Ejecutoria num. 46/2014-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 40/2014 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-06-2016 (RECURSO DE RECLAMACIÓN)

RECURSO DE RECLAMACIÓN 46/2014-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 40/2014. PODER EJECUTIVO FEDERAL. INSTITUTO NACIONAL PARA LA EVALUCIÓN DE LA EDUCACIÓN. 26 DE NOVIEMBRE DE 2014. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS: A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., O.S.C.D.G.V. Y PRESIDENTE A.G.O.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiséis de noviembre de dos mil catorce.

V I S T O S para resolver los autos del recurso de reclamación 46/2014-CA, interpuesto por A.E.C.S., en su carácter de delegado del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, en contra del auto de quince de agosto de dos mil catorce, dictado por el Ministro Instructor en la controversia constitucional 40/2014,(1) por el cual se denegó la posibilidad de expresar concepto de invalidez, en su carácter de tercero interesado, en contra del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Demanda. Por escrito presentado el catorce de abril de dos mil catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.H.C.C., ostentándose con el carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal en representación del P. de la República, promovió controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que se enumeran a continuación:

"A. El Poder Ejecutivo del Estado de Sonora.

B. El Congreso del Estado de Sonora.

...

IV. NORMA GENERAL CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA.

El Decreto que reforma, deroga y adiciona diversas disposiciones de la Ley de Educación para el Estado de Sonora, publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad el 3 de abril de 2014, en específico, los artículos que se señalan en los conceptos de invalidez de la presente demanda."

SEGUNDO. Turno. Por acuerdo de catorce de abril de dos mil catorce, el Ministro P. de esta Suprema Corte de Justicia ordenó que se formara y registrara el expediente relativo a la controversia constitucional 40/2014; así como, que de conformidad con la certificación de turno que acompaña, éste se turnara al M.A.P.D., como instructor del procedimiento.

TERCERO. Admisión de la Controversia Constitucional. Por acuerdo de veintiuno de abril de dos mil catorce, el Ministro Instructor A.P.D., quien actuó con el licenciado M.A.C.A., S. de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, admitió la controversia constitucional que nos ocupa, tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sonora, como terceros interesados a las Cámaras de D. y de Senadores del Congreso de la Unión, así como al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y ordenó darles vista con copia del oficio de demanda y sus anexos, para que en el plazo de treinta días hábiles contados a partir del siguiente al en que surtiera efectos la notificación de ese auto, manifestaran lo que a su derecho convenía.

CUARTO. Desahogo de la vista. El seis de junio de dos mil catorce, la Consejera Presidenta de la Junta de Gobierno del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nació un escrito con el que desahogó la vista concedida en auto de veintiuno de abril de dos mil catorce, posteriormente mediante proveído de quince de agosto del presente año se dictó un acuerdo en el que se proveyó respecto del referido escrito de desahogo de vista presentado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación en los siguientes términos:

"(...) --- Por otra parte, del escrito de desahogo de vista presentado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, en su carácter de tercero interesado, se advierte que formula un "concepto de invalidez" en el que impugna el artículo 80 BIS 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, al considerar que "se invade la esfera de competencia constitucional del Congreso de la Unión y de manera indirecta la del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación" (fojas 831 y 832 del expediente).

Al respecto, conviene precisar que esta controversia constitucional la promovió el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal en representación del P. de la República y en nombre de la Federación, en contra de diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Sonora; por lo que es inadmisible jurídicamente considerar como impugnación adicional el planteamiento de invalidez que formula el Instituto tercero interesado, sin el ejercicio del derecho sustantivo que corresponde a la parte actora, por conducto de su representante legal, máxime que la impugnación de la norma por su sola publicación, a la fecha del desahogo de vista.--- (...)".

QUINTO. Interposición del recurso de reclamación. Inconforme con ese acuerdo, por escrito presentado el veintiséis de agosto de dos mil catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.E.C.S., ostentándose con el carácter de delegado del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, interpuso el presente recurso de reclamación.

Por acuerdo de veintisiete de agosto de dos mil catorce, el P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo al recurso de reclamación en que se actúa, teniendo por presentado al promovente con la personalidad que se ostenta, y en el mismo acuerdo admitió a trámite el recurso de reclamación que hace valer el recurrente.

SEXTO. Certificación. Mediante certificación de diecisiete de septiembre de dos mil catorce, el licenciado M.A.C.A., S. de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, con fundamento en el artículo 287 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1º de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Federal, así como el artículo 3º de la misma ley, hizo constar que el plazo de cinco días hábiles concedido a la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal, a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sonora, a las Cámaras de D. y de Senadores del Congreso de la Unión, así como al Procurador General de la República, para que manifestaran lo que a su derecho conviniera, en relación al recurso de reclamación interpuesto, transcurrió para la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal, el Poder Ejecutivo del Estado de Sonora, las Cámaras de D. y de Senadores del Congreso de la Unión, así como al Procurador General de la República del miércoles tres al martes nueve de septiembre de dos mil catorce y para el Poder Legislativo del Estado de Sonora transcurrió del viernes cinco al jueves once de septiembre del año en curso.

