Ejecutoria num. 76/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 76/2016. MUNICIPIO DE O.P.B., ESTADO DE QUINTANA ROO. 31 DE ENERO DE 2018. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: F.E.T..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día treinta y uno de enero de dos mil dieciocho.

Vo. Bo.

Señor Ministro

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

Cotejó

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridad demandada y acto impugnado. Por escrito presentado el uno de agosto de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, XXXXX, con el carácter de Síndico del Municipio de O.P.B., Q.R., promovió controversia constitucional en la que señaló como autoridades demandas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de esa entidad, y como normas generales y actos impugnados, los siguientes:

1. El Decreto 410 por el que se determina el cambio provisional de sede del Recinto Oficial del Poder Legislativo, publicado el veintiuno de junio de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

2. El Decreto 411 por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Q.R., en particular el artículo 96, publicado el veinticinco de junio de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

3. El Decreto 419 por el que se designa a XXXXX como titular del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Quintana Roo, publicado el veinticinco de junio de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

4. El Decreto 420 por el que se designa a XXXXX, como titular suplente del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Quintana Roo, publicado el veinticinco de junio de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial del Estado de Quintana Roo.

5. El artículo 77 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo.(1)

SEGUNDO. Antecedentes. En el escrito de demanda se narraron, en síntesis, los siguientes:

1. El catorce de junio de dos mil dieciséis, el Gobernador del Estado presentó iniciativa con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Q.R., ante la Mesa Directiva de la Diputación Permanente. Dicha iniciativa fue turnada a la Comisión de Puntos Constitucionales que emitió la minuta y dictamen correspondiente.

2. De conformidad con el procedimiento legislativo, el Congreso del Estado remitió el dictamen aprobado a los Municipios del Estado de Q.R. a fin de que fuera sometido a consideración de sus respectivos Cabildos.

3. El veinticuatro de junio de dos mil dieciséis, el Congreso del Estado efectuó el cómputo de votos de los municipios respecto de la minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona disposiciones de la Constitución del Estado de Q.R., la cual fue aprobada por la mayoría de ellos, con excepción de los municipios de O.P.B. y Cozumel.

4. El veinticinco de junio de dos mil dieciséis, se publicó en el Periódico Oficial del Estado el Decreto 411 de reformas a la Constitución del Estado de Quintana Roo.

5. Por otra parte, en virtud de la renuncia del titular y suplente del Órgano de Fiscalización Superior del Estado de Quintana Roo, la Diputación Permanente convocó a un periodo extraordinario de sesiones para iniciar el procedimiento de designación, seguido lo cual, el veinticinco de junio de dos mil dieciséis fueron publicados los Decretos 419 y 420 por los que se aprobaron los nombramientos tanto del titular como del suplente del Órgano de Fiscalización Superior, respectivamente.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La parte actora esgrimió, en síntesis, los siguientes:

1. El Decreto 411 que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo es inconstitucional, toda vez que no se cumplieron todas las etapas del procedimiento de reforma constitucional que le dio origen.

El artículo 164 de la Constitución Local dispone que las reformas o adiciones a la misma deberán acordarse con el voto de las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de la Legislatura del Estado y aprobarse por la mayoría de los ayuntamientos del Estado. La Legislatura o la Diputación Permanente, en su caso, debe hacer el cómputo de los votos de los ayuntamientos y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

Lo anterior involucra no únicamente la aceptación de una mayoría simple o calificada de los integrantes de la Legislatura, sino también el concurso de los órganos de gobierno municipales, de modo tal que las enmiendas a la Constitución Local sean el resultado del consenso de la mayor parte de las fuerzas políticas del Estado y el reflejo de la voluntad popular expresada a través de quienes representan a la población de las divisiones territoriales en que se divide el mismo.

Por tanto, resulta indispensable que el Poder Legislativo revise el desarrollo y el resultado de las sesiones en las cuales los ayuntamientos emiten su voto en relación con la enmienda constitucional, pues es la única forma en que puede conocerse con precisión si la determinación adoptada por ellos cumple con las mínimas formalidades legales: quorum para sesionar, lectura o distribución del texto de reforma, elaboración de acta circunstancia, así como nombre y firma de intervinientes. Sólo mediante la observancia de estos mínimos requisitos es posible concluir que los ayuntamientos han externado válidamente su postura.

