La libertad de expresión, reunión y protesta ¿protegen la manifestación violenta y el bloqueo deliberado de calles, carreteras y vías de circulación? (Control de constitucionalidad de los artículos 212, 213 y 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal)
| Autor | Fernando Silva García - José Sebastián Gómez Sámano |
| Cargo | Juez adscrito al Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal - Secretario en el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal |
| Páginas | 149-167 |
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La libertad de expresión, reunión y protesta
¿protegen la manifestación violenta y el
bloqueo deliberado de calles, carreteras y vías
de circulación? (Control de constitucionalidad
de los artículos 212, 213 y 214 de la Ley de
Movilidad del Distrito Federal).
Fernando Silva García1
José Sebastián Gómez Sámano2
Sumario
: I. Ley de Movilidad del Distrito Federal. II.
¿Cuentan con interés legítimo para acudir al juicio de
amparo los ciudadanos en contra de una norma que regula
la libertad de expresión, manifestación y protesta? III. ¿El
derecho a la libertad de expresión, manifestación y protesta
es absoluto? IV. ¿Es constitucional que los manifestantes den
aviso previo a una protesta o manifestación ante la Secretaría
de Seguridad Pública del Distrito Federal? (art. 212 de la
Ley de Movilidad del Distrito Federal). V. ¿Es constitucional
que se presente el aviso con 48 horas de anticipación respecto
a la protesta? (art. 212 de la Ley de Movilidad). VI. ¿Viola
el derecho a la libertad de expresión que se indique a priori
que la manifestación debe ser “perfectamente lícita”? (art.
212 de la Ley de Movilidad). VII. ¿El derecho a la libertad
de expresión y protesta protegen el bloqueo deliberado de
las vías de circulación o manifestaciones violentas? Análisis
de la prohibición de usar vías primarias de circulación (art.
213 de la Ley de Movilidad). VIII. Uso de la fuerza pública
1 Juez adscrito al Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal.
2 Secretario en el Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal.
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
En este artículo se analizarán los artículos 212, 213, y 214 de la Ley de
Movilidad del Distrito Federal de 14 de julio de 2014, a la luz de los derechos
fundamentales de manifestación, protesta, seguridad jurídica, expresión,
tránsito y circulación de las personas dentro del Estado Constitucional.3
I. Ley de Movilidad del Distrito Federal
Previo al análisis que aquí nos ocupa, nos parece conviene transcribir las
normas en cuestión que son del tenor siguiente:
“Artículo 212.- Seguridad Pública tendrá la obligación de brindar las
facilidades necesarias para la manifestación pública, de los grupos o
individuos (sic) den aviso.
Para la realización de desles, caravanas, manifestaciones, peregrinaciones
o cualquier otro tipo de concentración humana de carácter político,
religioso, deportivo, recreativo o social, cuya nalidad sea perfectamente
licita y que pueda perturbar el tránsito en las vialidades, la paz y
tranquilidad de la población de la ciudad, es necesario que se dé aviso por
escrito a Seguridad Pública, con por lo menos 48 horas de anticipación a
la realización de la misma”.
“Artículo 213.- Los desles, caravanas, manifestaciones, peregrinaciones o
cualquier otro tipo de concentración humana de carácter político, religioso,
deportivo, recreativo o social que se efectúen en la ciudad, podrán utilizar
las vialidades salvo las vías primarias de circulación continua, excepto
para cruzar de una vía a otra, para conectarse entre vialidades o cuando
sea la única ruta de acceso al punto de concentración, siempre y cuando
sea de manera momentánea”.
3 Al respecto véase la sentencia dictada en el Amparo Indirecto 1751/2014 y su acumulado
1753/2014 del Juzgado Octavo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal.
para evitar el bloqueo de las vías primarias. IX. Medidas de
reparación. X. Referencias.
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Fernando Silva GarCía, joSé SebaStián Gómez Sámano
“Artículo 214.- Seguridad Pública tomará las medidas necesarias para
evitar el bloqueo en vías primarias de circulación continua, apegándose a
lo dispuesto por las normatividad aplicable.
Los lineamientos referentes a este capítulo, se establecerán en el
Reglamento correspondiente”.
II. ¿Cuentan con interés legítimo para acudir al juicio de
amparo los ciudadanos en contra de una norma que regula
la libertad de expresión, manifestación y protesta?
Una cuestión trascendental para el acceso a la justicia de los derechos
de carácter difuso, colectivos y transindividuales que no generan una
afectación concreta a un individuo en especíco, consiste en reconocer a
los ciudadanos interés legítimo para acudir a los mecanismos judiciales de
defensa de ese tipo de derechos fundamentales.
La libertad de expresión y de reunión, al ser derechos fundamentales con
una dimensión colectiva y al pertenecer intrínsecamente a todos los ciudadanos,
no requieren de una especial posición o estatus de su titular frente al orden
jurídico para su defensa judicial, sino de la simple voluntad de la persona a
esos efectos, por lo que las leyes que restrinjan o condicionen estos derechos
pueden ser reclamadas por cualquier ciudadano a través del juicio de amparo.
Debe destacarse que la Corte Interamericana de Derechos Humanos4
ha señalado que la libertad de expresión y de reunión es la piedra angular
de un Estado democrático, por lo que debe reconocerse legitimación a los
ciudadanos para impugnar desde su entrada en vigor las leyes que afecten
tales derechos fundamentales.
