Fundamentos y dimensiones del federalismo
| Autor | Francisco M. Mora-Sifuentes |
| Páginas | 105-141 |
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 48, Julio - diciembRe de 2019
FUNDAMENTOS Y DIMENSIONES DEL FEDERALISMO
FUNDAMENTALS AND DIMENSIONS OF FEDERALISM
FRANCISCO M. MORA SIFUENTES
*
RESUMEN: La forma de Estado federal se encuentra entre las decisiones
políticas fundamentales en las que descansan muchas democracias
occidentales contemporáneas. Así, se ha dicho que el federalismo
pretende satisfacer las exigencias de autonomía y autogobierno de
varios centros de poder que han decidido congregarse. Para ello se
distribuyen competencias en dos esferas de gobierno, lo que crea una
unión más amplia. El presente trabajo ofrece una visión de conjunto
sobre los fundamentos del federalismo y sus dimensiones. Con tal
finalidad se destacan tres planos del diseño federal: el normativo, el
histórico y el de su diseño institucional.
PALABRAS CLAvE: Federalismo; constitucionalismo; autonomía;
autogobierno; justicia constitucional.
ABSTRACT: The political decision to adopt the form of a federal State
is a fundamental one for many contemporary western democracies.
Arguably, federalism seeks to satisfy the demands about autonomy
and self-government coming from several centres of power that have
decided to become united. This union, however, consists of two separate
spheres of government, where competences will be distributed. This
work provides an a panoramical view to the foundations of federalism
and its dimensions. Three layers in the federal desing stand out:
normative, historical and institutional.
KEyWORDS: Federalism; constitutionalism; autonomy; self-
government; judicial review.
Fecha de recepción: 03/07/2019
Fecha de aceptación: 23/07/2019
* Doctor en Filosofía del Derecho por la Universidad Carlos III de Madrid-IDHBC y
Diplomado en Ciencia Política y Derecho Constitucional por el CEPC de España. Profesor-
Investigador de tiempo completo adscrito al Departamento de Derecho-DDPG Universidad
de Guanajuato, México. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel 1) Conactyt.
Becario del CEP del H. Congreso del estado de Guanajuato. Miembro del Cuerpo Académico
“Democracia, Sociedad Civil y Libertades”. E-mail: fm.mora@ugto.mx
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Fundamentos y dimensiones del Federalismo
Francisco m. mora siFuentes
SUMARIO: I. Introducción. II. Aproximación a sus fundamentos. III.
Orígenes del experimento federal. IV. Elementos del diseño federal.
V. Dimensiones del federalismo. VI. A modo de conclusión. VII.
Referencias.
I. Introducción
La forma de Estado federal se encuentra entre las decisiones po-
líticas fundamentales en las que descansan muchas democracias
occidentales contemporáneas. Y a pesar de ser un tema profusa-
mente tratado, el federalismo sigue conservando su appeal en la actualidad.
¿Por qué? Ante todo, debe decirse que el federalismo es un ideal complejo
que da sustento a un sofisticado diseño institucional. Pretende satisfacer las
exigencias de autonomía y autogobierno de varios centros de poder que han
decidido congregarse, partiendo de la división de poderes y la distribución de
competencias en dos esferas de gobierno, lo cual genera y da soporte a una
unión más amplia. No es exagerado af irmar por ello que las implicaciones
de conjunto del federalismo son muy vastas. Tampoco sorprende que sean
diversas las disciplinas que lo toman como objeto de estudio. El federalismo,
en efecto, es relevante en la literatura filosófico-política como lo es también en
la propiamente jurídica. Es un tópico que va, podemos decir, del sistema polí-
tico al sistema constitucional, que pasa del diseño constitucional a la ingeniería
institucional para llegar hasta la propia cultura política de los pueblos. Este
trabajo busca brindar una aproximación a las distintas aristas del federalismo
para ofrecer una guía sobre sus fundamentos, así como sobre algunas de sus
dimensiones.
Ahora bien, desde el comienzo debe aclararse que existen distintas estrate-
gias para tal finalidad y que, de igual forma, existen concepciones del propio
federalismo que compiten entre sí. Aquí se intentará hacer una aproximación
“normativa” o “valorativa” que destaque ta mbién su faceta “ideológica”. Tal
elección obedece a lo siguiente: cuando abordamos el federalismo desde tales
perspectivas se pone de manifiesto con toda claridad que el concepto alude a
un conjunto, más o menos ordenado, de creencias o valores que ha sido defen-
dido por un grupo determinado de personas para fines específicos1. Con ello
el concepto de federalismo se “desmitifica” y ayuda, me parece, a comprender
de mejor modo su génesis y el itinerario que ha recorrido. Estimo que al hacer
1 Véase: Railton, Peter, “Ideology”, T. Honderich (ed.), The Oxford Guide to Philosophy, 2a. ed.,
Oxford Clarendon Press, Oxford, 2005, pp. 419-420.
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tal precisión también se arroja luz sobre sus implicaciones de conjunto, lo que
proporciona cierta perspectiva de los desafíos que ta l ideal debe enfrentar para
seguir siendo viable y atractivo en la actualidad.
El presente artículo se estructura en cuatro partes principales. La primera
está dedicada a sus fundamentos con la finalidad de indagar en la dimensión
normativa aludida. Pa ra ello se hará referencia también al sentido etimológico
de la palabra a fin comprender la “promesa” que anima al proyecto federal.
Luego se recordará brevemente su surgimiento histórico, concretamente, en
los Estados Unidos de Norteamérica, al a ludir a algunos de los textos funda-
cionales de El Federalista sobre la cuestión.2 La penúltima par te está dedicada a
desentrañar los elementos que integran una federación que busca comprender
sus interrelaciones y su contribución al ideal que propugna. Antes de concluir
se realizarán algunas consideraciones breves sobre las dimensiones del federa-
lismo, así como sus diversas proyecciones que ayuden a comprender su atractivo
en el mundo de hoy como forma de organizar y estructurar el poder político.
Conviene advertir, con todo, qué es lo que este trabajo no busca o no pre-
tende ofrecer. En primer lugar, no se intenta una reconstrucción completa del
origen del federalismo allá en donde dicha forma se haya ensayado, mucho
menos, un repertorio jurisprudencial sobre el tema. Tampoco se realiza un
análisis comparat ivo del modelo federal tal y como se ha establecido o desar ro-
llado en distinta s jurisdicciones, v. gr. Aleman ia, México o Argentina, por citar
algunos ejemplos. Por ello, conviene insistir nuevamente en que la fina lidad del
escrito se centra en los argumentos de tipo normativo que pretenden justificar
el diseño federal sobre otras formas de distribución del poder; los elementos
integradores que la literatura sobre el particular considera necesarios para el
diseño federal, así como sus interrelaciones. Es evidente que cada uno de ellos
requeriría mayor tratamiento, el cual, sin embargo, no puede brindarse aquí.
Debe reconocerse, por tanto, que la pretensión de este trabajo es muy modesta:
proveer de un marco de análisis general que permita comprender la compleji-
dad que tras el diseño federal se anida.
2 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, (The Gideon Edition), J.
Carey y A. McClellan (eds.), Liberty Fund Press Inc., Indianapolis, 2001, pp. 39-40. En este
trabajo utilizaré esta edición que se considera la primera impresa que incluyó las correcciones
de los tres autores.
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II. Aproximación a sus fundamentos
A diferencia de sus manifestaciones institucionales más concretas (v. gr. sistem a
político federal o federación3), el federalismo alude a y propugna un ideal en
el que es posible ensayar diversas combinaciones en la forma de distribución,
ejercicio y limitación del poder político, al dispersarlo entre distintos actores
y niveles de gobierno.4 Adviértase que el principio o ideal federal no conlleva
necesariamente el establecimiento de un sistema federal en el sentido con-
vencional en que entendemos los modernos Estados federales. Como afirma
Daniel J. Elazar, “la esencia del federalismo no debe encontrarse en un con-
junto particular de instituciones sino, más bien, en la institucionalización de
una forma especial de relacionarse entre los participantes de la vida política”.5
De ahí que el federalismo sea, a juicio del propio autor, “un fenómeno que
provee de distintas opciones para la organización de la autoridad y el poder
político; y que, por tanto, una amplia variedad de estructuras políticas pueden
desarrollarse de conformidad con sus principios”.6
La combinación de distintas formas de distribuir, ejercer y limita r el poder
político está pues en el propio núcleo de lo que ha sido denominada la “pro-
mesa” del federalismo, que no es otra que la “unidad en la diversidad”.7 En
realidad, la idea de unidad en la diversidad hace referencia a otras ideas que
la complementan: la unidad que se busca aquí no signif ica uniformidad. Es
decir, se pretende conservar la diversidad de las manifestaciones sociales en
toda su riqueza y complejidad sin importar si su origen es social, biológico,
religioso, lingüístico, etc. De la misma forma, la diversidad que se alienta y
protege es una diversidad que no supone la fragmentación o la secesión de
alguna las unidades que la constituye. Por el contrario, lo que se busca es la
integración de las unidades constitutivas en una unidad mayor. En el plano
individual, supone pasar del “yo” privado al “nosotros” político, sin renunciar
a aquel ámbito o dominio fuera de interferencia y, sobre todo, lograrlo en el
mejor sentido democrático del término.
3 Sobre los distintos modelos institucionales que caen bajo la rúbrica ‘federal’, véase: Watts,
Ronald L., “Models of Federal Power Sharing”, International Journal of Social Sciences, vol. 53,
núm. 167, 2001, pp. 23-32.
4 Véase: King, Preston, Federalism and Federation, Croom Helm, London & Camberra, 1982, p.
21. Sobre este punto volveré más adelante.
5 Elazar, Daniel J., Exploring Federalism, Alabama, The University of Alabama Press, 1990, p. 12.
6 Idem.
7 King, Preston, Federalism and Federation, op. cit., p. 20.
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Su carácter normativo radica entonces en la creencia de que el federalismo
es el mejor arreglo instituciona l para articular la diversidad, “en el presunto va-
lor y validez de combinar unidad y diversidad, al aceptar, preservar y fomentar
diferentes identidades dentro de una unión política má s amplia. La esencia del
federalismo como principio normativo es la perpetuación tanto de la unión
como de la no-centralización al mismo tiempo”.8 Cualquier argumento que lo
presente como bueno o valioso nos aproximará al concepto desde el punto de
vista normativo y aquí, es patente que tanto la unidad como la diversidad —en-
tendidas como hemos establecido— son valiosas9. Esta forma de ver las cosas
se opone, en cierta medida, a una visión puramente instrumental de éste, se
opone a encontrar los fundamentos del federalismo sobre la base exclusiva del
cálculo egoísta de los respectivos individuos o grupos, así como de su capaci-
dad o fuerza social relativa.10
Lo dicho hasta este momento podría llevar a pensar a algunos que se asu-
me una perspectiva esencialista metodológicamente hablando, pero no es así.
Debe precisarse a estos efectos qué quiere decirse cuando se afirma que el
federalismo también es una ideología porque de esta manera el concepto se
“desmitifica”. Pues bien, con esto último simplemente sostengo que el arreglo
federal es un constructo humano —más que una forma “dada” o “natural”
de gobierno—, que tiene su legitimidad en el acuerdo, en la concurrencia de
voluntades. Ello puede corroborarse en la propia etimología de la palabra:
“federar” proviene del latín foederare que significa “unir por medio de una a lian-
za”, deriva de foedus-ĕris, que a su vez significa “tratado”, “pacto”, “alianza”11.