SÉPTIMO. Desahogo de la vista. La Cámara de Senadores y la Cámara de D. del Congreso de la Unión desahogaron la vista ordenada, respectivamente, en el sentido de que existe la posibilidad de analizar la probable inconstitucionalidad del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, en virtud de que la Suprema Corte a efecto de ejercer a plenitud sus funciones de Tribunal Constitucional analiza sistemas normativos, no preceptos específicos; asimismo, conforme a los recientes criterios en los que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado en relación a los derechos humanos de las personas jurídicas, como en el caso lo es el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, por lo que existe la posibilidad de que bajo nuevas consideraciones este Alto Tribunal adopte un nuevo criterio en relación al asunto de mérito.

El Procurador General de la República; el Poder Ejecutivo Federal y, los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sonora, se abstuvieron de realizar manifestaciones.

OCTAVO. Avocamiento de la Primera Sala. Mediante acuerdo de diecisiete de septiembre de dos mil catorce, el P. de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, señaló que transcurrido el plazo de mérito otorgado a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera, respecto a la interposición del recurso de reclamación, lo procedente era enviar el expediente para su radicación y resolución a la Primera Sala de este Alto Tribunal.

De esta forma, el Ministro P. de la Primera Sala, mediante acuerdo de veintitrés de septiembre de dos mil catorce, se AVOCÓ al conocimiento del recurso de reclamación interpuesto y además, determinó enviar los autos a la Ponencia de su adscripción para la elaboración del proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de reclamación, derivado de la controversia constitucional 40/2014 de conformidad con lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción V y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, toda vez que se interpone en contra del auto por el que se denegó la posibilidad de expresar concepto de invalidez, en su carácter de tercero interesado, en contra del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora.

Del análisis del referido precepto legal, se obtiene que las hipótesis de procedencia del recurso de reclamación que previó el legislador, atienden a la finalidad de dicho medio de impugnación, consistente en que las partes, ante una determinación que dicte el Ministro instructor o el Ministro P. de este Alto Tribunal y que pudiera trascender al propio trámite o a la sentencia definitiva que al efecto se dicte, cuenten con el medio de defensa para combatirlo, por lo que no se debe partir de una interpretación literal del mismo.

Asimismo, como se advierte del numeral transcrito, en estos juicios procederá el recurso de reclamación, entre otros supuestos, contra aquellos autos que, por su naturaleza trascendental y grave, puedan causar un agravio material a alguna de las partes, el cual no pueda ser resarcido en la sentencia definitiva.

En relación con lo anterior, el Tribunal Pleno ha sostenido el criterio contenido en la tesis jurisprudencial P./J. 103/99, publicada en la página ochocientos setenta y cuatro, Tomo X, correspondiente a noviembre de mil novecientos noventa y nueve, la que es del tenor siguiente:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE EL RECURSO DE RECLAMACIÓN CONTRA AUTOS O RESOLUCIONES QUE, POR SU NATURALEZA TRASCENDENTAL Y GRAVE, CAUSEN UN AGRAVIO MATERIAL NO REPARABLE EN LA SENTENCIA DEFINITIVA (INTERPRETACIÓN DE LA FRACCIÓN II DEL ARTÍCULO 51 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL).- De conformidad con lo que establece el precepto legal citado, el recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: '...II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la controversia o que por su naturaleza trascendental y grave puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva. ...'. De lo anterior se desprenden dos supuestos de procedencia del citado recurso: a) Contra autos o resoluciones que pongan fin a la controversia; y b) Contra autos o resoluciones que, por su naturaleza trascendental y grave, puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva; esto es, en esta hipótesis deben satisfacerse los siguientes presupuestos normativos: 1. Que se trate de un auto o resolución; 2. Que su naturaleza sea de carácter trascendente y grave; 3. Que, con lo que se provee, pueda causarse un agravio material a alguna de las partes; y 4. Que ese agravio no pueda repararse en la sentencia definitiva. Ahora bien, para que un auto o resolución pueda catalogarse de naturaleza trascendental y grave es necesario que, por su contenido, produzca efectos que impliquen consecuencias en el futuro y que éstas, por razón de sus efectos, sean capaces de producir una afectación tal que pueda calificarse como grave, es decir, de notorios perjuicios o altamente perjudiciales que no puedan ser reparados en la sentencia definitiva, para lo cual debe atenderse a su contenido y a las circunstancias particulares del caso.

Recurso de reclamación 25/98, relativo a la controversia constitucional 1/98.- Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Jalisco y otro.- 21 de mayo de 1998.- Once votos.- Ponente: H.R.P..- S.: O.A.C.Q.."

En la especie, debe tenerse en consideración que, mediante el auto impugnado, el Ministro instructor, desechó "el concepto de invalidez" que pretendió plantear el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Por lo anterior, el presente recurso de reclamación sí es procedente, por ubicarse en los supuestos que prevén las fracciones I y II del aludido artículo 51, es decir que, desechen la ampliación de la demanda y que por su naturaleza trascendental y grave pudiera causar un daño material alguna de las partes, no reparable en la sentencia que en su momento se dicte.