En el caso, en sesión de veinticuatro de junio de dos mil dieciséis, se dio cuenta al Congreso del Estado con el cómputo de los votos de los ayuntamientos respecto de la minuta con proyecto de decreto de reformas y adiciones a la Constitución de Q.R., y se informó que de las actas de cabildo se advertía la aprobación de la misma por la mayoría de los ayuntamientos, por lo que se declaró aprobada la reforma constitucional y se emitió el Decreto correspondiente. Sin embargo, se omitió señalar que de las actas de cabildo, se advertía que los municipios de O.P.B. y Cozumel no aprobaron las reformas.

En efecto, la Legislatura no dio cuenta al Pleno de la totalidad de las actas de cabildo, lo que generó incertidumbre y falta de seguridad jurídica, al no tenerse conocimiento pleno de todas ellas, además de que no se emprendió una revisión detenida y rígida de cada una de las actas que sirvieron para validar la reforma constitucional, a fin de verificar que los ayuntamientos hayan emitido de manera indubitable y libre su voto, cumpliendo con las disposiciones jurídicas aplicables.

Consecuentemente, el Decreto 411 impugnado incurrió en un grave vicio por no generar certeza en cuanto al cómputo de las actas de cabildo, lo cual vulnera lo dispuesto en el artículo 164 de la Constitución Local.

2. El artículo 96, inciso b), de la Constitución del Estado de Q.R. invade la esfera de competencias del Congreso de la Unión en materia procedimental penal.

El precepto controvertido establece que el Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General como órgano constitucional autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, al que corresponde la persecución de los delitos del orden común; que puede solicitar las medidas cautelares contra los imputados, así como buscar y presentar las pruebas que acrediten la participación de estos en los delitos; que procurará que los juicios en materia penal se sigan con toda regularidad, y que pedirá la aplicación de las penas e intervendrá en los asuntos que la ley determine.

Tal disposición forma parte de la normatividad procesal penal, puesto que regula una cuestión de investigación y persecución del delito y, por ende, el Legislador Local al emitir el artículo impugnado vulneró el artículo 73, fracción XXI, inciso c) de la Constitución General.

3. Los Decretos 419 y 420 que aprueban el nombramiento del titular del Órgano de Fiscalización Superior y su suplente carecen de fundamentación y motivación.

Los Decretos impugnados fueron emitidos en una sesión extraordinaria convocada por la Diputación Permanente, la cual sólo está facultada para nombrar al titular del Órgano de Fiscalización Superior con el carácter de interino en caso de ausencia o falta definitiva del A. Superior suplente, en términos de los artículos 76, fracción III de la Constitución Local y 65 de la Ley del Órgano de Fiscalización Superior, y no para aprobar el nombramiento del Auditor Superior del Estado, por lo que el acto fue dictado por una autoridad incompetente.

4. El Decreto 410 que determina el cambio provisional de la sede del Poder Legislativo vulnera el artículo 67 de la Constitución Local que dispone la posibilidad de cambiar la sede, siempre y cuando así se acuerde por las dos terceras partes de la totalidad de los diputados, lo cual no aconteció en el caso.

Si bien el Poder Legislativo tiene la facultad de cambiar su sede, lo cierto es que ésta no puede ejercerse de forma arbitraria, pues la excepción debe estar motivada en hechos y razones suficientes que satisfagan la necesidad de su aplicación.

Por lo tanto, el cambio de sede del Poder Legislativo a un recinto privado para efectuar la elección del titular del Órgano de Fiscalización Superior y su suplente no es motivo suficiente para actualizar la excepción relativa a cambiar el recinto de este poder, por ende, los actos derivados de carecen de validez.

5. El artículo 77 en relación con los artículos 101, fracciones I, II, IV y V de la Constitución Local y 66 de la Ley del Órgano de Fiscalización Superior del Estado vulneran los artículos 1º y 32 de la Constitución General por establecer como requisito para elegir al titular del Órgano de Fiscalización Superior y su suplente, que el aspirante sea mexicano por nacimiento, medida que resulta discriminatoria al no considerar si tal función tiene relación directa con aspectos que pongan en riesgo la soberanía del Estado, por lo que exigir la satisfacción de tal requisito respecto de empleos públicos no estratégicos o prioritarios y estrechamente vinculados con la representación popular, resulta arbitrario.

CUARTO. Artículos que se estiman violados. Los preceptos que se indicaron como vulnerados son los artículos 14, 16, 41, 73, fracción XXI, inciso c) y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Admisión y Trámite. Por acuerdo de dos de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro L.M.A.M., P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 76/2016 y remitirlo al M.A.Z.L. de L. para su instrucción.

