Gutiérrez Salazar, Miguel Ángel, La facultad disciplinaria del consejo de la judicatura federal en México, IIJ-UNAM, México, 2018, 386 pp.
| Autor | Gustavo Romeo Becerra Pino |
| Cargo | Licenciado en Derecho. Secretario Técnico de la Visitaduría Judicial del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación |
| Páginas | 365-372 |
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 46, Julio - diciembRe 2018
GUTIÉRREZ SALAZAR, MIGUEL ÁNGEL,
LA
FACULTAD DISCIPLINARIA DEL CONSEJO DE LA
JUDICATURA FEDERAL EN MÉXICO
, IIJ-UNAM,
MÉXICO, 2018, 386 PP.
La responsabilidad de los servidores públicos es uno de los
presupuestos básicos de todo Estado de Derecho, en virtud de que
constituye un elemento fundamental de la rendición de cuentas
por parte de quienes ostentan el poder público. La doctrina contemporánea,
así como la normativa vigente y los criterios jurisprudenciales de nuestro más
Alto Tribunal han establecido cuatro vertientes de la responsabilidad de los
servidores públicos en México: administrativa, civil, penal y laboral. Cada una
de las modalidades aludidas se conforma por un conjunto vasto de factores que
les dan forma y permiten su realización. Así, tenemos normas, instituciones,
procedimientos y políticas que conforman un sistema de responsabilidad para
los servidores públicos de nuestro país. Dicho sistema es aplicable —conforme
a los parámetros constitucionales— a los integrantes de los tres Poderes de la
Unión y quedan comprendidos, desde luego, los servidores públicos del Poder
Judicial de la Federación, es decir, Magistrados y Jueces, entre otros empleados
de la judicatura federal.
La importancia de que el Poder Judicial rinda cuentas mediante los
mecanismos de vigilancia, fiscalización y responsabilidad constituye un pilar
indispensable de su autonomía y de su recto actuar. Por ello, la conformación del
Consejo de la Judicatura Federal en 1994 representó un avance importante en la
materia, al crear un órgano especializado en la materia que vela por la disciplina
administrativa al interior del Poder Judicial Federal, con independencia de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación.
En ese tenor se inserta la obra intitulada La facultad disciplinaria del Consejo de
la Judicatura Federal en México, que en esta ocasión se reseña y que es de la autoría
del Doctor en Derecho Miguel Ángel Gutiérrez Salazar. El libro constituye,
desde el punto de vista del autor de estas líneas, una base fundamental para
quien desee tener un acercamiento integral al contenido teórico y práctico de la
política disciplinaria en el Consejo de la Judicatura Federal en México.
La importancia del tema radica en que la facultad disciplinaria tiene como
finalidad conservar la prestación adecuada del servicio público de administración
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y acceso a la justicia federal, al desincentivar conductas que atenten contra los
principios de legalidad y honradez.
Para el autor de la obra, el ejercicio de la facultad disciplinaria del Consejo
de la Judicatura Federal enfrenta retos que requieren de un estudio detallado
y la identificación y formulación de oportunidades de mejora para su debida
atención.
La idea central, desde la cual realiza su análisis, sostiene que el régimen
disciplinario judicial ha tenido un desarrollo importante, pero todavía
insuficiente, para garantizar la eficacia en la exigencia de responsabilidad
administrativa de los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación y
para asegurar que la potestad punitiva se materialice en condiciones de igualdad
con apego a los derechos humanos y al debido proceso legal.
El libro —sustentado en una investigación doctoral amplia y documentada—
adopta una doble metodología para alcanzar el fin antes mencionado:
• A través de la metodología cuantitativa, se da cuenta de los
resultados y estadísticas disciplinarias contenidas en los informes
de labores del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, de 1917
a 2014, con el fin de mostrar la evolución del régimen de
responsabilidades de los servidores públicos judiciales.
• Mediante una metodología cualitativa sustentada en entrevistas
practicadas a Ministros, Consejeros de la Judicatura, Magistrados
y Jueces Federales, se destaca el punto de vista y de la percepción
de quienes intervienen en el desarrollo de la facultad disciplinaria
del Consejo de la Judicatura Federal, son sujetos de la misma o
tienen un amplio grado de experiencia y conocimiento en esta
temática.
