Ejecutoria num. 25/2015 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2017 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Margarita Beatriz Luna Ramos,Alberto Pérez Dayán,Eduardo Medina Mora I.,Javier Laynez Potisek,José Fernando Franco González Salas |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 45, Agosto de 2017, 0 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2017 |
| Emisor | Segunda Sala |
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 25/2015. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 15 DE FEBRERO DE 2017. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y E.M.M.I.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.C.R..
Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al quince de febrero de dos mil diecisiete.
V I S T O S; Y
R E S U L T A N D O
1. PRIMERO. Mediante oficio presentado el veinte de abril de dos mil quince, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.R.G.P., ostentándose como Presidente de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, promovió la presente Acción de Inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez de los artículos 17, fracción IV, y 104 de la Ley Número 696 de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, publicada en el Periódico Oficial de la entidad el veinte de marzo de dos mil quince.
2. SEGUNDO. Antecedentes y conceptos de Invalidez. La Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH) expuso los antecedentes de las normas impugnadas así como dos conceptos de invalidez, cuyos argumentos pueden ser resumidos de la siguiente manera:
Respecto al Primer Concepto de Invalidez:
a. Que el artículo 17, fracción IV, de la Ley Número 696 de la comisión de los derechos humanos del Estado de Guerrero, viola el artículo 102, apartado B de la Constitución Federal al desvirtuar el ámbito de competencia y actuación del órgano de Derechos Humanos de la entidad, al señalar que no podrá intervenir cuando se trate de actos y resoluciones de carácter laboral.
b. Que el artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal dispone que el Congreso y las legislaturas de las entidades federativas establecerán organismos de protección de Derechos Humanos para conocer de actos u omisiones provenientes de cualquier autoridad con excepción del Poder Judicial de la Federación y formular recomendaciones no vinculatorias, denuncias y quejas ante las autoridades respectivas, sin ser competentes para conocer de asuntos electorales y jurisdiccionales.
c. Sostiene que la reforma de diez de junio de dos mil once atribuyó competencia a los organismos de Derechos Humanos para conocer de actos de la materia laboral.
d. Manifiesta que el poder reformador de la constitución ordenó respecto de la referida modificación al artículo 102 constitucional, que las legislaturas locales debían realizar adecuaciones en un plazo de un año contado a partir del inicio de la vigencia de dicha reforma.
e. Con la vigencia de la norma combatida, el organismo del Estado de Guerrero verá limitada su facultad de actuación en asuntos laborales, porque la norma impugnada lo señala de forma expresa y con ello se soslaya el mandato constitucional de máxima protección de los derechos humanos.
f. Señala que la Corte Interamericana considera que la obligación de investigar se encuentra en las medidas positivas que deben de adoptar los Estados parte de acuerdo con la Convención Americana.
Respecto del Segundo Concepto de Invalidez.
a. Que el artículo 104 de la Ley Número 696 de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero viola los artículos 1° de la Constitución Federal; 1° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y los numerales I y II de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas, pues expone una definición de desaparición forzada que no coincide con el marco convencional y conlleva a una violación al principio pro persona y de progresividad de los Derechos Humanos.
b. Que el artículo 104 no otorga la protección más amplia a las personas, pues establece una definición de desaparición forzada de personas de carácter restrictiva en comparación con el ámbito internacional.
c. Que la Convención Interamericana de la materia dispone el compromiso de los Estados parte para no practicar, impedir ni tolerar la desaparición forzada de personas, ni aun en un estado de emergencia, excepción o suspensión de garantías individuales, al sancionar en el ámbito de su jurisdicción a los autores, cómplices y encubridores de desaparición forzada de personas y tomar las medidas de carácter legislativo, administrativo, judicial o de cualquier otra índole necesarias para cumplir con la Convención.
d. Que la Convención en su artículo II contempla como "Desaparición Forzada" la privación de la libertad de una o más personas cometidas por agentes del Estado o por personas que actúen en autorización, apoyo o aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o la negativa de reconocer dicha privación de la libertad o de informar sobre el paradero de la misma.
e. Que de acuerdo con el Principio pro persona no es óbice que los Estados parte puedan adoptar una medida más amplia y protectora para las víctimas, como una tutela no jurisdiccional, siempre y cuando se cumpla con lo establecido en la Convención con los márgenes mínimos de protección.
f. Que la fracción I del artículo combatido requiere que se trate de una persona identificada y se demuestre que existió momentos previos a su desaparición; lo cual carece de razón, pues en consideración a la gravedad del ilícito, debe atenderse a la brevedad posible de la mejor manera y no establecer requisitos más allá de los convencionales, pues la noticia criminal puede ser dada por cualquier persona, sin requerir de calidad específica alguna.
