Un panorama crítico de la aplicación de los impuestos y su coordinación en un modelo de Estado compuesto. El caso español (Primera parte)
| Autor | José-Antonio Chamorro y Zarza |
| Cargo | Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca (España) |
| Páginas | 2-23 |
Licenciado y Doctor en Derecho por la Universidad de Salamanca (España). Profesor de Derecho Financiero y Tributario en las Facultades de Derecho y Economía y Empresa de la Universidad de Salamanca.
Page 2
Los institutos coordinadores que cabe prever en cualquier ordenamiento jurídico adquieren su máximo sentido en los modelos de Estado compuesto, es decir, aquellos cuya estructura territorial se halla fuertemente descentralizada. Trasladada la cuestión al ámbito tributario, es preciso, además, que las distintas entidades territoriales o niveles de Gobierno de carácter intermedio que integran el Estado compuesto1 cuenten con su correspondiente cuota de poder tributario. Partiendo de esta premisa es como puede entenderse la incuestionable importancia que adquiere la previsión de mecanismos coordinadores en el seno de los ordenamientos jurídicos de estos países, en especial cuando estos instrumentos afectan a la aplicación del sistema tributario en general y, de manera más específica, a la aplicación de los impuestos.
En este estudio crítico de carácter panorámico, se trata un caso particular, el de España, como ejemplo de Estado compuesto que cuenta con una acusada descentralización y en el que las entidades o niveles de Gobierno intermedios -Comunidades Autónomascuentan con unas potestades tributarias lo suficientemente relevantes como para que sea necesaria su coordinación tanto con las del Estado como con las de las Entidades locales, de ámbito territorial inferior. Con referencia a este asunto es necesario aclarar con carácter previo tres cuestiones: la primera de ellas es que, por razones de extensión del trabajo, dejamos a un lado otro tipo de actividades que la Ley General Tributaria española -en adelante LGT- engloba dentro del campo de la gestión tributaria, para centrarnos en las que tradicionalmente han integrado el núcleo de las actividades de aplicación o gestión de los impuestos; en segundo lugar, y con base en esta última afirmación, a lo largo del trabajo se emplearán de manera indistinta y sinónima las expresiones "aplicación de los impuestos", "gestión impositiva" o "gestión de los impuestos", sin entrar en mayores debates; en tercer lugar, las Comunidades Autónomas a las que haremos referencia son las que se conocen en España como de "régimen fiscal común" por contraposición a las de régimen especial que se circunscriben, con un carácter excepcional, a los Territorios que integran la Comunidad Autónoma del País Vasco y la Comunidad Foral de Navarra.
No cabe ninguna duda de que exponer los mecanismos de coordinación en el ámbito tributario, hace preciso, como antecedente necesario, delimitar el poder en el mencionado campo, de manera que una vez establecidas las competencias y funciones correspondientes a cada nivel de gobierno podrá identificarse la coordinación de las mismas. Ello implica Page 3 que es necesario partir de un hecho básico: la distribución del poder tributario en un Estado descentralizado implica la atribución de ciertas cuotas de ese poder también a los niveles intermedios de Gobierno de forma que puedan ejercerlo con autonomía, que será de mayor o menor grado según los distintos sistemas constitucionales.
Así, es opinión comúnmente aceptada aquélla que estima que la autonomía de las entidades públicas territoriales ha de ir acompañada de la consiguiente disposición de medios económicos cuyo objeto será hacer frente a los fines que tienen atribuidos2. Además, estas entidades han de contar con capacidad de decisión sobre los medios económicos asignados a través de la concesión a las mismas de autonomía financiera, siendo esta última una de las características esenciales de la autonomía política.3
El contenido de la autonomía financiera ha sido establecido por la doctrina científica de manera prácticamente unánime pudiéndose resumir en lo siguientes términos: "una auténtica autonomía financiera es, pues, al menos, poder de autonormarse en materia financiera; y que debe manifestarse en las dos vertientes de los gastos y de los ingresos. Esa auténtica autonomía debe serlo, no sólo para decidir la composición o estructura de unos y otros, sino también su cuantía."4 Page 4
El Tribunal Constitucional español, por su parte, en la sentencia 63/1.986 sostiene que la "autonomía financiera supone la existencia de una Hacienda autónoma (...) que permita el ejercicio y financiación de las competencias asumidas." Y, a continuación, reconoce que las competencias financieras serían las relativas "a la obtención de los recursos y a la utilización de los mismos, así como a la elaboración y aprobación de sus Presupuestos."