La obra que ahora se reseña se integra por cuatro capítulos que concentran
los aspectos más trascendentes de los temas abordados. En ese sentido, se alude
y se enfatiza el contenido capitular del libro:
El primer capítulo expone la importancia que tiene el Poder Judicial de
la Federación en nuestro país; se resalta la trascendencia de la disciplina
interna y el adecuado funcionamiento del régimen de responsabilidades de
los servidores públicos de la judicatura federal; además, hace una alusión
detallada de las reformas constitucionales y legales que conformaron al sistema
de responsabilidades mexicano, para posteriormente mostrar la evolución de
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la disciplina judicial expresada en las estadísticas contenidas en los informes
de labores del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (1977-
1994) y del Consejo de la Judicatura Federal (1995-2014).
A consideración del autor del libro, el proceso de construcción del régimen
de responsabilidades en México ha sido paulatino y gradual. Así, sostiene que
de 1917 a 1981 no hubo un avance sustancial en la materia, sino que fue a partir
de 1982 que se consiguieron cambios normativos que sirvieron de impulso a la
exigencia de la responsabilidad de los prestadores del servicio público.
Una situación similar acontece respecto al régimen disciplinario de la
judicatura federal, en donde —a decir de quien escribió el libro— la normativa
aplicable estuvo compuesta por las leyes federales vigentes en el país y en los
informes de labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación no existieron
elementos concretos que permitieran analizar una postura institucional o
el diseño de una política vinculada con la responsabilidad de sus servidores
públicos.
Para el doctor Gutiérrez Salazar, es a partir de 1982, que, al contar con una
nueva Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y con un Acuerdo
disciplinario (7/89), ese Alto Tribunal comenzó a centrar su atención al control
de la disciplina judicial en el país.
De igual manera, en la obra se señala que, con el nacimiento del Consejo de
la Judicatura Federal en México en 1994, se sentaron las bases para especializar
la función disciplinaria judicial, la cual, dos años antes comenzó a transparentar
las acciones, medidas y sanciones adoptadas para disciplinar a los servidores
públicos judiciales. No obstante tales esfuerzos, el Doctor Gutiérrez Salazar
opina que existen tareas pendientes de realizar para disuadir conductas que
atentan contra los deberes y obligaciones de los servidores públicos de la
judicatura federal e identifica variados retos que enfrenta el citado Consejo para
alcanzar un régimen disciplinario eficaz, entre los que se encuentra superar una
normativa ambigua, repensar la distribución de facultades disciplinarias que a
la fecha se encuentran fragmentadas y plantear una política integral de atención
al problema disciplinario.
El segundo capítulo tiene como propósito conocer la forma como algunos
de los consejos de la judicatura en Iberoamérica se estructuran y organizan
para el desarrollo de su atribución disciplinaria, lo cual, comparativamente sirve
de guía al autor para explicar la problemática que afronta el Consejo de la
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Judicatura Federal en México y presentar opciones de mejora para el régimen
disciplinario judicial mexicano.
A efecto de delimitar su estudio comparativo, el doctor Gutiérrez Salazar
seleccionó los consejos de la judicatura de España, Colombia y Argentina, para
conocer la forma en que ejercen sus atribuciones disciplinarias, al precisar que
el motivo de su elección radicó no sólo en el hecho de compartir una cultura
jurídica de muchos años (España), sino también el tiempo de vida institucional
de los consejos de la judicatura (Argentina) y los niveles de especialización de
su normativa en el rubro disciplinario, así como la eficiencia en el castigo de
conductas irregulares (Colombia).
El desarrollo de este capítulo aborda la revisión de los antecedentes,
organización y funciones de los consejos de la judicatura en España, Colombia
y Argentina. Además, se expone la normativa imperante en materia de
responsabilidad administrativa en los respectivos poderes judiciales de cada país,
al tiempo de describir y esquematizar los procedimientos de responsabilidad
que se siguen en cada instancia.
La parte conclusiva de este capítulo valora el modelo de garantías de debido
proceso que existen normativa y jurisprudencialmente para los procedimientos
de responsabilidad administrativa en los países estudiados, para culminar
con una breve referencia al contexto actual en cada consejo de la judicatura,
acompañada de una revisión a las estadísticas disciplinarias que les son más
recientes.
A decir del autor, el tercer capítulo presenta una teoría derivada de su
experiencia profesional en materia disciplinaria dentro de la Judicatura Federal,
mediante la cual el régimen disciplinario judicial del Consejo de la Judicatura
Federal puede estudiarse por medio de seis temas esenciales:
1. Normativo.
2. Organizacional.
3. Competencial.
4. De políticas institucionales.
5. De criterios disciplinarios.
6. Procedimental.
Dichos temas son definidos y explicados pormenorizadamente en La
Facultad Disciplinaria del Consejo de la Judicatura Federal en México, en donde también
se ahonda en las características que presentan, las cuales, conforme lo plantea el
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doctor Gutiérrez Salazar, requieren un planteamiento detenido y concienzudo
para contribuir a la solución de los retos que actualmente enfrentan.