Así, ese constructo aparece, a la vez, como un fin y como un medio. Surge de
la necesidad de encontrar un arreglo óptimo al problema de la convivencia
social, dadas unas determinadas condiciones. Ahora bien, ¿cuáles son esas
determinadas condiciones?, ¿qué es lo que se pretende salvaguardar con ese
diseño específico? Ambas están relacionadas y apuntan, en mi opinión, hacia
el artífice del pacto.
Sin duda alguna, el federalismo parte del problema de que no existe una
idea comprensiva del bien que haya sido establecida u observada en todo tiem-
8 Watts, Ronald L., Sistemas federales comparados, trad. E. Seijas, Marcial Pons, Madrid, 2006, p.
97.
9 Cfr. Weinstock, Daniel, “Towards a Normative Theory of Federalism”, International Social
Science Journal, vol. 53, núm. 167, 2001, pp. 75-83.
10 Ibidem., p. 76.
11 Véase: Coromines, Joan, Breve diccionario etimológico de la lengua castellana, Gredos, Madrid, 2008,
p. 241.
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po y lugar. Las personas, y las comunidades que aquellas conforman, suelen
disentir —en diversos grados— respecto a lo que es bueno o malo, disienten
sobre lo que debería hacerse, permitirse o no permitirse. Aunque quizá esto
haya sido así siempre, en la actualidad ha habido una cierta reafirmación, un
cierto revival, de nociones éticas, religiosas o étnicas.12 Esta mos “condenados a
convivir” y, en tales condiciones, el reto consiste en cómo articular y canalizar
esta variedad de visiones de tal manera que permita el establecimiento de un
arreglo que las considere, que arbitre sus diferencias y que no termine por
imponer alguna de aquellas. En definitiva, el reto consiste en que se respeten
las dos manifestaciones de tenerlas como personas merecedoras de igual consi-
deración y respeto: su autonomía y su capacidad para autogobernarse. Y a estos
valores en su conjunto es hacia donde debemos mirar si queremos apreciar su
fuerza normativa.
En efecto, Daniel Weinstock señala tres argumentos —atribuidos a J.
Madison, A. Tocqueville y J.S. Mill, respect ivamente— acordes con los valores
señalados, que se invocan a menudo como la base del atractivo normativo del
ideal federal:
• Argumento de la libertad: dicho argumento es central en la defensa que
hizo Madison del federalismo norteamericano, sostiene que todo
gobierno es una amenaza para la libertad individual y que, por tanto,
la creación de distintos niveles de gobierno y los contrapesos que éstos
generan favorecen la libertad.
• Argumento de ciudadanía: la proliferación de niveles de gobierno
también incrementa el número de instancias políticas a disposición de
los ciudadanos y aumenta la probabilidad de que se desarrolle una
ciudadanía activa. Ello especialmente porque esas instancias políticas,
debido a la reestructuración federal, serán más cercanas a la gente que
aquellas ofrecidas por un gobierno central. Esto podría llamarse la
defensa tocquevilleana del federalismo.
• Argumento democrático: la creación de niveles de gobierno que ejerce
soberanía sobre distintos asuntos, pero que llegan a menos ciudadanos
que un gobierno central, brinda mayor oportunidad para que la
ciudadanía se exprese democráticamente por medio de las urnas,
aumenta el peso de cada voto y fomenta la participación democrática
ilustrada e informada al situar ciertas decisiones políticas a un nivel
cognitivo más accesible para el ciudadano común. John Stuart
12 Véase: Elazar, Daniel J., (comp.), Federal Systems of the World. A Handbook of Federal, Confederal
and Autonomy Arrangements, Longman Group, UK, 1991, pp. xi-xii.
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Mill articula un argumento a favor de la proliferación de instancias
gubernamentales en esta línea.13
Desde una perspectiva económica, y en sentido similar, R. P. Inman identi-
fica tres valores asociados al federalismo que lo hacen atractivo desde el punto
de vista de la autonomía individual y del autogobierno.14 Tales valores o virtu-
des lo hacen deseable no sólo para filósofos políticos, juristas o economistas
sino, sobre todo, lo tornan deseable como forma de organizar el poder polít ico
en sociedades complejas. Su virtualidad consiste en:
• Protección de derechos y libertades individuales: la mayor valía del federalismo,
para éste y otros autores, radica en su capacidad de salvaguardar
derechos y libertades individuales. Los derechos económicos asociados
a la propiedad, los derechos políticos de votar y la libertad de expresar
las propias opiniones, el derecho a profesar la religión que a uno le
plazca, la salvaguarda de la privacidad o la libertad de tránsito, son
todos derechos asegurados por las instituciones federales.15 Ahora bien,
¿de qué manera contribuye a ello?
Sostiene Inman que el diseño y las instituciones federales protegen los
derechos y libertades fundamentales de dos maneras. La primera es
que si la mayoría de una entidad sub-nacional niega esos derechos eco-
nómicos, políticos o civiles a alg una minoría, ésta tiene la posibilidad
de emigrar hacia otra entidad sub-nacional que sea menos hostil con
ella. La segunda es que, incluso en el caso de que los ciudadanos discr i-
minados no cambien de residencia, las instituciones federales podrían
por sí solas brindarles protección. La propia lógica de crear dos esferas
de gobierno generará un mecanismo de Checks and Balances, tanto entre
las entidades sub-nacionales como entre éstas y la federación.16
• Participación democrática: al compartir y dividir el poder político en unidades
más pequeñas, explica Inman, se facilita el acceso a las actividades de
la clase política. Lo anterior supone menos costos para la participación
lo que abre una vía para incrementar los niveles de participación
ciudadana. Si a esas unidades se les asigna competencia de importancia
13 Weinstock, Daniel, “Towards a Normative Theory of Federalism”, cit., p. 76-7.
14 Inman, Robert P., “Federalism´s Values and The Value of Federalism”, CESifo Economic
Studies, vol. 53, núm. 4, 2007, pp. 522-560. Este es un trabajo sumamente interesante porque
contrasta empíricamente las afirmaciones que hace sobre el sistema federal. En todo caso,
debo señalar que aquí invierto el orden presentado por Inman.
15 Cfr. Inman, Robert P., “Federalism´s Values and The Value of Federalism”, cit., p. 528.
16 Idem.
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en materia de políticas públicas entonces los ciudadanos percibirán que
los beneficios de participar activamente son mayores. En suma, al crear
unidades políticas más pequeñas, las federaciones minimizan costes y
maximizan beneficios. La participación política, sea mediante el voto
o de la organización comunitaria, debería ser mayor en los Estados
federales.17
Otro beneficio asociado al federal ismo para Inman es que proporciona
un gobierno estable y legítimo. Al renovarse el poder por medio de
elecciones libres y periódicas con la participación de los ciudadanos
se confiere un alto grado de legitimidad a quienes resulten ganadores
tras la contienda electoral. Si se retoma el a rgumento que podemos en-
contrar en R. Dah l o K. R. Popper, Inman v iene a decir que el respeto
por las reglas del juego ayuda a que la transición de un gobierno a otro
ocurra de forma pacífica , esto es, se realice por medio de las institucio-
nes y la normatividad que regulan la formación de gobierno18.
• Eciencia económica: el gobierno federal promueve la eficiencia económica
tanto en el sector público como en el privado. En primer término,
dice Inman, la existencia de múltiples gobiernos a nivel sub-nacional
permite a los residentes con movilidad que puedan elegir ‘paquetes’
de bienes públicos al menor costo. Que los ciudadanos puedan elegir
mediante la movilidad, garantiza una mejor correspondencia entre las
preferencias ciudadanas y el gasto público ejercido desde el gobierno y
sirve, también, como mecanismo disciplinario para limitar ineficiencias
y corrupción del sector público.19 (Inman 2007, 525)
De igual forma —sostiene el profesor norteamericano— el federalismo
sirve a la eficiencia del sector privado. La asignación de responsabili-
dades impositivas o regulatorias a gobiernos sub-nacionales y locales
controla la tentación de que éstos expolien la inversión empresarial por
medio de impuestos de carácter confiscatorio sobre el capital. Se evita
así, de igual forma, un exceso de regulación en materia comercial.20
Que se provean bienes públicos de forma descentralizada también
alienta una asignación más eficiente de las cargas tributarias sobre el
ciclo vital de los contribuyentes, con ello se promueve más ahorro por
parte de los trabajadores más jóvenes y estimula también una mayor
acumulación de capital interno. Impuestos y gasto público descentra-
17 Ibid., p. 527.
18 Cfr. Inman, Robert P., “Federalism´s Values and The Value of Federalism”, cit., p. 525.
19 Idem.
20 Ibid., p. 526.
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lizado, tomados conjuntamente, incentivan la inversión extranjera y
nacional, la acumulación de capital, el crecimiento económico y, como
consecuencia de lo anterior, ingresos estatales más estables.21
Andreas Follesdal,22 por su parte, también identifica razones similares a fa-
vor del federalismo en tanto que puede servir para promover, entre otras cosas:
• La paz
• La eficiencia económica
• La protección de derechos individuales
• El pluralismo
• La cooperación
Es verdad que, así como existen argumentos a favor del diseño federal,
también los existen en sentido contrario; esto es, argumentos que enfatizan
los problemas asociados a la fragmentación del poder.23 Sin embargo, no me
detendré en ello y avanzaré anotando lo siguiente. Desde mi punto de vista,
tanto el argumento de la protección de derechos y libertades como el argu-
mento democrático nos colocan en la posición de comprender por qué el fede-
ralismo pretende ser el arreglo institucional que encauce de mejor forma esos
dos valores irrenunciables —autonomía individual y autogobierno—. Se trata
de valores que, por cierto, suelen identificarse con el constitucionalismo y la
democracia respectivamente. No es extra ño, por tanto, que éstos, en la versión
que de ellos tenemos actualmente, encuentren sus más destacadas f uentes en el
movimiento ilustrado de finales del siglo XVIII, y que el diseño federal fuera
ensayado con el triunfo de las revoluciones liberales en un proceso paralelo al
surgim iento del Estado-nación. Tampoco sorprende su m atriz eminentemente
racionalista que se nutre de la filosofía de los derechos naturales como límites
frente al poder, de la división de poderes y la idea soberanía popular. Así, es
21 Idem., p. 526.
22 Véase la entrada: “Federalism”, The Standford Encyclopedia of Philosophy, disponible en: https://
plato.stanford.edu/entries/federalism/
23 A juicio de D. Weinstock, tales serían los argumentos i) de la eficacia, pues la fragmentación
puede obstaculizar la acción colectiva; ii) de la identidad, toda vez que, la creación de nuevas
entidades territoriales, pueden diluir la identidad política definida representada por el Estado
central; iii) de la solidaridad, pues la creación de nuevos espacios sub-políticos, y por tanto de
nuevas identidades y solidaridades, puede disminuir el logro de objetivos deseables a escala
nacional. Particularmente, puede disminuir la solidaridad que existe entre los miembros
de una sociedad reunida bajo un gobierno unitario. (Cfr. Weinstock, Daniel, “Towards a
Normative Theory of Federalism”, cit., p. 77-8).
