Ejecutoria num. 49/2015 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-06-2017 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 49/2015. MUNICIPIO DE A., ESTADO DE MORELOS. 1 DE MARZO DE 2017. UNANIMIDAD DE VOTOS DE LA MINISTRA Y LOS MINISTROS ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al primero de marzo de dos mil diecisiete, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 49/2015, promovida por el Síndico del Municipio de A., Estado de M., en contra del Poder Ejecutivo de esa misma entidad federativa.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL ASUNTO

1. Interposición de la demanda. El primero de septiembre de dos mil quince, J.I.M.C., quien se ostentó como Síndico Municipal del Ayuntamiento de A., Estado de M., por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, promovió una demanda de controversia constitucional en representación del citado ayuntamiento (de ahora en adelante el "municipio actor") en contra del Poder Ejecutivo y la Secretaría de Hacienda, ambas de esa entidad federativa, por los actos consistentes en la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para afectar las participaciones federales, las aportaciones estatales y el Fondo de Fomento Municipal correspondientes a ese ayuntamiento, así como las retenciones y descuentos de los meses de junio, julio y agosto de dos mil quince y subsecuentes meses del ejercicio fiscal de ese año.

2. En la demanda se argumentó que tales actos causan una invasión de competencias y violan los principios de autonomía y libre hacienda e integridad de los recursos económicos municipales previstos en los artículos 14, 16 y 115, fracción IV, de la Constitución Federal, señalando como antecedentes y hechos relevantes para resolver el asunto los que siguen. El primero de enero de dos mil trece, el síndico y demás miembros del ayuntamiento tomaron protesta de sus cargos. Ejerciendo tales funciones, en sesión extraordinaria de treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, el cabildo municipal aprobó el Presupuesto de Egresos del Ejercicio Fiscal de 2015, en el cual se establecieron las cantidades que corresponderían al municipio por participaciones y fondos municipales.

3. A partir de lo anterior, se relata que el once de junio de dos mil quince, por conducto de la Tesorería Municipal, a pesar de que se presentó a la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado la factura A 424, con determinado número de folio y certificación, por concepto de anticipo de participaciones federales correspondientes al mes de junio de dos mil quince, por la cantidad de $2,413,774.80 (dos millones cuatrocientos trece mil setecientos setenta y cuatro pesos 80/100 M.N.); sin embargo, únicamente fueron depositados a la cuenta del Municipio de A. la cantidad de $1,036,218.23 (un millón treinta y seis mil doscientos dieciocho pesos 23/100 M.N.), sin que el Gobierno del Estado hubiera informado o notificado la nueva forma de distribución de las participaciones que corresponden al municipio.

4. Asimismo, se señala que el catorce de julio de dos mil quince, se presentó por conducto de la tesorería municipal a la Secretaría de Hacienda la factura A 447, con determinado número de folio y certificación, por concepto de anticipo de participaciones federales correspondientes al mes de julio de dos mil quince, por la cantidad de $2,578,716.25 (dos millones quinientos setenta y ocho mil setecientos dieciséis pesos 25/100 M.N.); no obstante, se realizó un descuento por la cantidad de $1,169,422.00 (un millón ciento sesenta y nueve mil cuatrocientos veintidós pesos 00/100 M.N.), lo cual se acredita con el total de los depósitos realizados ese mes a la cuenta municipal.

5. Lo mismo sucedió para el mes de agosto de dos mil quince. El catorce de agosto de ese año, la tesorería municipal presentó a la secretaría estatal la factura A 465, con determinado número de folio y certificación, por concepto de anticipo de participaciones correspondientes al mes de agosto de dos mil quince, por la cantidad de $2,361,891.05 (dos millones trescientos sesenta y un mil ochocientos noventa y un pesos 05/100 M.N.); empero, la autoridad estatal descontó la cantidad de $1,169,422.00 (un millón cientos sesenta y nueve mil cuatrocientos veintidós pesos 00/100 M.N.), lo cual también se acredita con el monto final depositado por Gobierno del Estado.