Conforme se explica cada uno de los temas enlistados, identifica la
problemática que les es propia de conformidad con el diseño disciplinario que
rige en el Consejo de la Judicatura Federal. Así, precisa más de veinte aspectos
susceptibles de mejora, entre los que destacan: la falta de delimitación de las
causas de responsabilidad administrativa; la hipernormatividad administrativa;
la dispersión y duplicidad de competencias en las normas disciplinarias; los
parámetros competenciales ambiguos y las excepciones a la distribución
competencial; la formulación de políticas reactivas a los problemas que se
presentan en el corto plazo; la inadecuada publicidad y difusión de las políticas
adoptadas al interior y exterior de la institución judicial; la falta de una teoría
interpretativa para la conformación de los criterios disciplinarios; un incompleto
sistema de medios de impugnación a nivel legal y reglamentario, entre otros
aspectos cruciales para la disciplina judicial.
El desarrollo de la problemática expuesta va acompañado de un proceso de
análisis en el que el escritor de la obra explora las opciones pertinentes para su
atención, de acuerdo al contexto actual del Consejo de la Judicatura Federal.
El cuarto y último capítulo del libro retoma los planteamientos formulados
anteriormente y enfatiza la importancia de atender dos aspectos fundamentales
para la disciplina en el Poder Judicial de la Federación:
1. El primero de dichos aspectos consiste en los mecanismos para la
profesionalización y mejora de las investigaciones disciplinarias a car-
go del Consejo de la Judicatura Federal. Aquí se hace hincapié en la
creación del perfil del investigador, así como la adopción de técnicas,
métodos de trabajo y teorías del caso destinadas al descubrimiento de
la verdad material de los hechos investigados, al procurar el apego a
los derechos y garantías del debido proceso. También se insiste en la
formulación de políticas disciplinarias que, mediante una planeación y
proyección de trabajo, atiendan a las faltas graves y de mayor inciden-
cia en la judicatura federal.
2. El segundo de los aspectos estudiados es la denominada jurisdiccionali-
zación disciplinaria; este es uno de los argumentos centrales para el au-
tor, quien sostiene que resulta indispensable trabajar hacia la especia-
lización del régimen procedimental disciplinario, del tal manera que
la justicia disciplinaria se imparta por Tribunales y Jueces expertos en
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la materia (Salas Regionales), que —a través de sus resoluciones—cons-
truyan una teoría interpretativa del derecho disciplinario, observen
estrictamente los principios de debido proceso y garanticen los dere-
chos fundamentales de los sujetos involucrados en un procedimiento
administrativo.
A manera de conclusión, el autor de La facultad disciplinaria del Consejo de la
Judicatura Federal en México presenta 30 propuestas orientadas a hacer eficiente
el ejercicio de la facultad del Consejo de la Judicatura Federal en México y
reconoce que son parte de un modelo debatible y perfeccionable que aspira
a coadyuvar en el rediseño del régimen disciplinario judicial vigente, lo que
propicia que supere los déficits que merman su funcionamiento y mejore en
términos de excelencia, profesionalismo y objetividad.
El último de los elementos que integran la obra que se reseña lo constituye
un epílogo en el que el doctor Gutiérrez Salazar alinea las consideraciones de
su trabajo con el novedoso Sistema Nacional Anticorrupción en cuyo Comité
Coordinador participa el Consejo de la Judicatura Federal.
Aquí se hace referencia a las modificaciones constitucionales y legales que
le dieron nacimiento al mencionado Sistema Nacional Anticorrupción y se
procura contribuir a la resolución de las inquietudes que han surgido en el
terreno académico y del Poder Judicial de la Federación, respecto a cuáles son
las medidas que deberán adoptarse y las acciones que deberán desarrollarse
por la judicatura federal para su correcta implementación.
De esta manera, en el apartado epilogal, se reflexiona sobre las vertientes
preventiva y correctiva a cargo del Consejo de la Judicatura Federal para disuadir
y sancionar la comisión de actos irregulares y faltas administrativas.
Además, se destaca el papel o contribución que puede tener el Consejo de
la Judicatura Federal en los 3 sistemas de coordinación institucional (Sistema
Nacional de Transparencia, Sistema Nacional de Fiscalización y Sistema
Nacional Anticorrupción) mediante el diseño y promoción de políticas públicas
en materia de transparencia, fiscalización y control de recursos públicos, así
como de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de
corrupción.