Lo anterior es así, debido a que, como se dijo, las hipótesis de procedencia del recurso de reclamación que previó el legislador, atienden a la finalidad de dicho medio de impugnación, consistente en que las partes cuenten con un medio de defensa para combatir las determinaciones que dicte el Ministro instructor o el Ministro P. de este Alto Tribunal y que pudiera trascender al propio trámite o a la sentencia definitiva; dado que al negarse al promovente la posibilidad de plantear el concepto de invalidez que pretendió, puede causarle un daño grave que no va a ser reparado en la sentencia que en su momento se dicte, pues esa actuación en el procedimiento ya no va a ser revisada en el pronunciamiento de fondo.

Por otra parte, debe precisarse que del análisis de la demanda de controversia constitucional, y el escrito de desahogo de la vista ordenada al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (el cual dio origen al auto que ahora se impugna) se advierte que en realidad lo que pretendió el ahora recurrente fue ampliar la demanda de controversia constitucional, respecto de una norma no impugnada en el escrito inicial de demanda, esto es en contra del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora.

Tomando en cuenta lo anterior, el presente recurso de reclamación es procedente conforme a lo dispuesto en la fracción I del artículo 51 de la Ley Reglamentaria de la materia, pues se interpuso en contra del auto por el que el Ministro Instructor denegó la posibilidad de ampliar la demanda al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, en su carácter de tercero interesado.

TERCERO. Oportunidad. El recurso de reclamación se presentó dentro del plazo de cinco días previsto en el artículo 52 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Lo anterior, ya que el acuerdo recurrido se notificó a la parte recurrente el veinte de agosto de dos mil catorce(2) y, por ende, surtió sus efectos el día veintiuno siguiente, por lo cual el plazo de cinco días hábiles transcurrió del veintidós al veintiocho de agosto de dos mil catorce, descontando los días veintitrés y veinticuatro de agosto del presenta año, por ser inhábiles al tratarse de sábados y domingos, tal como lo disponen los artículos 3° fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Por tanto, si el presente recurso fue presentado el veintiséis de agosto de dos mil catorce, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es evidente que fue presentado dentro del plazo legal que la ley otorga para tal efecto.

CUARTO. Legitimación. El escrito de agravios está signado por A.E.C.S., en su carácter de delegado del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, el cual fue reconocido en auto de nueve de junio de dos mil catorce;(3) por lo que debe concluirse que tiene legitimación para interponer este recurso, de conformidad con el segundo párrafo, artículo 11 de la Ley Reglamentaria de la Materia.(4)

QUINTO. Auto impugnado. La materia del presente recurso de reclamación es el acuerdo de quince de agosto de dos mil catorce, emitido por el Ministro Instructor A.P.D., el cual es del tenor literal siguiente:

"México, Distrito Federal, a quince de agosto de dos mil catorce. --- Por otra parte, del escrito de desahogo de vista presentado por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, en su carácter de tercero interesado, se advierte que formula un "concepto de invalidez" en el que impugna el artículo 80 BIS 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, al considerar que "se invade la esfera de competencia constitucional del Congreso de la Unión y de manera indirecta la del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación" (fojas 831 y 832 del expediente).--- Al respecto, conviene precisar que esta controversia constitucional la promovió el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal en representación del P. de la República y en nombre de la Federación, en contra de diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Sonora; por lo que es inadmisible jurídicamente considerar como impugnación adicional el planteamiento de invalidez que formula el Instituto tercero interesado, sin el ejercicio del derecho sustantivo que corresponde a la parte actora, por conducto de su representante legal, máxime que la impugnación de la norma por su sola publicación, a la fecha del desahogo de vista.--- Cabe agregar que el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, sólo tiene reconocido en autos el carácter de tercero interesado en términos de los artículos 10, fracción III, y 26 de la Ley Reglamentaria de la materia; y se le dio vista para que manifestara lo que a su derecho convenga, puesto que sin ser parte actora o demandada puede resultar afectado por la resolución que en su oportunidad se dicte; sin embargo, ese carácter procesal en este juicio no lo legitima para realizar nuevas impugnaciones que, en su caso, debió formular la parte actora.--- N. por lista y por oficio a las partes.--- Lo proveyó y firma el Ministro Instructor A.P.D., quien actúa con el licenciado M.A.C.A., S. de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, que da fe."

SEXTO. Agravios. En el escrito de agravios, la parte recurrente argumentó, en síntesis, lo siguiente:

I. La resolución del Ministro Instructor por la que manifiesta que es jurídicamente inadmisible considerar como impugnación adicional un concepto de invalidez respecto de una norma de carácter general sin el ejercicio del derecho sustantivo que corresponde a la parte actora, causa agravio a los derechos de acción y de defensa que tiene este organismo público autónomo para ejercerlos cuando se advierte que otro poder constitucional invade la esfera de competencia constitucional del Congreso de la Unión y con ello se le impone acciones (obligaciones) por un Congreso Local. El derecho de acción, conocido en la ciencia jurídica procesal como legitimación en la causa, no es propio y exclusivo del Poder Ejecutivo de la Unión.