Además, los artículos de la Ley de Movilidad del Distrito Federal son
normas autoaplicativas, pues por su sola vigencia generan la obligación a
cualquier persona que pretenda manifestarse públicamente pues les vincula
a presentar un aviso con la anticipación que indica la norma; y les limita la
utilización de las vías primarias de circulación continua.
En este sentido las leyes que regulen, incidan o condicionen la libertad
de expresión, manifestación y protesta generan un agravio actual y real en
las personas que legitima a impugnarlas por su sola entrada en vigor.
4 “… libertad de expresión es una piedra angular en la existencia misma de una sociedad
democrática” Opinión Consultiva OC-05/85 de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
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III. ¿El derecho a la libertad de expresión, manifestación y
protesta es absoluto?
La doctrina especializada en derechos humanos y los tribunales
internacionales han señalado que los derechos fundamentales no son
absolutos e ilimitados.
En efecto, el grado de incondicionalidad de un derecho depende de:
a) los derechos fundamentales de las demás personas; y b) otros bienes
constitucionalmente protegidos.
En los derechos fundamentales existen límites implícitos, derivados de la
propia lógica del ejercicio de otros derechos y del ordenamiento constitucional.
Los límites inmanentes de los derechos fundamentales tratan de hacer frente
al ejercicio arbitrario de los derechos partiendo de la consideración de todos
como categorías jurídicas limitables, pues al estar reconocidos dentro del
ordenamiento jurídico se han de conciliar con los demás derechos y con otros
bienes jurídicos dignos de protección constitucional.
Los límites internos son aquellos que emergen al momento de denir los
alcances del objeto concretamente protegido por cada derecho fundamental,
estableciendo una línea que vendría a dividir dicho ámbito tutelado de aquella
otra materia que estaría fuera de la circunscripción constitucionalmente
salvaguardada.
Este tipo de límites constituyen la delimitación o las fronteras del
derecho fundamental, más allá de las cuales se está fuera de su ámbito de
protección o en supuestos de abuso del derecho.
Mediante ese tipo de límites se identican las facultades concretas
del individuo frente al Estado, de manera que, a través de la jación o
determinación de los alcances del derecho, se jan al mismo tiempo sus
límites internos, intrínsecos o inmanentes. Así, por ejemplo, mediante
la interpretación de la existencia de límites internos de la libertad de
expresión, se ha establecido que su ámbito de protección no comprende ni
incluye el denominado hate-speech,5 por implicar una especie de abuso del
mencionado derecho.
5 “LIBERTAD DE EXPRESIÓN. LA CONSTITUCIÓN NO RECONOCE EL DERECHO
AL INSULTO. Si bien es cierto que cualquier individuo que participe en un debate público de
interés general debe abstenerse de exceder ciertos límites, como el respeto a la reputación y a
los derechos de terceros, también lo es que está permitido recurrir a cierta dosis de exageración,
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Fernando Silva GarCía, joSé SebaStián Gómez Sámano
En ese sentido, una de las premisas para analizar las normas de la Ley de
Movilidad del Distrito Federal consiste en interpretar (límites inmanentes)
que la expresión o la protesta protegida constitucional e internacionalmente
es una libertad sin violencia, de forma que la conducta deliberada y dirigida a
afectar la integridad personal, el patrimonio u otros derechos fundamentales
de terceras personas no está en modo alguno comprendida dentro de la
tutela que supone la libertad de expresión.
IV. ¿Es constitucional que los manifestantes den aviso
previo a una protesta o manifestación ante la Secretaría de
Seguridad Pública del Distrito Federal? (Art. 212 de la Ley de
Movilidad del Distrito Federal)
El artículo 212 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal establece la
carga de dar aviso previo a la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito
Federal, por escrito, de la realización de una manifestación pública, que
pueda perturbar la paz social, por lo cual se considera que el aviso previo
está dirigido exclusivamente a las manifestaciones o concentraciones de una
incluso de provocación, es decir, puede ser un tanto desmedido en sus declaraciones, y es
precisamente en las expresiones que puedan ofender, chocar, perturbar, molestar, inquietar
o disgustar donde la libertad de expresión resulta más valiosa. Así pues, no todas las críticas
que supuestamente agravien a una persona, grupo, o incluso a la sociedad o al Estado pueden
ser descalicadas y objeto de responsabilidad legal, aunque el uso de la libertad de expresión
para criticar o atacar mediante el empleo de términos excesivamente fuertes y sin articular una
opinión, puede conllevar una sanción que no resultaría violatoria de la libertad de expresión.
En este sentido, es importante enfatizar que la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos no reconoce un derecho al insulto o a la injuria gratuita, sin embargo, tampoco
veda expresiones inusuales, alternativas, indecentes, escandalosas, excéntricas o simplemente
contrarias a las creencias y posturas mayoritarias, aun cuando se expresen acompañadas de
expresiones no verbales, sino simbólicas. Consecuentemente, el derecho al honor prevalece
cuando la libertad de expresión utiliza frases y expresiones que están excluidas de protección
constitucional, es decir, cuando sean absolutamente vejatorias, entendiendo como tales las que
sean: a) ofensivas u oprobiosas, según el contexto; y, b) impertinentes para expresar opiniones
o informaciones, según tengan o no relación con lo manifestado. Respecto del citado contexto,
su importancia estriba en que la situación política o social de un Estado y las circunstancias
concurrentes a la publicación de la nota pueden disminuir la signicación ofensiva y aumentar
el grado de tolerancia” (Época: Décima Época. Registro: 2003302. Instancia: Primera Sala.
Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Libro
XIX, Abril de 2013, Tomo 1. Materia(s): Constitucional. Tesis: 1a./J. 31/2013 (10a.). Página:
537).
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densidad signicativa, siendo inaplicable dicha obligación (de dar aviso) a
las protestas espontáneas o de un número menor de personas.
Interpretando de manera teleológica la norma es posible advertir que
tiene como nalidad que la Administración Pública Local salvaguarde la
seguridad de la integridad de los individuos que participen en la misma,
así como la protección a derechos fundamentales de terceros que puedan
resentir una afectación por la realización de una concentración humana
signicativa.
Al realizar una interpretación conforme del artículo 212 de la ley
reclamada se deduce que la exigencia del aviso previo no debe implicar
la obtención de un permiso previo otorgado por un agente con facultades
discrecionales, ni tampoco que condicione la legitimidad de una protesta
ciudadana.
Bajo esta interpretación, el aviso previo a la manifestación no vulnera ni
el derecho a la libertad de expresión ni el derecho a la libertad de reunión. Así
lo ha manifestado el Comité de Derechos Humanos de la ONU al sostener
que el requisito de noticar a la policía antes de realizar una manifestación
no es incompatible con el artículo 21 del PIDCP (derecho de reunión).6
Asimismo, a n de tutelar la libertad de expresión la norma legal debe
interpretarse en el sentido de que no obliga a presentar el aviso cuando por
el número de personas que concurran a la manifestación no se ponga en
riesgo la seguridad de los propios manifestantes ni se generen alteraciones
viales signicativas ni afectaciones a terceros, lo cual debe ser evaluado en
cada caso en concreto.
V. ¿Es constitucional que se presente el aviso con 48 horas
de anticipación respecto a la protesta? (Art. 212 de la Ley de
Movilidad)
Se considera que la obligación de presentar el aviso correspondiente con
48 horas de anticipación no viola el derecho a manifestarse libremente,
siempre y cuando se interprete dicho artículo de acuerdo a las libertades
fundamentales (interpretación conforme).
6 Comité DH, Caso Kivenmaa c. Finlandia, Decisión del 10 de junio de 1994, disponible en
http://www.unhchr.ch/tbs/doc.nsf/. Comunicación No. 412/1990: Finlandia. 10/06/94. CCPR/
C/50/D/412/1990 (jurisprudencia), párr. 9.2.
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Al respecto el Tribunal Constitucional Federal Alemán7 ha señalado
que el derecho a la manifestación garantiza a los destinatarios del derecho
fundamental, el derecho a la autodeterminación del lugar, hora, contenido
y forma de la reunión, y prohíbe al mismo tiempo la coerción estatal para
participar o no en una manifestación.
En ese sentido adquiere el derecho fundamental en un Estado libre
un rango especial; el derecho a reunirse con otros, sin obstáculos y sin
necesidad de permisos especiales, es expresión de la libertad, independencia
y capacidad de los ciudadanos conscientes de sí mismos.
Efectuando una interpretación conforme a la Constitución de la norma
en análisis, se considera que el deber de presentar el aviso con 48 horas
de anticipación no puede aplicarse al caso de protestas espontáneas8
o urgentes mismas que, por regla general y dada la premura para su
organización, suponen la reunión de un número de personas razonable, a
diferencia de las concentraciones que se preparan y difunden en forma muy
anticipada; puesto que en esos casos espontáneos y urgentes la noticación
es imposible por razones fácticas y la insistencia en el deber de noticar
conllevaría consecuentemente a la imposibilidad de llevar a cabo reuniones
espontáneas, lo cual sería incompatible con el derecho fundamental de la
libertad de reunión.9
Lo anterior es así, porque cuando hay un suceso que cimbra a la opinión
pública o cuando existe descontento social por alguna situación o alguna
violación de derechos humanos por parte de las autoridades, no se puede
7 Sentencia de la Primera Sala, del 14 de mayo, 1985 –1 BvR 233, 341/81– del Tribunal
Constitucional Federal Alemán: “2. Como derecho de defensa, que tiene por objeto favorecer
también, y de manera especial a las minorías de otras ideologías, el Art. 8 de la Ley Fundamental
garantiza a los destinatarios del derecho fundamental, el derecho a la autodeterminación del
lugar, hora, contenido y forma de la reunión, y prohíbe al mismo tiempo la coerción estatal
para participar o no en una manifestación. En ese sentido adquiere el derecho fundamental
en un Estado libre un rango especial; el derecho a reunirse con otros, sin obstáculos y sin
necesidad de permisos especiales es expresión de la libertad, independencia y capacidad de
los ciudadanos conscientes de sí mismos. Al aplicarla a las reuniones políticas, la garantía
de la libertad implica, sin embargo, una decisión fundamental, que en su signicado para la
protección frente a las intervenciones del Estado alcanza el libre desarrollo de la personalidad”
8 Dentro de éstas se entienden las reuniones que se desarrollan por un motivo momentáneo, no
planeado, y sin organizador.
9 Sentencia de la Primera Sala, del 23 de octubre, 1991 –1 BvR 85 O/88– del Tribunal
Constitucional Federal Alemán.