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moneda corriente ubicar las bases del federalismo moderno en la experiencia
revolucionaria norteamericana en la que se materializa organizativamente la
no-centralización, la difusión y la distribución constit ucional de competencias
entre muchos centros de poder.24
III. Orígenes del experimento federal
La experiencia norteamerica na sirve como ejemplo prototípico de la no- centra-
lización y difusión del poder político porque en ella se dieron las ci rcunstancias
para arribar a tal arreglo. Ahí, la previa coexistencia e interacción de un g rupo
de Estados autónomos, marcados por el fracaso de un primer intento de con-
gregarse, deciden unirse bajo un orden común que respetara sus respectivas
identidades. Sería una situación propicia para ensayar el experimento federal
porque, al encontrarse autoridad y poder dispersos en una trama de redes
y de espacios, el modelo parece dirigirse en tal dirección ya en sus propios
orígenes.25 La noción de unión por acuerdo es manifiesta aquí y nos llama la
atención —en estos mismos términos— que el grado de centralización o des-
centralización de aquella puede modif icarse por esa misma vía, por la vía del
acuerdo mutuo.26
24 Véanse: Elazar, Daniel J., (comp.), Federal Systems of the World, cit., p. xiv. En el mismo sentido:
King, Preston, Federalism and Federation, cit., p. 21.
25 Insisto: no deben desconocerse los orígenes problemáticos del proceso de creación y
ratificación de la Constitución de los Estados Unidos de Norteamérica. Existió un grupo
disidente al modelo propuesto mismo que libró una verdadera lucha ideológica contra los
defensores de la Constitución por su visión del gobierno central y de la estructura de la
rama judicial. Su oposición resultó importante para la adopción posterior del Bill of Rights,
quedando documentada en los textos “anti-federalistas”. Véanse: The Anti-Federalist Papers,
edición e introducción a cargo de M. Borden, Michigan, Michigan State University Press,
1961.
26 El surgimiento de un gobierno federal puede tener distintas dinámicas, lo que ha dado lugar
a que la doctrina identifique, al menos, dos modelos: el modelo “integrador» y el modelo
“devolutivo» [devolutionary]. El federalismo integrador, como en el caso originario de los
Estados Unidos de Norteamérica, “se refiere al orden constitucional que regula la creación
de un nuevo núcleo de soberanía por entidades constituyentes previamente independientes.
Ese nuevo núcleo de soberanía se establece junto a las entidades constituyentes mismas que
retienen al menos parte de su soberanía previa”. El federalismo devolutivo, por su parte,
refleja el movimiento opuesto y lo podemos advertir, por ejemplo, en el sistema español. Este
último tipo “refiere a una situación en la que la autoridad previamente unitaria redistribuye sus
poderes a entidades componentes que se crean de forma artificial o naturalmente, sobre una
base geográfica, económica o sociológica. Esa transferencia de soberanía tiene como objetivo
crear entidades que disfrutan de un núcleo de soberanía junto con la soberanía remanente de
la autoridad central”. Véase: Lenaerts, Koen, “Federalism: Essential Concepts in Evolution:
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Lo anterior también explicaría por qué los principios de autogobierno y
gobierno común funcionan mejor en aquellas sociedades donde la cultura
política esté familiarizada con el ejercicio compartido de la soberanía. Implica
en otras palabras que para su adecuado desarrollo los actores piensen federal-
mente.27 Se precisa la existencia de “federalistas”, de gente comprometida y
educada en este ideal.28 Alexander Hamilton, John Jay y James Madison pasa-
ron a la posteridad por detallar algunas de sus implicaciones, por articular un
discurso coherente en los albores de la experiencia e historia del federalismo.29
El conjunto de artículos que integran El Federalista [1780] sería un ejemplo de
esta cultura y puede ser visto, como sucede a menudo, como una acalorada
defensa de tal ideología. Una defensa, por lo demás, inserta en una compleja
lucha política y económica.30 De ahí la suerte dispar que sigue a la aplicación
del principio federal que es dependiente de su grado de arraigo como de las
condiciones en la que se inserte.
El experimento federal norteamericano se remonta, pues, a su etapa
fundacional, a la lucha por lograr su independencia del imperio británico y,
sobre todo, a la redacción de su Constitución.31 Como se sabe, el descuido
The Case of the European Union”, Fordham International Law Journal, vol. 21, núm. 3, 1997,
pp. 746-798.
27 Véase: Elazar, Daniel J., Exploración del Federalismo, trad. de J. Solé Alceda, , Hacer, Barcelona
1990, p. 33.
28 Me parece que ello —federalismo sin federalistas— está en el núcleo de la observación-advertencia
de Alexis de Tocqueville hace más de 200 años sobre el federalismo mexicano: “Los habitantes
de México, queriendo establecer el sistema federativo, tomaron por modelo y copiaron casi
íntegramente la constitución de los angloamericanos, sus vecinos. Pero al trasladar la letra de
la ley, no pudieron trasponer al mismo tiempo el espíritu que la vivica. Se vio cómo se estorbaban sin
cesar entre los engranajes de su doble gobierno. La soberanía de los Estados y la de la Unión,
al salir del círculo que la constitución había trazado, se invadieron cada día mutuamente». Cfr.
Tocqueville, Alexis, Democracy in America, trans. J.T. Flisher, E. Nolla (ed.), Liberty Fund Press
Inc., Indianapolis, 2010, p. 266.
29 El Federalista, como sostienen Carey y McClellan en la introducción a la edición aquí citada,
debe anotarse “es importante no porque causase un impacto inmediato en la batalla por la
ratificación de la Constitución sino sobre todo por sus contribuciones a la comprensión del
sistema constitucional”. Cfr. J. Carey y A. McClellan, “Editor’s Introduction”, cit. p. xlvi.
30 Ackerman, Bruce, (“¿Un neofederalismo?” en: elster, Jon y slagstad, Rune, Constitucionalismo
y democracia, trad. de M. Utrilla, México, FCE, 1999, pp. 176-216, aquí pp. 177-178) hace un
recuento de algunos de los constitucionalistas estadunidenses más influyentes que se refieren
al federalismo como ideología.
31 Una excelente visión panorámica del proceso de gestación del constitucionalismo
estadounidense y su sistema de derechos fundamentales desde el punto de vista histórico
puede verse en: F.J. Ansuátegui Roig, Francisco Javier y De Asís, Rafael, “Los derechos
humanos en las colonias de Norteamérica”, Peces-Barba, Gregorio et. al., Historia de los derechos
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Fundamentos y dimensiones del Federalismo
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de la corona con respecto los nuevos territorios y el empuje comercial de sus
habitantes, incubó un fuerte sentimiento de autogobierno, sentimiento que se
enfatizaría con el maltrato que los colonos recibieron. La desconsideración
se tradujo en leyes que gravaron algunos productos o actividades esenciales
para las colonias —tales como la navegación o el té—, y que pasaban por alto o,
mejor dicho, violaban los derechos que la tradición constitucional inglesa les
reconocían en tanto Englishmen. Sobre la base de que un gobierno que violenta
derechos y libertades individuales deviene t iránico, la Declaración de Independencia
dio como resultado la creación de 13 Estados libres y soberanos. Estados que
estaban desprovistos al momento de su independencia, sin embargo, de un
gobierno central. No eran todavía una nación unida.32 Es aquí, en este preciso
marco espacio temporal, en el que se inserta el genio de los padres fundadores
en la lucha por el federalismo.
Tras la declaración de independencia las antiguas colonias debat ían sí crear
o no una nueva nación. Como se sabe, en un primer momento se decantaron
por reforzar su soberanía en tanto comunidades pol íticas autónomas. El primer
esbozo constitucional americano, los Articles of Confederation and Perpetual Union,
apuntó la creación de un pacto entre las recién independizadas Entidades sin
crear un gobierno central fuerte que pudiera hacer frente a los peligros que
las acechaban —comenzando por el propio imperio británico—. Tal y como
ha sido destacado, tres fueron los problemas principales a los que tuvieron
que afrontar los redactores del texto constitucional. El primer reto fue crear
“una unión más perfecta” para mejorar las relaciones entre los Estados. El
segundo, era diseñar un sistema federal con poderes delegados y claramente
delimitados pero suficientes para gobernar con eficacia. A la vez, reservaron
a los Estados y a sus ciudadanos poderes originarios, en aras de proteger sus
derechos y libertades fundamentales — con ello se preveía alguna usurpación
por parte del poder central—. El tercer problema consistió en implementar un
“gobierno por consentimiento” a fin de conferir legitimidad al recién creado
gobierno central sobre la base del principio de soberanía popular. Todo ello
sin sacrificar la propia soberanía de los Estados que acordaron incorporarse a
fundamentales, vol. 1., Dykinson, Madrid, 1998, pp. 797-852.
32 Esto queda perfectamente explicitado en el dicho de un historiador que señaló: “cuando los
americanos pensaban en la independencia en 1775-1776, normalmente lo hacían en términos
de su propia Commonwealth, de Massachusetts, New Jersey o de Georgia, en lugar de pensar en
términos nacionales”. El futuro y sentimiento nacional, si es que alguno sobrevivió después
de la guerra de independencia, lo hizo en términos incipientes. Cfr. J. Carey y A. McClellan,
“Editor’s Introduction”, cit. p. xxiv.
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dicha Unión.33 Pues bien, es en tal estado de cosas en donde adquieren pleno
sentido las siguientes ideas de El Federalista.
Alexander Hamilton, por ejemplo, trató de evitar que la nueva unión si-
guiese el cauce que había seguido debido a su debilidad —históricamente las
Confederaciones en su sentido clásico demostraron su fracaso como forma de
organización política ante amenazas externas—, a la vez que eludía el también
potencialmente peligroso Estado unitario —con el lastre de la monarquía y
sus documentadas derivas despóticas—. Así, se apostó por una república (con)
federada como alternativa, y como dice Montesquieu:
Me refiero a la República Confederada. Esta forma de gobierno es una
convención por la cual varios pequeños estados acceden a ser miembros de
uno mayor, que se proponen formar. Es una reunión de varias sociedades
para formar una nueve, susceptible de ampliarse por medio de nuevas
asociaciones, hasta conseguir el grado de poder necesario para defender
la seguridad de ese cuerpo unido. Una república de esta índole, capaz de
resistir a una fuerza externa puede sostenerse sin corrupciones internas.
La forma de esta sociedad evita toda clase de inconvenientes.34
La nueva unión, se ha dicho en muchas ocasiones siguiendo el párrafo ci-
tado, no pasaba por acogerse al designio de un gobierno unitario absoluto. En
esto radica el genio del experimento federal: su núcleo lo encontramos en la
división del gobierno en dos jurisdicciones con competencias específicas, que
comparten obligaciones y gozan de autonomía, estando ambos bajo el princi-
pio de separación de poderes. Leemos nuevamente ahí:
En una república unitaria, todo el poder cedido por el pueblo se coloca
bajo la administración de un solo gobierno; y se evitan las usurpaciones
dividiendo a ese gobierno en departamentos separados y diferentes. En
la compleja república americana, el poder de que se desprende el pueblo
se divide primeramente entre dos gobiernos distintos, y luego la porción que
corresponde a cada uno se subdivide entre departamentos diferentes y separados.
De aquí surge una doble seguridad para los derechos del pueblo. Los
diferentes gobiernos se tendrán a raya unos a otros, al propio tiempo que
cada uno se regulará por sí mismo.35
33 Cfr. J. Carey y A. McClellan, “Editor’s Introduction”, p. xix
34 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, cit., pp. 39-40.
35 Hamilton, Alexander, Jay, John, y Madison, James, The Federalist, cit., p. 270 (cursivas fuera del
original).
