Ejecutoria num. 321/2017 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-04-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 321/2017. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS. 23 DE MAYO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: A.G.P..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veintitrés de mayo de dos mil dieciocho.

Sentencia

En la que se resuelve la controversia constitucional 321/2017, promovida por el Poder Judicial del Estado de Morelos, a través de su representante legal, M.d.C.V.C.L., quien es presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado, en la que demanda a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de la misma entidad federativa, por supuestamente invadir su esfera de competencias en la distribución del presupuesto que se le asigna.

I. Antecedentes

1. Hechos.(1) H.S.B. se desempeñó en diversos puestos dentro del Poder Judicial del Estado de Morelos.

2. El veintisiete de octubre de dos mil dieciséis solicitó al Congreso del Estado de Morelos pensión por cesantía en edad avanzada.

3. El Congreso del Estado emitió el Decreto 2049, por el que se concedió pensión por cesantía en edad avanzada a H.S.B., en los términos que se desprenden de su publicación en el medio oficial de la entidad.

II. Trámite

4. Demanda de controversia constitucional. Mediante escrito presentado el once de diciembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, M.d.C.V.C.L., ostentándose como presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Morelos promovió demanda de controversia constitucional, en la que demandó de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como del secretario de Gobierno de Morelos, la invalidez de lo siguiente:

• Decreto "2049" publicado en el Periódico Oficial de la entidad, el veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, por el que el Poder Legislativo de Morelos determinó otorgar pensión por cesantía en edad avanzada a H.S.B. con cargo al presupuesto del Poder Judicial de la entidad.

5. Artículos constitucionales señalados como violados. El Poder Judicial actor señaló como violados los artículos 14, 16, 17, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; también refiere violación a los artículos 83, 92-A y 131 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

6. Preámbulo. Antes de exponer los conceptos de invalidez, la parte actora destacó que el Poder Judicial no ha tenido un incremento presupuestal desde el ejercicio de dos mil trece en el que se asignaron recursos por $585'365,000.00 (quinientos ochenta y cinco millones, trescientos sesenta y cinco mil pesos, M.N), mientras que en el ejercicio dos mil diecisiete se otorgaron $572'669,000.00 (quinientos setenta y dos millones, seiscientos sesenta y nueve mil pesos, M.N.), lo que demuestra que el monto del presupuesto ha sido igual para los años 2013, 2014, 2015, 2016 y 2017, más no así el número de pensiones concedidas, que han ido en considerable aumento. Además, se ha solicitado ampliación presupuestal para el pago de pensiones y jubilaciones, sin que el Congreso Local haya autorizado su petición.

7. Conceptos de invalidez. En el escrito de demanda se formularon los conceptos de invalidez siguientes:

• El decreto impugnado viola los artículos 14, 16, 17, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI inciso a), 127 de la Constitución Federal; así como los artículos 32, párrafo séptimo, 92-A, fracción VI y 131 de la Constitución Estatal, por lo siguiente:

• El Congreso Local al otorgar la pensión con cargo al presupuesto del Poder Judicial sin proveer la ampliación del presupuesto para cubrir esa prestación laboral, afecta el presupuesto del poder actor violando el principio de división de poderes, autonomía e independencia.

• Sin que el poder actor haya autorizado e intervenido, el Congreso Local emitió el decreto impugnado, en el cual se obliga al Poder Judicial a realizar el pago de la pensión por cesantía en edad avanzada disponiendo de manera arbitraria de la hacienda pública del poder actor, lo que es posible apreciar con la redacción actual del decreto impugnado "... dependencia que deberá realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones". Lo que acredita la ausencia de análisis racional en torno a la capacidad y disponibilidad de recursos en la partida a que se remite el pago de la pensión.

• La autoridad demandada se entromete en la disposición del presupuesto del Poder Judicial, al determinar que se cubra con cargo a la insuficiente partida presupuestal destinada para pensiones del poder actor, vinculándolo a realizar el pago de pensiones como ocurre en el caso, sin verificar la suficiencia de recursos presupuestales ni el impacto en las arcas del Poder Judicial, disponiendo de manera arbitraria de la hacienda de dicho poder, al imponerle cubrir oportunamente una pensión por cesantía en edad avanzada.