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informar con 48 horas a la autoridad sobre la manifestación, ya que hay una
necesidad inmediata que no admite plazo de liberar la tensión social a través de
la libre manifestación de las ideas en su modalidad de manifestación pública.
VI. ¿Viola el derecho a la libertad de expresión que
se indique a priori que la manifestación debe ser
“perfectamente lícita”? (art. 212 de la Ley de Movilidad)
La norma que prevé que la manifestación debe tener un n perfectamente
lícito, es una norma con carácter restrictivo del ejercicio del derecho de
libertad de protesta, expresión y de asociación, y que además genera un
efecto inhibidor en tales derechos.
El derecho fundamental de libertad de expresión y de libertad de
reunión son actividades legítimas por sí mismas que sólo pueden conllevar
responsabilidad a posteriori a su manifestación, de manera que los parámetros
legales (infraconstitucionales e infraconvencionales) dirigidos a condicionar
su realización o no resultan contrarias a la norma suprema (art. 6 y 7) y a la
Convención Americana sobre Derechos Humanos (art. 13, párrafo 2).
En efecto, en los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozan
del derecho a la libre expresión, protesta y asociación, cuyo ejercicio no debe
ser restringido mediante censura previa, sino sólo mediante la exigencia de
responsabilidades ulteriores en aquellos casos en que se afecten los derechos
o reputación de terceros.
La exigencia de precisar el n “perfectamente” lícito de la manifestación
pública que pretenda realizarse establece un efecto inhibidor en el ejercicio
del derecho fundamental de libertad de expresión, protesta y de libertad de
asociación, en su modalidad de manifestación pública, ya que presupone
la realización de manifestaciones públicas ilícitas a priori, lo cual no puede
ser calicado de manera previa, porque en sí mismo el ejercicio del derecho
fundamental de libre expresión y libre manifestación de ideas, es lícito y ya
posteriormente, una vez ejercido el derecho fundamental, se debe determinar
si el ejercicio de la libertad de expresión afectó o no diversos bienes jurídicos.10
10 Al respecto, la Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado que las autoridades no
sólo deben salvaguardar el derecho de reunirse pacícamente sino de abstenerse de aplicar
restricción indirectas irrazonables sobre dicho derecho. Vid. Oya Ataaman v. Turkey, 5 de
diciembre de 2006.
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De esa manera, el Estado no debe privilegiar o establecer un criterio
de licitud a priori respecto al ejercicio de la libertad de expresión y de
libre asociación o de reunión, en su modalidad de manifestación pública,
respecto de aquellos actos públicos que sean bien recibidos, pues no existe
un parámetro que permita determinar de manera previa el concepto de
licitud de una manifestación pública.
Este actuar del Estado, cuando se rebasan los límites, debe ser a
posteriori y no previo como lo contempla la norma al indicar que se tiene
que informar sobre la concentración, peregrinación, manifestación, desle
y/o caravana. El deber de informar sobre el n “perfectamente” lícito del
ejercicio de estos derechos fundamentales equivale a sobreponer la ley
secundaria y la discrecionalidad administrativa a la Constitución misma e
implica negar la licitud de origen del derecho a la libertad de expresión y
libre manifestación pública.
VII. ¿El derecho a la libertad de expresión y protesta
protegen el bloqueo deliberado de las vías de circulación
o manifestaciones violentas? Análisis de la prohibición
de usar vías primarias de circulación (Art. 213 de la Ley de
Movilidad)
La manifestación pública y la protesta constituyen una herramienta para
el ejercicio del derecho fundamental de libertad de expresión y de libertad
de asociación, como mecanismo de vigilancia y denuncia de violaciones
a derechos humanos, el cual es uno de los medios de los que disponen
las personas y los defensores de derechos humanos para poder expresar
públicamente sus ideas, reivindicaciones y denuncias.
Sin embargo, el ejercicio de los derechos fundamentales analizados tiene
como límite, entre otros, el no producir alteraciones objetivas y concretas
del orden público que importen algún peligro para personas y bienes.
Siguiendo al Tribunal Constitucional Español debe considerarse que el
espacio urbano no es sólo un ámbito de circulación, sino también un espacio
de participación.11
11 Como lo puso de maniesto el Tribunal Constitucional Español en la célebre sentencia SCT
66/1995. La Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado que “cualquier demostración
de un lugar público inevitablemente causará un cierto nivel de interrupción a la vida cotidiana,
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
Los derechos fundamentales contienen límites implícitos, derivados
de la propia lógica del ejercicio de otros derechos por parte de terceras
personas y del ordenamiento constitucional, por lo que en cuanto a su
ejercicio debe hacerse un balance a n de no vaciar de contenido los demás
derechos fundamentales implicados, como lo es de la libertad de tránsito y
circulación.
Para atender a los límites de la libertad de expresión, manifestación y
protesta en relación a la libertad de circulación, debe atenderse al criterio
de “motivación” de la protesta, es decir si la motivación/n de ésta tiene
como objeto la expresión de las ideas, o bien la motivación/n es el bloqueo
deliberado de las vías de circulación.
En efecto, el derecho a la manifestación tiene como núcleo esencial el
que las demandas sociales tengan un cauce de expresión y que el mensaje
de los manifestantes sea dado a conocer a la opinión pública, por lo que
el derecho de manifestación no puede tener como nalidad especíca
el de bloquear intencionalmente o paralizar el tránsito vehicular puesto
que ello constituye un abuso o desbordamiento del derecho no amparado
ni protegido por las libertades de expresión, manifestación, reunión y
asociación.
