Voto aclaratorio num. 43/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 29-01-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto aclaratorio que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L., en la acción de inconstitucionalidad 43/2019, promovida por diputados integrantes del Congreso de Sonora.

En sesión de veinticinco de febrero de dos mil veinte, se sometió a discusión del Tribunal Pleno la acción de inconstitucionalidad citada al rubro. El proyecto originalmente proponía la invalidez de las porciones normativas "previa autorización de la Comisión de Administración"(1) y "Autorizar a los titulares de las dependencias del Congreso del Estado a",(2) que exigen a los diputados obtener la autorización de la Comisión de Administración del Congreso de Sonora para recibir documentación administrativa, presupuestaria o financiera sobre el órgano legislativo. De acuerdo con la propuesta, este requisito limitaba el derecho de los diputados de acceder a documentación relevante sobre el órgano al que pertenecen sin una justificación razonable. Sin embargo, únicamente seis Ministras y Ministros votaron a favor de la propuesta original del proyecto. Debido a que no se alcanzó la mayoría calificada, la acción de inconstitucionalidad fue desestimada.

Los accionantes alegaron la inconstitucionalidad de esta norma, porque consideraron que viola el derecho de acceso de información y el derecho de petición, contenidos en los artículos 6o.(3) y 8o.(4) de la Constitución General, respectivamente.

Yo me pronuncié en contra de la propuesta, porque desde mi perspectiva el requisito es constitucional a la luz del test de razonabilidad. En este voto desarrollo las razones que me llevaron a sostener esta conclusión. Me parece que la autorización de la Comisión de Administración persigue una finalidad legítima, consistente en proteger los datos personales contenidos en la documentación solicitada –por ejemplo, sueldos, datos bancarios o evaluaciones del personal–, mediante un sistema de control sobre la información solicitada y entregada, que permite garantizar un buen uso de la información en la vida interna del órgano legislativo.

1. Los derechos de acceso a la información y petición no son aplicables

En primer lugar, me enfocaré en aclarar por qué no es adecuado plantear –como lo hicieron los accionantes– que la norma impugnada limita los derechos fundamentales de acceso a la información y de petición. En esencia, la solicitud de información que hacen los diputados la realizan en el ejercicio de una atribución conferida en el artículo 32 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Sonora y no en el ejercicio de un derecho fundamental. En ese sentido, las normas debieron examinarse a la luz de un test de razonabilidad.

Efectivamente, el derecho fundamental a la información pública, contemplado en el artículo 6o. constitucional, protege que cualquier persona, sin tener que demostrar ningún tipo de interés, tenga acceso a la información pública.(5) Éste es un derecho íntimamente conectado con la libertad de expresión y la democracia. Así, el derecho al acceso a la información pública sirve para que los gobernados ejerzan un control respecto del funcionamiento institucional de poderes públicos, por lo que se perfila como un límite a la exclusividad estatal en el manejo de la información y, por ende, como una exigencia social de todo Estado de derecho.(6)

Sin embargo, estamos ante normas que regulan el acceso de las legisladoras y los legisladores locales a los documentos relativos al ejercicio presupuestal, estados financieros y toda clase de documentación administrativa del propio órgano legislativo, en el ejercicio de las funciones de su cargo. En esa medida, en este supuesto, los diputados y diputadas solicitan información administrativa, financiera o presupuestal en el ejercicio de sus atribuciones como diputados y diputadas, y no en ejercicio directo de una prerrogativa ciudadana. Por tanto, el derecho fundamental al acceso a la información pública no se encuentra implicado por las normas impugnadas.

En este sentido, el Pleno concluyó en la AI. 68/2008,(7) que: "... el derecho de acceso a la información que reconoce este precepto constitucional, es un derecho fundamental, esto es, de los ciudadanos en particular y que de ninguna manera podría entenderse como aplicable o trasladarse a la actividad legislativa como tal y, de ahí, alegar un derecho que tengan los diputados para ‘acceder’ a información relativa a un asunto ventilado en el seno del propio Congreso al que pertenecen."(8)

A mi juicio, debemos sostener consideraciones muy similares respecto del derecho de petición. El derecho de petición permite a las personas buscar la respuesta de la autoridad a un planteamiento específico, formulada por escrito, de manera pacífica y respetuosa.(9) A su vez, obliga a la autoridad a proporcionar una respuesta fundada y motivada. Sin embargo, al igual que con el derecho de acceso a la información, los diputados actúan en ejercicio de una atribución cuando solicitan la autorización contenida en el artículo 32 de la ley orgánica impugnada, y no como ciudadanos ejerciendo sus prerrogativas frente a la autoridad.