• En el caso se actualizan todos los grados de violación al principio de división de poderes. Se entromete en la independencia del Poder Judicial, pues sin la intervención de éste, emite un decreto de pensión con impacto total en el presupuesto de egresos del poder actor. Torna dependiente al Poder Judicial, porque se impide que tome decisiones o actúe de manera autónoma, la Legislatura Local trata al poder actor como subalterno, en tanto lo compele a pagar en forma mensual, con cargo a su partida presupuestal destinada para pensiones, sin otorgar la ampliación presupuestal respectiva. Se subordina al poder actor al obligarlo a cubrir una pensión al setenta por ciento del último salario de la solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que la trabajadora se separe de sus labores, la cual será cubierta por el Poder Judicial del Estado, además, el decreto impugnado implica que el Poder Judicial no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante. Se ordena al poder actor y además se cuantifica el monto de la pensión.

• Se demuestra la intromisión cuando refiere en su artículo segundo que la pensión decretada deberá cubrirse al setenta y cinco por ciento del último salario del solicitante, a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador se separe de sus labores y será cubierta por el Poder Judicial actor.

• Los artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 58 y 66, de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, otorgan una atribución que lesiona la hacienda pública del poder actor y, en consecuencia, su autonomía de gestión en el manejo de sus recursos, pues la Legislatura fijará los casos en que proceda otorgar el pago de pensiones de los trabajadores judiciales, así como la cuantía y además en la hipótesis que refiere que cuando el trabajador goce al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del gobierno o Municipio, en tal evento, será el Congreso Local y no el poder actor quien requiera al trabajador para que dentro de treinta días naturales opte por una de ellas, más aún en caso de que no determine la pensión que debe continuar vigente, la misma Legislatura concederá la que signifique mayores beneficios para él.

• Lo anterior, se reafirma con lo resuelto en las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, donde se resolvió como una transgresión al principio de autonomía en la gestión de la hacienda pública, que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad, y atendiendo exclusivamente a la solicitud del interesado, pueda decretar alguna de las pensiones determinadas en la Ley del Servicio Civil Estatal, determinando el monto correspondiente.

• No se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el poder actor, corresponde a una autoridad ajena, como lo es el Congreso Local, evaluar que se cumpla con todos los requisitos exigidos para que el trabajador se vea beneficiado con una de las distintas pensiones que menciona la ley y con cargo a la hacienda pública del Poder Judicial del Estado, el cual no cuenta con una partida presupuestal para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete en el rubro de pensiones y jubilaciones, pues la Legislatura Local ha sido omisa en autorizar una ampliación presupuestal para que el poder actor pueda cubrir las pensiones al personal que en dicho ejercicio viene jubilándose.

• Cita en apoyo a sus argumentaciones, los criterios jurisprudenciales de rubro: "DIVISIÓN DE PODERES, PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.", "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES." y "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS."

• Se vulnera la autonomía en la gestión presupuestal del Poder Judicial al ordenar el pago de las prestaciones que refiere el decreto impugnado, sin haber proporcionado previamente ese recurso económico, implica necesariamente una afectación a la autonomía presupuestal. Cita en apoyo la tesis de rubro: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES."

• De los artículos 44 y 70, fracción XVII de la Constitución Local; 67 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos; y 56, 57 apartado A, fracción I, inciso d) (sic),(2) 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil de esa entidad federativa se advierte que: 1) es facultad del Congreso Estatal emitir leyes, acuerdos o decretos como el impugnado, 2) es atribución de la Comisión de Trabajo, Previsión y Seguridad Social del Congreso Estatal el conocimiento, estudio y dictamen de todos los asuntos referentes a las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado y los Municipios; así como realizar la investigación tendiente a comprobar fehacientemente los datos que acrediten la antigüedad necesaria para el goce de ese derecho y 3) el Congreso Local está facultado para expedir decretos de pensiones a favor de los trabajadores de los diversos Poderes Estatales, incluso del judicial.

• Por otra parte, el contenido de la fracción XVII del artículo 117 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos dispone que es el Consejo de la Judicatura del Poder Judicial, el encargado de aplicar, vigilar y reglamentar el gasto público de dicho poder.

• La actualización de una intromisión, dependencia y/o subordinación del Poder Judicial Local y/o por parte de alguno de los otros dos Poderes Estatales –en este caso el Legislativo– son elementos que necesariamente conllevan una transgresión al principio de división de poderes que consagra el artículo 116 de la Constitución Federal, por lo que el decreto impugnado carece de validez constitucional.

• El artículo 3o. del decreto impugnado viola los artículos 16, 116, fracción III, 126 de la Constitución Federal, 134 y 131 de la Constitución Local, por disponer arbitrariamente el aumento automático del importe de la pensión en relación con el incremento porcentual del salario mínimo. Se vulnera la garantía de seguridad jurídica, división de poderes, autonomía e independencia judicial, la limitante de realizar pago alguno que no esté contemplado en el presupuesto de egresos respectivo; el ejercicio eficiente de los recursos para satisfacer los objetivos a que están destinados. El Poder Judicial no niega la obligación de hacer frente a la obligación del pago de la pensión, sin embargo, para poder dar cumplimiento requiere de presupuesto suficiente que no puede estar supeditado a la potestad del órgano legislativo, del cual no se tiene la certeza del monto que otorgará, y más aún, porque es creciente el número de trabajadores que han decidido pensionarse.