En proveído de diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro instructor desechó la demanda respecto de los Decretos 410, 419 y 420, así como en contra del artículo 77 de la Constitución del Estado de Q.R., por actualizarse la causa de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo del promovente. En cambio, se admitió a trámite la controversia constitucional en contra del Decreto 411, teniendo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Q.R., a quienes se mandó emplazar, y se ordenó dar vista al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

SEXTO. Contestación del Poder Legislativo del Estado de Quintana Roo. El Presidente de la Mesa Directiva de la Diputación Permanente adujo en síntesis:

1. Causas de improcedencia.

a) Se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de la materia porque el acto impugnado ha cesado sus efectos.

Lo anterior, puesto que el Municipio actor controvierte la omisión del Poder Legislativo de dar cuenta en el cómputo de votos que el Municipio de O.P.B. no aprobó la Minuta con proyecto de decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución del Estado de Quintana Roo; etapa del proceso legislativo que ha culminado, por lo que ha habido un cambio de situación jurídica al haberse efectuado la declaratoria correspondiente.

b) Se actualiza la causa de improcedencia establecida en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la materia en relación con el numeral 105, fracción I, de la Constitución General por falta de interés legítimo del Municipio actor para impugnar el artículo 96 de la Constitución Local, ya que plantea una invasión a la esfera competencial del Congreso de la Unión, prevista en el artículo 73 de la Constitución, y no a su propio ámbito competencial, máxime que del artículo 115 constitucional no se desprende facultad alguna en relación con la materia procedimental penal.

2. Contestación de los conceptos de invalidez.

a) El proceso legislativo por el que se reforman y adicionan diversos dispositivos de la Constitución del Estado de Q.R. que dio origen al Decreto 411 cumplió con los principios de legalidad, certeza y seguridad jurídica por cumplirse cada uno de los requisitos previstos en el artículo 164 de la Constitución Local.

Si bien no se dio cuenta ante el Pleno del Congreso Local con el sentido de la votación del ayuntamiento de O.P.B., al haberse aprobado la Minuta por la mayoría de los ayuntamientos del Estado, lo cierto es que el hecho de no haber dado cuenta de ello no transciende de forma fundamental al procedimiento legislativo.

En este sentido, no se observan vicios esenciales en el procedimiento legislativo que pudieran incidir directamente en la validez del acto legislativo, como lo sostiene el Municipio actor.

b) El artículo 96 de la Constitución del Estado de Q.R. no invade la esfera de competencia del Congreso de la Unión en materia de procedimiento penal.

El precepto impugnado se circunscribió a dotar de facultades al Ministerio Público Local en la investigación de los delitos, así como a garantizar su autonomía en el desarrollo de sus funciones, de acuerdo con los artículos 21 y 116, fracción IX de la Constitución General; cuestiones que pertenecen al ámbito residual en materia orgánica o administrativa a cargo de los Estados.

Por otra parte, el artículo 102, apartado A, cuarto párrafo de la Constitución General únicamente regula la actuación del Ministerio Público Federal sin hacer referencia al Ministerio Público Local, situación que no podía permanecer al generar incertidumbre jurídica dado que esta institución es la encargada de la investigación y persecución de los delitos en el orden común.

SÉPTIMO. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de Quintana Roo. El Consejero Jurídico aduce en síntesis lo siguientes:

1. Causas de improcedencia.

Se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19 en relación con el numeral 10, fracción I, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia porque el Síndico municipal carece de legitimación ad causam para promover la presente controversia constitucional.

De la lectura de los artículos 3, 66, fracción I, incisos r) y u) y 92, fracción V de la Ley de los Municipios del Estado de Q.R., se advierte que el ayuntamiento tiene la facultad de promover las acciones legales correspondientes, cuando los gobiernos federal o estatal expidan leyes o decretos que invadan la esfera competencial; que la representación del Municipio corresponde al ayuntamiento; y, que el Síndico es el apoderado jurídico del mismo.

En este sentido, la representación jurídica le corresponde al ayuntamiento y no al S. municipal que sólo tiene el carácter de apoderado jurídico, puesto que el titular de la acción le corresponde al cuerpo colegiado y no al servidor público municipal.

Por tanto, el Ayuntamiento de O.P.B. no promovió la demanda de controversia constitucional y la acción intentada por el Síndico municipal carece de legitimación.

2. Contestación de los conceptos de invalidez.

a) En cuanto a la violación del procedimiento legislativo, el artículo 164 de la Constitución Local establece que las adiciones o reformas a ella requieren, además de la aprobación por parte de la Legislatura, la aprobación por la mayoría de los ayuntamientos del Estado.