De acuerdo con lo anterior, el requisito previsto en los artículos 32, fracción XIII y 114, fracción XI, impugnados, presenta una limitación establecida por el legislador que no involucra derechos fundamentales y, por tanto, lo conducente es examinar la medida a la luz de un test de razonabilidad.(10)

2. Test de razonabilidad

En el Tribunal Pleno hemos sostenido que para que una norma sea razonable se necesita examinar: (i) la legitimidad del fin y (ii) si es idónea para alcanzar el fin buscado.(11)

Los artículos 32, fracción XIII y 114, fracción XI, impugnados establecen que en caso, de que las diputadas y los diputados soliciten información administrativa, presupuestaria o financiera del mismo Congreso, les será entregada en un plazo de tres a quince días hábiles siempre que cuenten con autorización de la Comisión de Administración.

A mi juicio, los artículos impugnados persiguen una finalidad legítima, al establecer una autorización previa de la Comisión de Administración para que se entreguen los documentos, toda vez que pueden contener información confidencial relativa a los sueldos, datos bancarios o, incluso, evaluaciones del personal del Congreso. En esa medida se trata no sólo de un fin legítimo, sino de un objetivo que está constitucionalmente previsto –el que las normas establezcan controles para proteger datos personales–.(12)

Asimismo, los artículos son adecuados para alcanzar esta finalidad. Es importante aclarar que la idoneidad o conexión racional no exige que los medios sean los únicos capaces de realizar el fin, ni que cumplan plenamente con la finalidad; tampoco implica evaluar si existe otro medio más adecuado o correcto; más bien, la cuestión planteada es si los medios escogidos son capaces de alcanzar en algún grado el fin legítimo.(13)

La autorización por parte de la Comisión de Administración tiene una conexión racional con el fin legítimo, porque forma parte de un sistema de control sobre la documentación del órgano legislativo que permite verificar qué información se encuentra almacenada, qué información se entregó y a quién fue entregada, lo cual es consistente con principios de buenas prácticas en el manejo de la información.

Efectivamente, la literatura especializada recomienda contar con mecanismos de control sobre la información con datos personales y subraya que las medidas de seguridad y de gestión integral de la información son esenciales para la privacidad.(14) Asimismo, las medidas de protección de la información deben ser de carácter proactivo y no reactivo, es decir, la invasión a la privacidad debe prevenirse antes de que se lleven a cabo mediante la adopción de mecanismos de control de la información. Por ello, es importante establecer sistemas que anticipen prácticas riesgosas antes de que sucedan.(15)

Ciertamente las diputadas y diputados necesitan acceder a la documentación relativa a la administración, las finanzas y el presupuesto del órgano legislativo que integran a fin de cumplir con las funciones que la Constitución Local y la ley orgánica les encomiendan. Esta información resulta esencial para funciones como: (i) aprobar el proyecto del presupuesto de egresos de la misma Cámara;(16) (ii) emitir opiniones, a través de sus comisiones, sobre aspectos presupuestales contenidos en los estados financieros trimestrales;(17) así como (iii) fiscalizar al propio órgano legislativo con base en el informe de resultados que presente el Instituto Superior de Auditoría y Fiscalización.(18)

Sin embargo, la medida es idónea, porque el mecanismo establecido por el legislador no impide que las diputadas y diputados accedan a la información administrativa, presupuestal y financiera del órgano legislativo. El propio artículo 32 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Sonora da acceso, sin control alguno, a todos los documentos relacionados con el proceso legislativo,(19) pero tampoco existe una prohibición a que accedan a la documentación administrativa y presupuestal de la Cámara, sino que sólo se establece una autorización previa de la Comisión de Administración.

Por lo demás, es importante notar que estas disposiciones pertenecen al dominio de la regulación interna del Congreso y, por tanto, ameritan deferencia de nuestra parte hacia el régimen parlamentario. La deferencia hacia el órgano legislativo en el test de razonabilidad implica que debemos confiar en algún grado en que los mecanismos establecidos por el órgano legislativo son adecuados para conseguir estos fines, lo que facilita alcanzar la conclusión de que se trata de un mecanismo idóneo sin requerir evidencia empírica específica. Efectivamente, al evaluar si una medida legislativa guarda una conexión racional con su finalidad "la discrecionalidad del legislador en la determinación de su pronóstico legislativo es amplia".(20)

Con todo, es importante subrayar que la facultad para autorizar la entrega de información con la que cuenta la comisión no es una licencia para cometer arbitrariedades. Dicho en otras palabras, aunque se le da a la Comisión de Administración la facultad para autorizar otorgar esa información, evidentemente tendrá que ejercer esa facultad con apego a la ley y con la debida fundamentación y motivación.