g. Respecto de la fracción II, cuestiona que la víctima deba tener domicilio en el Estado de Guerrero, lo cual desprotege a todos aquellos que hayan sido víctimas de este delito en la entidad. Además la Convención reconoce como víctimas a todas las personas en contra de quienes se hayan perpetuado los hechos constitutivos con independencia del espacio geográfico en que residan y, al ser un compromiso supra nacional, debe entenderse que con mayor razón podrá reconocerse la calidad de víctimas a todas aquellas personas sometidas por los hechos descritos.
h. Que la fracción III deberá atribuírsele a la autoridad o servidor público estatal o municipal, dejando fuera el supuesto establecido por la Convención que refiere que dicho delito puede configurarse cuando se cometa por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado. Bajo este supuesto, únicamente podrían sancionarse como sujetos activos de este delito a los autores materiales que posean la calidad específica de servidores públicos o autoridad, dejando fuera del supuesto a los casos donde el servidor público, la autoridad o el Estado mismo, cometa el ilícito allegándose del auxilio de particulares. Lo que, por otra vía, causaría un daño a las víctimas de dichos hechos, pues serían excluidas de esta calidad respecto del delito de desaparición forzada de personas.
i. Cita en su apoyo la tesis jurisprudencial 48/2004 de rubro: "DESAPARICIÓN FORZADA DE PERSONAS. ESE DELITO ES DE NATURALEZA PERMANENTE O CONTINUA".
j. Cita las consideraciones sostenidas por la Corte Interamericana en los casos R.P. y G.P., en torno a los elementos constitutivos del delito de desaparición forzada.
k. Que de conformidad con el artículo 28 del Pacto de San José, que contempla la cláusula federal, la sentencia del C.R.P. es vinculante para las entidades federativas tal y como lo ha sostenido la Suprema Corte; las sentencias de condena para el Estado Mexicano son obligatorias para todos los órganos de dicho estado y dicho estándar debe de aplicarse.
l. Cita el criterio del Pleno de este Tribunal Constitucional de rubro: "SENTENCIAS EMITIDAS POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. SON VINCULANTES EN SUS TÉRMINOS CUANDO EL ESTADO MEXICANO FUE PARTE EN EL LITIGIO" y la jurisprudencia 21/2014 de rubro: "JURISPRUDENCIA EMITIDA POR LA CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS. ES VINCULANTE PARA LOS JUECES MEXICANOS SIEMPRE QUE SEA FAVORABLE A LA PERSONA."
m. Que las obligaciones de definir la conducta de desaparición forzada de acuerdo con la Convención son imperantes para toda la actividad legislativa, incluyendo un ordenamiento de orden no penal, como es el caso, pues el parámetro internacional sirve como garante para la debida protección de los derechos humanos.
n. Que queda restringida la tutela no jurisdiccional de los Derechos Humanos al establecer una definición incompatible y se inhibe la facultad de investigación de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, respecto de la desaparición forzada de personas, sobre hechos que no se adecuen con exactitud a la definición convencional.
o. Que al verse supuestos que no encuadran con la hipótesis de las cuatro fracciones de su definición, quedará limitada la actuación de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, para investigar los supuestos no contenidos en las mismas, privando así a las víctimas de esos hechos, de la protección de sus derechos humanos en la vía no jurisdiccional, violentando el artículo 102 de la Constitución Federal.
3. TERCERO. Preceptos Constitucionales presuntamente violados. Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que la Comisión Nacional de los Derechos Humanos considera violentados son los artículos 1° y 102, Apartado B, en conexión con el artículo 1° de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como los numerales I y II de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada de Personas.
4. CUARTO. Admisión y trámite. Mediante proveído de veintiuno de abril de dos mil quince, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la Acción de Inconstitucionalidad bajo el número 25/2015 y turnar el asunto al M.J.N.S.M. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
5. Por acuerdo de veintidós de abril de dos mil quince, el Ministro Instructor admitió a trámite la acción y dio vista a los órganos que emitieron y promulgaron las normas impugnadas para que rindieran sus respectivos informes. De igual manera, se dio vista a la Procuradora General de la República para la formulación de su pedimento.
6. QUINTO. Informes de los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Guerrero, así como pedimento.- En atención al sentido del presente fallo, resulta innecesario aludir a los referidos informes, así como al pedimento formulado.
7. SEXTO. Alegatos y cierre de instrucción. Una vez recibidos los informes de las autoridades, los alegatos de la Procuradora General de la República y al encontrarse debidamente instruido el procedimiento, el dieciocho de junio de dos mil quince, se cerró la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución en la presente Acción de Inconstitucionalidad.
8. SÉPTIMO. Solicitud de sobreseimiento. Mediante proveído de uno de septiembre de dos mil quince, se agregó al expediente el oficio signado por la Presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Guerrero, mediante el cual solicitó el sobreseimiento del presente asunto y al efecto remitió copia certificada del Decreto 849 por el que se reformaron los artículos 17, fracción IV, y 104 de la Ley número 696 de la Comisión de Derechos Humanos del Estado de Guerrero, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el veinticinco de agosto del mismo año.