• El artículo tercero del decreto impugnado genera incertidumbre jurídica cuando indica que el monto de la pensión será calculado tomando como base el último salario percibido por el trabajador, incrementándose de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general, ya que si bien el presupuesto de egresos va considerado un incremento salarial, éste no va en función de lo que se determine para el salario mínimo, puesto que el primero depende del propio presupuesto de egresos autorizado y el segundo por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos.

• Se genera inseguridad jurídica al no contar con un factor o indicador que defina o permita prever o requerir una cifra debidamente afianzada en datos duros como lo sería el índice nacional de precios de diciembre del año anterior, para de este modo proporcionar los recursos dinerarios suficientes para no colocar al Poder Judicial en desestabilización económica al tener que cubrir los aumentos de las pensiones a su cargo y al mismo tiempo no disminuir los salarios de Jueces y Magistrados.

• El decreto impugnado es inconstitucional al no estar acorde a la realidad constitucional y ser incompatible con la Ley del Seguro Social que no se refieren a aumento al salario mínimo como referente para incrementos de las pensiones sino al índice Nacional de Precios al Consumidor del año inmediato anterior, para garantizar el poder adquisitivo de dicha pensión, lo que provoca inestabilidad económica al Poder Judicial, situación que afecta su autonomía financiera. Incluso, existe una diferencia y desigual percepción salarial entre el personal en retiro y activo. Los Magistrados en retiro y sus homólogos activos, aun cuando los primeros se hayan jubilado con un ingreso menor, en virtud de los aumentos automáticos actualmente tienen un pago superior a los Magistrados activos, situación que lacera la correcta administración de justicia que incluye la sanidad de las finanzas del Poder Judicial, pues se implementan recursos no programados, lo que implica una violación a la irreductibilidad salarial de Jueces y Magistrados.

• Finalmente, se irroga un perjuicio al Poder Judicial en relación con el artículo 134 constitucional, porque no se consideró otorgar recursos para hacer frente a los pagos derivados del decreto de pensión impugnado, asimismo, es inválido establecer en el decreto impugnado el aumento de la pensión conforme al salario mínimo ya que el porcentaje en que se ha aumentado en los últimos años es superior al tres por ciento que establece la Ley de Disciplina Financiera.

8. Registro de la demanda. El presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el expediente con el número 321/2017 y de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos, lo turnó a la M.N.L.P.H. para que fungiera como instructora.

9. Admisión. La Ministra instructora admitió a trámite la demanda y tuvo como autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, a quienes requirió para que dentro del plazo de treinta días hábiles rindieran su contestación a la demanda. En el mismo auto, se requirió al Poder Legislativo Local para que, al dar contestación a la demanda, enviara a este Alto Tribunal copia certificada de todas las constancias que sirvieron de sustento para dictar el decreto impugnado, y al Poder Ejecutivo de la entidad para que remitiera el ejemplar del Periódico Oficial en que apareciera publicado el decreto combatido.

10. Contestación del secretario de Gobierno(3) y del Poder Ejecutivo del Estado.(4) Ambas autoridades del Estado de Morelos fueron esencialmente coincidentes en sus respectivas contestaciones de demanda, sosteniendo en síntesis que:

a) Se presenta la falta de legitimación "ad causam" del poder actor, porque carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer, respecto del gobernador y del secretario de Gobierno, ya que no han realizado algún acto que invada o afecte su competencia. Así como también se actualiza la falta de legitimación pasiva del Poder Ejecutivo y del secretario de Gobierno, porque no han realizado acto alguno que constituya una invasión o afectación a la esfera competencial del poder actor.

b) Es cierto, únicamente, en cuanto a la promulgación y publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" del Decreto 2049, de veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, a través del cual se otorga pensión por cesantía en edad avanzada a H.S.B..

c) Resulta evidente que el poder público que representan se encuentra llamado a la presente controversia constitucional, cumpliendo el actor con el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido o promulgado el decreto impugnado, para la adecuada tramitación y resolución de la misma, encuentran su fundamento al respecto la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA ESTUDIAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA GENERAL POR ESA VÍA, DEBE LLAMARSE A JUICIO COMO DEMANDADOS TANTO AL ÓRGANO QUE LA EXPIDIÓ COMO AL QUE LA PROMULGÓ, AUNQUE NO SE ATRIBUYAN VICIOS PROPIOS A CADA UNO DE ESTOS ACTOS, SALVO CUANDO SE RECLAME UNA OMISIÓN LEGISLATIVA."