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Fundamentos y dimensiones del Federalismo
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Los federalistas siempre tuvieron en mente los potenciales problemas que
pudieran derivar de esta forma de gobierno, sobre todo, los que se atribuyen a
la ambición e ineptitud humana . La Constitución federal no pretende, y esto es
resaltado por el propio Madison en el escrito número IX de El Federalista, abo-
lir por completo la soberanía (o autonomía) de los Estados, por ello les perm ite
disponer de ámbitos competenciales exclusivos que abonen en su sentido de
autogobierno así como un espacio de representatividad en la estructu ra federal:
La Constitución propuesta, lejos de significar la abolición de los gobiernos
de los Estados, los convierte en partes constituyentes de la soberanía
nacional, permitiéndoles estar representados directamente en el Senado,
y los deja en posesión de ciertas partes exclusivas e importantísimas
del poder soberano. Esto corresponde por completo con la noción
del gobierno federal, y con todas las denotaciones racionales de esos
términos.36
Aún más, en la concepción de Madison la importancia de las partes cons-
titutivas es mayor que la del gobierno federal y proporciona varios argumentos
en tal sentido. En otra parte, El Federalista XLVII, sostiene que los Estados
pueden funcionar sin necesidad de la Federación y que, de hecho, así sucedía
antes del pacto constituyente. 37 De la misma forma, afirma que sin la inter-
vención de las legislaturas de los Estados “no podría realizarse la elección del
Presidente”. El Senado mismo sería “elegido exclusiva e íntegramente por las
legislaturas de los Estados”, e, inclusive, la Cámara de Representantes, aunque
proceda directamente del pueblo, “sería elegida bajo la influencia de la clase
de hombres que sólo por su ascendiente sobre el pueblo obtienen para sí la
elección de las legislaturas de los Estados”. Así —continúa— cada una de las
ramas principales del gobierno federal terminarían debiendo su mayoría en
mayor o menor grado al favor de los gobiernos de los Estados de tal forma que
la federación sienta una dependencia hacia ellos.38
Es en mater ia de distribución de compet encias donde tal prepondera n-
cia se hace más evidente, pues en la propuesta de El Federalista XLV, Madison
sostuvo:
Los poderes delegados al gobierno federal por la Constitución propuesta
son pocos y definidos. Los que han de quedar en manos de los gobiernos
36 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, cit, p. 41.
37 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, cit, p. 295-296.
38 Idem.
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de los Estados son numerosos e indefinidos. Los primeros se emplearán
principalmente con relación a objetos externos, como la guerra, la paz,
las negociaciones y el comercio extranjero; y es con este último con
el que el poder tributario se relacionará principalmente. Los poderes
reservados a los Estados se extenderán a todos los objetos que en el curso
normal de las cosas interesan a las vidas, libertades y propiedades del
pueblo, y al orden interno, al progreso y a la prosperidad de los Estados.
Las funciones del gobierno federal serán más ampliar e importantes en
épocas de guerra y peligro; las de los gobiernos de los Estados, en tiempos
de paz y seguridad. Como los primeros períodos probablemente serán
menores que los últimos, los gobiernos de los Estados gozarán aquí de
otra ventaja sobre el gobierno federal. De hecho, cuanto más adecuados
sean los poderes federales para la defensa nacional, menos se repetirán
esas escenas de peligro que podrían ayudar a que predominaran sobre
los gobiernos de los Estados particulares.39
Otro “componente indispensable de toda Constitución”, se lee en El
Federalista X XX, radica en equilibrar el poder de recaudación de impuestos
entre los dos órdenes de gobierno. “El dinero está considerado, con razón
como el principio vital del cuerpo político, y como tal sostiene su vida y movi-
mientos y lo capacita para cumplir sus funciones más esenciales”.40 Se señala
enfáticamente que deben establecerse los medios para que ambos pueda n alle-
garse en cantidades suf icientes y de manera continuada los fondos necesarios
para cumplir con sus cometidos, pues “cualquier deficiencia a este respecto
ocasionará uno de estos dos males: o el pueblo se verá sujeto a un saqueo
continuo, en sustitución de otro sistema más recomendable para satisfacer las
necesidades públicas, o el gobierno se extinguir á en una at rofia fat al y perecerá
en breve tiempo”.41 Es preciso que el gobierno central esté en condiciones de
recaudar lo necesario para hacer frente a sus funciones, a l oponerse al esquema
donde se financie totalmente con las aportaciones de los Estados pues lo haría
dependiente de éstos por completo. El escenario de una posible usurpación de
funciones entre ambas esferas se presenta otra vez aquí, pero no debe solven-
tarse, en todo caso, priva r a los Estados de fijar y cobrar impuestos. De ahí que
en El Federalista XXXIII Hamilton diga reconocer:
en toda su amplitud la justicia del razonamiento que requiere que
los Estados individuales posean una autoridad absoluta y no sujeta
39 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 241.
40 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 145.
41 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 146.
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a restricción ajena para recaudar sus propios ingresos y satisfacer sus
necesidades peculiares. Al conceder lo anterior, afirmo que (con la sola
excepción de los derechos de exportación e importación) conforme al
plan de la convención conservarían esa potestad del modo más absoluto
e incondicional, y que el intento de parte del gobierno nacional para
coartarles su ejercicio constituiría una arrogación violenta de poder, que
no hallaría apoyo en ninguna cláusula o artículo de la Constitución.42
Por último, en este breve repaso, ¿qué lugar ocupa el poder judicial en
el sistema norteamericano? Los federalistas tenían claro que la tarea de este
era radicalmente distinta a la de los otros dos poderes, pero también que era
medular para el correcto funcionamiento de las instituciones que estaban por
nacer. Hamilton afirmó en uno de sus escritos más importantes que había
un claro contraste entre el poder de los jueces y los otros dos, y no dudó en
considerarlo “the least dangerous branch ”. Mientras que, efectivamente, el ejecutivo
se “revestía con honores” o “poseía la fuerza militar” y el legislativo “disponía
de los presupuestos” o “dictaba normas que regulan los derechos y deberes de
todos los ciudadanos”, el poder judicial, por el contrario:
no influye ni sobre las armas, ni sobre el tesoro; no dirige la riqueza ni la
fuerza de la sociedad, y no puede tomar ninguna resolución activa. Puede
decirse con verdad que no posee fuerza ni voluntad, sino únicamente
discernimiento, y que ha de apoyarse en definitiva en la ayuda del brazo
ejecutivo hasta para que tengan eficacia sus fallos.43
Hubo otros dos puntos cruciales tratados por Hamilton referente a la
rama judicial. El primero tenía que ver con la forma como los jueces federales
deberían ser nombrados y cuánto tiempo deberían durar su encargo. Desde
su punto de vista, el procedimiento debería ser similar a los demás nombra-
mientos de funcionarios federales y, sobre todo, que su cargo tendría que ser
vitalicio, siempre y cuando tuviesen buena conducta, i.e. que fuera acorde con
su jerarquía y posición. Nótese que aquí, nuevamente, se está pensando en
el mecanismo de pesos y contrapesos, pues con el nombramiento vitalicio se
asegura que los otros poderes no se adueñen de los jueces. El imperio de la ley,
la sujeción del poder político a las normas previamente establecidas late tras
estas ideas pues, asegurada su estabilidad en el cargo, los jueces no tienen otro
deber que estar al servicio de la ley. De esta forma se genera una “excelente ba-
rrera contra el despotismo del príncipe” en las monarquías y no resulta menos
42 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 161.
43 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 402.
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eficaz “contra las usurpaciones y opresiones de la entidad representativa” en las
repúblicas. En definitiva, se trata del “mejor instrumento […] para asegurarse
la administración sosegada, recta e imparcial de las leyes”.44 La libertad, para-
fraseando otra parte del texto citado, no sucumbiría a la acción de un poder
judicial independiente, pero sí a la acción de éste en contubernio con alguno
de los otros dos poderes. La independencia y la estabilidad en su encargo son,
qué duda cabe, centrales por lo que han de considerarse, con razón, elementos
necesarios en toda Constitución pues, a decir de Ha milton, los jueces son “ciu-
dadela de la justicia y la seguridad públicas”.45
El otro punto tra tado en El Federalista LXX VIII, y tal vez el más recordado,
es el referente a la capacidad del poder judicial para declarar nulas las leyes o
actos contrarios a la Constitución. A juicio de Hamilton tal facultad es una de
las más relevantes en una “Constit ución limitada”, es decir, en una Constit ución
“que contiene ciertas prohibiciones expresas aplicables a la autoridad legislativa,
como, por ejemplo, la de no dictar decretos que impongan penas e incapacida-
des sin previo juicio, leyes ex post facto y otras semejantes”.46 Podemos apreciar
aquí la importancia de dotar de garantías al judicial, puesto que este tipo de
controles sólo son efectivos allá donde la independencia y la estabilidad de los
jueces esté asegurada. “L as limitaciones de esta índole sólo pueden mantenerse
en la práctica a través de los tribunales de justicia, cuyo deber ha de ser el
declarar nulos todos los actos contrarios al sentido evidente de la Constitución”.47 Ahora,
a decir de Hamilton tal competencia no supone colocar en una posición de
superioridad a los jueces respecto del legislativo y propuso dos argumentos
para fundamentar su afirmación.48 En primer lugar, sostuvo que ningún acto
44 Idem.
45 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 403.
46 Idem.
47 Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 403.
48 Vale la pena reproducir por completo el razonamiento de Hamilton: “Si se dijere que el
cuerpo legislativo por sí solo es constitucionalmente el juez de sus propios derechos y que la
interpretación que de ellos se haga es decisiva para los otros departamentos, es licito responder
que no puede ser ésta la presunción natural en los casos en que no se colija de disposiciones
especiales de la Constitución. No es admisible suponer que la Constitución haya podido tener
la intención de facultar a los representantes del pueblo para sustituir su voluntad a la de sus
electores. Es mucho más racional entender que los tribunales han sido concebidos como
un cuerpo intermedio entre el pueblo y la legislatura, con la finalidad, entre otras varias, de
mantener a esta última dentro de los limites asignados a su autoridad. La interpretación de
las leyes es propia y peculiarmente de la incumbencia de los tribunales. Una Constitución es
de hecho una ley fundamental y así debe ser considerada por los jueces. A ellos pertenece,
por lo tanto, determinar su significado, así como el de cualquier ley que provenga del cuerpo
legislativo. Y si ocurriere que entre las dos hay una discrepancia, debe preferirse, como es
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contrario a la Constitución debe ser válido, si es que ésta quiere convertirse
en la Ley Fundamental en su sentido moderno.49 En segundo lugar, que al
declarar la inconstitucionalidad de una ley los jueces lo que estarían haciendo,
en realidad, sería reafirmar la voluntad superior del pueblo expresada en el
texto constitucional. Esa competencia sirve para mantener al poder legislativo
dentro de los límites de la autoridad concedida por la Constitución. En defi-
nitiva, “signif ica que el poder del pueblo es superior a ambos y que donde la
voluntad de la legislatura, declarada en sus leyes, se halla en oposición con la
del pueblo, declarada en la Constitución, los jueces deberán gobernarse por la
última de preferencia a las primeras. Deberán regular sus decisiones por las
normas fundamentales antes que por las que no lo son”.50
Dividir y fragmentar el poder, tal y como se hizo en la Constitución ameri-
cana, forma parte de la idea seminal de la limit ación del poder del constitucio-
nalismo. Los padres fu ndadores estuvieron inf luidos, entre otros, por filósofos
de primer orden tales como John Locke, Jean-Jacques Rousseau, Immanuel
Kant y, sobre todo, Charles Louis de Secondat, barón de Montesquieu.51
Concretamente, inf luyeron al nivel de los fundamentos o principios que los
federalistas llevaron al nivel práctico o del diseño institucional, así crearon la
primera república federal propiamente dicha. Sin embargo, no debe pasarse
por alto que el diseño parece obedecer a cierta preferencia por la libertad ne-
gativa, por la no-interferencia, con las implicaciones que ello tiene, entre otras,
para la concepción de la división de poderes.52 Tampoco pasa inadvertido que
natural, aquella que posee fuerza obligatoria y validez superiores; en otras palabras, debe
preferirse la Constitución a la ley ordinaria, la intención del pueblo a la intención de sus
mandatarios”. Cfr. Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p.