Por ende, la interrupción en el tráco vehicular protegida, tolerada y
comprendida dentro del objeto de la tutela de la libertad de expresión sólo
es una afectación instrumental y momentánea en la manifestación, pero
no debe ser el n en sí mismo del derecho a la libertad de manifestación
generar los referidos efectos.12
En efecto, la Constitución y los tratados internacionales no reconocen
un derecho al bloqueo deliberado e indenido o permanente de calles y
carreteras.
Asimismo, la libertad de expresión no debe autorizar conductas
violentas o delictivas, daños a la integridad personal o patrimonial, ni
incluido el tráco, pero es importante para las autoridades públicas el mostrar un cierto grado
de tolerancia respecto a reuniones pacícas si el derecho a la reunión protegido por el artículo
11 de la Convención no se quiere ver privado de sentido”.
12 En el mismo sentido, se ha pronunciado el Tribunal Constitucional Español al señalar que:
“es cierto que la paralización del tráco con la nalidad primordial de alterar la paz pública no
constituye un objeto integrable en el derecho de reunión en lugares de tránsito público, cuyo
objeto, como hemos expuesto anteriormente, es el intercambio y la comunicación pública de
ideas y reivindicaciones”. SCT 66/1995
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tampoco la afectación de la libertad de tránsito de terceros. Por su parte, el
orden público y los derechos fundamentales de terceros no deben justicar
la denegación de la libertad de expresión ni del derecho a la protesta en
términos absolutos.
Ambos derechos fundamentales deberán ceder parte de su contenido en
función de dicho equilibrio constitucional.
En este sentido, la manifestación puede realizarse en lugares públicos
que tienen proyección pública (tales como el Zócalo, Monumento a la
Revolución, etcétera) a los cuales se puede acceder por vías secundarias,
y en caso de que ello no sea factible, el artículo 213 de Ley de Movilidad
autoriza el uso de vías primarias si es la única ruta de acceso aunque
exclusivamente en forma transitoria.
Por ende, a n de respetar el derecho a la manifestación y los derechos
de terceros respecto a la libertad de circulación, el artículo 213 de la Ley de
Movilidad debe interpretarse en el sentido de que la autoridad debe permitir
que los particulares utilicen vías primarias momentáneamente para dar
su mensaje, cuando dadas las circunstancias y por la trascendencia de la
manifestación, por el número de participantes que concurrirán a ellas y para
salvaguardar la seguridad de los manifestantes y de terceros, sea necesario
utilizar transitoriamente las vías primarias de la Ciudad a n de llegar a su
lugar de destino.
Precisándose que, en determinadas circunstancias e incluso por
motivos de seguridad de los propios participantes, puede llegar a ser
necesaria la ocupación de vías primarias de circulación continua, lo que
indefectiblemente producirá trastornos y restricciones temporales en la
circulación de personas y de vehículos que se ven impedidos de transitar
libremente por el lugar en el que se lleva a cabo la manifestación.
VIII. Uso de la fuerza pública para evitar el bloqueo de las
vías primarias
El artículo 214, párrafo primero, de la Ley de Movilidad del Distrito Federal
establece, en esencia, que la Secretaría de Seguridad Pública tomará las
medidas necesarias para evitar el bloqueo en vías primarias de circulación
continua, apegándose a lo dispuesto por la normatividad aplicable.
Se considera inconstitucional dicha porción normativa, por los
siguientes motivos:
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a.- Excepcionalidad y proporcionalidad del uso de la fuerza.
El uso de la fuerza por parte de los cuerpos de seguridad estatales debe
estar denido por la excepcionalidad, y debe ser planeado y limitado
proporcionalmente por las autoridades. En este sentido, el Tribunal ha
estimado que sólo podrá hacerse uso de la fuerza o de instrumentos de
coerción cuando se hayan agotado y hayan fracasado todos los demás
medios de control.13
En un mayor grado de excepcionalidad se ubica el uso de la fuerza
letal y las armas de fuego por parte de agentes de seguridad estatales
contra las personas, el cual debe estar prohibido como regla general.
Su uso excepcional deberá estar formulado por ley, y ser interpretado
restrictivamente de manera que sea minimizado en toda circunstancia, no
siendo más que el “absolutamente necesario” en relación con la fuerza o
amenaza que se pretende repeler.14
Cuando se usa fuerza excesiva toda privación de la vida resultante de
este uso es arbitraria.15
El uso de la fuerza debe estar limitado por los principios de certeza,
proporcionalidad, necesidad y humanidad.
b.- Existencia de un marco normativo que regule el uso de la fuerza (certeza
jurídica).
La legislación interna debe establecer pautas lo sucientemente claras
para la utilización de fuerza letal y armas de fuego por parte de los agentes
13 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párr. 67.
14 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párr. 68. En similar
sentido véase también ECHR, Huohvanainen v. Finland, 13 March 2007, no. 57389/00, párrs.
