Ejecutoria num. 55/2017 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-01-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 55/2017. MUNICIPIO DE CUERNAVACA, MORELOS. 13 DE MARZO DE 2019. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G. SALAS Y PRESIDENTE J.L.P., EL M.J.F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.N.M..

Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al 13 de marzo de 2019, emite la siguiente

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 55/2017 promovida por el Municipio de Cuernavaca, M..

I. ANTECEDENTES

1. Hechos que dieron origen a la controversia. El 6 de febrero de 2013 se suscribió el primer convenio parcial de mando único policial entre el municipio de Cuernavaca y el Gobierno del Estado de M.. Tal convenio incluía las funciones de policía preventiva y tuvo vigencia hasta el 31 de diciembre de 2015.

2. El 3 de enero de 2016, a raíz del asesinato —un día antes— de la Presidenta Municipal de Temixco, M., fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa un decreto mediante el cual el G. de M. asumió nuevamente el mando policial del Municipio de Cuernavaca.

3. El 5 de febrero de 2016 se celebró un nuevo convenio de mando único policial total entre el Gobierno de M. y el Municipio de Cuernavaca. Éste incluía las funciones tanto de policía preventiva como de tránsito municipal.

4. Los días 15, 16 y 17 de diciembre de 2016, elementos del mando único policial de M. intervinieron las instalaciones del Ayuntamiento de Cuernavaca, asegurando el Palacio Municipal y otros inmuebles, restringiendo el acceso a los servidores públicos que ahí laboraban.

5. El 26 de diciembre siguiente, el P.M. de Cuernavaca notificó al G. de M. la terminación anticipada del convenio de mando único policial total que habían suscrito.

6. En esa misma fecha, el S. de Gobierno del Estado de M., mediante oficio dirigido al Municipio de Cuernavaca, negó la terminación anticipada de dicho convenio.

7. El 11 de enero de 2017, el S. de Gobierno de M. reiteró mediante un nuevo oficio la vigencia del mando único policial en el Estado de M., tanto por el decreto de asunción de 3 de enero de 2016 como por el convenio de mando único de 5 de febrero de 2016.

8. Promoción de la controversia constitucional. El 13 de febrero de 2017 el Municipio de Cuernavaca, M. —a través del P.M. y la Síndica— promovió controversia constitucional en contra del G. y del S. de Gobierno, ambos del Estado de M..(1) En su demanda, el Municipio actor solicitó la declaración de invalidez de los siguientes actos:

a) El Decreto de 3 de enero de 2016 por el que se emite la "Declaratoria mediante la cual se asume por el G. Constitucional del Estado de M., de manera inmediata y temporal, el Mando Policial Municipal de Cuernavaca, M.; como un caso de fuerza mayor ante las alteraciones graves al orden público suscitadas a recientes fechas" particularmente su artículo Primero Transitorio (en lo sucesivo Decreto de Asunción).

b) El oficio GOG/00145/2016 de 19 de diciembre de 2016, emitido por el G. de M., mediante el cual informó que el Decreto de Asunción se encontraba surtiendo efectos y pretendió justificar la toma de las instalaciones del Ayuntamiento de Cuernavaca, M. los días 15, 16 y 17 de diciembre de 2016.

c) El oficio SG/343/2016 de 26 de diciembre de 2016, emitido por el S. de Gobierno del Estado de M., por instrucción del G., mediante el cual se niega a tener por terminado el convenio de mando único.

d) El oficio SG/003/2017 de 11 de enero de 2017, en el cual se reiteró el contenido del oficio anterior.

9. Registro, turno y admisión de la demanda. El 14 de febrero de 2017, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, registrarla con el número 55/2017 y turnarla al M.J.L.P., para que instruyera el procedimiento y formulara el proyecto de resolución respectivo.(2)

10. Al día siguiente, el Ministro instructor admitió la demanda únicamente en contra del Poder Ejecutivo de M., al determinar que el S. de Gobierno de dicha entidad es una dependencia subordinada a dicho poder. Consecuentemente, ordenó emplazar a juicio al G. de M. para que formulase su contestación, así como dar vista al Procurador General de la República para que manifestase lo que correspondiera a su representación.(3)