d) Se destaca que el refrendo, promulgación y publicación se realizaron con estricto apego a las facultades legales con que cuenta el Gobernador del Estado y secretario de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado Libre y Soberano de Morelos, de conformidad con lo establecido por los artículos 70, fracciones XVI y XVII, incisos a) y c), 74 y 76 de la Constitución Local; 10, 11, fracción II y 21, fracción XXXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos y 1, 10 y 11, XXVI del Reglamento Interior de la Secretaría de Gobierno.

e) Por cuanto a lo señalado respecto a verificar la constitucionalidad y legalidad de las resoluciones del secretario de Gobierno, se precisa que el titular del Poder Ejecutivo de Morelos en términos de las facultades constitucionales y legales con las que cuenta, mandó promulgar y ordenó publicar en estricto apego a la normatividad aplicable; por lo que en ningún momento incurrió en violación a los dispositivos constitucionales.

f) Resulta infundado que se viole en perjuicio de la parte actora lo dispuesto por los artículos 14, 16, 17, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 92-A, fracción VI y 131 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, en virtud de que no se viola ni la autonomía de su hacienda ni la libre administración.

g) Una pensión es una prestación económica que forma parte de los beneficios a los que tiene derecho un empleado cuando deja de trabajar y obtiene su jubilación, cuando se cumplen los requisitos y las condiciones marcadas por la legislación correspondiente. Estas pensiones actualmente son otorgadas a cargo del Estado, independientemente de que los trabajadores burocráticos gocen del derecho de afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos; afiliación que les permite además, acceder a las pensiones, prestaciones, seguros y servicios que se otorgan a través de las citadas instituciones conforme a la normativa aplicable.

h) Finalmente, existen diversas pensiones con cargo al presupuesto asignado al poder actor, emitidas por el Poder Legislativo del Estado, que se fundamentaron en los mismos ordenamientos impugnados, en las que no se promovieron controversias constitucionales. Ello puede corroborarse en diversos decretos pensionatorios publicados en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" de la entidad.

i) Además, debe tomarse en cuenta la cuestión financiera del pago de las pensiones, porque a diferencia del IMSS, el pago de pensiones participa de una suerte de nómina paralela, pues la totalidad del pago de éstas es con cargo al erario público. Asimismo, en acatamiento a lo indicado por esta Primera Sala en diversas controversias constitucionales, el Poder Ejecutivo ha exhortado al Legislativo a revisar el sistema de pensiones.

11. Contestación del Poder Legislativo.(5) La presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, en representación de ese poder, contestó la demanda exponiendo en síntesis que:

a) Los hechos 1, 2 y 3 no son ciertos, en virtud de que el presupuesto asignado al Poder Judicial en los años del dos mil trece al dos mil diecisiete sí han variado, como se demuestra a continuación, $585'365,000.00 (quinientos ochenta y cinco millones trescientos sesenta y cinco mil pesos, M.N.), $565'198,000.00 (quinientos sesenta y cinco millones ciento noventa y ocho mil pesos, M.N.), $570'679,000.00 (quinientos setenta millones seiscientos setenta y nueve mil pesos, M.N.) y $554'679,000.00 (quinientos cincuenta y cuatro millones seiscientos setenta y nueve mil pesos, M.N.) y 572'669,000.00 (quinientos setenta y dos millones, seiscientos sesenta y nueve mil pesos 00/100 M.N.).

b) En los años dos mil catorce, dos mil quince y dos mil diecisiete sí hubo un incremento en dicho presupuesto correspondiente al Tribunal Superior de Justicia, para reasignarse a la partida de la aportación inicial del fondo para el haber de retiro de los Magistrados del Poder Judicial del Estado.

c) El hecho 4 es parcialmente cierto y el 5 es cierto.

d) La controversia constitucional es improcedente por falta de interés legítimo, porque el acto impugnado no afecta el ámbito de atribuciones del Poder Judicial actor, ya que con la expedición del decreto impugnado no pretende ejercer de manera directa los recursos que integran el presupuesto del Poder Judicial, sino que ésta, ha sido y es ejercida por el poder actor, además la programación, presupuestación y aprobación de su presupuesto de egresos, son facultades exclusivas de éste, y está consciente que sostener que carecen de esa exclusividad en el ejercicio de sus recursos tornaría nugatorio el principio de autonomía presupuestaria previsto en la Constitución Federal, por lo que, con base en lo dispuesto por el artículo 123, apartado B de la Constitución General, 40, fracción XX de la Constitución Local y los artículos 54, fracción VII, 56 al 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, el Poder Legislativo cuenta con facultades constitucionales y legales para expedir el decreto impugnado, por lo que debe sobreseerse la controversia constitucional. Además, conforme al artículo 127 constitucional, el poder actor es quien debe cubrir las obligaciones patronales con sus trabajadores.