93-94,; ECHR, Erdogan and Others v. Turkey, 25 April 2006, no. 19807/92, párr. 67; ECHR,
Kakoulli v. Turkey, 22 November 2005, no. 38595/97, párrs. 107-108; ECHR, McCann and
Others v. the United Kingdom, judgment of 27 September 1995, Series A no. 324, párrs. 148-
150, 194, y Código de Conducta para Ociales de Seguridad Pública adoptado por la Asamblea
General de las Naciones Unidas, resolución 34/169, del 17 de diciembre de 1979, artículo 3.
15 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párr. 68. En similar
sentido véase también Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego
por parte de Ociales Encargados de Hacer Cumplir la Ley, adoptado por el Octavo Congreso
de las Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento de los Delincuentes, La
Habana, Cuba, 27 de agosto a 7 de septiembre de 1990, Principio 9.
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estatales,16 así como para asegurar un control independiente acerca de la
legalidad de la misma.
c.- Planicación del uso de la fuerza -Capacitación y entrenamiento a los
miembros de los cuerpos armados y organismos de seguridad estatales.
Una adecuada legislación no cumpliría su cometido si, entre otras cosas, los
Estados no forman y capacitan a los miembros de sus cuerpos armados y
organismos de seguridad sobre los principios y normas de protección de los
derechos humanos y sobre los límites a los que debe estar sometido en toda
circunstancia el uso de las armas por parte de los funcionarios encargados
de hacer cumplir la ley.17 En efecto, la cuestión de si debe recurrirse al uso
de armas de fuego y en qué circunstancias, debe decidirse sobre la base de
disposiciones legales claras y entrenamiento adecuado.18 Es imprescindible
que los agentes del Estado conozcan las disposiciones legales que permiten
el uso de las armas de fuego y que tengan el entrenamiento adecuado para
16 Siguiendo los “Principios básicos sobre el empleo de la fuerza y de las armas de fuego por
los funcionarios encargados de hacer cumplir la Ley”, las normas y reglamentaciones sobre
el empleo de armas de fuego por los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley deben
contener directrices que: a) especiquen las circunstancias en que tales funcionarios estarían
autorizados a portar armas de fuego y prescriban los tipos de armas de fuego o municiones
autorizados; b) aseguren que las armas de fuego se utilicen solamente en circunstancias
apropiadas y de manera tal que disminuya el riesgo de daños innecesarios; c) prohíban el empleo
de armas de fuego y municiones que puedan provocar lesiones no deseadas o signiquen un
riesgo injusticado; d) reglamenten el control, almacenamiento y distribución de armas de
fuego, así como los procedimientos para asegurar que los funcionarios encargados de hacer
cumplir la ley respondan de las armas de fuego o municiones que se les hayan entregado; e)
señalen los avisos de advertencia que deberán darse, siempre que proceda, cuando se vaya
a hacer uso de un arma de fuego, y f) establezcan un sistema de presentación de informes
siempre que los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley recurran al empleo de armas
de fuego en el desempeño de sus funciones. Ver también Caso Montero Aranguren y otros
(Retén de Catia), supra nota 31, párr. 75.
17 Cfr. Caso del Caracazo. Reparaciones. Sentencia de 29 de agosto de 2002. Serie C No. 95,
párr. 127. Ver también Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párr.
77.
18 Cfr. ECHR, Erdogan and Others v. Turkey, supra nota 66, párr. 68; ECHR, Kakoulli v.
Turkey, supra nota 66, párr. 109-110; ECHR, Kiliç v. Turkey, no. 22492/93, párr. 62, 28 March
2000, y ECHR, Simsek and Others v. Turkey, nos. 35072/97 and 37194/97, párrs. 104-108, 26
July 2005.
162
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
que en el evento en que deban decidir acerca de su uso posean los elementos
de juicio para hacerlo.19
d.- Control adecuado y vericación de la legitimidad del uso de la fuerza.
La prohibición general a los agentes del Estado de privar de la vida
arbitrariamente sería inecaz si no existieran procedimientos para vericar
la legalidad del uso letal de la fuerza ejercida por agentes estatales.20 La
Corte ha entendido que la obligación general de garantizar los derechos
humanos consagrados en la Convención, contenida en el artículo 1.1 de
la misma, contiene la obligación de investigar los casos de violaciones
del derecho sustantivo que debe ser amparado, protegido o garantizado.21
Esta obligación general se ve especialmente acentuada en casos de uso de
la fuerza letal. Una vez que se tenga conocimiento de que sus agentes de
seguridad han hecho uso de armas de fuego con consecuencias letales, el
Estado está obligado a iniciar ex ofcio y sin dilación, una investigación
seria, independiente, imparcial y efectiva.22 Esta obligación constituye un
elemento fundamental y condicionante para la protección del derecho a la
vida que se ve anulado en esas situaciones.23
Ahora bien, el artículo 214, párrafo primero, de la Ley de Movilidad del
Distrito Federal establece, en esencia, que la Secretaría de Seguridad Pública
19 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párr. 78.
20 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párrs. 79 a 83.
21 Cfr. Caso Masacre de Pueblo Bello, supra nota 61, párr. 142. Ver también Caso La Cantuta,
supra nota 7, párr. 110; Caso Vargas Areco, supra nota 64, párr. 74; Caso Goiburú y otros.
