Midiendo las capacidades institucionales de los gobiernos locales de México: un mapa de su diversidad
| Autor | Jorge de Dios López - David Gómez Álvarez |
| Páginas | 209-278 |
20 9
Capítulo 6
Midiendo las capacidades institucionales
de los gobiernos locales de México:
un mapa de su diversidad
Jorge de Dios López
David Gómez Álvarez
El desarrollo humano no puede verse desligado de las capacidades ins-
titucionales de los gobiernos encargados de promoverlo en cada uni-
dad territorial. Si bien, la relación entre capacidades institucionales y
desarrollo humano no es directa ni unidireccional, sí es posible encon-
trar un vínculo claro entre las dimensiones del IDH –salud, educación,
ingreso– y las decisiones y acciones de política pública generadas por
las instituciones que aplican las normas, ejercen las responsabilidades
públicas y aplican los recursos presupuestales obtenidos de los im-
puestos de los ciudadanos.
En la misma forma en que México muestra una diversidad enorme
en términos del grado de desarrollo humano de sus estados y muni-
cipios, es posible identificar variaciones equivalentes en términos de
capacidades institucionales. Todos los mexicanos –salvo aquellos que
habitan el Distrito Federal– tienen su contacto más inmediato con
el gobierno en el espacio municipal, que provee servicios públicos,
regula la convivencia, ordena el territorio y promueve el desarrollo
de las personas. Sin embargo, la capacidad de cada municipio para
hacerse cargo de estas responsabilidades –sus recursos humanos,
fiscales y administrativos, sus mecanismos de rendición de cuentas,
el alcance de los bienes y servicios que provee– muestra extremos
dramáticos: del ayuntamiento rico, grande y urbano con personal
especializado, instituciones sólidas y recursos abundantes al gobier-
no local pobre, pequeño y rural con personal de medio tiempo, sin
procesos ni organizaciones consolidadas y que depende de las trans-
Jorge de Dios López y David Gómez Álvarez210
ferencias de otros niveles de gobierno para cubrir sus necesidades
administrativas básicas.
Este capítulo retrata esa diversidad con base en el Índice Com-
puesto de Capacidades Institucionales Municipales (ICCIM). Este Índice
incorpora cuatro tipos de capacidades –fiscal, de dotación de servicios,
administrativa y de rendición de cuentas– para diagnosticar, con base
en datos censales y de encuestas especializadas, la capacidad de los
gobiernos locales para cumplir sus responsabilidades.
Medir las capacidades institucionales de un gobierno tiene varios
propósitos: dar información sobre la situación de un gobierno en relación
con otros; identificar los espacios donde son necesarias intervenciones
dirigidas a reformar la capacidad de algún gobierno; y, finalmente, rela-
cionar la variaciones en capacidad institucional con otros indicadores
y, así, generar explicaciones causales sobre los efectos de las distintas
capacidades instituciones. El ICCIM cumple los tres objetivos. En primer
lugar, ofrece un diagnóstico de la situación de los municipios en México
y permite comparar las capacidades institucionales entre ellos. También
genera información sobre los espacios donde cada municipio está más
rezagado o aventajado en términos de capacidades institucionales, por lo
que puede ser un insumo útil para una agenda de reforma. Finalmente,
sirve para encontrar los puntos de contacto entre los grados de capacidad
institucional y el desarrollo humano, con lo que fortalece el argumento
central del informe: las capacidades institucionales importan por sí mis-
mas, pero sobre todo por sus efectos en términos de las políticas públicas
y los bienes y servicios generados por el gobierno, que se traduce en ma-
yores libertades ciudadanas y, en consecuencia, en mayor desarrollo.
El capítulo inicia con una explicación del ICCIM: sus componentes
y fuentes de información, así como el método de cálculo. Con base en
los resultados del índice, las siguientes secciones presentan los resulta-
dos nacionales y por entidad federativa. Estos resultados, además, son
utilizados para explorar la relación entre capacidades institucionales
y desarrollo humano. Finalmente, con el objetivo ilustrar la diversidad
que existe entre las capacidades institucionales con las que cuentan
los gobiernos locales en México, se analiza con más detalle el caso de los
municipios del estado de Jalisco, para compararlos con el resto de
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los municipios del país y entre ellos, y, de esta manera, encontrar la
relación con los niveles de desarrollo humano en cada municipio del
estado y las regiones que lo integran.
EL ÍNDICE COMPUESTO DE CAPACIDADES
INSTITUCIONALES MUNICIPALES
El Índice Compuesto de Capacidades Institucionales Municipales (ICCIM)
mide las capacidades institucionales de los municipios de México. Este
índice se compone de cuatro dimensiones básicas de la arquitectura
institucional de los gobiernos municipales:
• Capacidad Fiscal: se mide por el esfuerzo recaudatorio y la inver-
sión realizada en obra pública. Es una dimensión que capta in-
formación tanto del ingreso como del gasto público municipal.
• Capacidad de Dotación de Servicios: se mide por el nivel de
cobertura de los servicios de agua y drenaje en el municipio,
así como por la cobertura de recolección de basura y alumbrado
público en la cabecera municipal. Se trata de una dimensión que
capta el cumplimiento de algunas de las principales responsabi-
lidades del gobierno municipal.
• Capacidad Administrativa: es medida por medio del nivel de
profesionalización de los titulares de las áreas administrativas, la
existencia de planes de desarrollo y reglamentos municipales,
la forma de administrar el catastro, y los recursos materiales e
informáticos con los que cuenta. Es una dimensión que retrata
distintos aspectos de la administración pública municipal.
• Capacidad de Rendición de Cuentas: mide los mecanismos e ins-
tancias de participación ciudadana, así como la incidencia de ésta
en la gestión municipal, y los mecanismos de rendición de cuentas
y transparencia establecidos por el municipio. Se trata de una di-
mensión que refleja la gobernanza local.
Cada una de estas dimensiones se compone de diferentes indica-
dores, que se miden con los resultados de la Encuesta Nacional a Go-
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