e) Cita en apoyo a sus argumentaciones la tesis número 1a. CLXXXI/2009, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE ANALIZAR EN ESTA VÍA LA LEGALIDAD DEL ACTO IMPUGNADO, POR VICIOS PROPIOS, CUANDO EL ACTOR CARECE DE INTERÉS LEGÍTIMO."

f) El decreto en cuestión fue dictado con base en la Ley del Servicio Civil del Estado, la cual establece el procedimiento que los trabajadores de los Poderes del Estado puedan obtener su pensión, ya sea por jubilación, cesantía en edad avanzada, viudez u orfandad, asimismo, la naturaleza jurídica de los derechos adquiridos, así como quienes son los obligados a cumplir en materia de presentaciones sociales, tal como lo establecen los artículos 43, 45, del 54 al 58, 65 y 66 de la citada normatividad. Además, la obligación de conceder la pensión era ineludible, pues así lo establecen los artículos 40, fracciones II y XX de la Constitución del Estado de Morelos y 57 de la Ley del Servicio Civil.

g) Conforme a lo previsto en la Ley Orgánica del Poder Judicial y el Reglamento Interior del Consejo de la Judicatura del Poder Judicial, ambos del Estado de Morelos, el Poder Judicial debe discutir y aprobar su presupuesto a través del Consejo de la Judicatura. Además, la Ley de Disciplina Financiera obliga al Poder Judicial a realizar un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, actualizable cada tres años. Asimismo, que dicho estudio deberá incluirse en las iniciativas de las leyes de Ingresos y proyectos de los presupuestos de egresos. Además, el Poder Judicial ha pagado sus cuotas obrero-patronales, de donde se advierte la libertad del Poder Judicial de administrar, manejar y aplicar su presupuesto.

12. Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República, se abstuvo de emitir su opinión respecto de la presente controversia constitucional, no obstante que fue notificado del auto de admisión.

13. Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.(6)

14. Radicación en Sala. Previo dictamen de la Ministra instructora, la presidenta de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y ordenó la remisión de los autos a su ponencia para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.(7)

III. Consideraciones

15. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1 de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II de dicho precepto; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; así como con el punto tercero, en relación con el punto segundo, fracción I, ambos del Acuerdo General 5/2013, emitido por el Tribunal Pleno el trece de mayo de dos mil trece.

16. Precisión del acto impugnado. De la lectura integral de la demanda esta Primera Sala advierte que el Poder Judicial del Estado de Morelos impugna el Decreto 2049 por el que el Poder Legislativo de la entidad otorgó una pensión por cesantía en edad avanzada a un funcionario público con cargo al presupuesto del Poder Judicial actor.

17. Oportunidad. El artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia establece en sus fracciones I y II el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales, el que se computará de la siguiente forma.(8)

18. T. de actos:

a. A partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame;

b. A partir del día siguiente al en que el actor haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución;

c. A partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

19. En ese sentido, deberá analizarse la oportunidad de la demanda respecto del Decreto 2049. En este sentido, el cómputo debe realizarse tomando en cuenta el día en que el Poder Judicial actor se ostentó sabedor del mismo, esto es, el veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, fecha que este decreto se publicó en el Periódico Oficial de la entidad.(9)

20. Tomando esa fecha como referente, se concluye que la demanda se interpuso de manera oportuna respecto del citado decreto, ya que el plazo de treinta días previsto en la fracción I del artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia culminó el dieciocho de enero de dos mil dieciocho,(10) siendo que la demanda fue presentada en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el once de diciembre de dos mil diecisiete, tal como se advierte del reverso de la hoja treinta del expediente, por lo que se encuentra dentro del plazo legal referido.

21. Legitimación activa. De conformidad con la fracción I del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia,(11) tiene el carácter de parte actora en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que promueva la controversia, siendo el Poder Judicial del Estado de Morelos, quien presenta esta controversia constitucional.

22. Asimismo, conforme al primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia,(12) el actor debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarlo en términos de las normas que lo rigen.