En el caso, obran las actas de cabildo de los municipios en las que consta la votación de nueve municipios aprobando la reforma a la Constitución Local. Asimismo, el conteo de los votos se llevó a cabo en presencia de los diputados integrantes de la Legislatura.

b) Es infundada la impugnación del artículo 96 de la Constitución Local por la vulneración de los derechos de seguridad jurídica, debido proceso, de propiedad, así como de los principios pro persona y de legalidad, puesto que el Municipio actor realiza una interpretación errónea del numeral 73, fracción XXI, inciso c) de la Constitución General.

El Decreto impugnado cumple con los requisitos de fundamentación y motivación, toda vez que el Poder Legislativo actuó dentro de los límites establecidos en la Constitución Federal y Local. En este sentido, no existe vulneración al artículo 73 constitucional pues la norma impugnada se realizó en cumplimiento a la reforma constitucional que implementó el nuevo sistema penal acusatorio y dentro del marco competencial que tiene la Legislatura Estatal.

OCTAVO. Recurso de reclamación. Por escrito recibido el doce de septiembre de dos mil dieciséis, el Síndico del Municipio de O.P.B. interpuso recurso de reclamación en contra del auto de diecisiete de agosto de dos mil dieciséis, por el desechamiento de la controversia en contra de los Decretos 410, 419 y 420, así como del artículo 77 de la Constitución Local.

En sesión de uno de marzo de dos mil diecisiete, la Primera Sala resolvió por unanimidad de votos el recurso de reclamación 70/2016-CA derivado de la presente controversia en el sentido de confirmar el auto de diecisiete de agosto de dos mil dieciséis que desechó parcialmente la demanda.

NOVENO. Opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República no formuló opinión en el presente asunto.

DÉCIMO. Cierre de la instrucción. Agotado el trámite, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de la materia y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO PRIMERO. Radicación. Previo dictamen del Ministro instructor, la Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y los autos le fueron devueltos para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en los puntos Segundo, fracción I, a contrario sensu, y Tercero, del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional en la que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno dado el sentido del fallo.

SEGUNDO. Causas de improcedencia. Es innecesario el estudio de las cuestiones relativas a la oportunidad de la demanda y la legitimación de las partes, en virtud de que procede decretar el sobreseimiento del asunto, toda vez que se actualiza la causa de improcedencia relativa a la falta de interés legítimo del municipio actor.

Si bien en ocasiones el estudio del interés legítimo debe reservarse hasta el análisis de fondo a fin de determinar si existió o no la invasión competencial acusada, hay casos, como el que nos ocupa, en los que resulta evidente la inviabilidad de la acción, porque el acto impugnado no es susceptible de afectar en modo alguno a la entidad actora, circunstancia que debe llevar al sobreseimiento.(4)

En el presente caso, la controversia constitucional fue admitida a trámite únicamente en contra del Decreto 411 por el que se hicieron diversas modificaciones a la Constitución Política del Estado de Quintana Roo. En específico, dicho decreto reforma los artículos 21, tercer párrafo; 49, párrafo décimo sexto; 56, fracción II; 67; 75 fracciones XLIV y L; 76, primer párrafo y las fracciones X y XIV; 77, primer párrafo; 80, fracciones V y VI; 90, fracciones XVII y XIX; 94, segundo párrafo; el capítulo IV del Título Quinto para denominarse “De la Fiscalía General del Estado”; el artículo 96 para quedar comprendido en el capítulo V del Título Quinto ; 98(5), párrafos tercero y cuarto; 99, párrafo primero; 101, fracción VII; 102; 105, en sus párrafos primero y cuarto y la fracción II, inciso B); 106; 107; 108; 109; 110; 111; 160, primer párrafo y fracción I; y, adiciona un párrafo segundo al artículo 61; la fracción LI al artículo 75; la fracción XV al artículo 76; la fracción XX al artículo 90; un capítulo V al Título Quinto denominado “Del Poder Judicial”, que comprende los artículos 97 al 109, y un capítulo VI al Título Quinto denominado “Del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Quintana Roo” que comprende los artículos 110 y 111, todos de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo.

Dicho decreto se impugna, por un lado, por vicios del procedimiento —concretamente la omisión de dar cuenta con el voto del municipio actor en contra de la reforma y de cerciorarse de que las actas de cabildo cumplían con los requisitos legales— y por otro lado, se plantea específicamente la inconstitucionalidad del artículo 96 de la Constitución Local, por invasión a la esfera competencial del Congreso de la Unión.