Específicamente, las decisiones de la comisión están sujetas al escrutinio del sistema de responsabilidades administrativas. La Ley Estatal de Responsabilidades del Estado de Sonora señala que las entidades públicas contarán con órganos internos de control,(21) que, a su vez, estarán integrados por autoridades investigadoras, sustanciadoras y resolutoras, que son las que llevan a cabo los procedimientos de responsabilidades administrativas.(22)

Además, las autoridades del Congreso de Sonora y sus respectivas facultades están claramente delimitadas en el Manual de Organización de la Contraloría Interna. Asimismo, no debe pasar desapercibido que cualquier persona, incluso de forma anónima, puede realizar la denuncia de la probable comisión de faltas administrativas,(23) es decir, incluso los diputados pueden accionar de forma directa este procedimiento sin necesidad de acudir a sus respectivos grupos parlamentarios o a la mesa directiva.

En suma, la discrecionalidad no implica arbitrariedad y en caso de que la Comisión de Administración actúe indebidamente, existen medios de defensa en contra de su actuación;(24) incluso, podría haber responsabilidad administrativa por parte de quienes integran la comisión y no otorgan la información.(25)

De acuerdo con todo lo anterior, la medida resulta idónea para alcanzar un fin legítimo y, por lo tanto, es válida de acuerdo con el test de razonabilidad.

* * *

En una democracia representativa los diputados deben ver por los derechos de las personas que representan, incluyendo el acceso a la información pública, la transparencia y la rendición de cuentas. La ley impugnada no les impide a los diputados de Sonora cumplir con sus deberes constitucionales mediante el ejercicio de sus atribuciones. La ley establece un mecanismo para garantizar que la información solicitada se entregue de acuerdo con las reglas aplicables, sin facultar a nadie para negar una solicitud arbitrariamente. En ese sentido, la norma es conforme al orden constitucional.

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1. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora

"Artículo 32. Son derechos de los diputados:

"...

"XIII. Cuando así lo requiera, le sean proporcionadas, en un plazo de tres a quince días hábiles, copias en archivos electrónicos de la documentación oficial relativa al ejercicio presupuestal del Congreso del Estado, estados financieros y toda clase de documentación administrativa que obre en los archivos de los órganos técnicos, unidades administrativas y dependencias del Congreso del Estado, previa autorización de la Comisión de Administración, así como de la documentación relacionada con el proceso legislativo en su conjunto."

2. "Artículo 114. La Comisión de Administración tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"XI. Autorizar a los titulares de las dependencias del Congreso del Estado, a proporcionar a los diputados que lo soliciten, copias en archivos electrónicos de la documentación oficial relativa al ejercicio presupuestal del Congreso del Estado, estados financieros y toda clase de documentación administrativa que obre en los archivos de los órganos técnicos, unidades administrativas y dependencias de este Poder Legislativo."

3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 6o. ...

"Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.

"A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

"...

"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos."

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.—A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

5. "Artículo 6o. ...

"A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

"...

"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos."

6. Tesis de jurisprudencia P./J. 54/2008, de rubro: "ACCESO A LA INFORMACIÓN. SU NATURALEZA COMO GARANTÍAS INDIVIDUAL Y SOCIAL." «Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2008, página 743, con número de registro digital: 169574».

7. Resuelta por unanimidad de votos en sesión de Pleno de 18 de agosto de 2011, bajo la ponencia del M.V.H..

8. Página 67 del engrose, párrafo completo: "Finalmente, respecto del argumento de los accionantes en el que aducen que en el procedimiento legislativo se actualizó una transgresión al artículo 6o. constitucional federal, es de igual manera infundado, pues es evidente que el derecho de acceso a la información que reconoce este precepto constitucional, es un derecho fundamental, esto es, de los ciudadanos en particular y que de ninguna manera podría entenderse como aplicable o trasladarse a la actividad legislativa como tal y, de ahí, alegar un derecho que tengan los diputados para ‘acceder’ a información relativa a un asunto ventilado en el seno del propio Congreso al que pertenecen."

9. "Artículo 8o. Los funcionarios y empleados públicos respetarán el ejercicio del derecho de petición, siempre que ésta se formule por escrito, de manera pacífica y respetuosa; pero en materia política sólo podrán hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la República.

"A toda petición deberá recaer un acuerdo escrito de la autoridad a quien se haya dirigido, la cual tiene obligación de hacerlo conocer en breve término al peticionario."

10. En contraste, cuando nos enfrentamos a una limitación que involucra derechos fundamentales la metodología aplicable para examinar la validez de la norma o medida es el test de proporcionalidad. Ver: tesis 1a. CCLXIII/2016 (10a.), de título y subtítulo: "TEST DE PROPORCIONALIDAD. METODOLOGÍA PARA ANALIZAR MEDIDAS LEGISLATIVAS QUE INTERVENGAN CON UN DERECHO FUNDAMENTAL." «Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de noviembre de 2016 a las 10:36 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 36, T.I., noviembre de 2016, página 915, con número de registro digital: 2013156»

11. Acción de inconstitucionalidad 61/2016. Resuelta por unanimidad de diez votos en sesión de Pleno de cuatro de abril de dos mil diecisiete, bajo la ponencia del Ministro Zaldívar Lelo de L..