6. Trámite de la demanda. El primero de septiembre de dos mil quince, el Ministro Presidente de la Suprema Corte tuvo por recibida la demanda, ordenó formar y registrar el expediente como 49/2015 y, por razón de turnó, designó como instructor del procedimiento al Ministro A.G.O.M..

7. En consecuencia, el ministro instructor, por acuerdo de tres de septiembre siguiente, dio cuenta del escrito del municipio actor y admitió la demanda por lo que hace a los citados actos, determinando el carácter de autoridad demanda sólo al Poder Ejecutivo del Estado de M. (y no a la Secretaría de Hacienda de la entidad por ser una dependencia subordinada), a fin de que diera contestación a la demanda; asimismo, ordenó dar vista del asunto al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su interés conviniera y mandó formar el cuaderno incidental respectivo para el trámite de la solicitud de suspensión del acto impugnado.

8. Actuando en ese cuaderno incidental, ese mismo día, el ministro instructor emitió otro acuerdo en el que resolvió, por una parte, que no procedía la suspensión solicitada por lo que hace a las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones para afectar las participaciones federales, aportaciones estatales y fondo de fomento municipal respecto a los meses de julio, agosto y subsecuentes, así como las retenciones y descuentos, al ser actos consumados; empero, concedió la suspensión para que la autoridad demandada se abstuviera de realizar nuevos descuentos o retenciones posteriores al mes de agosto de dos mil quince que no estén sustentadas en acuerdos o convenios suscritos por el municipio actor y el Gobierno del Estado, hasta en tanto se dictara sentencia definitiva.

9. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, el municipio actor sostuvo los siguientes razonamientos de invasión de competencias:

a) Tras precisar los antecedentes del artículo 115 constitucional y el contenido de los principios de libre administración hacendaria municipal y la autosuficiencia económica, argumentó que se demandaba la invalidez de las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones emitidas por el titular del Ejecutivo Estatal, para afectar las participaciones federales, las aportaciones estatales y el Fondo de Fomento Municipal correspondientes al Municipio de A., así como las retenciones y descuentos realizados en los meses de julio, agosto y subsecuentes del año dos mil quince.

b) Para ello, detalló únicamente el total de participaciones asignadas para el mes de julio y los descuentos y depósitos efectuados ese mes por la autoridad estatal, alegando que tales retenciones se llevaron a cabo sin respetar las formalidades esenciales del procedimiento y, por ende, disponiendo injustificadamente de participaciones y aportaciones municipales y transgrediendo el principio de libre administración hacendaria y la integridad de los recursos económicos municipales.

c) Lo anterior, destacando que no se ha contraído con el Gobierno del Estado obligación alguna, en términos del artículo 9º de la Ley de Coordinación Fiscal para la Federación.

10. Contestación de la demanda. Seguido el trámite de la controversia y una vez notificada a la autoridad demandada, el Director General de Asuntos Constitucionales y Amparo de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo del Estado de M., en representación de éste último, por escrito recibido en esta Suprema Corte el veintiocho de octubre de dos mil quince, contestó la demanda exponiendo, en síntesis, los razonamientos que siguen:

a) En principio, opone la excepción de falta de legitimación ad causam del municipio actor, ya que el Poder Ejecutivo no ha realizado acto alguno que invada la competencia y, correlativamente, alude a la actualización de la ausencia de legitimación pasiva en el asunto.

b) Posteriormente, en cuanto a los hechos y conceptos de invalidez, afirma que no existe retención afectación a la autonomía municipal en cuanto a la libre administración hacendaria, toda vez que los descuentos son consecuencia directa de la autorización expresa otorgada por el cabildo a través de acuerdos previos.