23. En representación del Poder Judicial del Estado de Morelos suscribió la demanda la M.M.d.C.V.C.L., quien se ostentó con el carácter de presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura de aquélla entidad federativa, personalidad que se reconoce en términos de lo dispuesto por el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria a la ley reglamentaria de la materia, dado que es un hecho notorio para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que tal carácter se le ha reconocido en varios precedentes.(13)

24. Dicha Magistrada se encuentra facultada para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Judicial de Morelos, ya que la fracción I del artículo 35 de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos(14) establece que la representación del Tribunal Superior recae en su presidente.

25. Luego, como el Poder Judicial se deposita en el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado, de acuerdo con el artículo 86 de su Constitución Política,(15) dicha Magistrada se encuentra facultada para promover el presente medio de control constitucional en su representación.

26. Legitimación pasiva. De conformidad con la fracción II del artículo 10 de la ley reglamentaria de la materia,(16) tiene el carácter de parte demandada en la controversia constitucional la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia constitucional.

27. En este caso se le reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, al atribuírseles, respectivamente, la emisión y publicación del decreto impugnado.

28. De conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la ley reglamentaria de la materia antes referido, también la parte demandada debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios facultados para representarla en términos de las normas que lo rigen.

29. El secretario de Gobierno del Estado de Morelos compareció por sí, mientras que en representación del Poder Ejecutivo compareció el consejero jurídico,(17) lo que acreditaron con copia certificada de sus respectivos nombramientos.

30. Dicho funcionarios están legitimados para comparecer en la presente controversia constitucional, el primero por sí mismo, el segundo en representación del Poder Ejecutivo, ya que la fracción II, del artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos(18) establece que la representación jurídica del titular del Poder Ejecutivo del Estado para actuar en las acciones y controversias constitucionales recae en la Consejería Jurídica

31. En otro aspecto, el Poder Legislativo del Estado de Morelos es representado por la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, quien acreditó su personalidad con copia certificada del acta de la sesión ordinaria de doce de octubre de dos mil dieciséis, en la cual consta su designación en tal cargo(19) y sus atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo, están previstas en el artículo 36, fracción XVI de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.(20)

33. Por consiguiente, los funcionarios acreditaron tener facultades para comparecer a la presente controversia constitucional.

34. Causa de improcedencia. El Congreso del Estado de Morelos, por conducto de la presidenta de la mesa directiva, afirma que es improcedente la controversia, porque no se afecta el ámbito de atribuciones del poder actor, por lo que carece de interés legítimo, ya que con la expedición del decreto impugnado no pretende ejercer de manera directa los recursos que integran el presupuesto del poder actor. Además que el Congreso cuenta con facultades para expedir los decretos de pensión, por lo que no invade la autonomía presupuestaria del poder actor, en consecuencia, al no causarle perjuicio alguno carece de interés legítimo y debe decretarse el sobreseimiento.

35. Adicionalmente el gobernador y el secretario de Gobierno señalaron que no han realizado algún acto que invada o afecte la competencia del poder actor y que, por ello, se actualiza la falta de legitimación pasiva de dichos órganos, porque no han realizado acto alguno que constituya una invasión o afectación a la esfera competencial del poder actor.

37. No existiendo otro motivo de improcedencia planteado por las partes, ni advertido de oficio por esta Primera Sala, lo procedente es entrar al estudio del fondo del asunto.

IV. Estudio de fondo

38. El Poder Judicial del Estado de Morelos plantea que el decreto impugnado viola los artículos 14, 16, 17, 40, 41, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 127 de la Constitución Federal, esencialmente, porque el Poder Legislativo de la entidad determinó el pago de una pensión por cesantía en edad avanzada con cargo al presupuesto del Poder Judicial actor, violando la autonomía de gestión presupuestal prevista en el artículo 116 constitucional porque representa una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Poder Judicial actor, lo que resulta contrario a los principios de independencia y de división de poderes previstos en el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al autorizar una intromisión indebida del Poder Legislativo en las decisiones del Poder Judicial actor.

39. Esta Primera Sala estima que es esencialmente fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la independencia del Poder Judicial actor en el grado más grave de violación que es la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de pensión por cesantía en edad avanzada, afectando para tales efectos recursos de otro poder y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al Poder Judicial actor.

40. En efecto, ya el Tribunal Pleno ha señalado las modalidades en que pueden presentarse actos de intromisión, dependencia o subordinación entre poderes, las cuales se materializan bajo las siguientes condiciones:(23)

a) La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión;

b) La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma; y

c) La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante.