Que en el artículo 105 fracción I inciso I) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se otorgó legitimación en la causa y en el proceso al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, toda vez que en el diverso 3° fracción IX del mismo ordenamiento fundamental se le dio la naturaleza jurídica de organismo público (constitucional) autónomo, de tal manera que es uno de los órganos constitucionales autónomos a los que se refirió el Constituyente Permanente en el referido inciso I), como parte legitimada para promover una controversia constitucional ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

Ello permite concluir que el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación si tiene el "derecho sustantivo que corresponde a la parte actora, por conducto de su representante legal" para plantear una demanda, reconvención o alguna otra clase de derecho de acción en materia de controversias constitucionales.

Aunado a lo anterior, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación fue llamado al juicio de controversia constitucional del que deriva esta impugnación con fundamento en lo dispuesto por el artículo 10 fracción IIl de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el que se establece que será parte en las controversias constitucionales como tercero interesado el órgano que pudiera resultar afectado por la sentencia que llegare a dictarse, así mismo, se le dio vista para que manifestara lo que a su derecho conviniera.

Señala que si el Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión no hubieran tenido voluntad de otorgar a los organismos públicos autónomos la posibilidad de formular impugnaciones constitucionales, no los habría previsto de esa manera en la Constitución y en la ley reglamentaria en comento.

Contrario al argumento del Ministro Instructor, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación ejerce su derecho sustantivo de acción al plantear un concepto de invalidez, precisamente como una manifestación de lo que a su derecho conviene, pues si no lo hubiera hecho así, al dictarse la sentencia en la presente controversia constitucional, pudiera no analizarse la validez constitucional del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, en el que según la consideración jurídica de esta parte tercero interesado, el Congreso Local demandado invadió la esfera de competencia constitucional del Congreso de la Unión, único órgano legislativo con competencia constitucional para establecer cuáles acciones debe realizar el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, las características de obligatoriedad de las evaluaciones que proponga o realice el Instituto, la determinación de la periodicidad de las evaluaciones, si éstas se realizan por lo menos una vez cada cuatro años y si debe o no de vigilarlas.

No tiene importancia o trascendencia la denominación que el Congreso de la Unión señaló para los argumentos que pudiera esgrimir las partes terceros interesados, manifestaciones o cualquier otra, lo importante es que previó que la parte que pudiera ser afectada por la sentencia que recayera en un juicio de controversia constitucional estuviera en la posibilidad procesal de presentar sus propios argumentos de acción o de defensa relacionados con la acción o norma general impugnadas, que en este caso es la Ley de Educación del Estado de Sonora.

De una interpretación armónica y sistemática de los artículos 10 fracción III, 11, 22, 51 fracciones II y VII y 52 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es jurídicamente posible concluir que la parte tercero interesado podrá hacer promociones, concurrir a las audiencias, rendir pruebas, formular alegatos y promover los incidentes y recursos previstos en la ley, de tal manera que si en las fracciones I y II del artículo 10 se señala que el actor promueve la controversia y el demandado emitió la norma general objeto de la controversia, y en el diverso artículo 22 fracciones IV y VII sólo se menciona que el escrito de demanda debe señalar la norma general cuya invalidez se demanda y el concepto de invalidez, sin hacer referencia a que sólo la parte actora podrá redactar conceptos de invalidez o impugnar normas generales por probable invalidez constitucional, es evidente que la parte tercero interesado podrá hacer las manifestaciones que convienen a su derecho como lo es formular un concepto de invalidez en el que se impugna una norma general que si no se revisa por la Suprema Corte de Justicia de la Nación podría quedar firme y con ello se convalidaría que un Congreso Local dicte normas que obligan al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, lo que sería inadmisible al constituir una violación a la esfera de competencia establecida en la Carta Magna por el Constituyente Permanente.

Si no se admite que el Instituto tercero interesado formule un concepto de invalidez constitucional, entonces qué caso tiene que se le dé vista con el escrito de demanda del Poder Ejecutivo actor para que realice manifestaciones sin importancia alguna. El concepto manifestaciones a que se refirió el legislador en el artículo 26 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es amplio y es válido que se interprete en el sentido de que la parte tercero interesado pueda formular conceptos de invalidez respecto de los actos o normas generales impugnados en la demanda inicial.

Considera que la figura jurídica del tercero interesado que propuso el legislador en la ley de la materia tiene un claro origen y su desarrollo se asemeja al de las tercerías del derecho mercantil, al efecto, deben consultarse los artículos 1362 al 1366 del Código de Comercio, en los que se explica que cuando un juicio es seguido por dos o más personas, puede un tercero presentarse a deducir otra acción distinta de la que se debate entre aquellos. A este nuevo litigante se llama tercer opositor; que las tercerías pueden ser coadyuvantes o excluyentes. Que será coadyuvante la tercería que auxilia la pretensión del demandante o la del demandado. Las demás tercerías se llaman excluyentes. Que las tercerías coadyuvantes pueden oponerse en cualquier juicio, sea cual fuere la acción que en éste se ejercite, y cualquiera que sea el estado en que éste se encuentre, con tal que aún no se haya pronunciado sentencia que cause ejecutoria. Igualmente que las tercerías coadyuvantes no producen otro efecto que el de asociar a quien las interpone con la parte cuyo derecho coadyuva, afín de que el juicio continúe según el estado en que se encuentre, y se sustancie hasta las ulteriores diligencias con el tercero y el litigante coadyuvado. Por último que la acción que deduce el tercero coadyuvante deberá juzgarse con lo principal en una misma sentencia.