c) Para ello, destaca que con fechas catorce de enero, tres de abril y diez de junio de dos mil catorce, el cabildo del municipio autorizó la obtención de empréstitos con el Poder Ejecutivo del Estado por la cantidad de $8,000,000 (ocho millones de pesos 00/100 M.N.), $4,000,000 (cuatro millones de pesos 00/100 M.N.) y $3,000,000 (tres millones de pesos 00/100 M.N.), respectivamente, con cargo a participaciones federales futuras conforme a cierto calendario que terminaría hasta el dos mil quince, cuyos convenios se adjuntaron a la contestación de demanda.

d) Así las cosas, se sostiene que no es inadmisible que el municipio actor utilice la controversia constitucional y la suspensión de los actos reclamados para evadir legítimamente la satisfacción de sus compromisos asumidos, por lo que se deberá de llegar a la misma conclusión (acción procedente pero infundada) que en la controversia constitucional 81/2014, resuelta por la Segunda Sala de la Suprema Corte.

11. Referencia a la opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

12. Cierre de la instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el ocho de diciembre de dos mil quince, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por no interpuestos los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

13. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó el primero de septiembre de dos mil dieciséis remitir el expediente a la Primera Sala de esta Suprema Corte, para su radicación y resolución, misma que se abocó a su estudio por auto de diecinueve de septiembre siguiente.

II. COMPETENCIA

14. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Estado de M. por conducto de su Poder Ejecutivo y el Municipio de A. de esa entidad, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. DESISTIMIENTO

16. En primer lugar, para clarificar tal determinación, es importante señalar las condiciones que esta Suprema Corte ha establecido para la procedencia del sobreseimiento por desistimiento, con fundamento en el artículo 20, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia:

a) La parte actora debe desistirse expresamente de la demanda interpuesta;

b) La demanda debe ser interpuesta en contra de actos sin que proceda tratándose de normas generales;

c) La comparecencia de las partes a juicio deberá hacerse por medio de funcionarios legitimados, en términos de las leyes que los rijan, para representar a la entidad, órgano o poder de que se trate;

d) El funcionario deberá ratificar su voluntad ante un funcionario investido de fe pública;

e) Dado que el procedimiento se sigue a instancia de parte, el desistimiento puede manifestarse en cualquiera de las etapas de juicio siempre que cumpla con las condiciones antes señaladas.

17. Sirve de apoyo a lo anterior las jurisprudencias de rubro y texto siguientes:

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA PUEDE HACERSE EN CUALQUIER ETAPA DEL PROCEDIMIENTO, SIEMPRE Y CUANDO SEA EXPRESO Y SE REFIERA A ACTOS Y NO A NORMAS GENERALES. Del artículo 20, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para decretar el sobreseimiento por desistimiento de la demanda de controversia constitucional, éste debe ser expreso y no tratarse de normas generales. Ahora bien, si se toma en consideración que el citado procedimiento se sigue a instancia de parte, es inconcuso que para que se decrete el sobreseimiento por desistimiento de la demanda, este último puede manifestarse en cualquiera de las etapas del juicio, siempre que cumpla con las condiciones señaladas.(1)

CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CONDICIONES PARA LA PROCEDENCIA DEL SOBRESEIMIENTO POR DESISTIMIENTO DE LA DEMANDA. De conformidad con el artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede el sobreseimiento cuando la parte actora desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que pueda hacerlo tratándose de normas generales. Por su parte, el artículo 11, primer párrafo, de la ley citada establece, en lo conducente, que la comparecencia de las partes a juicio deberá hacerse por medio de los funcionarios con facultades de representación, conforme a las normas que los rijan. De lo anterior se concluye que la procedencia del sobreseimiento por desistimiento en una controversia constitucional está condicionada a que la persona que desista a nombre de la entidad, órgano o poder de que se trate, se encuentre legitimada para representarlo en términos de las leyes que lo rijan; que ratifique su voluntad ante un funcionario investido de fe pública y, en lo relativo a la materia del juicio, que no se trate de la impugnación de normas de carácter general.(2)

18. Ahora bien, aplicando los anteriores elementos al caso que nos ocupa, se estima que respecto a los requisitos identificados bajo los numerales a), c) y e), consta en el expediente que, antes de que se dictara sentencia, mediante oficio número CJM/292/2016, el Municipio de A., M., compareció para presentar escrito de desistimiento por conducto de su S.G.M.V.M., quien demostró tener tal cargo mediante la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Instituto Electoral del Estado de M. de diez junio de dos mil quince,(3) la cual acompañó al escrito.

