Ejecutoria num. 209/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-01-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 209/2018. MUNICIPIO DE TIQUICHEO DE N.R., MICHOACÁN DE OCAMPO. 9 DE SEPTIEMBRE DE 2020. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIA: G.E.C.A..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al nueve de septiembre de dos mil veinte, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 209/2018, promovida por el síndico municipal de Tiquicheo de N. de R., Michoacán de O., en contra del poder ejecutivo de esa entidad federativa.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL ASUNTO

1. Promoción de la demanda. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el cinco de noviembre de dos mil dieciocho.(1)

2. En el escrito, el municipio actor argumenta, en esencia, que el poder ejecutivo demandado transgrede lo previsto en el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, en la que se establecen los principios constitucionales de la libre administración de la hacienda municipal, en razón de que ordenó la retención de recursos económicos del municipio, vía aportaciones estatales; específicamente, del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales por la cantidad de $ 2’228,080.00 (dos millones doscientos veintiocho mil ochenta pesos 00/100 M.N..

3. Trámite de la demanda. Por acuerdo de quince de noviembre de dos mil dieciocho, el P. de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el expediente 209/2018, así como turnarlo al M.A.G.O.M. como instructor del procedimiento, según el turno correspondiente.(2)

4. En consecuencia, el Ministro Instructor, por acuerdo de dieciséis de noviembre siguiente,(3) admitió la demanda, tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificaciones y la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el municipio actor.

5. Asimismo, consideró como demandado al Poder Ejecutivo de Michoacán de O.. Consecuentemente, emplazó al Poder Ejecutivo Local con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestara lo que a su interés legal conviniera. Asimismo, requirió a la Procuraduría General de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo que a su representación conviniera.

6. Hechos. En la demanda, el municipio actor y otros, señalaron en lo relevante para el asunto, lo siguiente:

a) Que el uno de julio de dos mil dieciocho resultó electo el compareciente como síndico del Ayuntamiento de Tiquicheo y el cinco de julio de dos mil dieciocho, el Consejo Municipal Electoral dependiente del Instituto Estatal Electoral le otorgó constancia de mayoría y validez de tal puesto de elección.

b) Dicho mandato popular fue confirmado por el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y el uno de septiembre de dos mil dieciocho todos los integrantes del Ayuntamiento tomaron posesión del cargo conferido.

c) En la entrega-recepción entre la administración pública municipal se advirtió que se les heredaba una deuda con proveedores, sin explicar la causa o fundamento de dicho endeudamiento.

d) De conformidad con lo dispuesto en la Ley Orgánica Municipal vigente en dicha entidad, se advierte que al síndico del Ayuntamiento le corresponde entre otras funciones, la de Coordinar la Comisión de Hacienda Pública Municipal y, por lo tanto, vigilar que se lleve a cabo el apoyo de participaciones, aportaciones y subsidios tanto estatales como federales.

e) Que desde el momento en que inició a ejercer su mandato analizó todos y cada uno de los ingresos que en vía de aportaciones le corresponden al Ayuntamiento, además de que investigó sobre el origen de la deuda pública heredada por la anterior administración ya que los proveedores han estado requiriendo en la vía legal y extrajudicial el pago de adeudos que el Municipio tiene con ellos y que por tal razón el Municipio puede ser demandado por dichos proveedores.

f) Los proveedores en el tiempo en el que las autoridades han estado en funciones han requerido en la vía legal y extrajudicial el pago de los adeudos que el Municipio tiene con ellos.

g) El Municipio está por ser demandado por diversos proveedores y embargado por otros más, acciones que, de llegar a materializarse dejarían al gobierno paralizado totalmente.

h) Las anteriores autoridades municipales le hicieron de su conocimiento que el adeudo no había sido generado por ellos sino que se debió a que el Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán omitió llevar a cabo la entrega de la totalidad de los recursos que le correspondían al municipio de Tiquicheo desde el ejercicio fiscal de dos mil quince y correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales omisión que se ha prolongado al día de hoy.

i) Al consultar el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán en específico el número 32 del Tomo CLXI, Décima Sección, correspondiente al día treinta de enero de dos mil quince, el "ACUERDO MEDIANTE EL CUAL SE DA A CONOCER EL CÁLCULO, DISTRIBUCIÓN Y MONTO ESTIMADO DEL FONDO ESTATAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES, CORRESPONDIENTE A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO, PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2015" y que describe el monto que le corresponde al municipio de Tiquicheo de N.R., Michoacán por la cantidad de $2’228,080.00 (dos millones doscientos veintiocho mil ochenta pesos 00/100 M.N..