El citado precepto —único que se combate por una violación sustantiva— señala:

Artículo 96.- El Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General como órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio.

Para ser Fiscal General se requiere:

I.- Ser ciudadano mexicano por nacimiento;

II.- Haber nacido en el Estado o tener una residencia efectiva en él no menor de 5 años anteriores a la designación;

III.- Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación;

IV.- Ser licenciado en derecho con título y cédula debidamente registrados, con antigüedad mínima de diez años anteriores a la designación;

V.- Estar en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles;

VI.- Tener modo honesto de vivir, y

VII.- No haber sido condenado por delito doloso.

A.- El Fiscal General del Estado durará en su encargo nueve años, y será designado y removido conforme a lo siguiente:

a) A partir de la ausencia definitiva del Fiscal General del Estado, la Legislatura del Estado contará con veinte días naturales para integrar una lista de diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura, la cual se enviará al Ejecutivo Estatal.

La presidencia de la Legislatura o de la Diputación Permanente, convocará a los Grupos parlamentarios representados en la Legislatura, para que presenten hasta dos propuestas para ocupar el cargo de Fiscal General del Estado. La Comisión de Puntos Constitucionales de la Legislatura, dictaminará sobre el cumplimiento de los requisitos de los candidatos para integrar la lista a que refiere el párrafo anterior.

b) Recibida la lista a que se refiere el inciso anterior, dentro de los diez días naturales siguientes el Ejecutivo formulará la terna y la enviará a la consideración de la Legislatura del Estado.

c) La Legislatura del Estado, con base en la terna y previa comparecencia de las personas propuestas, designará al Fiscal General del Estado con el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura, dentro del plazo de diez días naturales.

En caso de que el Ejecutivo no envíe la terna a que se refiere el párrafo anterior, la Legislatura del Estado tendrá diez días naturales para designar al Fiscal General de entre los candidatos de la lista que señala el inciso a) del presente apartado.

d) El Fiscal General del Estado podrá ser removido por la Legislatura del Estado, por determinación de ésta o a solicitud del Ejecutivo Estatal ante la Legislatura del Estado por las causas graves y el procedimiento que establezca la ley. La remoción deberá ser aprobada por el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura del Estado.

e) En los recesos de la Legislatura del Estado, la Diputación Permanente convocará de inmediato a periodo extraordinario para la designación o remoción del Fiscal General del Estado.

f) Las ausencias del Fiscal General del Estado serán suplidas en los términos que determiné la ley.

B.- Corresponde al Ministerio Público la persecución, ante los tribunales, de todos los delitos del orden común; y, por lo mismo, solicitará las medidas cautelares contra los imputados; buscará y presentará las pruebas que acrediten la participación de éstos en hechos que las leyes señalen como delito; procurará que los juicios en materia penal se sigan con toda regularidad para que la impartición de justicia sea pronta y expedita; pedirá la aplicación de las penas, e intervendrá en todos los asuntos que la ley determine.

La ley establecerá las bases para la formación y actualización de los servidores públicos de la Fiscalía General del Estado, así como para el desarrollo de la carrera profesional de los mismos, la cual se regirá por los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos.

El Fiscal General del Estado presentará anualmente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo un informe de actividades. C. ante el Poder Legislativo cuando se le cite a rendir cuentas o a informar sobre su gestión.

El Fiscal General del Estado y sus agentes, serán responsables de toda falta, omisión o violación a la ley en que incurran con motivo de sus funciones.

C.- La Fiscalía General del Estado administrará con autonomía su presupuesto; el Fiscal General del Estado elaborará el anteproyecto de presupuesto de egresos de la Fiscalía General.

En todo caso, el anteproyecto de presupuesto de egresos deberá incluir los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban sus servidores públicos, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 165 de esta Constitución. El Fiscal General del Estado remitirá dicho anteproyecto a la Legislatura del Estado para su inclusión en el Proyecto de Presupuesto de Egresos del Estado a más tardar el 15 de noviembre del año anterior al ejercicio fiscal que corresponda.

El presupuesto de egresos para la Fiscalía General del Estado no podrá ser menor al dos punto cero cinco por ciento del Presupuesto de Egresos del Estado para el ejercicio fiscal de que se trate, y en ningún caso será menor al presupuesto otorgado en el año inmediato anterior.

La Cuenta Pública de la Fiscalía General del Estado se sujetará a lo dispuesto por esta Constitución y las leyes aplicables en la materia.

