Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

COMPETENCIA 235/98. SUSCITADA ENTRE LA PRIMERA SALA DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL DISTRITO FEDERAL Y LA TERCERA SALA DEL TRIBUNAL FEDERAL DE CONCILIACIÓN Y ARBITRAJE.

CONSIDERANDO:

SEGUNDO.-Con el propósito de resolver el conflicto competencial originado con motivo de la demanda promovida por F.M.M.M., en contra del jefe de Gobierno y de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, se toma en consideración lo siguiente:

En primer lugar debe tenerse presente que el actor manifestó en su demanda que actualmente se desempeña como policía preventivo en el Sector Ocho Tláhuac de la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal; que por faltar a su empleo se le levantó un acta administrativa y, posteriormente, fue puesto a disposición del Consejo de Honor y Justicia, el que con fecha dieciocho de noviembre de mil novecientos noventa y siete, emitió resolución dentro del expediente R.H/2022/97, que ordenó su reinstalación, la cual ha sido cumplida desde el dieciséis de enero de mil novecientos noventa y ocho, pero que en ningún momento se le han cubierto los salarios dejados de percibir desde la segunda quincena de septiembre de mil novecientos noventa y siete hasta la segunda de enero de mil novecientos noventa y ocho, la parte proporcional del aguinaldo y los vales de despensa.

También es necesario tomar en cuenta, por ser base fundamental para la solución de este conflicto, que la actual integración del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que de conformidad con el artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución Federal, la relación jurídica habida entre los miembros de los cuerpos de seguridad pública y el Estado es de naturaleza administrativa, y que éste, por tanto, dentro de esa relación, mantiene el carácter de autoridad. Tal criterio se encuentra contenido en la jurisprudencia número 24/1995, visible en la página 43, Tomo II, correspondiente a septiembre de 1995, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, con el rubro y texto siguientes:

"POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.-La relación Estado-empleado fue, en principio, de naturaleza administrativa, pero el derecho positivo mexicano, en beneficio y protección de los empleados, ha transformado la naturaleza de dicha relación equiparándola a una de carácter laboral y ha considerado al Estado como un patrón sui generis. Sin embargo, de dicho tratamiento general se encuentran excluidos cuatro grupos, a saber, los militares, los marinos, los cuerpos de seguridad pública y el personal del servicio exterior, para los cuales la relación sigue siendo de orden administrativo y, el Estado, autoridad. Por tanto, si los miembros de la Policía Municipal o Judicial del Estado de México, constituyen un cuerpo de seguridad pública, están excluidos por la fracción XIII, apartado B, del artículo 123, en relación con los artículos 115, fracción VIII, segundo párrafo y 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la determinación jurídica que considera la relación de servicio asimilada a la de trabajo y al Estado equiparado a un patrón, de donde se concluye que la relación que guardan con el Gobierno del Estado o del Municipio, es de naturaleza administrativa y se rige por las normas también administrativas de la ley y reglamentos que les correspondan y que, por lo tanto, las determinaciones que dichas entidades tomen en torno a ésta no constituyen actos de particulares, sino de una autoridad, que en el caso particular referente a la orden de baja del servicio, hace procedente el juicio de amparo ante el Juez de Distrito."

Con apoyo en el criterio transcrito, con posterioridad esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció que, atendiendo a la naturaleza jurídica de la relación existente entre los miembros de seguridad pública y el Estado, el órgano jurisdiccional más afín para conocer de las controversias surgidas de ese vínculo jurídico, es el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

El criterio referido se aplicó en conflictos de ese tipo, suscitados dentro del marco normativo del Estado de México y de San Luis Potosí, que dio lugar, en el primer caso, a la jurisprudencia 77/95, visible en la página 290, Tomo II, correspondiente a diciembre de mil novecientos noventa y cinco; y en el segundo, a la jurisprudencia 23/96, visible en las páginas 244 y 245, Tomo III, correspondiente a junio de mil novecientos noventa y seis, ambas de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, que dicen, respectivamente, lo siguiente:

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS, CON LAS DEPENDENCIAS DE SEGURIDAD RESPECTIVAS. CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO.-En la tesis de jurisprudencia 24/1995, sustentada por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en la página 43, Tomo II, correspondiente al mes de septiembre de 1995, de la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación, con el rubro: ‘POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES AL SERVICIO DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y DE SUS MUNICIPIOS. SU RELACIÓN JURÍDICA ES DE NATURALEZA ADMINISTRATIVA.’, se estableció que los miembros de dichas corporaciones, al formar parte de un cuerpo de seguridad pública, mantienen una relación de naturaleza administrativa con el Gobierno del Estado o del Municipio, que está regida por las normas legales y reglamentarias correspondientes, por disposición expresa del artículo 123, apartado B, fracción XIII, de la Constitución, con lo cual se excluye de considerar a los miembros de los cuerpos de seguridad pública, así como a los militares, marinos y al personal del servicio exterior, como sujetos de una relación de naturaleza laboral con la institución a la que presten sus servicios. Ahora bien, ni los artículos 1o., 2o., 3o. y 95, fracción I, del Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de los Poderes del Estado, de los Municipios y de los Organismos Coordinados y Descentralizados de Carácter Estatal, respecto del Tribunal de Arbitraje, ni los artículos 30 y 29, fracción I, de la Ley de Justicia Administrativa, por lo que toca al Tribunal de lo Contencioso Administrativo, ambos ordenamientos de la citada entidad federativa, señalan con precisión la competencia para que uno de esos órganos conozca de la demanda promovida por un policía municipal o judicial en contra de las instituciones de seguridad pública, en la que se deduzcan pretensiones derivadas de la prestación de servicios, por ello, ante la falta de disposición legal en el Estado de México que instituya alguna autoridad con facultades expresas para resolver ese tipo de controversias, debe recaer la competencia en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en acatamiento de lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 17 de la Constitución General de la República, que consagra la garantía de que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, por ser ese tribunal administrativo, de acuerdo con las facultades de que está investido, el más afín para conocer de la demanda relativa."

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS DERIVADOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE LOS POLICÍAS. CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ).-De lo dispuesto por las fracciones XIII, del apartado B, del artículo 123 y V, del 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la naturaleza del vínculo jurídico existente entre los agentes de seguridad pública y del Estado, es de naturaleza administrativa y no laboral. Asimismo, al Estatuto Jurídico de los Trabajadores al Servicio de las Autoridades de San Luis Potosí, tampoco reconoce como laboral el vínculo que une a los agentes de seguridad pública con el Estado. Por ello, resulta competente para conocer de los litigios que se generen con motivo de la prestación del servicio, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Estado, tal como lo dispone el artículo 2o. de la Ley de Justicia Administrativa de dicha entidad federativa, que faculta a este órgano para conocer de las controversias de naturaleza administrativa entre las autoridades del Estado y los gobernados, sin dejar de tomar en consideración que las prestaciones demandadas no son sino una consecuencia de la acción de nulidad promovida en contra de la orden de baja del actor. Este criterio se ve fortalecido por diversas tesis aisladas y de jurisprudencia, dentro de las que destacan las tesis jurisprudenciales número 24/1995 del Tribunal Pleno y 77/95 de la Segunda Sala, publicadas en el Tomo II del Semanario Judicial de la Federación (Novena Época), la primera en el mes de septiembre de mil novecientos noventa y cinco, página cuarenta y tres, y la segunda en el mes de diciembre siguiente, página doscientos noventa, y aunque se refieren a los policías en el Estado de México, guardan analogía con lo que acontece en San Luis Potosí y no viene sino a fortalecer el carácter administrativo de la relación que sostienen los agentes de seguridad pública con el propio Estado."

Después de precisar lo anterior, toca ahora atender a lo dispuesto por la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de julio de mil novecientos noventa y tres, la cual en lo que interesa al caso concreto, dice:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés general y tiene por objeto establecer las bases para la prestación del servicio de seguridad pública, así como regular los servicios privados de seguridad en el Distrito Federal."

"Artículo 5o. La Policía del Distrito Federal estará integrada por:

"I. La policía preventiva, con todas las unidades y agrupamientos que prevea su reglamento; y

"II. La policía complementaria, que estará integrada por la Policía A., la Bancaria e Industrial y las demás que determine el reglamento correspondiente."

"Artículo 6o. La policía complementaria desempeñará sus funciones bajo el mando y dirección de la secretaría."

"Artículo 9o. Se consideran como elementos de los cuerpos de seguridad pública, aquellos a quienes se les atribuya ese carácter mediante nombramiento o instrumento jurídico equivalente, por autoridad competente del departamento o de la procuraduría, según sea el caso. Dichos elementos se considerarán trabajadores de confianza.

"Las relaciones de trabajo de los elementos de los cuerpos de seguridad pública se regirán por su propia ley, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

A su vez, el Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal, publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de julio de mil novecientos ochenta y cuatro, en la parte conducente, dispone:

"Artículo 1o. El presente reglamento es de observancia obligatoria para la policía preventiva del Distrito Federal y para todos aquellos cuerpos que complementaria o transitoriamente desempeñan funciones policiales, por mandato expreso de la ley o de los reglamentos."

