Ejecutoria num. 32/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-11-2020 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 32/2019. MUNICIPIO DE CASTILLO DE TEAYO, VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 4 DE MARZO DE 2020. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., A.M.R.F., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: F.S.P.Y.O.C.C..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al cuatro de marzo de dos mil veinte, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 32/2019, promovida por el Síndico Municipal de Castillo de Teayo, Veracruz de I. de la Llave, en contra del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL ASUNTO

1. Promoción de la demanda. D.P.H., en su carácter de Síndico Municipal de Castillo de Teayo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, por escrito presentado el treinta de enero de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, promovió demanda de controversia constitucional en contra del Gobernador y de la Secretaría de Finanzas y Planeación de la entidad referida.

2. En la demanda el Municipio actor, en esencia, argumenta que la parte demandada violó el artículo 115, fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra los principios de libre administración hacendaria y de integridad de recursos económicos del municipio, pues omitió cubrir los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF), por un monto de $6´196,666.00 (seis millones ciento noventa y seis mil seiscientos sesenta y seis pesos 00/100 M.N.). Por lo anterior, estima que la Suprema Corte debe determinar la ilegalidad de las omisiones impugnadas.

3. Trámite de la demanda. El treinta y uno de enero de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente con el número 32/2019 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro J.L.G.A.C..

4. En consecuencia, por acuerdo de veintidós de marzo de dos mil diecinueve, el ministro instructor admitió la demanda, tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones, la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el Municipio actor.

5. Asimismo, consideró como demandado al Poder Ejecutivo de Veracruz de I. de la Llave; sin embargo, no tuvo con ese carácter a la Secretaría de Finanzas y Planeación de la misma entidad, en virtud de que trata de una dependencia subordinada a dicho poder, por lo que debían comparecer por conducto de su representante legal y, en su caso, dictar las medidas necesarias para dar cumplimiento a la resolución que se emita en el asunto. Además, requirió al demandado para que señalara domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad, y ordenó la vista respectiva a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal y a la Fiscalía General de la República.

6. Consecuentemente, se emplazó al Poder Ejecutivo local, que mediante oficio recibido en esta Suprema Corte de Justicia el once de junio siguiente, desahogó el requerimiento efectuado, remitió su contestación de demanda y las pruebas que consideró pertinentes.

7. Conceptos de invalidez. Los conceptos de invalidez hechos valer en la demanda son, en síntesis, los siguientes:

a) El Municipio actor señala que los actos impugnados vulneran el contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que consagra el régimen de la libre administración hacendaria, así como el principio de integridad de sus recursos económicos, porque por un lado la entidad federativa no ha entregado puntualmente las participaciones y aportaciones federales que le corresponden, y por el otro, ha omitido pagar los intereses generados por el retardo en el que ha incurrido.

b) Expone que las aportaciones federales que forman parte de las haciendas municipales están previstas en el Presupuesto de Egresos Federal y reguladas en los capítulos I a IV de la Ley de Coordinación Fiscal, de tal suerte se entiende que las aportaciones federales serán administradas libremente por el municipio, una vez que las legislaturas locales sienten las bases para ello. De esta forma, la dilación en la entrega de los recursos crea un perjuicio para el municipio, ya que no pudo destinarlos de acuerdo a los rubros que corresponden en el momento previsto.

c) El Municipio actor considera que el demandado vulnera la autonomía financiera que el artículo 115 constitucional garantiza a los municipios, específicamente el contenido de la fracción IV, que establece garantías para que la Federación y las entidades no limiten el flujo de recursos que deben integrarse en la hacienda municipal y que deben ser ejercidos por los ayuntamientos.

d) Añade que el Gobierno del Estado de Veracruz de I. de la Llave sólo cumple una labor de mediación administrativa con las participaciones y aportaciones, consistente en recibirlas de la Federación y entregarla a los municipios, lo que demanda que en el caso concreto no sucedió y que constituye una retención de facto que implica la sanción del pago de intereses.

e) De esta manera, el Municipio actor especifica que el demandado incurrió en la entrega tardía de los recursos correspondientes al Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF) del mes de enero a julio del ejercicio fiscal de dos mil dieciséis, sin el pago de los intereses devengados.

f) Asimismo, señala que a la fecha de la presentación de la demanda, la entidad federativa le adeuda el pago del programa FISM-DF correspondiente a los meses de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por un total de 6’196,666.00 (seis millones ciento noventa y seis mil seiscientos sesenta y seis pesos 00/100 M.N.), a lo que cada una de las mensualidades adeudadas corresponde la cantidad de $2,065,556.00 (dos millones sesenta y cinco mil quinientos cincuenta y seis pesos 00/100 M.N.).

g) De esta forma, solicita que de conformidad con lo previsto por los artículos 6º, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en el dos mil dieciséis, el Estado debe efectuar el pago y resarcir el daño a través de intereses.