Por lo que argumenta que es incuestionable que la figura jurídica del tercero interesado prevista en la Ley Reglamentaria del artículo 105 Constitucional es análoga a la del tercero coadyuvante o excluyente de cualquier código procesal, donde se permite a éste no sólo "manifestarse" sino inclusive proponer una acción o una excepción que coadyuve con alguna de las partes en conflicto o deducir una acción o excepción excluyente, ajena a la de las partes originales del litigio, pero que adquiere su propio valor y como se expresó, deberá ser admitida y resuelta en la sentencia definitiva que se dicte. Para ello es el llamamiento al tercero interesado, sino qué trascendencia tendría que se le permita hacer manifestaciones que no se tomarán en consideración, sin ningún peso específico.

II. Causa agravio al tercero interesado la resolución del Ministro Instructor en los que respecta a que el Instituto no puede plantear la invalidez constitucional del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora porque resultaría extemporánea.

Argumenta que es claro cuando una controversia constitucional ya fue admitida a trámite por haberse formulado la impugnación constitucional dentro del plazo de 30 días siguientes a su entrada en vigor de acuerdo con la publicación de normas generales, aun cuando hubiera trascurrido ese plazo se pueden válidamente formular conceptos de invalidez porque el juicio de controversia constitucional ya está en curso.

De lo anterior dan testimonio los artículos 26 párrafo segundo que admite la reconvención y 27 que permite ampliar la demanda hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción, de tal manera que si el juicio ya está en curso, dentro del plazo que se dio al tercero interesado para que formulara las manifestaciones que a su derecho convinieren, tiene la posibilidad procesal de formular conceptos de invalidez en contra de una norma general que ya fue publicada y entró en vigor, si ésta misma norma fue impugnada en tiempo por la parte actora.

III. Señala el recurrente que se tenga al Instituto tercero interesado formulando el concepto de invalidez en contra del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora sería la simple conformación del criterio jurídico del Ministro Instructor quien en el auto impugnado expresamente señala que el instituto sólo tiene reconocido el carácter de tercero interesado y que se le dio vista para que manifestara lo que a su derecho conviniere puesto que sin ser parte actora o demandada puede resultar afectado por la resolución que en su oportunidad se dicte.

A., que la manifestación del Instituto tercero interesado es en el sentido de que se revise la constitucionalidad del artículo local impugnado, no así que se le reconozca como actor o demandado, porque de no revisarse la norma impugnada por el Alto Tribunal y ésta resultara inconstitucional, el instituto sería afectado en su autonomía constitucional, toda vez que un congreso local estaría ordenando las características, plazos y acciones al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, cuestión que está fuera de lo previsto por el Constituyente Permanente cuando adicionó la fracción IX al artículo 3° constitucional, en donde claramente establece que el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación es un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, al que corresponderá evaluar la calidad, el desempeño y resultados del Sistema Educativo Nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior.

IV. Señala que es incuestionable que la resolución del Ministro Instructor agravia al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación si se confirmara el criterio consistente en que el carácter procesal del Instituto (tercero interesado) en el juicio de controversia constitucional que nos ocupa no lo legitima para realizar nuevas impugnaciones, que en su caso, debió formular la parte actora.

Que no es una nueva impugnación, porque ésta ya la realizó el actor al impugnar diversos artículos de la Ley de Educación del Estado de Sonora y con fundamento en el artículo 39 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al dictar sentencia examinará en su conjunto los razonamientos de las partes a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de tal suerte que si el Instituto es parte tercero interesada y formuló un concepto de invalidez respecto de un artículo de la norma general impugnada, también debe examinarlo el Pleno del Alto Tribunal.

Añade, que debido a que el Poder Ejecutivo actor no impugnó el artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, en el caso de que el Instituto no lo controvierta, pudiera quedarse sin ser examinado por el referido Pleno, lo cual causa serio agravio a mi representado con motivo de la alegada invasión de la esfera de competencia constitucional del Congreso de la Unión.

V. El tercero interesado señala que la resolución del Ministro Instructor en la que indica que la legitimación activa para promover conceptos de invalidez constitucional sólo puede ser motivo de estudio si se formula una demanda autónoma que reúna los requisitos de ley causa agravio a la competencia, funciones, legitimación y demás derechos de acción y defensa de los que es titular este Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

Que cuando una parte actora presenta una demanda en contra de una parte demandada, es posible advertir que existan terceros que pudieran resultar afectados por la sentencia que recaiga al litigio, de tal manera que los códigos de procedimientos prevén que dichas demandas puedan ser notificadas a los mencionados terceros que serán emplazados al juicio, con todos los derechos y acciones procesales previstos para las partes.