404.
49 Debe recordarse, en efecto, que antes de la revolución americana, el término “Constitución”
se usaba normalmente para referir los principios fundamentales sobre los que descansa un
gobierno. Después de la revolución americana comenzó a entenderse como algo más: como
un documento escrito que tenía su origen en un acuerdo entre personas que autorizaban
el establecimiento de un gobierno con poderes limitados. El cambio es importantísimo,
pues como sostienen Carey y McClellan, por primera vez las constituciones fueron vistas
como superiores y distintas a las leyes ordinarias promulgadas por los parlamentos. Así, el “hechizo de la
supremacía legislativa” emitida por el parlamento y el sistema constitucional inglés se había
roto, al menos, en teoría, aunque no siempre en la práctica. Las constituciones pasaron ahora
a considerarse con un estatus superior o de ley suprema porque no surgió de una legislatura
ordinaria, sino del pueblo, a través de sus convenciones constituyentes que las crearon,
aprobaron y ratificaron. Cfr. J. Carey, y A. McClellan, “Editor’s Introduction”, cit. p. xxxi.
50 Cfr. Hamilton, Alexander, Jay, John y Madison, James, The Federalist, op. cit., p. 404.
51 Cfr. Follesdal, Andreas, “Federalism”, The Standford Encyclopedia of Philosophy, op. cit.
52 Sobre este punto en particular, permítaseme una referencia a mi trabajo: Mora-Sifuentes,
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su mundo era muy distinto al nuestro, sobre todo en materia de telecomuni-
caciones, servicios, transportes, migraciones, etc. En suma, el mundo de los
padres fundadores era diferente al mundo globali zado de nuestros días. D esde
mi punto de vista, lo anterior no debe ignorarse si queremos tener una repre-
sentación no sólo más ajustada del federalismo sino más atractiva para nuestro
tiempo. Los federalista s hicieron su parte: pensaba n que la mejor república era
aquella que evita el despotismo y aseguraba la libertad. Para ello dividieron el
poder político y, al hacerlo, buscaron que el mismo poder sirviera en la tarea
de controlarse mediante un esquema de pesos y contrapesos.
IV. Elementos del diseño federal
El sentido del federalismo, según Guy La forest y Jean-Fra nçois Caron, consiste
en “articular un arreglo institucional que permita —en contextos de diversidad
étnica, religiosa o filosófica de las sociedades modernas— combinar aspiracio-
nes de autonomía, la separación y libertad de sus componentes con los deseos
de unidad, solidaridad e interdependencia”.53 Es decir, el arreglo federal se
distancia de aquellos diseños que part an de la homogeneidad social y que se
expresen por medio de la centralización del poder. Se trata, en todo caso, de
un modelo que, tras partir de aquella realidad, establece una serie de equili-
brios entre varios centros de poder. Un equilibrio donde autonomía y autogo-
bierno se encuentran en permanente tensión y que precisan de un alto grado
de análisis, ref lexión y concertación par a articular las divergentes exigencias en
que se fundamenta. Ahora bien, según lo señalado, ¿cómo se expresa el ideal
federal?, ¿cuáles son sus componentes?
Antes de analizar los componentes, y siguiendo a Robert L. Watts, debe
decirse que por “sistema político federal” entendemos una categoría amplia
de sistemas políticos en los que hay dos o más niveles de gobierno. Se ca-
racteriza por combinar elementos de gobierno compartido [Share-Rule] en las
instituciones comunes y elementos de autogobierno regional [Self-Rule] en las
unidades constituyentes. La categor ía contempla un amplio espect ro de formas
más específicas no unitarias. Entre ellas se encuentra la federación. Por tanto,
la “federación” es una especie particular en la que ni el gobierno federal ni el
Francisco M., “Ideas de libertad y modelos de derechos fundamentales. Una aproximación”,
Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, IIJ-UNAM, núm. 28, pp. 171-
210.
53 Laforest, Guy y Caron, Jean-François, “Utilidad y desafíos del federalismo en el siglo XXI”,
Activitat Parlamentaria, 21, 2010, p. 96.
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gobierno de las unidades constituyentes están subordinados unos a otros cons-
titucionalmente. Cada uno de estos gobiernos tiene poderes soberanos defini-
dos por la Constitución y no por ninguna otra instancia de gobierno, cada uno
tiene autoridad para actua r directamente sobre sus ciudadanos en el ejercicio
de sus competencias y cada uno de ellos es elegido por sus ciudadanos.54
Dicho lo anterior, podemos afirmar que el federalismo soporta y da co-
bertura una forma específica de organización de Estado: la federación. Esta
suele caracterizarse estructura lmente por los componentes que trataré a
continuación. 55
1) Dos órdenes de gobierno que actúan directamente sobre
sus ciudadanos
El invento federal surge con la premisa fundamental de que debe limitarse el
poder. Conocedores de que “la pasión, la intriga y el interés”, están presentes
en el corazón de los hombres, los federalistas buscaron un diseño que evitar
por todos los medios posibles la corrupción política, al aprovechar la expe-
riencia acumulada en el arte de gobernar. Crear dos instancias o dos esferas
de gobierno que actúan directamente sobre sus ciudadanos es el mecanismo
utilizado para tal fin, en la mejor lógica de Checks and Balances. Para ello, se
crean dos ámbitos con facultades legislativas y jurisdiccionales, esto es, dos
niveles de gobierno con capacidad para crear normas generales y para ejercer
jurisdicción, lo que significa tanto como decir que ambos tienen competencia
para determinar de forma autoritativa final cuando una norma ha sido trans-
gredida. Pero la creación de ambas jurisdicciones debe acompañarse con la res-
pectiva rendición de cuentas. Así, las dos deberá n estar sometidas, al menos, al
escrutinio ciudadano por medio de elecciones libres y periódicas. Lo anterior
además de abonar a la legitim idad de las propias esferas de gobierno, ayuda en
la tarea de limitarlo, de controlarlo. No debe olvidarse, a estos efectos, que el
diseño federal ha sido pensado como un modelo desde y por el consentimiento
cuya base es el principio de soberanía popular.
La jurisdicción sobre los ciudadanos de cada orden de gobierno debe
realizarse conforme a la distribución competencial asignada a cada uno en la
Constitución. Y aquí surgen varias cuestiones. En el modelo clásico o “dualis-
54 Watts, Ronald L., Sistemas federales comparados, op. cit., p. 105.
55 Véanse: Watts, Ronald L., Sistemas federales comparados, op. cit., p. 106. En sentido similar:
Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, Oxford University Press, Oxford, 2008, p. 3-4.
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ta”, se considera que cada uno de esos órdenes de gobierno posee competen-
cias excluyentes sobre determinadas materias. Es decir, la jurisd icción asignada
por la Constitución a cada instancia, así como sus respectivas competencias,
son exclusivas. Cada una deberá diseñar las políticas públicas en el área de su
responsabilidad, usar su estructura administrativa y sus organismos públicos a
fin de cumplir con aquellas. La instancia federal, como es obvio, deberá tener
instituciones y organismos a lo largo del territorio nacional.56 En todo caso,
adviértase que la div isión de poderes se aprecia aquí entre dos inst ancias “sobe-
ranas”, mutuamente excluyentes, limitadas recíprocamente y que se relacionan
como iguales. Desde esta perspectiva tanto el nivel federal como el nivel local
constituyen áreas de poder definidas, que deben mantenerse claramente sepa-
radas si se pretende que el diseño funcione. Incluso, hay quienes llegan a hablar
aquí de “derechos” de las entidades constituyentes frente a la federación.57
Es importante señalar que una perfecta división de poderes y funciones
entre ambas esferas es sumamente difícil de lograr en la práctica. No se trata
de una cuestión algorítmica. Incluso aquellas constituciones que podríamos
tener como ejemplo de un diseño dualista, de hecho, no logran una clara y
tajante división de poderes. La “cláusula residual” consistente en conceder a
las unidades constituyentes aquellos ámbitos competenciales no expresamente
asignados a la federación, tampoco logra resolver todos los problemas. Ya sea
por su complejidad, por la propia dinámica política o por las interpretaciones
de la Constitución hechas por los tribunales, el modelo dualista es inalcan-
zable en algún sentido. Siempre será necesario algún grado de concurrencia
entre esferas de gobierno sobre determinadas materias. Siempre habrá espacio
para ámbitos compartidos de responsabilidad.58. El día a día de los distintos
arreglos federales, por tanto, muestra distintas formas de articula r este punto
en específico. Así, por citar un ejemplo entre varios, se habla de “federalismo
cooperativo” como un diseño que promueve la concurrencia de competencias,
así como la integración de sus actividades. Desde esta perspectiva, por lo que
hace a la actividad regulatoria y en materia de servicios públicos, sobre todo,
se parte de unas normas, leyes, o de la estructura federal que necesariamente
incluye un rol para la implementación estatal. 59
56 Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, op. cit., p. 21.
57 Sobre la distinción entre federalismo dualista y soberanista, remito a: Young, Ernest A., “The
Puzzling Persistence of Dual Federalism”, J. Fleming y J.T. Levy, Federalism and Subsidiarity.
NOMOS LV, New York University Press, New York, 2014, pp. 34-82.
58 Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, cit. p. 21.