8. Contestación de la demanda. E.P.C.B. en su carácter de Secretario de Gobierno del Estado de Veracruz, contestó la demanda la que dado el sentido de esta resolución se estima innecesario sintetizar.

9. Opinión del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente, a pesar de estar debidamente notificado.

10. Cierre de la instrucción. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el ocho de octubre de dos mil diecinueve se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por formulados los alegatos del Municipio actor y se puso el expediente en estado de resolución.

11. Radicación. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala para su radicación y resolución.

II. COMPETENCIA

12. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de Castillo de Teayo en contra del Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que se considera innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PRECISIÓN DE LA LITIS

13. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(1) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

14. En el apartado correspondiente del escrito inicial de demanda, el Municipio actor textualmente señaló como actos impugnados los siguientes:

"a) Las entregas retrasadas por parte del demandado de las aportaciones F. correspondientes al Fondo de Infraestructura Social Municipal de los meses de Agosto, Septiembre y Octubre del año 2016 que le corresponden al Municipio actor y que hasta la fecha de la presentación de la demanda se siguen adeudando.

b) La omisión del demandado de regularizar las entregas de las aportaciones federales que le corresponden al Municipio actor, en los tiempos que establece la Ley de Coordinación Fiscal y la Ley Número 251 que crea el Sistema Estatal de Coordinación Fiscal y Establece las Bases, M. y P. a los que se sujetarán las Aportaciones Federales.

c) La omisión del demandado de resarcirle económicamente al Municipio actor, con motivo del retraso de la entrega de las aportaciones federales comprendidas de los meses de Agosto, Septiembre y Octubre de 2016, conforme a lo previsto por los artículos 6º, segundo párrafo, de la Ley de Coordinación Fiscal vigente en el 2016 y 10 de la Ley Número 251 del Estado de Veracruz, es decir el pago de intereses correspondientes por los meses de atraso hasta su total liquidación."

15. En este sentido, esta Primera Sala considera que del análisis integral de la demanda como de las constancias que obran en el expediente, lo efectivamente impugnado es lo siguiente:

a) La omisión de entrega del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF), de agosto, septiembre y octubre de dos mil dieciséis, por un monto de $6’196,666.00 (seis millones ciento noventa y seis mil seiscientos sesenta y seis pesos 00/100 M.N) y sus intereses por pago extemporáneo; y,

b) El retraso en el pago del FISM-DF de los meses de enero a julio de dos mil dieciséis, a lo que a la entrega efectiva de esos recursos no se efectuó el pago de intereses devengados.

16. Al respecto, esta Primera Sala estima necesario aclarar que el acto señalado en el inciso b) no fue precisado como destacado en la demanda del Municipio actor; sin embargo, de las páginas 2 y 3 del escrito de demanda se advierte que también fue impugnado por el Municipio actor. En este sentido, no hay lugar a dudas que el reclamo de los intereses devengados de enero a julio de dos mil dieciséis forma parte de la precisión del acto impugnado.

IV. SOBRESEIMIENTO

17. Esta Primera Sala advierte que procede sobreseer en la controversia constitucional, al resultar extemporánea la demanda y además porque el Municipio actor carece de interés legítimo para promoverla, como se demostrará a continuación.

18. El artículo 21, fracciones I y II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el plazo de treinta días para promover una controversia constitucional cuando se impugnen actos o normas generales.(2)

19. T. de actos, el plazo se computa de la siguiente forma: a) a partir del día siguiente al que conforme a la ley del propio acto surta efecto la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; b) a partir del día siguiente al en que el actor haya tenido conocimiento de los actos o de su ejecución; o c) a partir del día siguiente al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

20. Por tanto, esta Primera Sala estima que, en el caso, se actualiza la causa de improcedencia respecto de la extemporaneidad de la demanda presentada por el Municipio actor, de conformidad con el artículo 19, fracción VII, en relación con el citado numeral 21, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia.

21. En efecto, si bien, en controversia constitucional es posible que se impugnen actos de naturaleza negativa, es decir, los que implican un no hacer u omisión; en efecto, al resolver la controversia constitucional 3/97,(3) el Tribunal en Pleno destacó que, de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su Ley Reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que, al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos (un hacer) como negativos (implican un no hacer u omisión).