9. OCTAVO. Returno de Expediente. Mediante proveído de cinco de enero de dos mil dieciséis, el Ministro J.L.P. asumió la Ponencia que correspondía al M.J.N.S.M. y le fue returnado el expediente en que se actúa como instructor y proyectista del mismo.
10. NOVENO. Avocamiento a cargo de la Segunda Sala. Dado el sentido del presente fallo, previo dictamen del Ministro Instructor, el Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó remitir el expediente a esta Segunda Sala, la que se avocó mediante acuerdo de primero de febrero de dos mil diecisiete, para su resolución.
C O N S I D E R A N D O
11. PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal, en relación con el artículo 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción II, y Tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de trece de mayo de dos mil trece, dado el sentido de la presente resolución.
13. Mediante oficio registrado con número de promoción 047791(1) presentado el veintiocho de agosto de dos mil quince ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Presidenta de la Mesa Directiva y de la Comisión Permanente del Congreso del Estado de Guerrero remitió el ejemplar del Periódico Oficial de la entidad del martes veinticinco de agosto de dos mil quince, en el que se publicó el Decreto 849 por el que se reformaron los artículos 17, fracción IV, y 104 de la Ley Número 696 de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero, mismos que fueron impugnados en la presente vía.
14. Dicho lo anterior, de conformidad con los artículos 19, fracción V, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2) (Ley Reglamentaria), la acción de inconstitucionalidad es improcedente cuando han cesados los efectos de la norma general impugnada por ser ésta su único objeto de análisis, máxime que su eventual declaración de invalidez no tendría efectos retroactivos, excepto tratándose de la materia penal, lo cual no ocurre en el caso. Así se desprende de la jurisprudencia P./J. 8/2004:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA."(3)
15. En el presente caso, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos cuestionó los numerales 17, fracción IV, y 104 de la Ley Número 696 de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero; posteriormente estos mismos artículos fueron objeto de reformas derivadas de la publicación del Decreto 849 las cuales entrarían en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero. Lo anterior puede desprenderse del siguiente cuadro comparativo en el que se contrastan las normas impugnadas con las reformas de veinticinco de agosto de dos mil quince:
Ver cuadro comparativo
16. Así, en primer lugar, el Decreto 849 derogó la fracción IV del artículo 17 de la Ley impugnada y dicha reforma de veinticinco de agosto de dos mil quince entró en vigor al día siguiente de su publicación, por lo que es indudable que en el presente caso se ha actualizado la improcedencia de la vía y ello da lugar al sobreseimiento dado que han cesado los efectos de la norma controvertida al haberse derogado. Resulta aplicable el criterio: P./J. 45/2005 de rubro:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI DURANTE EL PROCEDIMIENTO ES DEROGADA LA NORMA GENERAL IMPUGNADA, DEBE ESTIMARSE QUE CESARON SUS EFECTOS POR LO QUE PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO."(4)
17. En segundo término, la reforma al artículo 104 de Ley Número 696 de la Comisión de los Derechos Humanos del Estado de Guerrero se trató de un nuevo acto legislativo en su vertiente formal y material, al haberse modificado sustancialmente el supuesto normativo que se combatía para remitir al concepto de Desaparición Forzada de Personas del artículo II de la Convención Interamericana sobre Desaparición Forzada,(5) lo que da lugar a la cesación de efectos de dicho precepto. Lo anterior, de conformidad con el criterio jurisprudencial plenario P./J. 25/2016 (10a.) de rubro siguiente:
"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO."(6)
18. En atención a lo señalado, lo procedente es sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, con apoyo en el artículo 20 fracción II, de la Ley Reglamentaria, en relación con el diverso artículo 19, fracción V, del propio ordenamiento.
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad.
N. haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.
Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.A.P.D., J.L.P.(., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y P.E.M.M.I.. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.
Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y el Ministro Ponente, con el S. de Acuerdos quien autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA
MINISTRO E.M.M.I.
PONENTE
MINISTRO J.L.P.
SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA
LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ
_______________
1. Visible a l reverso de la foja 929 del expediente en que se actúa.
2. "ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
(...)
V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;"
"ARTICULO 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
(...)
II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;"
3. "Texto: Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título II de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."
4. Si con motivo de la reforma realizada a una ley se derogaron los preceptos impugnados en la acción de inconstitucionalidad, debe declararse el sobreseimiento en el juicio con fundamento en el artículo 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al sobrevenir la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de dicha ley reglamentaria, por haber cesado los efectos de la norma general impugnada.
5. "ARTICULO II
Para los efectos de la presente Convención, se considera desaparición forzada la privación de la libertad a una o más personas, cualquiera que fuere su forma, cometida por agentes del Estado o por personas o grupos de personas que actúen con la autorización, el apoyo o la aquiescencia del Estado, seguida de la falta de información o de la negativa a reconocer dicha privación de libertad o de informar sobre el paradero de la persona, con lo cual se impide el ejercicio de los recursos legales y de las garantías procesales pertinentes."
6. "Texto: Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema."