19. Así, de conformidad con las atribuciones para ostentar la representación jurídica del municipio, prevista en el artículo 45, fracción II, de la Ley Orgánica Municipal de M.,(4) manifestó la voluntad del Ayuntamiento de A. de desistirse de la controversia constitucional por así convenir a sus intereses.

20. En ese sentido, el Ministro Instructor ordenó, en el acuerdo de veintitrés de noviembre de dos mil dieciséis, requerir a la promovente para que dentro del plazo de tres días hábiles a partir de la notificación del oficio, exhibiera ante esta Suprema Corte la ratificación de su escrito y copia certificada de la autorización otorgada por el Ayuntamiento que la facultara para su presentación.(5)

21. En consecuencia, el dos de diciembre del mismo año, la Síndica Municipal compareció para efectos de ratificar el contenido y firma del escrito.(6) Lo anterior acreditó el requisito identificado bajo el citado inciso d). Además, adjuntó como prueba la copia certificada de la sesión de cabildo celebrada el veinticinco de noviembre de dos mil dieciséis, en la que se determinó, por unanimidad de votos en el único punto de acuerdo, aprobar la autorización para que la Síndico Municipal presentara el mencionado desistimiento ante esta Suprema Corte.(7)

22. Ahora bien, respecto al requisito consistente en que la demanda de controversia constitucional se interponga en contra de actos y no de normas generales (inciso b)), esta Primera Sala advierte que también se encuentra satisfecho. Ello dado que del análisis integral tanto de la demanda como del resto de las constancias que obran en el expediente, se aprecia que los actos cuya invalidez se reclamaron fueron los siguientes:

a) Las órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones emitidas por el Ejecutivo Estatal para afectar las participaciones federales y las aportaciones estatales, y el Fondo de Fomento Municipal, que le corresponden legalmente al Municipio de A., M..

b) Las retenciones y/o descuentos realizados por conducto del titular de la Secretaría de Hacienda del Gobierno del Estado de M. correspondientes a los meses de junio, julio y agosto de dos mil quince y subsecuentes meses del ejercicio fiscal de ese año.

23. El municipio actor presentó copias certificadas de las facturas electrónicas certificadas por el Servicio de Administración Tributario de los meses junio, julio y agosto de dos mil quince, emitidas por el propio Municipio de A. a favor del Gobierno del Estado de M., en las que se aprecian el importe relativo a los anticipos de participaciones correspondientes a esos meses, al Fondo General de Participaciones, al Fondo de Fomento Municipal, al Impuesto Especial sobre Producciones y Servicios, al Impuesto sobre Automóviles Nuevos y al Impuesto sobre Tenencia y Uso de Vehículos, Asimismo, presentó los estados de la cuenta de cheques del municipio, relativos a los meses de junio, julio y agosto de dos mil quince, en los que se reflejan los depósitos efectuados por el Gobierno del Estado por anticipo de participaciones.

24. A su vez, el Poder Ejecutivo adjuntó a su contestación de la demanda tres convenios de solicitud, entrega y reembolso de apoyo financiero, celebrados entre el Municipio de A. y el Poder Ejecutivo del Estado de M., los días tres de abril y diez de junio de dos mil catorce y catorce de enero de dos mil quince, por medio de los cuales el Gobierno del Estado otorgaba un apoyo financiero al municipio como adelanto de sus recursos económicos y este Municipio se comprometía a reembolsar dicho apoyo con un determinado interés, mismo que sería descontado mensualmente de los recursos que le corresponden y que le son transferidos por parte del Gobierno del Estado conforme a la normatividad vigente. De igual manera, adjuntó las diferentes actas de las sesiones de cabildo, en las que los integrantes del Ayuntamiento de A. aprobaron la celebración de los referidos convenios de solicitud, entrega y reembolso de apoyo financiero.

