La calidad del gobierno en el ámbito estatal: discusión conceptual y aplicación al caso de Jalisco
| Autor | Guillermo M. Cejudo - Gilberto Sánchez - Dionisio Zabaleta |
| Cargo del Autor | Centro de Investigación y Docencia Económicas - Centro de Investigación y Docencia Económicas - Centro de Investigación y Docencia Económicas |
| Páginas | 83-134 |
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RESUMEN1
Cualquier resultado deseable del desempeño gubernamental (incluidos
los componentes del Índice de Desarrollo Humano) depende de las
estructuras y los procesos que definen las acciones de cada gobierno.
Para contribuir a entender esta relación entre desempeño y resultados,
este documento utiliza el concepto de calidad del gobierno y ofrece una
forma de analizarlo en el ámbito de los gobiernos estatales mexicanos.
En concreto, se propone una definición de la calidad guberna-
mental centrada en la interacción de dos dimensiones básicas: la
arquitectura institucional y las prácticas de gestión burocrática dirigi-
das al control de la discrecionalidad. Cada una de estas dimensiones,
a su vez, se desdobla en instituciones y prácticas concretas, que, en
conjunto, llevan a un arreglo que no sólo evita los problemas típicos
de mal gobierno –desde la corrupción hasta el nepotismo o la negli-
gencia– sino que está en condiciones –es decir tiene alineados sus
incentivos y sus capacidades– para responder mejor a los mandatos
de las autoridades electas.
Con base en esta definición, se utilizan indicadores disponibles
para medir la calidad del gobierno de las entidades federativas mexi-
canas, lo cual permite identificar distintas configuraciones de institu-
ciones y prácticas en el espacio estatal (para el caso de Jalisco se revisa
la situación actual de cada uno de los componentes de la calidad del
* Centro de Investigación y Docencia Económicas..
Capítulo 3
La calidad del gobierno en el ámbito estatal:
discusión conceptual y aplicación al caso de Jalisco
Guillermo M. Cejudo
Gilberto Sánchez
Dionisio Zabaleta*
Guillermo M. Cejudo, Gilberto Sánchez y Dionisio Zabaleta84
gobierno). A su vez, esta medición sirve de punto de partida para vin-
cular la calidad del gobierno con los indicadores de educación y salud
y, con base en ello, discutir si los componentes del IDH son atribuibles
al gobierno estatal.
INTRODUCCIÓN: DEMOCRACIA, DESCENTRALIZACIÓN
Y CALIDAD DE GOBIERNO
Hasta hace unos cuantos lustros, cuando un ciudadano se preguntaba
“¿por qué no hay buenos gobiernos estatales?”, la respuesta era auto-
mática: por la ausencia de métodos democráticos efectivos para elegir
a las autoridades y por la falta de atribuciones y recursos. Se trataba,
para ponerlo en términos simples, de un asunto de incentivos y ca-
pacidades. Sin competencia electoral no existían los incentivos para
que los gobiernos estatales respondieran a los estándares esperados
de efectividad y buen desempeño; y sin atribuciones y recursos no
había la capacidad de ejecutar políticas públicas que respondieran a
las necesidades y aspiraciones de los habitantes de cada estado. En
consecuencia lógica, las demandas iban por esa ruta: más democracia
y mayor descentralización para mejorar la calidad de los gobiernos
estatales.
La discusión académica y el discurso político correspondían con
este diagnóstico: en primer término, cuando se lograra tener gobier-
nos estatales encabezados por autoridades electas democráticamente,
éstas responderían a las necesidades sociales y estarían interesadas en
generar políticas e instituciones dirigidas a atenderlas (los incentivos);
en segundo lugar, cuando los estados obtuvieran más recursos y reci-
bieran más atribuciones y capacidad de decisión, contarían entonces
con los instrumentos legales, administrativos y financieros para resolver
los problemas públicos (las capacidades). El diagnóstico y la receta
parecían irrefutables. Si una parte del problema era la ausencia de
los incentivos que provienen de la competencia democrática, el pro-
ceso de democratización debería resolverlo. De igual forma, si la otra
parte del problema era la carencia de capacidades por la dependencia
La calidad del gobierno en el ámbito estatal 85
administrativa y financiera hacia la federación, la descentralización de
atribuciones y recursos lo remediaría.
Al día de hoy, ambos procesos han tenido lugar. A pesar de las
complicaciones y rezagos que nadie puede negar, la realidad política,
administrativa, económica y social de los gobiernos estatales es sustan-
cialmente distinta de la de hace dos décadas. Estas transformaciones
han sido graduales –pues los avances fueron en algunos casos deses-
peradamente lentos. Y sus efectos han sido heterogéneos –no todos los
estados han consolidado democracias competidas ni se han beneficia-
do por igual de las políticas de descentralización. No obstante, como
consecuencia de estos dos procesos puede decirse que, por primera vez
en la historia mexicana, la operación del sistema federal mexicano es
una realidad y no sólo un ideal constitucional.
Sin embargo, la promesa de que la democratización y la descentra-
lización derivarían en gobiernos de mejor calidad no necesariamente
ha ocurrido. Una revisión somera a la prensa de los últimos años mues-
tra cómo los gobiernos estatales enfrentan rutinariamente escándalos
de corrupción, son reacios a la fiscalización de los recursos públicos,
no siempre están abiertos a la transparencia, reclutan a sus funciona-
rios por lealtades personales o políticas, ejecutan políticas públicas mal
diseñadas o fallidas y tienden al dispendio. Esto no quiere decir que no
haya habido cambios sustanciales en los gobiernos estatales, ni que los
procesos descritos hayan ocurrido en vano; pero tampoco puede ne-
garse que su desarrollo ha generado nuevos retos para los gobiernos
estatales y que la agenda de la calidad del gobierno adquiere ahora una
importancia que no tenía antes.
En efecto, mientras los gobiernos no rompieran la dependencia po-
lítica y administrativa de la federación, no tenía sentido preocuparnos
por la calidad del gobierno. Si los gobiernos estatales no se entendían
a sí mismos como entes obligados a responder a necesidades y aspi-
raciones de los ciudadanos, no importaba que las instituciones del
gobierno fueran deficientes. Mientras la legitimidad y la confianza
ciudadana no fueran necesarias para acceder y ejercer el poder, no
valía la pena poner atención a la capacidad de los gobiernos para ser
eficaces. Incluso si a los ciudadanos les interesara la calidad de los
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