"Artículo 2o. En este reglamento la policía preventiva del Distrito Federal, será designada como la Policía del Distrito Federal."

"Artículo 13. La Policía Bancaria e Industrial y la Policía A., forman parte de la Policía del Distrito Federal."

"Artículo cuarto transitorio. Se respetarán los derechos del personal de las Policías Bancaria e Industrial y A., que con motivo del presente reglamento pasan a formar parte de la Policía del Distrito Federal."

Por su parte, la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal que aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de enero de mil novecientos ochenta y seis, vigente en la actualidad, señala:

"Artículo 1o. La presente ley es de orden público e interés social, de observancia en el Distrito Federal y se aplicará:

"I.A. personal de línea que integra la policía preventiva del Distrito Federal, así como a los pensionistas y a los familiares derechohabientes de unos y otros, y ..."

"Artículo 2o. Se establecen en favor de las personas protegidas por esta ley, las siguientes prestaciones:

"I. Pensión por jubilación;

"II. Pensión de retiro por edad y tiempo de servicios;

"III. Pensión por invalidez;

"IV. Pensión por causa de muerte;

".P. por cesantía en edad avanzada;

"VI. Paga de defunción;

"VII. Ayuda para gastos funerarios;

"VIII. Indemnización por retiro;

"IX. Préstamos a corto o mediano plazo;

"X. Préstamo hipotecario;

"XI. Servicios sociales, culturales y deportivos; y

"XII. Servicios médicos;

"XIII. Seguro por riesgo del trabajo."

"Artículo 13. Las controversias que surjan por resoluciones de la caja, derivadas de las prestaciones a que se refiere esta ley, serán de la competencia del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal."

También conviene conocer las disposiciones aplicables al caso concreto, del Reglamento de la Ley de la Caja de Previsión de la Policía Preventiva del Distrito Federal:

"Artículo 3o. Para los efectos del presente reglamento se entenderá por:

"...

"V. Elementos, a los miembros de la policía preventiva, H. Cuerpo de Bomberos y Policía Bancaria e Industrial, todas ellas del Distrito Federal, incluyendo al personal que por necesidades del servicio, cubra temporalmente áreas administrativas, así como de las corporaciones de la propia policía preventiva que en lo futuro se incorporen; ..."

"Artículo 4o. Quedan comprendidos dentro del personal de línea a que se refieren las fracciones I del artículo 1o. y IV del artículo 4o. de la ley, las siguientes corporaciones:

"I. Los elementos de la policía preventiva del Distrito Federal;

"...

"III. Los elementos que presten sus servicios en la Policía Bancaria e Industrial del Distrito Federal."

De las transcripciones anteriores se desprende que la Policía A. del Distrito Federal tiene existencia como cuerpo de seguridad reconocido por la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal y por el Reglamento de la Policía Preventiva del Distrito Federal y que conforme al artículo 1o. de la Ley de Seguridad Pública del Distrito Federal, dependen de la Secretaría General de Protección y Vialidad, actualmente, Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal y ésta, a su vez, forma parte de la estructura orgánica del Distrito Federal, según lo disponen los artículos 3o., fracción VI, de su ley orgánica y 2o. de su reglamento.

Sentado lo anterior, debe decirse, que las prestaciones que reclama el actor en contra del jefe de Gobierno y de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, no son de las que prevé la aludida Ley de la Caja de la Policía Preventiva, en su artículo 2o., ni tampoco existe en el caso, una resolución de la caja, para que conforme a su artículo 13, sea competente el Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Las razones anteriores, conducen a determinar que, en principio, ni la Tercera Sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, ni la Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, tienen competencia legal para conocer de la demanda promovida por F.M.M.M., en contra del jefe de Gobierno y de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal; motivo por el cual, esta Sala procede a indagar qué órgano es el competente para conocer de la demanda que dio origen al presente conflicto competencial, búsqueda que de manera forzosa encuentra apoyo en el artículo 17 constitucional, el cual garantiza el derecho de los gobernados, a obtener el servicio de administración de justicia por los tribunales.

TERCERO.-Con este propósito, es pertinente reiterar que en casos similares, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia ha considerado que el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de cada entidad federativa es el órgano jurisdiccional más afín para resolver las controversias derivadas de la prestación del servicio de seguridad pública, entre los policías y el Estado; la fijación de este criterio se estableció en las jurisprudencias 77/95 y 23/96, de los siguientes rubros: "COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS SUSCITADOS CON MOTIVO DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE POLICÍAS MUNICIPALES Y JUDICIALES DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE MÉXICO Y SUS MUNICIPIOS, CON LAS DEPENDENCIAS DE SEGURIDAD RESPECTIVAS. CORRESPONDE, POR AFINIDAD, AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE MÉXICO." y "COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS DERIVADOS DE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS DE LOS POLICÍAS. CORRESPONDE AL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO (ESTADO DE SAN LUIS POTOSÍ)."

