La institucionalización de una política pública. El caso de la gratuidad en el acceso a la educación superior ecuatoriana (2008-2018)
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Autor | Tania Zabala-Peñafiel |
Cargo | Doctora en Políticas Públicas por la Flacso Ecuador. Investigadora asociada del Laboratorio de Políticas Públicas Comparadas, Flacso Ecuador |
Páginas | 1-34 |
[ 1 ]
Perfiles Latinoamericanos, 30(59) | 2022 | e-ISSN: 2309-4982
doi: dx.doi.org/10.18504/pl3059-012-2022
Recibido: 17 de julio de 2020
Aceptado: 12 de octubre de 2021
Licencia Creative Commons Atribución-NoComercial
(CC BY-NC) 4.0 Internacional
* Doctora en Políticas Públicas por la Flacso Ecuador. Investigadora asociada del Laboratorio de Políticas
Públicas Comparadas, Flacso Ecuador | tlzabala@flacso.edu.ec | https://orcid.org/0000-0003-3248-126X
La institucionalización de una política pública.
El caso de la gratuidad en el acceso a la educación
superior ecuatoriana (2008-2018)
The institutionalization of a public policy. The case
of free access to Ecuadorian higher education
(2008-2018)
Tania L. Zabala-Peñael*
Resumen
Los gobiernos latinoamericanos que han intentado promover la gratuidad en la educación supe-
rior siguen siendo minoría. Como resultado, las desigualdades respecto al acceso a ese nivel edu-
cativo son persistentes. Desde 2008, Ecuador pasó a formar parte de esa minoría. Este artículo
argumenta que cuanto más se institucionalizan políticas pro equidad, mejoran las condiciones
de acceso para sectores socioeconómicos rezagados, de forma que interesa comprender en qué
condiciones la política de educación superior gratuita se estabilizó en Ecuador. Para ello, se ha
construido un mecanismo causal teórico basado en el marco analítico del diseño de políticas. El
método empleado es el rastreo de procesos, sostenido en evidencias que se organizan a partir de
la taxonomía de instrumentos de política. Así se demuestra una institucionalización “formal”,
principalmente impulsada por actores estatales en la que poco participan otros actores educativos.
Pala bras cla ve: neoinstitucionalismo, mecanismo causal, diseño de política, educación superior.
Abstract
There is a minority Latin American’ governments that have undertaken formal and sustained
attempts to promote free access to higher education. As a result, inequalities regarding access
are persistent. Since 2008 Ecuador became part of this minority. This document argues that the
more pro-equity policies are institutionalized, the better the access conditions for lagging so-
cioeconomic sectors. With this objective, it is interesting to understand under what conditions
free access policy got stabilized in Ecuador. To do this, a theoretical causal mechanism is built
based on the analytical framework of policy design. The method employed is process tracing,
supported by evidence that is organized from policy instruments taxonomy. One of the find-
ings shows a “formal” institutionalization process, mainly driven by state actors, with a limited
margin for participation by other educational actors.
Keywords: neoinstitutionalism, causal mechanism, policy design, higher education.
T. L. Zabala-Peñafiel | La institucionalización de una política pública. El caso de la gratuidad en el acceso a la
educación superior ecuatoriana (2008-2018) | Perfiles Latinoamericanos, 30(59) | FLACSO México
doi: dx.doi.org/10.18504/pl3059-012-2022
2 •
Introducción
La agenda de investigación en el campo del análisis de políticas ha atendi-
do principalmente en las últimas décadas las fallas de implementación (Peters,
2015), el cambio de política (Hall, 1993; Capano, 2009; Howlett, 2009), y la
puesta en agenda (Kingdom, 1995). En contraste, la institucionalización de las
políticas públicas se le ha estudiado como parte de explicaciones de mayor al-
cance en la sociología de las organizaciones, así como en la ciencia política. La
primera entiende la institucionalización como un proceso que satisface la nece-
sidad de legitimación propia de las organizaciones (Powell & DiMaggio, 1999;
Meyer & Rowan, 1999). En tanto que la ciencia política centra el análisis en
la variación de la fortaleza institucional (Levitsky & Murillo, 2010). Otra ver-
tiente de estudios se enfoca en la institucionalización de los sistemas políticos al
analizar la calidad de las políticas públicas desde atributos como adaptabilidad,
complejidad, autonomía y coherencia de sus organizaciones y procedimientos.