j) Que el S. de Administración y Finanzas, vía telefónica indicó que ya no se pagaría el Fondo porque el Gobierno del Estado no tenía dinero para solventar dicho adeudo y que entonces realizaran ajustes al presupuesto y recortaran programas.

k) Que después de realizar una revisión de los estados contables que se llevan en el Municipio se concluyó que el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán ha omitido entregar a los municipios el total del fondo acordado mediante Decreto además de que omitió emitir las reglas de operación de dicho Fondo en la anualidad de dos mil quince

7. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, el síndico municipal sostuvo los siguientes razonamientos de invasión de competencia:

a) Se vulnera lo dispuesto en el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ya que, con el proceder el Órgano de Gobierno demandado se transgrede en detrimento del Ayuntamiento Constitucional de Tiquicheo de N. de R. los principios de municipio libre, libre administración de la hacienda pública municipal y principio de integridad de los recursos económicos municipales contemplados en el artículo 115 constitucional; ya que le han sido retenidos al municipio los recursos económicos que le pertenecen vía aportaciones estatales específicamente del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales.

b) De acuerdo con lo establecido por la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Michoacán, los municipios del Estado serán beneficiados con aportaciones que recibirán del Estado de conformidad con las determinaciones que la legislatura estatal establezca.

c) La entidad federativa demandada, Gobierno del Estado de Michoacán de O., percibió de la Federación las participaciones que corresponden entre otros al municipio actor para el ejercicio fiscal 2015, recursos que de acuerdo con la Ley de Egresos Estatal, una parte de los mismos se destinaron al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales, quedando el Poder Ejecutivo Estatal a partir de la fecha de aprobación del Decreto (30 de enero de 2015), como simple tenedor de tales recursos y obligado a entregar a los mismos, de manera íntegra a los municipios atendiendo a las especificaciones contenidas en la Ley de Coordinación Fiscal Estatal y los Decretos de Ingresos que establecen las Participaciones Federales, las Aportaciones Estatales y el Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales.

d) El Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán decidió de manera unilateral, indebida e inconstitucional retener injustificadamente el Fondo para el E.F. 2015 sin que exista documento legal alguno que lo autorice

e) Del contenido de los artículos 6º, 36 y 46 de la Ley de Coordinación Fiscal se concluye que la autoridad demandada, al retener fondos, por los motivos que fueren, cuya entrega debía ser ágil y directa y por tanto, se vulneró la autonomía financiera que el artículo 115 de la Constitución Federal garantiza a los municipios mexicanos; pues, una vez que se decide transferir cierto tipo de recursos a los municipios con la mediación administrativa de los estados, se debe tener en cuenta que el artículo 115 constitucional garantiza a los municipios su recepción puntual y efectiva debido a que la facultad constitucional exclusiva de programar y aprobar el presupuesto municipal de egresos de la que gozan, presupone que deben tener plena certeza acerca de los recursos de que disponen.

f) Por lo tanto, si la Federación y los Estados al acordar la transferencia de ciertos recursos a los municipios incumplieran o retardaran el compromiso sin mayores consecuencias, estarían privando a los municipios de la base material y económica necesaria para ejercer sus obligaciones constitucionales. No es obstáculo a lo anterior el hecho de que las aportaciones, a diferencia de las participaciones no queden comprendidas bajo el régimen de libre administración de la hacienda municipal.

g) Para apoyar sus razonamientos, señala que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que tanto las participaciones como las aportaciones son recursos que ingresan en la hacienda municipal pero que únicamente las primeras quedan comprendidas dentro del régimen de libre administración hacendaria, lo anterior con base los criterios P./J. 9/2000 "HACIENDA MUNICIPAL. LAS PARTICIPACIONES Y APORTACIONES FEDERALES FORMAN PARTE DE AQUÉLLA, PERO SÓLO LAS PRIMERAS QUEDAN COMPRENDIDAS EN EL RÉGIMEN DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA" y P./J. 151/2000 "LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY DE PLANEACIÓN DEL ESTADO DE TAMAULIPAS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO 298 DEL CONGRESO LOCAL, PUBLICADO EL TREINTA Y UNO DE ENERO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y OCHO, QUE CONDICIONA EL EJERCICIO DE LOS RECURSOS CORRESPONDIENTES DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN, MEDIANTE LA INTRODUCCIÓN DE FÓRMULAS, CONCERTACIONES Y ACUERDOS CON GRUPOS SOCIALES O CON PARTICULARES INTERESADOS, NO VIOLA DICHO RÉGIMEN".