59 Cfr. Young, Ernest A., “The Puzzling Persistence of Dual Federalism”, op. cit. p. 44.
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Fundamentos y dimensiones del Federalismo
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2) Reparto constitucional formal de los poderes legislativo
y ejecutivo y la distribución de fuentes de financiación entre
dos órdenes de gobierno
El principio de división de poderes debe ser reconocido en ambos órdenes
de gobierno. Es otro pilar del sistema y, por consiguiente, la distribución de
tareas, así como su financiamiento, es básico. Tradicionalmente han existido
competencias asignadas al nivel federal tales como la política monetaria, la
fiscal, la de defensa o la política exterior — esta última quintaesenciada en la
facultad de declarar la g uerra a países extranjeros—. Las tareas que suponen
mayor inversión de recursos en todos los aspectos se reservan a la esfera más
grande mientras que las funciones más inmediatas o cotidianas a las unidades
constituyentes (y a los municipios). Lo anterior tiene como idea directriz el
principio de subsidiaridad, que consiste en que la organización mayor deberá
intervenir en las esferas inferiores o en los ámbitos de liber tad de los individuos
únicamente cuando éstos, por sí mismos, no puedan rea lizar las funciones que
tengan encomendadas con miras a realizar el bien común.60
Por otra parte, el tema de la financiación es, quizás, el más sensible del
diseño federal. Resulta crucial pa ra garantizar la adecuada o, mejor dicho,
una verdadera división de poderes. Explica George Anderson que la pregunta
de quién determina los impuestos, quién los recauda y cómo se gastan los
recursos tiene una “importancia crítica” para su funcionamiento, a tal grado
que “puede alterar significativamente la aparente división de poderes entre
los dos órdenes de gobierno [pues] los gobiernos centrales a menudo utilizan
su gran poder fiscal para inf luir y controlar los gobiernos de las unidades
constituyentes de diversas maneras”.61 La salud financiera de la federación, el
adecuado desarrollo de la economía o el correcto ejercicio del gasto público,
son todos temas interrelacionados. El cómo lograrlo, sin embargo, sig ue siendo
una pregunta abiert a. Por ejemplo, algunos economist as están a favor de incen-
tivar la competencia impositiva entre las unidades constituyentes, así como de
asignar poderes recaudatorios a ambas esferas de gobierno en el entendido de
60 La idea contemporánea de subsidiaridad, al menos en el contexto europeo -expresamente
recogida en el Tratado de Maastricht de 1992-, suele retrotraerse a la Encíclica papal
Quadragesimo Anno, que fue prominente dentro de la doctrina católica durante los años 30’s
del siglo XX, sirviendo en la lucha contra el comunismo y el fascismo de la época. Véase:
Calabresi, Steven G., y Birckford, Lucy D., “Federalism and Subsidiarity: Perspectives from
U.S. Constitutional Law”, J. Fleming y J.T. Levy, Federalism and Subsidiarity. NOMOS LV, New
York University Press, New York, 2014, pp. 123-189.
61 G. Anderson, Federalism: An Introduction, op. cit., p. 30.
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que: a) favorece a la rendición de cuentas respecto a los recursos que gastan y,
con ello, se permite también que los ciudadanos puedan controlarles. b) Hay
razones de equidad relacionadas con la posibilidad de que las UC más pobres
tengan que realizar mayores esfuerzos fiscales, tener peores servicios o esperar
transferencias de recursos; y c) la posibilidad de que existan también ciertas
ventajas administrativas de centralizar cierto t ipo de recaudación, incluso si la
base impositiva corresponde a las unidades constituyentes.62
La facultad legislat iva de las unidades constituyentes facilita que éstas pue-
dan innovar, que puedan ampliar el abanico de opciones, bien legislativas o
bien de política pública, a las otras entidades constituyentes —o a la federación
misma— sin comprometer a todos los involucrados en la unión. Al promover
esquemas regulatorios novedosos, por medio de la prueba y el error, los Estados
funcionan como “laboratorios de experimentación jurídica”,63 que reconocen
nuevos derechos, innovan, prestan mejores servicios, etc., para implementar
mejoras regulatorias.64 El siguiente cuadro tomado de Georges Anderson65
muestra un panorama en materia de asignación de competencias en el diseño
federal:
62 Idem.
63 La expresión tomada por Calabresi y Bickford remite, como se sabe, a lo señalado por el
Juez Louis Brandeis en el caso New State Ice Co. V. Liebmann, [285 U.S. 262]: “Permanecer
experimentando en asuntos sociales y económicos implica una grave responsabilidad.
La negación de la correcta experimentación puede estar cargada de serias consecuencias
para la Nación. Es una de las felices coincidencias del sistema federal que un solo estado
valiente puede, si sus habitantes lo deciden, servir como un laboratorio; y tratar novedosos
experimentos sociales y económicos sin ningún riesgo para el resto del país”.
64 Calabresi, Steven G., y Birckford, Lucy D., “Federalism and Subsidiarity”, op. cit., p. 130.
65 Cfr. Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, cit. p. 24-25.
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Materia esfera de gobierno coMpetente
Moneda Siempre federal
Defensa Siempre federal, en ocasiones Unidades Constituyentes
Ratificación de tratados Casi siempre federal y en algunas ocasiones UC
Comercio exterior Normalmente federal, ocasionalmente concurrente o
compartido con las UC
Comercio inter-estatal Normalmente federal, ocasionalmente concurrente o
compartido con las UC
Comercio intra-estatal Normalmente UC, ocasionalmente concurrente o
compartido
Infraestructura mayor Normalmente federal, ocasionalmente concurrente o
compartido con las UC
Educación básica Normalmente UC, ocasionalmente concurrente o
compartido y raramente federal
Educación superior No existe un patrón definido
Medio ambiente Normalmente concurrente, raramente UC
Derecho Penal No existe un patrón definido
Seguridad social Combinación entre competencias federales y de las UC
Pensiones Concurrentes, compartidas y en ocasiones federal
Salud Normalmente UC, en ocasiones concurrente o
compartido
Agricultura No existe un patrón definido
Recursos minerales No existe un patrón definido
Asuntos municipales Normalmente UC, en ocasiones concurrentes
Sistema judicial Normalmente concurrente o compartido,
ocasionalmente federal y raramente UC
Seguridad Normalmente compartidas o concurrentes
Impuestos Casi siempre federal, en ocasiones concurrente
Impuestos personales y
corporativos
Normalmente concurrente o compartido, en ocasiones
federal
Tribunales supremos o
constitucionales Normalmente establecidas en la Constitución.
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3) Provisión de un foro de representación para las opiniones
de las diferentes regiones dentro de instituciones políticas
federales
Ese foro de representación se materializa en los Est ados federales normal men-
te mediante una Cá mara Alta o Cámar a de Senadores. A lo largo de la historia,
este órgano legislativo ha cumplido la función la de ser una cámara de revisión
de la Cámara Baja o de Representantes y servir, por tanto, como contrapeso a
las eventuales malas decisiones de ésta. Pero en los Estados federales la Cá mara
Alta juega un rol adicional que resulta de primer orden para el propio diseño.
Dicho rol no es otro que servir como foro de representación de las entidades
constituyentes, de los distintos terr itorios, y en el que éstos puedan externar su
opinión dentro de las instituciones políticas federales. Como explica Robert
Bowie, el temor de que el propio gobierno federal pudiera devenir tiránico
sigue latente en dicha idea, sobre todo contra los territor ios más pequeños, que
poseen, como es obvio, poca representación en la Cámara Baja. Lo anterior
convertiría a la Cámara Alta en otra garantía contra las amenazas del poder
federal cuyo actuar podría ser objetable al menos por tres razones, bien por-
que: a) excede la competencia que le fue conferida por la Constitución; o b) es
perjudicial para los habitantes de uno o más Estados; o c) es perjudicial para
uno o más Estados como entidades políticas.66
De la misma manera, corresponde a dicha instancia contener al poder
federal, que debe atenerse a los límites que expresamente le ha conferido la
Constitución. La Constitución es la primera garantía al confinar al poder de
la federación a las competencias que expresamente le delegaron las Entidades
pertenecientes a la Unión. Si tenemos presente que las cámaras altas nor-
malmente se configuran contra dos temores, esto es, contra el miedo de los
Estados más pequeños de ser lesionados en sus intereses por los Estados con
mayor representación en la Cámara Baja y contra el temor de todos los Estados,
sean grandes o pequeños, de que la federación pueda invadir indebidamente
su autoridad o legítimos intereses. Entonces, al intentar satisfacerlos, advierte
Bowie, se origina n necesariamente otros dos problemas.67 El primer problema
tiene que ver con la forma de asignar votos entre los Estados pequeños y los
Estados grandes en la Cámara Alta. El segundo tiene que ver con si la Cámara
66 Cfr. Bowie, Robert R., “The Federal Legislature”, R.R. Bowie y C.J. Friedrich (eds.), Studies in
Federalism, Little Brown and Company, Boston-Toronto, 1954, p. 4.
67 Bowie, Robert R., “The Federal Legislature”, op. cit., p. 7.
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se integra por Senadores instruidos o con mandato por parte de los Estados o
sin instrucción o mandato alguno.68
4) Constitución escrita dotada de supremacía, no reformable
unilateralmente, sino con el consentimiento de un número
considerable de unidades constituyentes
La supremacía y rigidez del texto Constitucional son también elementos nu-
cleares del modelo federal y se relacionan con los mecanismos de adición o
reforma constitucional. En este caso, podemos adverti r que lo que se busca con
este arreglo inst itucional es asegurar dos principios tendencialmente contr adic-
torios: salvaguardar el orden y la estabilidad contra decisiones apresuradas o
dañinas, por u n lado, y brinda r un espacio para operar el cambio o la necesaria
reforma social, por otro.69 Así, se establecen distintos métodos para asegurar
ambos principios en el plano federal consistentes en discusiones y análisis más
minuciosos de las iniciativas de reforma al texto básico y, más importante,
en la exigencia de mayorías cualificadas que imposibilitan que alguna de las
unidades constituyentes pueda, por sí misma, derogar el sistema competen-
cial establecido en la Constitución. Edward McWhinney, en su contribución
a los Studies in Federalism, identifica tres mecanismos utilizados en esta línea:
a) la utilización de pasos diferenciados para el inicio o la ratificación de las
enmiendas const itucionales, b) la necesidad de que la reforma sea aprobada por
una mayoría extraordinaria en, al menos, algún punto del procedimiento de
modific ación o adición, o c) el requisito adicional de que la reforma además sea
ratificada por medio de referéndum popular.70
De hecho, el concepto de supremacía va ligado al concepto mismo de
Constitución. Para que haya Constitución, se dice, precisamos que ésta se
presente como la norma jerárquicamente superior —en nuestra tradición, ge-
neralmente escrita— del Ordenamiento. Ahora bien, como se sabe, las normas
superiores o de mayor jerarquía sirven para articular un sistema de fuentes,
puesto que, en una concepción sistemática del Derecho, la Constitución y sus
normas fundamentan la “validez” de normas inferiores. La supremacía tam-
bién se proyecta en la forma y requerimientos que precisan los mecanismos
de reforma o adición const itucional. Generalmente, consiste en la mayor di fi-
68 Ibid., p. 8.
69 Cfr. McWhinney, Edward, “Amendment of the Constitution”, en: R.R. Bowie y C.J. Friedrich
(eds.), Studies in Federalism, op. cit., p. 791.
70 Idem.
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cultad empleada o requerida para ello. Ello se debe no sólo a su ubicación en
el sistema de fuentes, sino también a que se considera en un plano material la
norma más importante. Pues bien, a la protección de los contenidos constitu-
cionales por medio de mecanismos de reforma o adición más agravados que
el procedimiento legislativo ordinario, podemos denominarle rigidez, con la
tipología de J. Bryce. Como recordará el lector, dicho autor distinguió entre
constituciones rígidas y constituciones flexibles. Mientras que estas últimas
son constituciones que pueden reformarse por medio de los procedimientos
legislativos ordinarios, las constituciones rígidas no. Las constituciones rígidas,
para él, son aquellas:
[...] que están por encima de otras leyes del país que regulan. El instrumento
—o instrumentos— en que están contenidas estas constituciones no
proceden de la misma fuente que las otras leyes, es promulgada por
un procedimiento distinto y posee mayor fuerza. Su proclamación no
corresponde a la autoridad legislativa ordinaria, sino a alguna persona o
corporación superior o con poder especial. Si es susceptible de cambio,
éste se llevará a efecto únicamente por dicha autoridad, persona o
corporación especial. Cuando alguna de sus medidas entra en colisión
con alguna otra de la ley ordinaria, prevalece la primera y la ley debe
ceder.71
Con todo, conviene advertir que la rigidez constitucional predicada es rela-
tiva. Hay textos que son rígidos en mayor o menor medida. Incluso, ello es así,
en el interior de un mismo texto constitucional donde no es extraño encontrar
apartados o disposiciones que son, a su vez, rígidas en dist intos grados. No hay
una sola posibilidad sino un espectro de posibil idades, de mecanismos, de cláu-
sulas, etc., que pueden combinarse. En el grado superior de rigidez están las
constituciones —o, mejor dicho, las normas constitucionales— que prohíban al
legislador lato sensu su reforma. Ejemplo de este tipo de normas pueden encon-
trarse en la Ley Fundamental alemana respecto a los derechos fundamentales
y la propia forma de Estado federal. En el grado inferior, en cambio, estarán
aquellas constituciones que, al menos, agreguen a lgún requisito adicional —v. gr.
solemnidad, de manifestación expresa, etc., por í nfimo que parezca—, respecto
al procedimiento de reforma de ley ordinaria que se contemple con miras a
modificar o adicionar el texto constitucional. Sin embargo, debe enfatizarse
nuevamente que ni este punto ni el siguiente son inmunes a la crítica.72
71 Bryce, James, Constituciones rígidas y constituciones exibles, [1901] trad. de P. Lucas Verdú, C.E.C.,
Madrid, 1988, p. 10.