D.- La Fiscalía General del Estado contará con una Contraloría Interna con autonomía técnica y de gestión, responsable de la fiscalización, vigilancia y control del uso, manejo y destino de los recursos, así como del desempeño de los órganos, direcciones, funcionarios y personal. El contralor interno de la Fiscalía General del Estado, durará en su encargo seis años y será elegido por el voto de las dos terceras partes de los miembros de la Legislatura del Estado, de entre las propuestas que formulen los Grupos Parlamentarios, con base en los requisitos y en los términos que disponga la ley, y estará sujeto al régimen de responsabilidades públicas previsto por esta Constitución para los Servidores Públicos del Estado.

El Contralor interno de la Fiscalía General del Estado no podrá, durante su ejercicio, desempeñar ningún otro empleo, cargo o comisión oficial y sólo podrá recibir percepciones derivadas de la docencia, regalías, derechos de autor o publicaciones siempre que no se afecte la independencia, imparcialidad y equidad que debe regir el ejercicio de su función; también podrá ejercer cargos no remunerados en asociaciones científicas, literarias o de beneficencia.

La retribución del Contralor interno de la Fiscalía General del Estado será la que corresponda a las obligaciones y responsabilidades del desempeño del cargo.

Como puede verse, el precepto en cuestión establece que el Ministerio Público se organizará en una Fiscalía General con carácter de órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio; los requisitos para ser Fiscal General; su duración en el cargo y los mecanismos para su designación y remoción; su competencia y facultades; su autonomía presupuestal; y, la regulación de su Contraloría Interna.

Nada de lo establecido en el artículo 96 tiene punto de intersección con las competencias que la Constitución General asigna a los municipios. La organización del Ministerio Público local no es una materia en la que los municipios tengan una competencia administrativa ni sobre la cual se proyecte su facultad reglamentaria, ni se trata de un servicio público a su cargo. Además el precepto en cuestión no da a los municipios intervención alguna en los procedimientos que allí se regulan, ni los prevé como destinatarios de los supuestos normativos que contiene y, en tal sentido, la regulación de la Fiscalía General del Estado no genera principio de afectación alguno a la esfera de competencias municipal delimitada fundamentalmente en el artículo 115 constitucional.(6)

Ahora bien, es cierto que en el caso no se impugna únicamente el artículo 96 de la Constitución Local, sino el Decreto 411 en su totalidad, con motivo de violaciones en el procedimiento que le dio origen, que de ser fundadas podrían llevar a su invalidez total. Sin embargo, de la lectura del decreto en su integridad, se advierte que ningún otro de los preceptos reformados y adicionados impacta en el ámbito de competencias municipal, ya que se refieren a los siguientes tópicos: I) porcentaje mínimo del presupuesto para diversos poderes y órganos constitucionales autónomos (artículos 21, 49, 67, 94, 96, 109); II) procedimientos de designación y remoción del Fiscal General (artículos 75, 76, 90, 96); III) obligación de los funcionarios estatales de separarse del cargo noventa días antes de la elección de diputados (artículo 56); IV) cambio de sede de la Legislatura estatal (artículo 61); V) designación y ratificación de los Magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa (artículos 75, 76, 90); VI) Diputación Permanente (artículo 76); VII) Órgano de Fiscalización Superior del Estado (artículo 77); VIII) cargos de los que hay obligación de separarse para contender a la gubernatura (artículo 80); IX) organización del Poder Judicial (artículos 98, 99, 101, 102, 105, 106, 107 y 108); y X) organización del Tribunal de Justicia Administrativa (artículos 110, 111, 160).

En estas condiciones, los artículos de la Constitución Local que fueron objeto del decreto impugnado se refieren a cuestiones ajenas al ámbito competencial del Municipio, por lo que tampoco generan un principio de afectación que le dé el interés necesario para acudir a este medio de control constitucional.

Ahora bien, el hecho de que entre los argumentos propuestos por el municipio actor se plantee una violación procedimental, consistente en que no se observaron todas las etapas previstas en el artículo 164 de la Constitución Local,(7) el cual da intervención a los municipios en el procedimiento de reformas a ese ordenamiento, tampoco acredita su interés legítimo.

Es cierto que la participación que las constituciones locales otorgan a los municipios en los procedimientos de reformas a las constituciones o leyes de las entidades federativas, puede ser objeto de estudio por parte de la Suprema Corte y que este tipo de violaciones ha dado lugar en diversas ocasiones a la invalidez de las normas impugnadas.(8)

Sin embargo, el análisis que en tales casos se hace de los procesos legislativos, tiene como presupuesto que el contenido material las normas generales emanadas de los mismos afecte el interés legítimo de los municipios actores.