25. Así las cosas, esta Suprema Corte considera que lo que se pretendió reclamar fueron actos positivos de retención (realizados, lógicamente, a partir de órdenes, instrucciones, autorizaciones y/o aprobaciones del Poder Ejecutivo local) de recursos del Municipio de A. respecto a los meses de junio, julio y agosto de dos mil quince, al existir diferencias entre los importes de recursos que alegadamente le correspondían para esos meses al municipio y los depósitos realizados por el Gobierno del Estado a la respectiva cuenta de cheques por conducto de la Secretaría de Hacienda estatal; por lo que la cuestión que estaría sujeta a revisión era la viabilidad constitucional de esos actos.

26. Bajo este contexto, una vez satisfechos los requisitos identificados con los incisos a) a e) referidos en el párrafo 16, esta Suprema Corte está en posibilidad de determinar que el desistimiento fue correctamente presentado y ratificado de conformidad con los artículos 4, tercer párrafo,(8) 20, fracción I(9) y 31(10) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 297, fracción II,(11) del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 46(12) de la Ley Orgánica Municipal del Estado de M..

IV. DECISIÓN

27. En suma, debe sobreseerse la presente controversia constitucional en términos del artículo 20, fracción I, de la Ley reglamentaria de la materia.(13)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de votos de la Ministra y los Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.(.) y N.L.P.H., P. de esta Primera Sala.

Firma la P. de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

MINISTRO PONENTE

A.G.O.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

_______________

1. Tesis P./J. 54/2005, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Julio de 2005, página 917, Registro 178008.

2. Tesis: P./J. 113/2005 , Novena Época, publicado en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXII, Septiembre de 2005, Página 894, Registro 177328.

3. Hoja 347 del cuaderno en que se actúa.

4. Artículo 45. Los Síndicos son miembros del Ayuntamiento, que además de sus funciones como integrantes del Cabildo, tendrán a su cargo la procuración y defensa de los derechos e intereses del Municipio, así como la supervisión personal del patrimonio del Ayuntamiento; tendiendo además, las siguientes atribuciones: [...] II. Con el apoyo de la dependencia correspondiente del Ayuntamiento, procurar, defender y promover los derechos e intereses municipales; representar jurídicamente a los Ayuntamientos en las controversias administrativas y jurisdiccionales en que éste sea parte, pudiendo otorgar poderes, sustituirlos y aún revocarlos; [...]".

5. Hojas 350 vuelta y 351 del cuaderno en que se actúa.

6. Hoja 353 del cuaderno en que se actúa.

7. Hoja 357 del cuaderno en que se actúa.

8. Artículo 4o.[...] Las partes podrán designar a una o varias personas para oír notificaciones, imponerse de los autos y recibir copias de traslado.

9. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...] I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales;

10. Artículo 31. Las partes podrán ofrecer todo tipo de pruebas, excepto la de posiciones y aquellas que sean contrarias a derecho. En cualquier caso, corresponderá al ministro instructor desechar de plano aquellas pruebas que no guarden relación con la controversia o no influyan en la sentencia definitiva.

11. Artículo 297.- Cuando la ley no señale término para la práctica de algún acto judicial o para el ejercicio de algún derecho, se tendrán por señalados los siguientes:[...]

II.- Tres días para cualquier otro caso.

12. Artículo 46.- Los Síndicos no podrán desistirse, transigir, comprometerse en árbitros, ni hacer cesión de bienes o derechos municipales, sin la autorización expresa que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento [...].

13. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]I. Cuando la parte actora se desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que en ningún caso pueda hacerlo tratándose de normas generales