22. Esta interpretación dio lugar a la jurisprudencia P./J. 82/99, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES".(4)

24. De lo cual se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento, mientras que tal omisión persista.(6)

25. Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del sólo incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal.

27. Esto porque, no se está ante omisiones totales de pago, sino actos de retención de recursos federales, es decir, un actuar en ese sentido de la autoridad -entendidos como actos positivos o de "un hacer"-, en tanto que existía una fecha cierta de pago establecida en los calendarios correspondientes a las entregas de los recursos, que fueron publicados debidamente a través del medio de difusión oficial local.

28. Lo anterior, porque si bien, en la demanda, el Municipio actor impugna la abstención total del Ejecutivo Estatal demandado de cumplir con una obligación legal —un no hacer absoluto—, lo cierto es que, de las constancias de autos, se advierte que sí se realizaron diversos pagos al ahora actor.

29. Esto es así, ya que por un lado impugna solamente el pago de intereses generados por la entrega tardía del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social Municipal y de las Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FISM-DF), por los meses de enero, febrero, marzo, abril, mayo, junio y julio de dos mil dieciséis. Y por otro, la falta de entrega del referido fondo por los meses de agosto, septiembre y octubre del mismo año por un monto de $6’196,666.00 (seis millones ciento noventa y seis mil seiscientos sesenta y seis 00/100 M.N.), así como el pago de intereses generados.

30. Lo que demuestra que ya no se está en presencia de una omisión absoluta como alega el actor, pues dichos pagos constituyen un acto de hacer, es decir, tienen un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro del plazo de treinta días posteriores a aquél en que la entrega tuvo lugar conforme a los calendarios de pagos correspondientes.

31. En el caso, es evidente que, a la fecha de presentación de la demanda, (treinta de enero de dos mil diecinueve), transcurrió en exceso el plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que se tuvo conocimiento de la retención o entrega parcial de los recursos, cuestión que se pudo verificar durante el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, una vez recibidas las transferencias interbancarias, para así poder accionar este medio de control constitucional.

33. Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio P./J. 113/2010, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE".(7)

35. En efecto, las violaciones impugnadas por el Municipio actor, únicamente las hace depender de la transgresión directa de los ordenamientos distintos a la Constitución General, tales como la Ley de Coordinación Fiscal, la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Veracruz.

36. De esta manera, no existe algún acto o norma de carácter general que sea contrastada con la Constitución Federal, por lo que no es posible que vía controversia constitucional el Municipio actor pretenda que se estudie la posible vulneración a las obligaciones del Ejecutivo local de entregar a los municipios de la entidad las citadas aportaciones que la entidad federativa les distribuye.

38. Las anteriores consideraciones tienen sustento en lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el recurso de reclamación 151/2019-CA,(8) derivado de la controversia constitucional 248/2019, fallado el cinco de diciembre de dos mil diecinueve.

39. Expuesto lo anterior, esta Primera Sala, de acuerdo con el criterio sostenido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, debe decretar el sobreseimiento en la presente controversia constitucional.

40. Finalmente, conforme a lo resuelto en sesiones públicas de tres y cinco de diciembre de dos mil diecinueve, al resolver los recursos de reclamación 150/2019-CA, 151/2019-CA y 158/2019-CA, el Tribunal Pleno determinó que el criterio de improcedencia sustentado en dichas resoluciones serían vinculantes para la solución de los subsecuentes asuntos. Criterio Plenario que resulta obligatorio para esta Primera Sala.

41. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

R E S U E L V E :

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: N.L.P.H., A.M.R.F., J.M.P.R., A.G.O.M. y P. y P.J.L.G.A.C..

Firma el Ministro Presidente de la Primera Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRO J.L.G.A.C.

SECRETARIA DE ACUERDOS

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

(...)".

2. Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de

su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

[...].

3. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

4. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo X. Agosto de 1999. Página: 568. Registro: 193445.

5. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y P.A.G..

6. De esta controversia derivó el criterio siguiente: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN". Novena Época. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XVIII. Agosto de 2003. Página: 1296. Registro: 183581.

7. Tesis P./J. 113/2010. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XXXIII. Enero de 2011. Página: 2716. Registro: 163194.

8. Por mayoría de cinco votos a favor de los M.F.G.S., Z.L. de L., A.M., L.P. y E.M.; en contra cuatro votos emitidos por los Ministros P.R., G.O.M., P.H. y G.A.C..