Finalmente, que el instituto, al ser llamado al juicio de controversia constitucional que nos ocupa como tercero interesado, tiene el derecho de hacer valer conceptos de invalidez (realmente no importa la denominación de la impugnación) en contra de un artículo de la norma general impugnada en la demanda principal, precisamente porque el actor omitió formularlo, ya que de no analizarse la validez constitucional del artículo 80 Bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, causaría perjuicios al Instituto y quedaría firme una invasión de la esfera de competencia constitucional del Congreso de la Unión que equivale a una lesión a la propia Constitución Federal.

En sus agravios, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación afirma esencialmente que ejerce su derecho sustantivo de acción al plantear un concepto de invalidez, toda vez, que de una interpretación armónica y sistemática de los artículos 10, fracción III, 11, 22, 51, fracciones II y VI y 52 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que no se hace referencia a que sólo la parte actora podrá redactar conceptos de invalidez o impugnar normas generales por probable invalidez constitucional dado que, el Ministro Instructor adujo que es jurídicamente inadmisible considerar como impugnación adicional un concepto de invalidez respecto de una norma de carácter general sin el ejercicio del derecho sustantivo que corresponde a la parte actora, cuando, a su parecer, debió tenerse al Instituto tercero interesado formulando el concepto de invalidez en contra del artículo 80 bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora.

El presente asunto se constriñe a analizar si con los agravios expresados, el Instituto recurrente logra demostrar que la determinación del Ministro instructor, referente a que es inadmisible jurídicamente considerar como impugnación adicional el planteamiento de invalidez que formula el Instituto tercero interesado, sin el ejercicio del derecho sustantivo que corresponde a la parte actora, fue correcta o no.

Así, la materia del presente medio impugnativo consiste únicamente en analizar la legalidad o ilegalidad del acuerdo de trámite recurrido para que, en caso de que haya existido alguna irregularidad se corrija el procedimiento.

En efecto, de conformidad con lo dispuesto por las fracciones I y II del artículo 105 Constitucional, las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad estarán a cargo de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, y su tramitación y resolución se rige por las disposiciones de la Ley Reglamentaria de la materia y a falta de disposición expresa por las del Código Federal de Procedimientos Civiles, por lo que sí durante su instrucción o procedimiento se emite algún auto o resolución que a juicio de alguna de las partes resulte incorrecto, dicho proceder debe analizarse a la luz de las disposiciones de los ordenamientos legales invocados.

Ahora bien, para dar respuesta a los agravios planteados, es pertinente tener presente el contenido del artículo 10, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos el cual establece que tendrá el carácter de actor en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que promueva la controversia.(5)

Asimismo el contenido del artículo 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria referida el cual establece que en el escrito de demanda se deberán señalar los conceptos de invalidez.(6)

Así, de los citados artículos reglamentarios se establece la posibilidad para que únicamente la parte actora en la controversia constitucional, señale conceptos de invalidez al formular su demanda, esto es, se trata de una regla procesal a efecto de que sea únicamente la propia parte actora promovente la que pueda formular en el capítulo correspondiente del escrito de demanda conceptos de invalidez, en virtud de ser la entidad, poder u órgano titular del derecho sustantivo, esto es, del ejercicio de la acción, en los términos antes aludidos, se advierte que en el presente asunto mediante proveídos de catorce y veintiuno de abril, ambos de dos mil catorce, dictados en el cuaderno principal, se tuvo al Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del P. de la República promoviendo controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Sonora, al cual le recayó el carácter de actor, asimismo se tuvo al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación como tercero interesado

Ahora, si bien la fracción III del artículo 10 de la Ley Reglamentaria de la materia, prevé como partes en la controversia a los terceros interesados, los que a su vez, pueden ser las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que se dicte, su intervención en el proceso con dicha calidad, está limitada para que únicamente manifiesten las posibles afectaciones que pudieran llegar a resentir al fallarse la controversia constitucional, tal como lo precisa el artículo 26 de la citada Ley Reglamentaria,(7) cuando faculta al ministro instructor para que admitida la demanda: a) emplace a la parte demandada para que conteste la demanda y, b) dé vista a las demás partes a fin de que manifiesten lo que a su derecho convenga. En esta última hipótesis se encuentran los terceros interesados.

No debe perderse de vista que esta intervención de los terceros interesados está limitada únicamente para que manifiesten lo que a su derecho convenga y en ningún caso podrá referirse a la posibilidad de plantear conceptos de invalidez, pues este acto implica el ejercicio del derecho sustantivo de la entidad, poder u órgano legitimado por el artículo 105, fracción I de la Constitución Federal, que ejerció dicho derecho, el cual no puede llevarse a cabo por los terceros interesados en la controversia constitucional.

Conforme a lo anterior, esta Primera Sala considera que son infundados los agravios hechos valer por el Instituto recurrente, y que el auto recurrido dictado por el Ministro instructor, en el que no acordó de manera favorable el planteamiento del concepto de invalidez relativo al artículo 80 bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora fue correcto.