Por los motivos expuestos en los párrafos precedentes, y ante la falta de disposición legal que erija a una autoridad con facultades expresas para resolver controversias como la planteada por F.M.M.M., en contra del jefe de Gobierno y de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal, se debe declarar competente para conocer de la demanda relativa al Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, en acatamiento de lo dispuesto en el artículo 17, segundo párrafo, de la Constitución General de la República, que consagra la garantía de que toda persona tiene derecho a que se le administre justicia, habida cuenta de que esa autoridad jurisdiccional, dadas las facultades de que está investida, resulta ser, la más afín para conocer de la demanda de que se trata.

Sirve de apoyo a lo anterior, aplicada analógicamente al caso, la jurisprudencia número 4a. 38/93, que aparece publicada en la página veintidós de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación número 70, correspondiente al mes de octubre de mil novecientos noventa y tres, en cuanto permite atribuir competencia al tribunal más afín a la materia de la litis, ante la omisión legislativa, la cual es del tenor siguiente:

"COMPETENCIA PARA CONOCER DE LOS CONFLICTOS LABORALES ENTRE UN AYUNTAMIENTO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA, Y SUS TRABAJADORES. CORRESPONDE A LA JUNTA DE ARBITRAJE PARA LOS EMPLEADOS AL SERVICIO DE LOS PODERES DEL ESTADO DE OAXACA, MIENTRAS LA LEGISLATURA LOCAL NO EXPIDA LA LEY QUE REGULE LAS RELACIONES CORRESPONDIENTES.-Conforme al artículo 115, fracción VIII, párrafo segundo, de la Constitución General de la República, reformado mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, y el artículo segundo transitorio de este decreto, las Legislaturas de los Estados, en el plazo de un año computado a partir de la vigencia del mismo, procederán a reformar y adicionar las Constituciones y leyes locales que deberán regir las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores. No obstante el decreto mencionado, cuando no se haya legislado al respecto proveyendo a su cumplimiento, como ocurre en el Estado de Oaxaca, con excepción del Ayuntamiento de la capital, la competencia para conocer de los conflictos laborales surgidos entre los demás Ayuntamientos y sus trabajadores, corresponde a la Junta de Arbitraje para los Empleados al Servicio de los Poderes de dicho Estado, porque en acatamiento del artículo 17 de la Carta Magna y siguiendo las bases de las normas constitucionales, ante la falta de disposición legal expresa que regule las relaciones laborales existentes entre un Municipio y sus empleados, será la referida Junta la competente para conocer de tales conflictos, con sujeción del procedimiento dispuesto en la Ley del Servicio Social para los Empleados del Ayuntamiento del Municipio de Oaxaca, en términos de los artículos primero y segundo del decreto publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado, Tomo LXXI, de veintiuno de enero de mil novecientos ochenta y nueve."

Es verdad que las prestaciones demandadas por el actor son consideradas como de naturaleza laboral; sin embargo, tal circunstancia no cambia de manera alguna la conclusión a que se arribó con anterioridad, porque sobre tal observación, predomina el imperio del artículo 123 constitucional, que en su apartado B, fracción XIII, excluye de la relación laboral o equiparada a los miembros de los cuerpos de seguridad pública.

También es verdad que de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Pleno supratranscrita, contra la orden de baja de un miembro de un cuerpo de seguridad pública y sus consecuencias jurídicas resulta procedente el juicio de garantías; sin embargo, esa circunstancia no constituye obstáculo a lo considerado hasta aquí, toda vez que en la especie no se pretende resolver cuál es la vía idónea para impugnar las omisiones de pago de las prestaciones reclamadas a las autoridades demandadas, sino únicamente se busca dilucidar cuál es la autoridad competente para conocer de la demanda que dio origen al presente conflicto.

En las condiciones detalladas, lo procedente es declarar que la Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal es legalmente competente para conocer del juicio que motivó el presente conflicto.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-La Primera Sala del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal es competente para conocer del juicio promovido por F.M.M.M. en contra del jefe de Gobierno y de la Secretaría de Seguridad Pública, ambos del Distrito Federal.

N.; con testimonio de esta resolución, remítanse los autos a la autoridad declarada competente en el punto resolutivo; envíese copia a la Tercera Sala del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, para su conocimiento; y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así, lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros: J.D.R., M.A.G., G.I.O.M., G.D.G.P. y presidente S.S.A.A.. Fue ponente el tercero de los señores Ministros antes mencionados.