Recurso de reclamación 43/2017-CA. Inconforme con la anterior determinación, el Poder Ejecutivo de M. interpuso recurso de reclamación. El 24 de mayo de 2017, la Primera Sala de este Alto Tribunal resolvió el referido recurso en el sentido de modificar el acuerdo recurrido para el efecto de que únicamente se reconociera personalidad en la controversia a la Síndica Municipal de Cuernavaca, M., y no así al P.M..(4)

11. Audiencia de pruebas y alegatos. El 17 de agosto de 2017 se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante "Ley Reglamentaria"). En ella se hizo relación de los autos en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(5)

12. Desistimiento de la parte actora. El 28 de diciembre de 2018, en sesión extraordinaria del Cabildo de Cuernavaca, M., se autorizó expresamente a la Síndica Municipal para desistirse de la controversia constitucional en la que se actúa.(6)

13. El 2 de enero de 2019, mediante escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.B. de la Fuente, ostentándose como Síndica Municipal del Ayuntamiento de Cuernavaca, M., manifestó su voluntad de desistirse de la presente controversia constitucional.(7)

14. El 4 de enero de 2019, el ministro instructor requirió a M.B. de la Fuente para que en un plazo de tres días hábiles enviara copia certificada de los documentos conducentes para acreditar su carácter como Síndica del municipio actor.(8)

15. El 11 de enero siguiente, en cumplimiento al requerimiento referido, M.B. de la Fuente presentó copia certificada de la Constancia de Mayoría y Validez de la Elección para la Presidencia Municipal de Cuernavaca, M., emitida el 6 de julio de 2018 por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana, mediante la cual acredita su calidad de Síndica Municipal del referido municipio.(9)

16. El 16 de enero de 2019, el ministro instructor tuvo por presentada a M.B. de la Fuente en su carácter de Síndica Municipal del municipio actor y por desahogado el requerimiento formulado. Respecto a la petición de desistimiento, tomó conocimiento de lo manifestado por la promovente y señaló que la solicitud se resolvería en el momento procesal oportuno.(10)

17. Radicación en la Segunda Sala. El 14 de febrero de 2019, el ministro instructor solicitó al ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la radicación del asunto en esta Segunda Sala, en razón de que se consideraba innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.(11) Dicha solicitud fue aceptada mediante acuerdo de 18 de febrero siguiente.

18. El 27 de febrero de 2019, el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió un acuerdo para que ésta se avocara al conocimiento de la presente controversia constitucional.(12)

II. COMPETENCIA

19. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso i),(13) de la Constitución Federal, 10, fracción I,(14) y 11, fracción V,(15) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el Punto Segundo, fracción I, del acuerdo general plenario 5/2013,(16) toda vez que se plantea un conflicto entre el Municipio de Cuernavaca, M., y el G. de dicha entidad, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno, por no poder llevarse a cabo un estudio de fondo del asunto.

III. CAUSA DE SOBRESEIMIENTO

20. En el presente caso resulta innecesario el estudio de las cuestiones relativas a la oportunidad en la presentación de la demanda y la legitimación de las partes contendientes, toda vez que procede decretar el sobreseimiento del juicio, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 20, fracción I,(17) de la Ley Reglamentaria, en atención al desistimiento formulado por la parte actora.

21. De acuerdo con dicho precepto, el desistimiento de la parte actora en una controversia constitucional procede siempre que la demanda promovida sea en contra de actos y no en contra de normas generales.

23. Legitimación en el desistimiento. Los artículos 10, fracción I, y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria establecen que el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlo. Al respecto, el artículo 45(20) de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M. establece que los síndicos municipales ostentan la representación legal de los ayuntamientos en los litigios en los que éstos sean parte. A su vez, el artículo 46(21) del mismo cuerpo normativo establece que los síndicos no podrán desistirse sin la autorización expresa del Ayuntamiento.

24. En el caso, el desistimiento fue suscrito por M.B. de la Fuente en su calidad de Síndica Municipal del Ayuntamiento de Cuernavaca, M., cargo que acreditó con copia certificada de la Constancia de Mayoría y Validez de la Elección para la Presidencia Municipal de Cuernavaca de 6 de julio de 2018, emitida por el Instituto Morelense de Procesos Electorales y Participación Ciudadana.

25. Asimismo, de las constancias de autos que han quedado relacionadas, se advierte que la mencionada Síndica Municipal cuenta con autorización expresa por parte del Ayuntamiento actor para desistirse en la presente controversia constitucional.(22)

26. Lo anterior implica que M.B. de la Fuente se encuentra legitimada para representar al Municipio actor y para desistirse de la presente instancia.