Esto es así, el catorce de abril de dos mil catorce fue recibido el oficio de demanda de controversia constitucional que promovió el Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del P. de la República, en donde planteó la impugnación de los artículos 2, numerales 21 y 29, 24, 76 80 BIS 2, 80 BIS 3, 80 BIS 5, 80 BIS 6, 80 BIS 8, 80 BIS 9, fracción I, penúltimo y último párrafo y fracción II, último párrafo, 80 BIS 10, 80 BIS 14, 80 BIS 15, 80 BIS 16, 80 BIS 21, 80 BIS 22, 80 BIS 24, 80 BIS 25, 80 BIS 27, 80 BIS 28, 80 BIS 33, 80 BIS 39, 80 BIS 40, 80 BIS 34, tercero, quinto, sexto y séptimo transitorio de la Ley de Educación para el Estado de Sonora, reformados mediante decreto publicado en el Boletín Oficial de dicha entidad el tres de abril de dos mil catorce.

El Ministro instructor, admitió la demanda de controversia, tuvo como demandado al Estado de Sonora por conducto de sus Poderes Legislativo y Ejecutivo y como terceros interesados a las Cámaras de D. y Senadores del Congreso de la Unión, así como al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.

El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, en su carácter de tercero interesado, formuló un concepto de invalidez en contra del artículo 80 bis 32 de la Ley de Educación del Estado de Sonora, sin embargo, como se ha señalado, el Ministro instructor mediante auto de quince de agosto de dos mil catorce, determinó que es jurídicamente inadmisible considerar como impugnación adicional un concepto de invalidez respecto de una norma de carácter general sin el ejercicio del derecho sustantivo que corresponde a la parte actora.

Así, esta Primera Sala considera que fue correcta la determinación recurrida, pues dicho Instituto de conformidad con el artículo 10, fracción III, y 26 de la Ley Reglamentaria de la materia tiene reconocido en autos el carácter de tercero interesado, asimismo de conformidad con el artículo 105 de la Constitución Federal,(8) la Suprema Corte de Justicia conocerá de las controversias constitucionales en términos de su Ley Reglamentaria, y en este sentido, únicamente las entidades, poderes u órganos legitimados por el citado artículo 105 que ejerzan la acción de controversia constitucional y que por ello adquieran el carácter de "actores", pueden formular conceptos de invalidez, siendo que este derecho procesal, siempre deberá ejercerse por la parte actora en la controversia constitucional, en tanto que el ejercicio de la acción implica la disposición del derecho sustantivo del ente demandante, precisando, señalando o identificando actos impugnados, hechos nuevos o supervenientes que considere surgen en su perjuicio, y además, manifestando los conceptos de invalidez correspondientes.

En efecto, el Instituto recurrente en su carácter de tercero interesado, no puede formular conceptos de invalidez, pues como lo hemos dicho, la intervención de los terceros interesados, está limitada a la manifestación de lo que a su derecho convenga, tal como lo prevé el artículo 26 de la Ley Reglamentaria de la materia. Es claro que si en el caso el Instituto recurrente no promovió la controversia constitucional, es decir, no es la parte actora en el procedimiento, no podía formular nuevas impugnaciones, porque, como ya lo indicamos, el tercero interesado no cuenta con la facultad para ello, pues este derecho únicamente le corresponde a la parte actora en la controversia, quien en el caso concreto lo es la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal. Por tanto, si el Instituto recurrente tiene el carácter de tercero interesado en el proceso, únicamente puede manifestar lo que a su derecho convenga en cuanto a la posible afectación que pudiera resentir al dictarse la sentencia.

Por tanto, contrariamente a lo señalado por el Instituto recurrente, la Ley Reglamentaria de la materia regula de manera precisa y específica el tipo de intervención que tendrán en el proceso constitucional cada una de las partes, señalando para los terceros interesados únicamente una intervención para que manifiesten lo que a su derecho convenga en lo que consideren pudiera causarles una afectación la sentencia que se llegue a dictar (artículos 10, fracción III y 26 de la Ley Reglamentaria de la materia); mientras que a la entidad, poder u órgano actor les otorga, entre otras cosas, la posibilidad de formular conceptos de invalidez en el escrito de demanda (artículo 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de la materia).

Debe precisarse incluso que, el recurrente en realidad lo que pretende es ampliar la demanda de controversia constitucional respecto de un precepto que no fue combatido por el actor en el presente medio de control constitucional; sin embargo, esta Primera Sala ya ha señalado que los terceros interesados no están facultados para ampliar la demanda.

Esto debido a que la Ley Reglamentaria de la materia regula de forma precisa y específica el tipo de intervención que tendrá cada una de las partes en una controversia constitucional, que tratándose del tercero o terceros interesados, la fracción III del artículo 10 de la citada ley indica que tendrán dicho carácter las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse.