72 En una carta dirigida a J. Madison en 1789, Th. Jefferson formuló problema que anida tras
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5) Árbitro (en forma de tribunal) que regule las disputas
entre gobiernos
La existencia de un tribunal o corte que juzgue la regularidad constituciona-
lidad de las actuaciones de los gobiernos de los Estados o de la federación
misma es otro elemento clave en el esquema. Los conflictos que aquí interesan,
potenciales o reales, pueden denominarse en la mayoría de sus extremos como
problemas “federales” debido a las partes involucradas y podrían, en un pr imer
momento, resolverse políticamente. Sin embargo, una decisión de tal magn itud
para el correcto desarrollo interg ubernamental no puede dejarse en última ins-
tancia en manos de los propios interesados, Nemo esse iudex in sua causa potest. De
ahí que resulte razonable que sea la ra ma judicial federal y su tribunal supremo
(o constitucional) en quien recaiga asegurar la supremacía de la Constitución.
Sobre todo, para asegurar que el orden competencial en ella establecido se
observe siempre. Sus labores en el diseño institucional se expresan, sig uiendo a
Paul A. Freund, en las siguientes encomiendas. L a primera es “aplicar” el text o
constitucional para asegurar su carácter normativo y garantizar su supremacía.
La segunda, no menos relevante, es la función de uniformar o armonizar el
Derecho federal en toda la nación, valiéndose de sus facultades interpret ativas.
Finalmente, su tercera competencia básica radica en fung ir propiamente como
árbitro o juez en las disputas que involucren a dos Estados miembros, a un
Estado miembro con la federación o bien, las disputas derivadas de las propias
competencias o funciones federales —v. gr. controversias que afecten a cónsules,
ministros públicos y demás funcionarios o representantes acreditados.73
La institución del control judicial de las leyes juega un papel central en la
tarea de afirmar la supremacía constitucional. Incluso podríamos decir que,
la rigidez o el así llamado ‘atrincheramiento constitucional’ de forma diáfana: “La cuestión
—sostuvo— es si una generación de hombres tiene el derecho de limitar a otra”. Jefferson
consideraba que el usufructo de la tierra está en manos de quienes viven, que los muertos no
tenían más derechos sobre ella. De modo similar, le resultaba inmoral que una generación
heredase las deudas de generaciones precedentes. Ninguna debía contraer deudas por más de
lo que ella misma, en su curso natural de vida, pudiera pagar. Este planteamiento lo extrapola
al ámbito político, de modo tal que, para Jefferson, “ninguna sociedad puede hacer una
Constitución perpetua, ni siquiera una ley perpetua. [Los individuos] son amos de sus propias
personas y, por consiguiente, pueden gobernarse como les plazca. […] La Constitución y
las leyes de sus predecesores se extinguen en su curso natural junto con quienes dieron su
ser”. (Cfr. Jefferson, Thomas, “Letter to James Madison (September 6, 1789)”, en: Id., Political
Writings, J. Appleby y T. Ball (eds.), CUP, Cambridge, 1999, pp. 593-598, aquí p. 593.
73 Freund, Paul A., “The Federal Judiciary”, R.R. Bowie y C.J. Friedrich (eds.), Studies in Federalism,
op. cit., p. 108.
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para el régimen federal, y para el caso norteamericano en part icular, se ha
constituido en uno de sus pilares, a pesar de ser un arreglo institucional con-
trovertido. Al menos desde la sentencia del Juez John Marshall en Marbury
v. Madison [5 U.S. 137 (1803)] quedó establecida la competencia de la Corte
Suprema para determinar con carácter autoritativo final si la legislación de los
Estados o de la propia federación no contraviene los principios básicos de la
Constitución. Aunque resulta relativamente sencillo afirmar esta pretensión,
es difícil de materializarla pues está llena de dificultades.74 El propio Freund
nos advierte de ello, pues, efectivamente, declarar la inconstitucionalidad de
una ley no puede realizarse únicamente sobre la base de una lectura o aplica-
ción “literal” del texto constitucional sino que “es probable que los problemas
constitucionales que tenga que enfrentar el diseño federal supongan criterios
de interpretación o juicio que no pueden resolverse sabiamente bajo la mera
examinación semántica de un texto, sino que requieran la comprensión más
completa posible de la legislación sometida a su escrutinio en el amplio contex-
to de los hechos sociales y económico”.75
Por lo demás, son diversos los tópicos que surgen a este respecto. En pri mer
lugar, el diseño institucional debe ser el reflejo a su vez de todo un modelo
y entramado jurisdiccional, que decida, por ejemplo, si se constituye ad hoc
o no un Tribunal Constitucional. Cuá l será su número de integrantes, cómo
se designará a sus miembros, qué duración tendrá su cargo, de qué recursos
conocerán, qué legitimación se requerirá para cada medio de defensa de la
Constitución son todas ellas preguntas cruciales aquí. Además, debe decidirse
si el tribunal tendrá una función de control judicial ex post o si también podrá
cumplir una función consultiva ex ante sobre la legislación. Otro aspecto, por
supuesto, es la competencia de poder judicial a fin de armonizar la legislación
y su interpretación en distintas materias públicas o privadas. En fin, las rela-
ciones entre el poder judicial de la rama federal y de la rama local genera la
necesidad de que los actores definan cómo debe concebirse el “federalismo
judicial” en sus distint as vertientes. Esto es, tienen que definir si la ra ma federal
tiene competencia y se instrumenta como instancia revisora de las sentencias
74 Esto ha dado como resultado todo un corpus de literatura concerniente al así llamado problema
contramayoritario del constitucionalismo, basado en la problemática justificación de la Judicial
Review, por una parte, y del atrincheramiento o rigidez constitucional, por el otro, desde el
punto de vista de la democracia o el principio de autogobierno. Sobre este problema desde el
punto de vista del federalismo, puede verse: Levy, Jacob T., “The Constitution Entrenchment
of Federalism”, en: J. Fleming y J.T. Levy, Federalism and Subsidiarity, NOMOS LV, New York
University Press, New York, 2014, pp. 332-360.
75 Freund, Paul A., “The Federal Judiciary”, op. cit., p., 110.
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del poder judicial local o no, también si se ejercerá el control de la consti-
tucional de los actos del poder legislativo estatal o, incluso, si los tribunales
federales revisaran la eventual constitucionalidad declarada por los tribunales
constitucionales locales, cuando existan.
6) Procedimientos e instituciones para facilitar las relaciones
entre gobiernos
Finalmente, el diseño federal requiere de procedimientos e instituciones a
fin de que los distintos ámbitos de gobierno cooperen e interaccionen. Como
los demás señalados, el tema de las relaciones intergubernamenta les resulta
interesante porque es muy sensible al contexto, es decir, depende de muchos
factores como, por ejemplo, qué concepción se tiene en materia de dist ribución
de competencias, qué grado de abstracción o detalle tienen las cláusulas cons-
titucionales, si estamos en un régimen presidencial o en uno parlamentario, si
se trata de una nación con cierto grado de cohesión social o, por el contrario,
si estamos ante un estado plurinacional que tenga un alto grado de diversidad
étnica, lingüística o religiosa, etc. Todo ello, en fin, variará también según el
tipo de cultura política dominante, esto es, si se trata de una cultura política
más bien liberal o de una cultura política autoritaria. Puede advertirse que el
término “relaciones intergubernamentales” es sumamente amplio pues habi-
tualmente se utiliza para referirse a “las relaciones entre los gobiernos central,
regional y local (así como entre gobiernos dentro de cualquier sector concreto)
que facilitan la consecución de objetivos comunes mediante la cooperación”.76
La literatura sobre el tema suele enfatizar en el tipo de arreglos a los que
pueden arribarse, e identificar que las relaciones, pero también la resolución
de conflictos, pueden tener un carácter formal (de base constitucional o legal/
tribunales) o bien pueden tener un carácter i nformal (espacios, foros, acuerdos
que carezcan de tal base/mediación o conciliación).77 La colaboración entre
órdenes de gobierno deviene en interdependencia en no pocas ocasiones.
Esto resulta en gran medida inevitable, como ya hemos dicho, sobre todo, en
aquellas federaciones donde la concepción de la división de poderes no sea tan
rígida. También es así donde existe un número elevado de leyes o políticas pú-
blicas federales que las unidades constituyentes están llamadas a implementar
76 Opeskin, Brian O., “Mechanism for intergovernmental relations in federations”, Inter national
Journal of Social Sciences, vol. 53, núm. 167, 2001, pp. 129-138.
77 Véase al respecto: Chromellin, Michael, “Dispute resolution in federal systems”, Inter national
Journal of Social Sciences, vol. 53, núm. 167, 2001, pp. 139-144.