27. Ratificación de la voluntad del actor de desistirse. El día 19 de enero de 2019, la Notaria Número 5 de la Primera Demarcación Notarial del Estado de M. certificó que la Síndica Municipal de Cuernavaca, M., compareció ante ella a efecto de ratificar el contenido y reconocer la firma del escrito mediante el cual presentó el desistimiento del Municipio en la presente controversia constitucional ante este Alto Tribunal.(23) En consecuencia, dado que el escrito fue ratificado ante un funcionario investido de fe pública, debemos tener por colmado este requisito.

28. No se impugnan normas generales. Al respecto, la tesis jurisprudencial P./J. 23/99(24) emitida por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte señala las características principales que distinguen a las normas generales de los actos jurídicos. Por un lado, una norma general es permanente, abstracta, impersonal, general, refiere a un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigido a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. Por el otro, un acto jurídico refiere a una situación jurídica particular y concreta que se agota con su aplicación.

29. En el caso que nos ocupa, tanto el Decreto de Asunción como los oficios GOG/00145/2016, SG/343/2016 y SG/003/2017 tienen por objeto generar condiciones para concretizar los supuestos previstos en los artículos 115, fracción VII de la Constitución Federal(25) y 114 bis, fracción VIII de la Constitución del Estado de M..(26) Ambos preceptos establecen que si bien la policía preventiva municipal estará al mando del P.M., esta acatará también las órdenes que el G. le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público.

30. Del análisis exhaustivo de los actos reclamados identificamos que constituyen actos de aplicación de los preceptos señalados pues establecen las condiciones mediante las cuáles el G. del Estado de M. asume el mando de la policía municipal del Municipio actor en atención a las condiciones de inseguridad que, a su juicio, actualizan la facultad que le otorga tanto la Constitución Federal, como la Constitución del Estado de M.. En ese sentido, carecen de las características de generalidad, permanencia y abstracción que distinguen a las normas generales, pues buscan regular situaciones determinadas y su vigencia está preestablecida y sujeta al cumplimiento de ciertas condiciones.

31. Si bien el contenido de dichos actos tiene características materialmente legislativas, esto sólo responde a la necesidad de delimitar las condiciones de aplicación del supuesto abstracto previsto tanto en la Constitución Federal, como en la local, con el objeto de dotar de certeza a los sujetos que serán objeto del acto de aplicación. Es importante tener en cuenta que la facultad a la que nos estamos refiriendo constituye una excepción a la regla general sobre quién tiene el mando de las policías municipales. En ese sentido, para su actualización y ejercicio, se requiere necesariamente que los Ejecutivos locales lleven a cabo un ejercicio de regulación que permita acotar los alcances y la temporalidad de la medida. Sin embargo, esto no implica que estemos frente a un proceso de creación de normas generales, sino a un ejercicio de delimitación de una facultad meramente administrativa en cuya actualización y desarrollo no intervienen ninguno de los otros poderes.

32. Por otro lado, el hecho de que los actos reclamados tengan su origen y fundamento en los preceptos referidos, no significa que éstos deban ser considerados como normas generales. Por el contrario, esta circunstancia sólo refleja que a través del contenido de estos preceptos se llevan a cabo distintos actos de aplicación relacionados con un fin concreto: restaurar el orden en el Municipio de Cuernavaca, a través de la asunción del mando de la policía de dicho Ayuntamiento por parte del G. del Estado. Ni el Decreto ni los oficios impugnados crean, modifican, extinguen o regulan situaciones jurídicas abstractas, impersonales ni generales que trasciendan a la esfera de todos los gobernados. Ello en virtud de que no se refieren a un número indeterminado o indeterminable de casos y de personas y, como ya señalamos, persiguen un objetivo bastante concreto. En esta Segunda Sala hemos sostenido similares consideraciones al resolver el recurso de reclamación 47/2016-CA.(27)

33. En atención a lo anterior es evidente que los actos reclamados no tienen la naturaleza de normas generales, por lo que la Síndica Municipal está plenamente facultada para desistirse en el presente juicio, sin que exista algún impedimento.

PRIMERO. Se tiene por desistido al Municipio de Cuernavaca, M., de la demanda presentada en vía de controversia constitucional.

SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

Notifíquese con testimonio de esta resolución a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S. y P.J.L.P. (ponente). El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PONENTE Y PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRO J.L.P.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

J.B.G.

Esta foja corresponde a la Controversia Constitucional 55/2017 promovida por el Municipio de Cuernavaca, M., fallado el día trece de marzo de dos mil diecinueve, en el que se resolvió: PRIMERO. Se tiene por desistido al Municipio de Cuernavaca, M., de la demanda presentada en vía de controversia constitucional. SEGUNDO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

__________________

1. Escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Expediente de la controversia constitucional 55/2017, fojas 1 a 56.

2. I., fojas 173 y 174.

3. I., fojas 175 a 177.

4. I., fojas 380 a 390.

5. I., foja 410 a 412.

6. Acta de Sesión Extraordinaria de Cabildo de 28 de diciembre de 2018. I., foja 449.

7. I., foja 427.

8. I., fojas 452 y 453.

9. I., foja 477.

10. I., foja 478.

11. I., foja 479.

12. I., foja 488.

13. Artículo 105 de la Ley Reglamentaria: La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (...) i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; (...)

14. Artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno: I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; (...)

15. Artículo 11 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación: El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones: (...) V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda. (...)

16. Punto Segundo del Acuerdo 5/2013: El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia conservará para su resolución: I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención;

Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes;

17. Artículo 20 de la Ley Reglamentaria: El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales; (...)

18. Tesis de jurisprudencia del Pleno P./J. 113/2005 cuyo texto es: "De conformidad con el artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede el sobreseimiento cuando la parte actora desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que pueda hacerlo tratándose de normas generales. Por su parte, el artículo 11, primer párrafo, de la ley citada establece, en lo conducente, que la comparecencia de las partes a juicio deberá hacerse por medio de los funcionarios con facultades de representación, conforme a las normas que los rijan. De lo anterior se concluye que la procedencia del sobreseimiento por desistimiento en una controversia constitucional está condicionada a que la persona que desista a nombre de la entidad, órgano o poder de que se trate, se encuentre legitimada para representarlo en términos de las leyes que lo rijan; que ratifique su voluntad ante un funcionario investido de fe pública y, en lo relativo a la materia del juicio, que no se trate de la impugnación de normas de carácter general". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005, registro 177328, página 894.

19. Tesis de jurisprudencia del Pleno P./J. 54/2005 cuyo texto es: "Del artículo 20, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para decretar el sobreseimiento por desistimiento de la demanda de controversia constitucional, éste debe ser expreso y no tratarse de normas generales. Ahora bien, si se toma en consideración que el citado procedimiento se sigue a instancia de parte, es inconcuso que para que se decrete el sobreseimiento por desistimiento de la demanda, este último puede manifestarse en cualquiera de las etapas del juicio, siempre que cumpla con las condiciones señaladas". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Época, T.X., julio de 2005, registro: 178008, página: 917.

20. Artículo 45 de la Ley Orgánica Municipal de M.: Los Síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones: (...) II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos; (...)

21. Artículo 46 de la Ley Orgánica Municipal de M.: Los Síndicos no podrán desistirse, transigir, comprometerse en árbitros, ni hacer cesión de bienes o derechos municipales, sin la autorización expresa que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento. (...)

22. Ver supra nota 6.

23. Cuaderno de la controversia constitucional 55/2017, reverso de la foja 427.

24. Tesis de jurisprudencia del Pleno P./J. 23/99 de rubro y texto siguientes: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, registro: 194260, página: 256.

25. Artículo 115 de la Constitución Federal:

(...).

VII. La policía preventiva estará al mando del presidente municipal en los términos de la Ley de Seguridad Pública del Estado. A. acatará las órdenes que el G. del Estado le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público. (...)

26. Artículo 114-BIS de la Constitución del Estado Libre y Soberano de M.: Los Ayuntamientos tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: (...) VIII. Seguridad Pública, en los términos del Artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la presente Constitución y de las leyes que de ambas emanen; así como la policía preventiva municipal y de tránsito, y el Cuerpo de Bomberos. La policía preventiva municipal estará al mando del P.M., en los términos de la normatividad correspondiente. A. acatará las órdenes que el G. le transmita en aquellos casos que éste juzgue como de fuerza mayor o alteración grave del orden público; y (...)

27. Resuelto por unanimidad el 25 de enero de 2017.