Por su parte, el artículo 26 de la ley en comento señala que, admitida la demanda, el Ministro instructor dará vista a las demás partes -exceptuando a la demandada a quien emplazará-, para que en un plazo de treinta días manifiesten lo que a su derecho convenga (incluyendo a los terceros interesados); por lo que, de ambos preceptos se concluye que la intervención de los terceros interesados en el proceso constitucional está limitada para que únicamente manifiesten lo que a su derecho convenga en relación con las posibles afectaciones que pudieran llegar a resentir al fallarse la controversia constitucional y en ningún caso podrá referirse a la posibilidad de que amplíen la demanda hecha valer por la parte actora, pues -como se ha dicho- este acto implica el ejercicio del derecho sustantivo de la entidad, poder u órgano legitimado por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, que ejerció dicho derecho, el cual no puede llevarse a cabo por los terceros interesados en la controversia, lo que se corrobora en términos del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de la Materia, el cual reserva el derecho de ampliación de la demanda a la parte actora.

Dicho criterio se plasmó en la siguiente tesis de esta Primera Sala:

Época: Décima Época

Registro: 2004671

Instancia: Primera Sala

Tipo de Tesis: Aislada

Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta

Libro XXV, Octubre de 2013, Tomo 2

Materia(s): Constitucional

Tesis: 1a. CCC/2013 (10a.)

Página: 1067

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS TERCEROS INTERESADOS NO ESTÁN FACULTADOS PARA AMPLIAR LA DEMANDA HECHA VALER POR LA PARTE ACTORA. La Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos regula de forma precisa y específica el tipo de intervención que tendrá cada una de las partes en una controversia constitucional. Así, tratándose del tercero o terceros interesados, la fracción III del artículo 10 de la citada ley indica que tendrán dicho carácter las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse. Por su parte, el artículo 26 de la ley en comento señala que, admitida la demanda, el Ministro instructor dará vista a las demás partes -exceptuando a la demandada a quien emplazará-, para que en un plazo de treinta días manifiesten lo que a su derecho convenga (incluyendo a los terceros interesados). Ahora bien, de ambos preceptos se concluye que la intervención de los terceros interesados en el proceso constitucional está limitada para que únicamente manifiesten lo que a su derecho convenga en relación con las posibles afectaciones que pudieran llegar a resentir al fallarse la controversia constitucional. Así, dicha intervención limitada de los terceros interesados en el proceso constitucional, en ningún caso podrá referirse a la posibilidad de que amplíen la demanda hecha valer por la parte actora, pues este acto implica el ejercicio del derecho sustantivo de la entidad, poder u órgano legitimado por el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal, que ejerció dicho derecho, el cual no puede llevarse a cabo por los terceros interesados en la controversia, lo que se corrobora en términos del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de la Materia, el cual reserva el derecho de ampliación de la demanda a la parte actora." (Recurso de reclamación 21/2013-CA, derivado de la controversia constitucional 121/2012. Municipio de S.M.C., Juchitán, Estado de Oaxaca. 28 de agosto de 2013. Cinco votos. Ponente: J.R.C.D.. S.s: L.P.R.Z. y R.M.M.G..)

Cabe señalar que en todo caso y de considerarlo de utilidad, el Ministro instructor en la controversia constitucional, podrá tomar como manifestaciones del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, en términos de los artículos 10, fracción III y 26 de la Ley Reglamentaria de la materia y, en su calidad de tercero interesado en el proceso constitucional, los argumentos que hizo valer en su escrito de mérito e incluso podrá analizar los preceptos impugnados haciendo un análisis sistemático con las demás normas del conjunto normativo al que pertenecen, pero ello no podrá llegar al extremo considerar como impugnado el precepto al que alude el ahora recurrente, pues como lo hemos dicho en esta resolución, los terceros interesados únicamente pueden intervenir manifestando lo que a su derecho convenga.

Así, lo procedente es confirmar el auto recurrido de quince de agosto de dos mil catorce, dictado en la controversia constitucional 40/2014.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO. Se confirma el auto recurrido de quince de agosto de dos mil catorce, dictado en la controversia constitucional 40/2014.

N.; con testimonio de esta resolución, vuelvan los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Señores Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R.(., O.S.C. de G.V. y P.A.G.O.M..

Firman el Ministro P. de la Sala y el Ministro Ponente, con el S. de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO A.G.O.M..

MINISTRO PONENTE

J.M.P.R..

EL SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. H.P. REYES.

________________

1. El instructor en la controversia constitucional es el M.A.P.D..

2. Cuaderno principal de la controversia constitucional 40/2014, foja 953.

3. Cuaderno principal de la controversia constitucional 40/2014, foja 904.

4. ARTICULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley.

El P. de los Estados Unidos Mexicanos será representado por el secretario de estado, por el jefe del departamento administrativo o por el Consejero Jurídico del Gobierno, conforme lo determine el propio P., y considerando para tales efectos las competencias establecidas en la ley. El acreditamiento de la personalidad de estos servidores públicos y su suplencia se harán en los términos previstos en las leyes o reglamentos interiores que correspondan.

5. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;"

6. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

...

VII. Los conceptos de invalidez."

7. "Artículo 26. Admitida la demanda, el ministro instructor ordenará emplazar a la parte demandada para que dentro del término de treinta días produzca su contestación, y dará vista a las demás partes para que dentro del mismo plazo manifiesten lo que a su derecho convenga.

Al contestar la demanda, la parte demandada podrá, en su caso, reconvenir a la actora, aplicándose al efecto lo dispuesto en esta ley para la demanda y contestación originales".

8. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales (...)".