41. Aplicando lo anterior, como se adelantó, esta Primera Sala considera que efectivamente es fundado el argumento aducido por el Poder Judicial actor, toda vez que el Poder Legislativo otorgó una pensión lesionando la independencia del Poder Judicial en el grado más grave de violación que es la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, pues la Legislatura Local fijó la procedencia del pago de una pensión por cesantía en edad avanzada de un empleado del poder actor, así como la cuantía a la que debe ascender aquélla, disponiendo directamente y por ende afectando los recursos del poder actor para el pago de la misma.

42. En efecto, ya el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la autonomía de la gestión presupuestal de los Poderes Judiciales Locales cuyo fundamento se encuentra en el artículo 17 constitucional, constituye una condición necesaria para que estos poderes ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella, se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, cuestiones que difícilmente podrían cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, esta autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, por lo que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.(24)

43. De este modo, con la emisión del decreto impugnado, el Poder Legislativo del Estado lesiona la independencia del Poder Judicial actor en el grado más grave de violación que es la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de una pensión por cesantía en edad avanzada, afectando para tales efectos recursos de otro poder y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al Poder Judicial actor.(25)

45. Ahora, es cierto que conforme a este último artículo constitucional,(26) las Legislaturas de las entidades federativas deben emitir las leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo, por lo que cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional,(27) sin embargo, ello no puede significar que sean los órganos legislativos los que deban determinar, calcular y otorgar las pensiones.

46. El requisito del referido artículo 127 constitucional se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (como jubilación, invalidez y cesantía en edad avanzada), sin embargo, en el precepto constitucional de referencia no se ha dispuesto que las Legislaturas de las entidades federativas pueden direccionar recursos de otros poderes o de otros órdenes normativos (Municipios) y determinar pensiones de manera unilateral, y si bien, esta cuestión es un vicio de la Legislación del Estado de Morelos que prevé el procedimiento para el otorgamiento de pensiones, no es posible su análisis, al no haberse planteado la inconstitucionalidad de las normas que soportan al sistema.

47. En atención a lo razonado, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura del Estado de Morelos sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión afectando el presupuesto del poder actor, por lo que lo procedente es declarar la invalidez del Decreto "2049" emitido por la Legislatura Local, mediante el cual otorgó la pensión por cesantía en edad avanzada a H.S.B..

48. Sin que pasen inadvertidas las manifestaciones de las autoridades demandadas al contestar la demanda, en relación con que la controversia es infundada, pues el decreto cumplió con los efectos de una sentencia principal dictada por este Alto Tribunal, porque (i) protegió los derechos fundamentales de los trabajadores; y, (ii) consideró el exhorto realizado por este Alto Tribunal para revisar el sistema de pago de pensiones y para realizar las acciones tendentes a determinar el pago de la pensión otorgada.

49. Sin embargo, tales manifestaciones son infundadas, pues lo cierto es que aun cuando la emisión del decreto impugnado tiende a proteger un derecho laboral de la trabajadora, esto es, la emisión de una pensión, lo cierto es que subsiste la transgresión a la esfera constitucionalmente atribuida al poder accionante, ya que el decreto que aquí se impugna lesiona la autonomía financiera de la judicatura estatal al conceder una pensión con cargo a su presupuesto, sin otorgarle participación alguna, lo que es inconstitucional, según se ha expuesto en párrafos anteriores.

50. Además, aun cuando se encuentren en curso las gestiones para la revisión legal del sistema de pensiones –lo cual, cabe decir, no fue acreditado en esta instancia de revisión constitucional– lo cierto es que la lesión a la autonomía judicial subsiste, pues el decreto adolece del vicio ya apuntado.

51. Finalmente, dado el pronunciamiento de invalidez del Decreto "2049", resulta innecesario el estudio del resto de los conceptos de invalidez, conforme a la tesis de jurisprudencia P./J. 100/99,(28) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."

V. Efectos

54. En similares términos, esta Primera Sala resolvió las controversias constitucionales 175/2017, 176/2017, 175/2017, entre otras, resueltas en sesión de veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, por unanimidad de cuatro votos.

Por lo expuesto y fundado, se

RESUELVE:

PRIMERO.—Es fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se declara la invalidez del Decreto "2049", publicado el veintidós de noviembre de dos mil diecisiete en el Periódico Oficial del Estado de Morelos.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M. y N.L.P.H. (presidenta y ponente).

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRA N.L.P.H.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Obtenidos de las constancias que integran este toca.

2. Esta fracción I no contiene incisos.

3. Visible a fojas 138 a 154 del presente expediente.

4. Rendido por el consejero jurídico, en representación del titular del Poder Ejecutivo de la entidad federativa. I., fojas 165 a 181.

5. Fojas 395 a 405 del presente expediente.

6. I., foja 476.

7. I., foja 479.

8. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II.T. de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia."