Sentencia de 22 de septiembre de 2006. Serie C No. 153, párr. 88; Caso Servellón García
y otros, supra nota 14, párr. 108; Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra
nota 31, párr. 66; Caso Ximenes Lopes, supra nota 60, párr. 177; Caso “de la Masacre de
Mapiripán”. supra nota 8, párrs. 232 a 234; Caso Juan Humberto Sánchez. Sentencia de 7 de
junio de 2003. Serie C No. 99, párrs. 111 y 112; Caso Myrna Mack Chang. supra nota 7, párrs
156 y 157; Caso de los “Niños de la Calle” (Villagrán Morales y otros), supra nota 58, párr.
225; Caso Godínez Cruz. Sentencia de 20 de enero de 1989. Serie C No. 5, párr. 175 y Caso
Velásquez Rodríguez. Sentencia de 29 de julio de 1988. Serie C No. 4, párrs 166 y 176 .
22 Cfr. Caso Juan Humberto Sánchez. supra nota 75, párr. 112. Ver también Caso del Penal
Miguel Castro Castro, supra nota 14, párr. 256, y Caso Vargas Areco, supra nota 64, párr.
77. En similar sentido véase también ECHR, Erdogan and Others v. Turkey, supra nota 66,
párrs. 88-89; ECHR, Kakoulli v. Turkey, supra nota 66, párrs. 122-123, y ECHR, Nachova and
Others v. Bulgaria [GC], nos. 43577/98 and 43579/98, párrs. 111-112, 6 July 2005.
23 Cfr. Caso Montero Aranguren y otros (Retén de Catia), supra nota 31, párr. 83, y Caso
163
Fernando Silva GarCía, joSé SebaStián Gómez Sámano
tomará las medidas necesarias para evitar el bloqueo en vías primarias
de circulación continua, apegándose a lo dispuesto por la normatividad
aplicable.
El párrafo segundo del mismo artículo señala que los lineamientos
referentes a ese capítulo, se establecerán en el Reglamento correspondiente.
En ese orden de ideas, dicha disposición resulta inconstitucional pues
genera incertidumbre jurídica en cuanto al alcance del uso legítimo de la
fuerza pública frente a los ciudadanos, toda vez que:
a.- Faculta a la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal a
tomar las medidas necesarias para evitar el bloqueo en vías primarias de
circulación continua, sin establecer en forma expresa el tipo de medidas
permitidas, ni los principios denidos por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación para regular
la actividad de los cuerpos policiacos en el uso de la fuerza pública; y,
b.- Delega (o deslegaliza) su conguración exclusivamente a normas
reglamentarias, al señalar que la Secretaría de Seguridad Pública del
Distrito Federal al tomar las medidas necesarias para evitar el bloqueo en
vías primarias de circulación continua, se apegara a lo dispuesto por la
normatividad aplicable y que los lineamientos referentes a ese capítulo se
establecerán en el Reglamento correspondiente, cuando la fuerza pública
está sometida al respeto a los derechos humanos, a la Constitución, a
tratados internacionales, a las leyes, a reglamentos y a protocolos.
Al respecto, se advierte que la disposición reclamada no establece
cuáles son las “medidas necesarias” que la Secretaría de Seguridad Pública
empleará y en qué consisten las mismas, así como tampoco remite a algún
cuerpo normativo que reera dichas medidas, dejando a discrecionalidad de
la propia autoridad la actuación conducente, lo que genera un efecto inhibidor
del ejercicio de los derechos fundamentales de libertad de expresión y de
Baldeón García, supra nota 60, párr. 97. En similar sentido véase también ECHR, Erdogan
and Others v. Turkey, supra nota 66, párr. 68; ECHR, Makaratzis v. Greece [GC], no. 50385/99,
párr. 59, 20 December 2004, y ECHR, McCann and Others v. the United Kingdom, supra nota
66, párr. 150. La Corte Europea de Derechos Humanos ha señalado que las investigaciones
sobre uso excesivo de la fuerza deben estar abiertas al escrutinio público con el objeto de
asegurar la responsabilidad de los agentes estatales tanto en teoría como en la práctica .
Asimismo, dicho Tribunal ha establecido que la evaluación sobre el uso de la fuerza que haya
implicado la utilización de armas debe hacerse sobre todas las circunstancias y el contexto de
los hechos, incluyendo las acciones de planeación y control de los hechos bajo examen.
164
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
asociación, en su modalidad de manifestación pública, ya que el particular
está imposibilitado para saber previamente las consecuencias jurídicas que
podrían derivarse de la utilización de vías primarias de circulación continua
durante la realización de una manifestación pública, dejándolo en un estado
de incertidumbre, disminuyendo así sus posibilidades de ejercer plenamente
sus derechos fundamentales, ya que es esencial que las personas que ejercen
el derecho a defender derechos humanos puedan actuar libremente, sin
temor a posibles amenazas, actos de intimidación o violencia.
IX. Medidas de reparación
Respecto a estas normas, aplicadas a un caso en concreto, se ha establecido
que la solución, además de la inconstitucionalidad de las mismas, sea que
las autoridades responsables adopten medidas concretas de reparación a n
de restablecer a los agraviados en el pleno goce del derecho violado.24 Lo
anterior de acuerdo al artículo 78 de la Ley de Amparo que señala:
Artículo 78. Cuando el acto reclamado sea una norma general la
sentencia deberá determinar si es constitucional, o si debe considerarse
inconstitucional.
(…)
El órgano jurisdiccional de amparo podrá especicar qué medidas
adicionales a la inaplicación deberán adoptarse para restablecer al
quejoso en el pleno goce del derecho violado.