12. "Artículo 16. ... Toda persona tiene derecho a la protección de sus datos personales, al acceso, rectificación y cancelación de los mismos, así como a manifestar su oposición, en los términos que fije la ley, la cual establecerá los supuestos de excepción a los principios que rijan el tratamiento de datos, por razones de seguridad nacional, disposiciones de orden público, seguridad y salud públicas o para proteger los derechos de terceros."

13. A.B., Proporcionalidad: Los derechos fundamentales y sus restricciones (trad. G.V.R.), Palestra, Lima, 2017, págs. 338 y 339.

14. Ver: A.C., Siete Principios de la Privacidad por Diseño. Principio 5. Seguridad de extremo a extremo: protección de principio a fin, pág. 4 (trad. propia).

15. Ibídem, Principio 1. Proactivo no reactivo; preventivo no correctivo, pág. 2.

16. Artículos 109 y 114 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Sonora.

17. Artículo 94 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Sonora.

18. Artículos 64 y 67 de Ley Orgánica del Poder Legislativo de Sonora.

19. "Artículo 32. Son derechos de los diputados:

"...

"XII. Tener acceso a la información y documentación necesarias para el cumplimiento de sus funciones."

20. A.B., Proporcionalidad: Los derechos fundamentales y sus restricciones (trad. G.V.R.), Palestra, Lima, 2017, pág. 345.

21. "Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por:

"...

"XXII. Órganos internos de control: Las unidades administrativas a cargo de promover, evaluar y fortalecer el buen funcionamiento del control interno en los entes y entidades públicas, así como aquellas otras instancias de los órganos constitucionales autónomos que, conforme a sus respectivas leyes, sean competentes para aplicar las leyes en materia de responsabilidades de servidores públicos."

22. Ley Estatal de Responsabilidades

"Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por:

...

"II. Autoridad investigadora: La Coordinación de Investigación de la secretaría, el ISAF y los órganos internos de control que se definen en esta ley, encargados de la investigación de faltas administrativas;

"III. Autoridad sustanciadora: La Coordinación Sustanciadora de la secretaría, el ISAF y los órganos internos de control, entre los que se incluyen a los órganos de control y evaluación gubernamental de los Ayuntamientos, en su caso, que se definen en esta ley, que, en el ámbito de su competencia, dirigen y conducen el procedimiento de responsabilidades administrativas desde la admisión del informe de presunta responsabilidad administrativa y hasta la conclusión de la audiencia inicial, tratándose de faltas administrativas graves y cometidas por particulares; y hasta el periodo de alegatos tratándose de faltas administrativas no graves. La función de la autoridad sustanciadora, en ningún caso podrá ser ejercida por una autoridad investigadora;

"IV. Autoridad resolutora: Tratándose de faltas administrativas no graves lo será la unidad de responsabilidades administrativas o el servidor público asignado, tanto en la secretaría como en los órganos internos de control que se definen en esta ley. Para las faltas administrativas graves, así como para las faltas de particulares, lo será el tribunal."

23. Ley Estatal de Responsabilidades

"Artículo 131. La investigación por la presunta responsabilidad de faltas administrativas iniciará de oficio, por denuncia o derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos.

"Las denuncias podrán ser anónimas. En su caso, las autoridades investigadoras mantendrán con carácter de confidencial la identidad de las personas que denuncien las presuntas infracciones."

24. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Sonora

"Artículo 195. La Contraloría Interna, será un órgano funcionalmente autónomo y dependerá directamente del Pleno del Congreso del Estado, bajo la supervisión de la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política, teniendo las siguientes atribuciones:

"...

"II. Establecer y operar un sistema de quejas, denuncias o sugerencias relacionadas con las funciones del Congreso del Estado;

"III. Instaurar procedimientos administrativos y proponer a la Comisión de Régimen Interno y Concertación Política las sanciones en los términos de la reglamentación interna a los funcionarios de las dependencias del Congreso del Estado."

25. Ley General de Responsabilidades Administrativas

"Artículo 49. Incurrirá en falta administrativa no grave el servidor público cuyos actos u omisiones incumplan o transgredan lo contenido en las obligaciones siguientes:

"I. Cumplir con las funciones, atribuciones y comisiones encomendadas, observando en su desempeño disciplina y respeto, tanto a los demás servidores públicos como a los particulares con los que llegare a tratar, en los términos que se establezcan en el Código de Ética a que se refiere el artículo 16 de esta ley."

Este voto se publicó el viernes 29 de enero de 2021 a las 10:30 horas en el Semanario Judicial de la Federación.