Para cumplir con tal finalidad, el escritor de la obra señala que el Consejo de
la Judicatura Federal debe comenzar por revisar su marco normativo interno,
sus estructuras organizacionales y las políticas y acciones con que hoy cuenta y
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a partir de ahí se podrán hacer los ajustes correspondientes con la finalidad de
brindar la experiencia del propio Consejo en el diseño de la Política Nacional
Anticorrupción.
A pesar de los pendientes en esta materia, el autor indica que el Poder Judicial
de la Federación y el Consejo de la Judicatura Federal han efectuado actividades
concretas para la implementación del Sistema Nacional Anticorrupción. De
esta manera, en el libro se hace referencia a tres acciones que giran en torno a
tal fin:
1. La propuesta de reforma a la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación (la cual al día de hoy ha entrado en vigor) que
pretende armonizar dicha norma jurídica con el Sistema Nacio-
nal Anticorrupción y, para esos efectos, delimita las funciones y
autoridades competentes para la investigación, sanción y reso-
lución de los procedimientos disciplinarios en la estructura del
Consejo de la Judicatura Federal.
2. Modificaciones al Acuerdo General de Organización y Fun-
cionamiento del Consejo de la Judicatura Federal, en materia
de responsabilidad administrativa que tiene como objeto la re-
estructura institucional de los órganos y áreas administrativas
competentes en los procedimientos de responsabilidad admi-
nistrativa, así como la creación de las Unidades de Investigación
de Responsabilidades Administrativas; y de Control Interno.
3. El convenio de colaboración entre el Poder Judicial de la Fe-
deración y la Secretaría de la Función Pública que busca sentar
las bases que permitan una revisión integral del sistema discipli-
nario en el Poder Judicial de la Federación y su alineación con
el régimen disciplinario vigente en el país, con el propósito de
uniformar las políticas, criterios y prácticas divergentes al inte-
rior de la judicatura federal.
Para complementar las acciones realizadas en la judicatura federal, el
doctor Gutiérrez Salazar formula cinco propuestas que el Poder Judicial de la
Federación y el Consejo de la Judicatura Federal podrían considerar de cara a
la plena implementación del Sistema Nacional Anticorrupción en nuestro país:
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1. Creación de un Sistema de Control Interno para el Poder Judi-
cial de la Federación.
2. Implementación de una Plataforma Única de Información del
Poder Judicial de la Federación.
3. Rediseño y ampliación de programas preventivos y de control
en el Poder Judicial de la Federación.
4. Guías de actuación para los órganos de control interno y para
los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación su-
jetos a un procedimiento disciplinario.
5. Capacitación y profesionalización del personal de los órganos
de control interno.
El autor reconoce que dichas propuestas no agotan el amplio campo de áreas
de oportunidad y de mejora para el óptimo ejercicio de la facultad disciplinaria
en la Judicatura Federal, pero es el inicio de un debate que pone sobre la mesa
de discusión un tema de gran relevancia para la rendición de cuentas de los
integrantes del Poder Judicial de la Federación.
Para concluir la presente reseña, debemos decir que La facultad disciplinaria
del Consejo de la Judicatura Federal en México, del Doctor en Derecho Miguel Ángel
Gutiérrez Salazar es una obra amplia, suficientemente documentada, sustentada
en la experiencia profesional del autor y en una metodología robusta tanto en
temas de estadística disciplinaria como de las percepciones y opiniones que en
esta materia tienen los integrantes del Poder Judicial de la Federación.
Además de lo dicho, el libro resulta didáctico, está escrito con un lenguaje
accesible y viene a llenar un vacío respecto al estudio especializado en la disciplina
judicial federal; estos elementos lo configuran como un texto fundamental para
todos los servidores públicos del Poder Judicial de la Federación que deseen
conocer cómo funciona el ejercicio de la facultad disciplinaria del Consejo de
la Judicatura Federal.
Por las razones expuestas, La facultad disciplinaria del Consejo de la Judicatura
Federal en México, resulta una lectura indispensable, que contribuye al estudio
del funcionamiento disciplinario de la judicatura federal mexicana y a los
mecanismos que hoy se tienen para la rendición de cuentas de sus integrantes.
Gustavo Romeo Becerra Pino*
* Licenciado en Derecho. Secretario Técnico de la Visitaduría Judicial del Tribunal Electoral
del Poder Judicial de la Federación. Contacto: gustavo.becerra@te.gob.mx