Al respecto, se proponen las siguientes medidas de reparación.
1. Art. 212 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal en la porción
normativa que prevé la carga de dar aviso previo a una manifestación
y que se haga constar el n “perfectamente lícito”:
a. Que las autoridades competentes interpreten que la carga de dar
aviso previo de la realización de una manifestación está dirigido
exclusivamente a las manifestaciones o concentraciones de una
densidad signicativa, siendo inaplicable dicha obligación (de
24 Al respecto véase las medidas de reparación en la sentencia dictada en el Amparo
Indirecto 1751/2014 y su acumulado 1753/2014 del Juzgado Octavo de Distrito en Materia
Administrativa en el Distrito Federal.
165
Fernando Silva GarCía, joSé SebaStián Gómez Sámano
dar aviso) a las protestas que congreguen un número menor de
personas.
b. Manifestación espontánea: Las autoridades deben permitir las
reuniones sin ninguna noticación cuando éstas necesiten responder
urgentemente a una noticia o a un evento (protesta espontánea).
c. Manifestaciones que no perjudiquen a terceros: Las autoridades
interpreten que no es necesaria la presentación del aviso cuando por
el número de personas que realicen la protesta no se ponga en riesgo
la seguridad de los propios manifestantes ni se generen alteraciones
viales signicativas ni afectaciones a terceros, lo cual deberá ser
evaluado en cada caso en concreto.
d. Fin perfectamente “lícito”: Se desincorpore de la esfera jurídica de
los manifestantes la porción normativa relativa a la obligación de
hacer constar en el aviso la nalidad “perfectamente lícita” de la
manifestación pública que pretendan realizar en ejercicio de sus
derechos fundamentales de libertad de expresión y de asociación, en
su modalidad de protesta pública.
e. Aviso previo no equivale a permiso previo. Las autoridades
responsables interpreten dicho artículo en el sentido de que la
exigencia de un aviso previo no debe considerarse como la necesidad
de un permiso previo que condicione la licitud de la protesta, según
lo expuesto en el considerando octavo de esta sentencia.
2. Art. 213 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal en la porción
normativa que prevé la prohibición de usar vías primarias, salvo en
las causas previstas en el referido precepto.
a. Manifestaciones en vías primarias. La autoridad debe permitir que los
manifestantes utilicen vías primarias momentáneamente para dar su
mensaje, cuando dadas las circunstancias y por la trascendencia de la
manifestación, por el número de participantes que concurrirán a ellas y
para salvaguardar la seguridad de los manifestantes y de terceros, sea
necesario utilizar transitoriamente las vías primarias de la Ciudad a n
de llegar a su lugar de destino, precisándose que el bloqueo permanente
y deliberado a la circulación no se encuentra tutelado por el derecho a
la libertad de expresión, reunión, manifestación y protesta.
3. Art. 214 de la Ley de Movilidad del Distrito Federal: Racionalización
de la actividad de los cuerpos policiacos en el uso de la fuerza
pública. Se propone lo siguiente:
166
Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
a. Que las autoridades responsables no criminalicen la protesta, es
decir se abstengan de acusar por delitos penales o de otro tipo a los
quejosos por el simple hecho de manifestarse.
b. Que las autoridades responsables respeten la vida e integridad personal
de los quejosos cuando realicen las protestas o manifestaciones.25
c. Que en ningún caso los manifestantes sean privados de su libertad
por personas no identicadas o por miembros de las fuerzas de
seguridad,26 por el simple hecho de manifestarse.
d. Que las autoridades responsables no realicen amenazas directas o
indirectas como medio de amedrentar o intimidar a los quejosos para
que pongan n a su actividad.
e. Que las fuerzas de seguridad no detengan arbitrariamente a los
quejosos sin mandamiento judicial y sin cargos ociales.
f. Que al tomar las medidas necesarias para evitar el bloqueo en vías
primarias de circulación continua, las autoridades responsables
satisfagan los principios denidos por la Corte Interamericana de
Derechos Humanos y la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en
la Constitución, en los tratados internacionales, en las leyes y en los
protocolos, para racionalizar la actividad de los cuerpos policiacos en
el uso de la fuerza pública.
25 Al respecto véase la Recomendación número 2VG/2014 de la Comisión Nacional de los
Derechos Humanos, Sobre la investigación de Violaciones Graves a los Derechos Humanos
iniciada con motivo de los hechos ocurridos el 9 de julio de 2014 en el Municipio de Ocoyucan,
Puebla, en que se indicó que: “(…) En suma, para esta Comisión Nacional no existió causa
alguna que justicara que V1 resultara privado de la vida por alguno de los elementos de la
Policía Estatal Preventiva de la Secretaría de Seguridad Pública del Estado de Puebla, que
el día de los hechos efectuaron disparos empleando los proyectiles de largo alcance irritante
calibre 37/38 mm, CN, código 3221, y de largo alcance irritante calibre 37/38 mm, CS, código
3231, vulnerando con ello su derecho a la vida”.
26 Al respecto véanse las medidas cautelares adoptadas por la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos en la resolución 28/2014, en relación a los hechos acontecidos en
Ayotzinapa. http://www.oas.org/es/cidh/decisiones/pdf/2014/MC409-14-ES.pdf.
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X. Referencias
Normativas
Ley de Amparo (2013).
Ley de Movilidad del Distrito Federal (2014).