El interés de un municipio para promover controversia constitucional contra normas generales debe analizarse en relación con su contenido material, y no a la luz de la eventual intervención que las constituciones locales les den en los procedimientos legislativos, dado que esa participación es ajena al ámbito competencial que la Constitución General prevé para los municipios. La Constitución no ordena a las entidades federativas dar participación a los municipios en los procesos de reforma constitucional y legal y en tal medida, la controversia constitucional no es un medio para defender la posición de los municipios como integrantes del órgano reformador.

De este modo, para que sean susceptibles de análisis las violaciones al procedimiento legislativo planteadas por un municipio en una controversia constitucional es necesario que las normas expedidas le produzcan una afectación competencial o un principio de agravio vinculado a las competencias tuteladas en la Constitución a favor de los municipios, incluyendo aquellas que en términos del 115 les pueden ser otorgadas por los Estados y las que deriven de materias concurrentes; y sólo si tiene interés para impugnarlas es válido analizar las violaciones procesales, incluso si se refieren a la falta de intervención de los municipios en el proceso de reforma, porque esa intervención no forma parte del ámbito competencial tutelado por la Constitución Federal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional, promovida por el Municipio de O.P.B., Estado de Q.R..

N.; haciendo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.A.Z.L. de Larrea (Ponente), J.R.C.D., quien se reservó el derecho de formular voto concurrente, J.M.P.R., A.G.O.M., quien se reservó el derecho de formular voto concurrente, y P.N.L.P.H..

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

P O N E N T E

MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA

SECRETARIA DE ACUERDOS

LIC. MARÍA DE LOS A.G.G.

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1. Señalado en el quinto concepto de invalidez del escrito de demanda.

2. Al respecto, véanse las siguientes tesis: CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA. [J]; 9a. Época; P.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XIV, J. de 2001; P.. 875. P./J. 83/2001. CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA, O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN. [TA]; 9a. Época; 2a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Febrero de 2008; P.. 1897. 2a. XVI/2008.

3. Véase la tesis de rubro: “INTERÉS LEGÍTIMO EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRINCIPIO DE AGRAVIO PUEDE DERIVAR NO SÓLO DE LA INVASIÓN COMPETENCIAL A LOS ÓRGANOS LEGITIMADOS, SINO DE LA AFECTACIÓN A CUALQUIER ÁMBITO DE SU ESFERA REGULADA DIRECTAMENTE EN LA NORMA FUNDAMENTAL” [TA]; 10a. Época; 1a. Sala; G.S.; Libro 4, Marzo de 2014; Tomo I; P.. 721. 1a. CXVIII/2014 (10a.).

4. Véase la tesis: “CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN. La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.", de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones.”

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época; Pleno; XX, Julio de 2004; Tesis: P./J. 50/2004; p. 920.

5. De la lectura integral del texto Decreto 411, se advierte que el artículo 96 queda comprendido en el capítulo IV del Título Quinto “De la Fiscalía General del Estado”, mas no el capítulo V “Del Poder Judicial”.

6. Artículo 115.- Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes:

I.- Cada Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.

Las Constituciones de los estados deberán establecer la elección consecutiva para el mismo cargo de presidentes municipales, regidores y síndicos, por un período adicional, siempre y cuando el periodo del mandato de los ayuntamientos no sea superior a tres años. La postulación sólo podrá ser realizada por el mismo partido o por cualquiera de los partidos integrantes de la coalición que lo hubieren postulado, salvo que hayan renunciado o perdido su militancia antes de la mitad de su mandato.

Las Legislaturas locales, por acuerdo de las dos terceras partes de sus integrantes, podrán suspender ayuntamientos, declarar que éstos han desaparecido y suspender o revocar el mandato a alguno de sus miembros, por alguna de las causas graves que la ley local prevenga, siempre y cuando sus miembros hayan tenido oportunidad suficiente para rendir las pruebas y hacerlos (sic) alegatos que a su juicio convengan.

Si alguno de los miembros dejare de desempeñar su cargo, será sustituido por su suplente, o se procederá según lo disponga la ley.

En caso de declararse desaparecido un Ayuntamiento o por renuncia o falta absoluta de la mayoría de sus miembros, si conforme a la ley no procede que entren en funciones los suplentes ni que se celebren nuevas elecciones, las legislaturas de los Estados designarán de entre los vecinos a los Concejos Municipales que concluirán los períodos respectivos; estos Concejos estarán integrados por el número de miembros que determine la ley, quienes deberán cumplir los requisitos de elegibilidad establecidos para los regidores.