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o ejecutar. Todo ello genera y crea amplias áreas de concurrencia, de coordi-
nación entre todos los ámbitos de gobierno. De igual forma, esa interrelación
es más obvia donde las unidades constituyentes dependen en gran medida de
la federación en términos de financiamiento del gasto público. Como afirma
Anderson, a quien sigo en esta parte, en toda federación conviven niveles de
conflicto y de acuerdo. Y lo que es más import ante: en temas controversiales la
federación trata en no pocas ocasiones de presionar o persuadir a la s unidades
constituyentes por medio de mecanismos legales y, sobre todo, mediante sus
poderes fiscales.78
Tanto la forma de gobierno, que puede ser presidencial o parlamentaria,
como el sistema de partidos y electoral, son elementos esenciales para de-
terminar qué tipo de relaciones y dinámicas se generan entre gobiernos. En
condiciones normales de bipartidismo, que se da en el sistema parlamentario,
la interacción entre el sistema de partidos y el régimen de gobierno es casi
natural debido a la disciplina partidist a. En el sistema presidencial, en cambio,
las interacciones son más difusas dada la posibilidad de gobiernos divididos
respecto al legislativo; pero también, y paradójicamente, más fuertes debido a
que el ejecutivo federal pueda intervenir en gran medida en el gobierno de las
unidades constituyentes cuando estos provienen del mismo partido político.79
Algo simila r puede decirse sobre el papel de las cáma ras de senadores cuyo rol
puede cambiar dependiendo de algunas variables. En términos generales, en
todas las federaciones se genera una densa trama de relaciones interinstitucio-
nales entre los titu lares del poder ejecutivo, los secretarios de Estado de ambos
niveles de gobierno, titulares de otros organismos constitucionales de los tres
niveles de gobierno, etc., algunas acapara la a tención más que otras —piénsense
nuevamente en el dinero, el tema fiscal—. Es cierto que los estudios suelen
focalizarse en las relaciones de tipo vertical en detrimento de las relaciones
horizontales, es decir entre la Federación y las un idades constituyentes. De a hí
que resulte necesario analizar también las relaciones entre las distintas unida-
des constituyentes entre sí y de éstas con otros ámbitos de gobierno, como lo
son los municipios, algo sumamente relevante para el diseño en su conjunto.80
78 Cfr. Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, op. cit., p. 64.
79 Cfr. Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, op. cit., p. 65.
80 Cfr. Anderson, Georges, Federalism: An Introduction, op. cit., p. 66-7.
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V. Dimensiones del federalismo
Llegados a este punto, considero que cada una de las características del diseño
federal sería el corolario funcional de la búsqueda por articular, en el plano
territorial, la unidad en la diversidad. Sin embargo, parece que el diseño fede-
ral, en el fondo, sería el reflejo de tener como origen y fin del poder político
la realización de la autonomía y el autogobierno de los individuos. Es decir, el
diseño federal es la forma de organización de Estado que “reproduce”, por así
decirlo, tales imperativos en un plano mayor: autonomía y gobierno comparti-
do entre unidades territoria les constituyentes. Pues bien, en mi opinión, no es
gratuito que en los cim ientos de sus imperat ivos estruct urales se encuentren los
elementos que asociamos al constitucionalismo contemporáneo, a saber: una
constitución con un amplio catálogo de derechos fundamentales (autonomía),
la organización y div isión territorial de competencias, basado en el principio de
soberanía popular (autogobierno), y la existencia de un árbitro —en la mayoría
de los casos de un juez constitucional— que garantice en última instancia dere-
chos, competencias y procedimientos.
Las implicaciones de conjunto que el arreglo federal supone o refiere son
variadas, pero hay una en particular que debe destacarse: la división del po-
der, el establecimiento de garantías y, sobre todo, la existencia de derechos
individuales sería la forma de contener, en ese contexto plural, la ambición y
el deseo de imponer la propia voluntad sobre las demás. El frágil equilibrio
entre los elementos que integran el constitucionalismo y la democracia deriva
en gran parte de ello: de la existencia de unos derechos indisponibles para la
mayoría, derechos que, a su vez, están en el núcleo funcional de la democracia.
La paradoja y el precompromiso de la democracia radican en el establecimien-
to constitucional de un catálogo de derechos que, a la vez que la posibilita, la
limita al reducir el número de temas relevantes sobre los cuales puede decidir
la sociedad por medio de aquel procedimiento de toma de decisiones.81
Creo que la lectura federal debe hacerse sin salir de aquel contexto. Sólo sí
se garantizan los derechos y libertades fundamentales en una primera instan-
81 Según Laforest y Caron al dividir la soberanía y multiplicar los centros de decisión, el
federalismo protege la libertad de las personas y su creatividad, instaura frenos a la tiranía de la
mayoría. Mientras protege la autonomía y la separación de las comunidades de proximidad,
alienta y crea también hábitos de solidaridad a partir de un tejido social muy real de las
comunidades de base y estos hábitos de solidaridad son inmensamente útiles para la gestión
adecuada del bien común. Véanse: Laforest, Guy y Caron, Jean-François, “Utilidad y desafíos
del federalismo en el siglo XXI”, op. cit., p. 97.
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cia, se está en condiciones de que el federalismo pueda articular su promesa.
Por un lado, el imperativo de que la Constitución —las reglas del juego institu-
cionalizadas al más alto nivel— no sea reformable sino mediante el acuerdo de
un número importante de entes constituyentes, así como la concurrencia en la
formación del gobierno federal, refuerza el compromiso por el gobierno com-
partido. Por otro lado, el establecimiento de un á mbito de competencia directa
sobre los gobernados y de poder presupuestario a nivel local vendría a reflejar
la idea de autonomía. Los procedimientos de interacción gubernamental —en
sus distintas formas— serían algo así como “el vehículo” que permite t ransitar
por la ruta diseñada en este modelo.
De ahí que el federalismo se presente, en un sentido amplio, “como una
forma de justicia”, es decir, como medio y fin a la vez: pone su ímpetu en las
libertades, en la par ticipación ciudadana en el gobierno y se enlaz a con la reali-
dad del poder, ya que aquellas sólo son posibles su limitación.82 Pero ¿por qué
sólo es posible mediante la división y frag mentación del poder? Nuevamente la
respuesta la encontramos en el artí fice del pacto. El gobierno debe fragmentar-
se porque los ciudadanos desconfían de su ambición y de la de sus congéneres
por alcanzar el poder de tal forma que su obtención, ejercicios potencialmente
peligrosos. Como es peligroso también el ejercicio ilimitado del autogobierno.
El arreglo federal, nos dice D. nuevamente Ela zar, parte del supuesto de que los
individuos poseen por igual v irtudes y vicios y busca respuestas satisfactorias a
esta realidad: “su éxito radica en haber ana lizado y encauzado de modo realista
tanto los límites como las posibilidades del hombre en su saber político”.83
Ahora bien, la forma específica que adopten los principios federales depen-
derá, a su vez, del grado de pluralismo que tenga que administrarse, así como
del tamaño, proporción y peculiaridades de las unidades constituyentes. Es
decir, nuevamente la idea de que el federalismo es un constructo, una “forma
no acabada”, le dota de cierta maleabilidad que le permiten adaptarse a situacio-
nes y demandas dispares. No sabemos a ciencia cierta qué combinaciones de
diversidad son compatibles con la unidad federal y cuáles no. Tal vez por ello
resulta tan atractivo, pues deja la puerta siempre abierta a su revisión, por su
permanente búsqueda hacia el equilibrio en un marco de acuerdos precarios,
inestables, que sigue siendo la seña característica del federalismo desde sus
orígenes, tal y como tuvimos ocasión de señalar.
82 Véase: Elazar, Daniel J., Exploración del Federalismo, cit., p. 118.
83 Idem.
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VI. A modo de conclusión
En este trabajo me propuse realizar una aproximación al federalismo en tanto
ideal que propugna unos valores determinados. Dichos valores, como pudo
observarse, están referidos a la idea de autonomía y autogobierno territorial;
el estudio del federalismo se coloca en el propio núcleo de la filosofía política,
por lo que hace a sus principios. Asimismo, el diseño instituciona l que sustenta
dicho arreglo federal nos sitúa de lleno en el plano del sistema constitucional
y del sistema político de muchas de las modernas democracias occidentales.
Creo que tras el recorrido realizado la advertencia hecha al comienzo queda
completamente justificada: la federación, en t anto entramado inst itucional
que pretende articular la promesa de unidad en la diversidad, del gobierno
compartido y autogobierno, es un arreglo sumamente complejo. Baste pensar
en las implicaciones del atrincheramiento o rigidez constitucional, así como
del mecanismo del control de constitucionalidad de las leyes para advertir lo
anterior. El federalismo es un umbrella concept. Con todo, lo que pretendo con
esta investigación es que emerja una visión de conjunto, una visión, espero,
que proporcione las bases para justificar y comprender, en alguna medida, los
sistemas federales.
Si se cumple el anterior objetivo entonces se habrán sentado algunas bases
para futuras investigaciones. El abanico de posibilidades que se abre es muy
amplio en una línea de investigación de est a naturaleza. Por ejemplo, se podría
incidir en la concepción propia que en cada federación se tenga del “principio
federal”, desde el propio diseño de su sistema constitucional hasta la interpre-
tación que de él hacen los Tribunales. De igual forma, puede comenzarse un
descenso para abordar cada elemento estructu ral del diseño federal en particu-
lar por lo que respecta al “federalismo f iscal”, al “federalismo judicia l”, etc. Los
mecanismos de resolución de conflictos y las relaciones intergubernamentales
que la dinámica federal genera en un pa ís determinado es otro tema de estudio
que debe enriquecerse desde la perspectiva de la accountability en sentido am-
plio. Aquí, me parece, el método comparado resulta ser el más prometedor.
Por lo demás, todos y cada uno de esos tópicos necesitan abordarse también
desde una perspectiva empírica, que contraste el funcionamiento real de los
diseños institucionales con las dinámicas que se generan entre los distintos
actores políticos.
Desde mi punto de vista, t res temas siguen siendo de interés prioritario,
o permanente según se mire, en los estudios sobre el federalismo. El primero
es el acomodo y la protección de la “diversidad profunda” (Charles Taylor).
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Esto es el acomodo de minorías raciales, lingüísticas, éticas o religiosas, en
contextos de migración, así como de alta tensión socia l. En segundo lugar, exis-
te gran preocupación por rehabilitar la importancia de los gobiernos locales
(municipales) dentro de la teoría y práctica del federalismo pues, de no hacerse
podría menoscabarse “la eficacia y la legitimidad de las instituciones federales
en el siglo XXI” en los sistemas políticos maduros. En el caso de aquellos
sistemas políticos federales que están formá ndose, el no tener en consideración
el nivel local “puede provocar una debilidad institucional que se perpetuará
generación tras generación”.84 El tercer tema tiene que ver con los retos que le
supone al diseño federal el influjo de la globalización puesto que aquél surgió
dentro de los márgenes del Estado-nación. El desafío, a corto plazo, radica en
seguir satisfaciendo las exigencias de autonomía y autogobierno de las comuni-
dades políticas en contextos de gobierno multi-nivel, de profunda integración
económica o transformación trasnacional.
Esto me lleva, fina lmente, al último punto esbozado en mi introducción
relativo a la importancia de la educación o a la cult ura política del federalismo.
Como afirman Laforest y Caron, en la actual situación de globalización, de
reafirmación de identidades culturales, religiosas y étnicas el federalismo se si-
gue presentando como la opción contrastada para darles cauce, para gestionar,
reducir y reformular esos retos. Más no sólo ello. También se presenta como el
arreglo que sería capaz de crear, en el plano de la cultu ra política y la educación
ciudadana, contrapesos a las tendencias domina ntes tanto en el ámbito de las
mayorías como en el de las minorías: “de ahora en adelante —sostienen los pro-
pios autores— los mayores esfuerzos se deberían consagrar en una verdadera
pedagogía del federalismo ante los ciudadanos”.85 Es decir, que el mayor reto
del federalismo para el siglo XXI no es otro que la divulgación de éste como
ideal, lo que no puede hacer más patente su carácter normativo e ideológico si
así ocurriera.86
84 Cfr. Gibbins, Roger, “Local governance and federal political systems”, International Journal of
Social Sciences, vol. 53, núm. 167, 2001, pp. 163-170
85 Laforest, Guy y Caron, Jean-François, “Utilidad y desafíos del federalismo en el siglo XXI”,
op. cit., p. 97.
86 Esta investigación se realizó con una beca del Centro de Estudios Parlamentarios (Instituto
de Investigaciones Legislativas) del H. Congreso del Estado de Guanajuato, México. Fue
discutido en el seminario: “Retos Legislativos en México: Una visión desde Guanajuato”.
Agradezco a la Prof. Alicia I. Saavedra-Bazaga su invaluable apoyo para mejorar el presente
texto y al Mtro. Plinio Manuel E. Tafolla la confianza depositada en mi trabajo académico.
Las deficiencias subsistentes son de la exclusiva responsabilidad del autor.
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