Allí se desarrolla un juego político en el que el agente tiene un rol preponderan-
te (Spiller & Tommasi, 2011; Scartascini & Tommasi, 2012, 2014; Franco &
Scartascini, 2014). Resulta oportuno entonces abordar la institucionalización de
las políticas públicas como una posibilidad de garantizar respuestas sostenidas a
problemas que, en escenarios de incertidumbre, se vuelven cada vez más com-
plejos e interdependientes (Dryzek, 1983; Linder & Peters, 1984).
Para tal efecto, el diseño de políticas, que emerge como marco analítico en
la década de 1980 (Linder & Peters, 1987, 1988, 1989, 1990), ha adquirido
mayor relevancia en los últimos años (Fontaine, 2019; Howlett, 2019; Milán,
2019; Howlett & Mukherjee, 2018). El pensamiento sobre el diseño surgió
como crítica a la teoría de la racionalidad limitada defendida por los estudios
de implementación de política y su marcado uso de modelos estadísticos (Pe-
ters, 2019). Según los primeros autores, evaluar las consecuencias ex post y no
las causas de los problemas, constituía un sesgo que opacaba la posibilidad de
plantear intervenciones eficientes de política pública (Linder & Peters 1984).
De este modo, también fue criticada la lógica de trabajo por fases que había
impuesto el ciclo de políticas. En su lugar, se planteó la necesidad de entender
las políticas como un proceso sistemático que debe tomar en cuenta las causas
de los problemas, la naturaleza de los instrumentos, los valores que se utilizarán
para evaluar el resultado y las estrategias de intervención (Peters, 2018).
El diseño de políticas es distinto a lo que en el análisis de política se conoce
como la etapa de “formulación” y, consecuentemente, es diferente a la separa-
ción artificial que plantea el ciclo de políticas entre formulación, implemen-
tación y evaluación. En este artículo, el término diseño de políticas se entiende
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como el marco analítico que posibilita comprender y procesar íntegramente
“la complejidad de los procesos de políticas y su interacción —contingente y
muchas veces conflictiva— con los sistemas institucionales y los actores no-
estatales” (Fontaine, 2019). Este marco permite dar cuenta del rol del contexto
socioeconómico y político como determinante para comprender el proceso de
la política (Peters, 2019). Por lo tanto, el contexto y la agencia de los actores
en interacción, integrados en una multiplicidad de instituciones, se vuelven
centrales para estudiar la institucionalización.
La agencia de los actores recrea la capacidad de veto para mantener el statu
quo, así como para impulsar cambios de tipo incremental. Luego, la estabilidad
institucional y consecuentemente la institucionalización, se sostiene tanto en la
acumulación como en la movilización continua de recursos. En efecto, el manteni-
miento o el cambio del statu quo tiene un vínculo directo con los cambios en
el equilibrio de poder, y con los cambios en las condiciones ambientales que re-
organizan tales relaciones de poder (Lowndes & Roberts, 2013, pp. 117-123).
Con el ánimo de comprender y explicar en qué condiciones se estabiliza e
institucionaliza una política pública, este artículo se propone analizar el proceso
de institucionalización de la política de gratuidad en la educación superior en el
Ecuador. Para explorarlo, se utiliza un mecanismo causal enmarcado en el dise-
ño de política, con el cual se establece una conexión entre una reforma política
—entendida como detonante del mecanismo [D]— y la institucionalización
—resultado de interés [R]—. A nivel empírico, la reforma política se rastrea en
los procesos constituyentes que habitualmente producen cambios en las reglas
del juego de lo político y las políticas. La institucionalización, por su parte, de-
bería evidenciar que un diseño de política se mantiene a pesar de los cambios
en la orientación ideológica de los gobiernos, y que los ajustes incrementales y
el contexto no afectan el objetivo de política; en este caso, el de gratuidad.
La comprensión del mecanismo causal es determinista, contexto-dependiente
y no lineal, sin dejar de lado el análisis del desempeño o la efectividad de la
gratuidad. En efecto, alrededor de él se configura la problemática que justifica
esta investigación. A saber, mientras mayor es el nivel de desigualdad socioeco-
nómica —étnica, regional, de género u otra—, es bastante más probable que
los sistemas institucionales y los actores políticos incumplan, condicionándose
el éxito o fracaso de una política pública. En el caso de la gratuidad, pese a los
intentos formales y avances impulsados por los gobiernos latinoamericanos en
las últimas décadas en general, y en la última década en Ecuador, en particular.
Los resultados sugieren persistentes desigualdades en el acceso a la educación
superior pública. En gran medida se relaciona con las condiciones de desigual-
dad de la región, con la fragilidad institucional y con la debilidad democrática
(Levitsky & Murillo, 2010; Brinks et al., 2019).
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