II.- Los municipios estarán investidos de personalidad jurídica y manejarán su patrimonio conforme a la ley.

Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal.

El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer:

a) Las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad;

b) Los casos en que se requiera el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento;

c) Las normas de aplicación general para celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución;

d) El procedimiento y condiciones para que el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo, aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y

e) Las disposiciones aplicables en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.

Las legislaturas estatales emitirán las normas que establezcan los procedimientos mediante los cuales se resolverán los conflictos que se presenten entre los municipios y el gobierno del estado, o entre aquéllos, con motivo de los actos derivados de los incisos c) y d) anteriores.

III.- Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:

a).- Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.

b).- Alumbrado público.

c).- Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.

d).- Mercados y centrales de abasto.

e).- Panteones.

f).- Rastro.

g).- Calles, parques y jardines y su equipamiento.

h).- Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e

i).- Los demás que las Legislaturas locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera.

Sin perjuicio de su competencia constitucional, en el desempeño de las funciones o la prestación de los servicios a su cargo, los municipios observarán lo dispuesto por las leyes federales y estatales.

Los Municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Así mismo cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste, de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien se presten o ejerzan coordinadamente por el Estado y el propio municipio.

Las comunidades indígenas, dentro del ámbito municipal, podrán coordinarse y asociarse en los términos y para los efectos que prevenga la ley.

IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

a).- Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Los municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

b).- Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

c).- Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes de dominio público de la Federación, de las entidades federativas o los Municipios, salvo que tales bienes sean utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o propósitos distintos a los de su objeto público.

Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria.

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.

V.- Los Municipios, en los términos de las leyes federales y Estatales relativas, estarán facultados para:

a) Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

b) Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

c) Participar en la formulación de planes de desarrollo regional, los cuales deberán estar en concordancia con los planes generales de la materia. Cuando la Federación o los Estados elaboren proyectos de desarrollo regional deberán asegurar la participación de los municipios;

d) Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, en el ámbito de su competencia, en sus jurisdicciones territoriales;

e) Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

f) Otorgar licencias y permisos para construcciones;

g) Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento en esta materia;

h) Intervenir en la formulación y aplicación de programas de transporte público de pasajeros cuando aquellos afecten su ámbito territorial; e

i) Celebrar convenios para la administración y custodia de las zonas federales.

En lo conducente y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios. Los bienes inmuebles de la Federación ubicados en los Municipios estarán exclusivamente bajo la jurisdicción de los poderes federales, sin perjuicio de los convenios que puedan celebrar en términos del inciso i) de esta fracción;

VI.- Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.

VII.- La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el Gobernador del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

El Ejecutivo Federal tendrá el mando de la fuerza pública en los lugares donde resida habitual o transitoriamente.

VIII.- Las leyes de los estados introducirán el principio de la representación proporcional en la elección de los ayuntamientos de todos los municipios.

Las relaciones de trabajo entre los municipios y sus trabajadores, se regirán por las leyes que expidan las legislaturas de los estados con base en lo dispuesto en el Artículo 123 de esta Constitución, y sus disposiciones reglamentarias.

IX.- (DEROGADA, D.O.F. 17 DE MARZO DE 1987)

X.- (DEROGADA, D.O.F. 17 DE MARZO DE 1987)

7. ARTICULO 164.- La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que la Legislatura del Estado, por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos del Estado. La Legislatura o la Diputación Permanente, en su caso, hará el cómputo de los votos de los Ayuntamientos, y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas.

8. Véase las controversias constitucionales 133/2008 y 157/2008, falladas el veinticinco de enero y ocho de marzo ambas de dos mil once, el Tribunal Pleno estudió los conceptos de invalidez relativos a vicios en el procedimiento de la norma controvertida invocados por los Municipios actores, no obstante no invalidó la reforma en cuestión. Sin embargo, en la controversia constitucional 89/2009, fallada el treinta de abril de dos mil trece, el Tribunal Pleno invalidó una reforma a la Constitución del Estado de Querétaro, toda vez que no estuvo debidamente integrado el Constituyente Permanente, al haberse contabilizado incorrectamente los votos de los municipios.

Cabe destacar que este precedente fue aprobado por mayoría de siete votos en el sentido de que el municipio sí cuenta con interés legítimo para controvertir los vicios del procedimiento de reforma a la Constitución local, por lo que no resulta un criterio vinculante para las Salas en términos del artículo 43 de la Ley Reglamentaria de la materia.