9. Foja 83 vuelta y 84 del expediente.

10. Se descuentan del cómputo los días sábados y domingos, el período comprendido del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil diecisiete, así como el uno de enero de dos mil dieciocho, por ser inhábiles en términos del artículo primero, incisos d) y m), del Acuerdo General 18/2013 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

11. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

12. "Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."

13. Por señalar algunas, en las controversias constitucionales 241/2016 (fallada en sesión de 16 de agosto de 2017, por unanimidad de cinco votos, bajo la ponencia del M.C.D.) y 225/2016 (fallada en sesión de 30 de agosto de 2017, por unanimidad de cuatro votos, bajo la ponencia del Ministro Pardo Rebolledo).

14. "Artículo 35. Son atribuciones del presidente del Tribunal Superior de Justicia:

"...

"I. Representar al Poder Judicial ante los otros Poderes del Estado, en nombre del Tribunal Superior de Justicia."

15. "Artículo 86. El ejercicio del Poder Judicial se deposita en el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado y en el Tribunal Unitario de Justicia para Adolescentes, cada uno en el ámbito de competencia que les corresponde."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiera emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

17. I., foja 165.

18. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones: ...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

19. Fojas 423 y 424 del expediente.

20. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"... XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."

21. "Artículo 32. La mesa directiva será la responsable de coordinar los trabajos legislativos del pleno, así como de las comisiones y comités del Congreso del Estado. Los integrantes de la mesa directiva durarán en sus funciones un año y podrán ser reelectos.

"El presidente de la mesa directiva, conduce las sesiones del Congreso del Estado y asegura el debido desarrollo de los debates, discusiones y votaciones del pleno; garantiza que en los trabajos legislativos se aplique lo dispuesto en la Constitución y en la presente ley. En caso de falta de nombramiento de mesa directiva para el segundo y tercer año legislativo, la mesa directiva en turno continuará en funciones hasta el día 5 del siguiente mes, o hasta que se nombre la nueva mesa directiva.

"La mesa directiva observará en su actuación los principios de imparcialidad y objetividad."

22. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, de contenido: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."

23. Al respecto, ya este Alto Tribunal ha reconocido estos principios en las tesis de jurisprudencias números 83/2004, 81/2004 y 80/2004, por ejemplo, de rubros: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.", "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS." y "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS."

24. Este criterio consta en el precedente de la controversia constitucional 35/2000, del cual derivó la tesis P./J. 83/2004 de rubro: "PODERES JUDICIALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.—La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional." Consultable en Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187.

25. Cabe precisar que si bien no resultan directamente aplicables al caso concreto las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos, ya que los actores eran Municipios quienes tienen protegida su hacienda municipal directamente desde el artículo 115 constitucional, son ilustrativas porque en ellas se determinó la intromisión del Poder Legislativo en el manejo del destino de los recursos y que en la emisión de los decretos impugnados, no se dio ningún tipo de participación a los órganos de gobierno (Municipios).

En efecto, en aquéllas controversias, el Tribunal Pleno determinó que el hecho de que exclusivamente el Congreso de Morelos fuese el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales. Las demandas de controversia constitucional 55/2005 y 89/2008 se presentaron por el Municipio de Xochitepec y se resolvieron el 19 de agosto de 2005 y el 8 de noviembre de 2010, respectivamente. La controversia constitucional 90/2008 se promovió por el Municipio de Zacatepec; la diversa 91/2008 por el Municipio de Jiutepec y la 92/2008 por el Municipio de Ixtla, resolviéndose los tres juicios el 8 de noviembre de 2010.

Dicho criterio sostiene que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su regulación debe ser atendida puntualmente y sólo debe verificarse si al hacerlo no se lesiona alguna facultad municipal.

De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo que en el Estado de Morelos no son los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno municipal o con ambos.

Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; asimismo, conforme al artículo 116 del mismo ordenamiento federal deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo. Entonces, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional, sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.

El requisito del referido artículo 127 se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (como jubilación, invalidez y cesantía en edad avanzada). En este sentido, en el precepto constitucional de referencia no se ha dispuesto que las Legislaturas esTatales pueden direccionar recursos y determinar pensiones de manera unilateral.

Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.

Lo anterior, con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos.

En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las leyes de ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

Si bien es cierto que los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe necesariamente considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de Morelos pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.

El Tribunal Pleno fue muy enfático en señalar que debe quedar claro que en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.

En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena como el Congreso Local a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que constitucionalmente sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.

26. Esta consideración fue sostenida por el Tribunal Pleno, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, falladas por mayoría de ocho votos, ya citadas en esta resolución.

27. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado. ..."

28. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 705.