No obstante, no hay que olvidar la distinta naturaleza de la autonomía de la que gozan los niveles de gobierno inferiores al Estado central lo que implica que aquí consideremos un aspecto más concreto del plano financiero: se trataría de reflejar la distinta naturaleza de la autonomía financiera, y más en concreto, de la autonomía tributaria asignada a las Comunidades Autónomas y a las Entidades Locales en una de sus manifestaciones más relevantes como es la capacidad de crear tributos.
Es el artículo 133 de la Constitución Española (en adelante CE), en sus párrafos primero y segundo, el que regula la creación de los tributos en los siguientes términos:
Artículo 133: "1. La potestad originaria para establecer los tributos corresponde exclusivamente al Estado, mediante ley.
-
Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes."
Siendo innegable que el poder tributario del que gozan el Estado, las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales trae causa en la Constitución, no es menos cierto que las atribuciones que corresponden en esta materia a las Entidades citadas son distintas. Basta con acudir al Texto Constitucional para corroborar tal afirmación: en el artículo 133, en su párrafo primero se aprecia que la potestad del Estado para establecer los tributos carece de constricción alguna -dejando a salvo los límites y principios emanados de la propia Constitución- lo cual permite afirmar la preeminencia del poder tributario estatal frente al de las otras entidades territoriales.
La cualidad predicada del poder tributario estatal es fácil extraerla no sólo del precepto citado sino del resto de la regulación constitucional5 y de su desarrollo legal6, Page 5 preeminencia que tampoco han dudado en destacar las doctrinas científica7 y del Tribunal Constitucional. Por lo que atañe a este último, no ha de pasar desapercibido que el Alto Tribunal, en algunas sentencias8, se refiere al poder tributario estatal con la expresión "soberanía financiera" por contraposición a la "autonomía financiera" de las Comunidades Autónomas, expresión, esta última, con la que siempre se hace referencia a un poder limitado; a ello ha de añadirse la reafirmación del carácter originario del poder tributario estatal9 o el reconocimiento de la competencia del Estado "para regular no sólo sus propios tributos, sino también el marco general de todo el sistema tributario y la delimitación de las competencias financieras de las Comunidades Autónomas respecto de las del propio Estado." 10
Continuando con el artículo 133, el párrafo segundo se refiere a las Comunidades Autónomas y a las Corporaciones locales en los siguientes términos:
"Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes."
La lectura literal del precepto podría inducir a pensar que la Constitución otorga un tratamiento homogéneo a ambas entidades territoriales, algo que es, de suyo, inexacto, pues la interpretación sistemática de la norma precitada con el principio de reserva de ley en materia tributaria consagrado en el artículo 31.3 CE11, permite colegir que sólo aquellas entidades territoriales con capacidad para emanar leyes estarán en disposición de establecer tributos en su sentido más propio, es decir, instituirlos o crearlos ex novo; en definitiva, aparte del Estado, únicamente las Comunidades Autónomas están capacitadas para crear tributos12. Esta es la interpretación no sólo más coherente sino también la que ha adoptado el legislador español al efectuar el posterior desarrollo normativo en la materia: nos referimos a los Estatutos de Autonomía de las diferentes Comunidades Autónomas13 y a la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA)14. En fin, en el ámbito de lo fáctico, buena parte de las Comunidades Autónomas han hecho uso de tal Page 6 facultad mediante la creación de sus propios tributos, hallando en las materias medioambiental y sobre el juego un ámbito especialmente propicio para este fin15.
El Tribunal Constitucional, que confirmó tempranamente esta aptitud de las Comunidades Autónomas en la sentencia 37/1.98116, recuerda, no obstante, que este ejercicio de la autonomía lo deberán efectuar de conformidad con las leyes estatales, esencialmente la ley orgánica prevista en el art. 157.3 CE. Así lo hace en su sentencia 19/1.987 al advertir que el art. 133 CE, en sus párrafos 1 y 2, reclama la necesaria intervención del legislador...
Para continuar leyendo
Solicita tu prueba