h) Aduce que la controversia no puede quedar sin materia por estar el acto reclamado relacionado con recursos regidos por el principio de anualidad y que del mismo modo en que el principio de anualidad que rige en materia impositiva, no es óbice para que la legislación fiscal establezca recargos para aquellos contribuyentes que incurran en mora a la hora de pagar sus impuestos, la vigencia estrictamente anual de las contribuciones de recursos correspondientes a las participaciones, aportaciones y subsidios, no hace desaparecer todas las consecuencias que el acto reclamado tuvo sobre el patrimonio del Ayuntamiento actor y del Poder Ejecutivo demandado.

i) En el caso, no se está en el supuesto de declarar la invalidez de las normas sino lo que procede aplicar es la regla general expresada en el primer párrafo del artículo 45 de la Ley Reglamentaria de la Materia y precisar las acciones necesarias para resarcir al Ayuntamiento actor por los daños derivados de las retenciones de recursos que indebidamente sufrió; por lo tanto, deberá instruirse al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán para que en un plazo no mayor a treinta días hábiles contados a partir del día siguiente al en que sea notificada la resolución que se emita, reintegre al municipio actor las cantidades indebidamente retenidas, más el importe correspondiente a los intereses generados por el retraso en la entrega de tal cantidad, con base en la tasa fijada por el Congreso de la Unión y de conformidad con el criterio P./J. 46/2004

8. Contestación de la demanda. La Subdirectora de Asuntos Constitucionales y Amparos de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., contestó la demanda de controversia constitucional;(4) sin embargo, en atención al sentido del fallo respecto de la legitimación pasiva, se hace innecesario sintetizar el escrito presentado por dicha autoridad.

9. Opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

10. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el siete de abril de dos mil diecinueve(5) se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.

11. Radicación. Mediante escrito de diecisiete de mayo de dos mil diecinueve,(6) el Ministro instructor solicitó la radicación de la controversia constitucional en el índice de la Primera Sala, lo cual acordó de conformidad el P. de este Alto Tribunal en acuerdo de ese mismo día.(7)

12. Finalmente, en proveído de treinta siguiente, el P. de esta Primera Sala acordó el avocamiento para resolver el asunto en dicha sede.(8)

II. COMPETENCIA

13. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es legalmente competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013, en virtud de que se plantea un conflicto entre un Municipio del Estado de Michoacán de O. y el Poder Ejecutivo de dicha entidad, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno, al no impugnarse normas de carácter general.

III. PRECISIÓN DE LOS ACTOS IMPUGNADOS

14. Con fundamento en lo dispuesto en la fracción I del artículo 41 de la ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se procede a precisar los actos que son objeto de la controversia constitucional.

15. El municipio actor señaló como acto reclamado que el poder ejecutivo ordenó la retención de recursos económicos del municipio, vía aportaciones estatales; específicamente, del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales por la cantidad de $ 2’228,080.00 (dos millones doscientos veintiocho mil ochenta pesos 00/100 M.N..

16. Así, lo efectivamente impugnado es la determinación y orden al S. de Administración y Finanzas del Estado de Michoacán de O., para retener la cantidad señalada relativa al pago de aportaciones estatales correspondientes al Municipio de Tiquicheo de N.R. para el ejercicio fiscal 2015, específicamente del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales.

IV. IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

17. Esta Primera Sala estima que, en el caso, debe sobreseerse la controversia constitucional al actualizarse la causal de improcedencia por la extemporaneidad de la demanda presentada por el municipio actor, de conformidad con el artículo 19, fracción VII, en relación con el artículo 21, fracción II de la Ley Reglamentaria de la materia.

18. En primer término se debe establecer que en el juicio de controversia constitucional, es posible que se impugnen actos de naturaleza negativa, es decir, los que implican un no hacer; en efecto, al resolver la controversia constitucional 3/97, se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su Ley Reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica, a "actos", debe entenderse que estos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos (un hacer) como negativos (implican un no hacer u omisión).

19. Lo anterior, se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES".(9)

• 1ra. Ministración del 25% al inicio de la obra, la cual deberá estar previamente validada por la Secretaría de Finanzas y Administración;

• 2da. Ministración del 30%, por cuyo monto se deberá comprobar el gasto ejercido, previa autorización de la Secretaría de Finanzas y Administración;

• 3era. Ministración del 30%, por cuyo monto se deberá comprobar el gasto ejercido, previa autorización de la Secretaría de Finanzas y Administración;

• 4ta. Ministración del 15%, por cuyo monto se deberá comprobar el gasto ejercido, previa autorización de la Secretaría de Finanzas y Administración.

23. El Municipio actor tuvo conocimiento de la posible retención de los recursos estatales, por lo menos desde el momento en que se tenía que ejercer la primera ministración del 25% al inicio de la obra, monto que debía comprobarse como ejercido, previa autorización de la Secretaría de Finanzas y Administración del Estado durante el ejercicio fiscal 2015.

24. En consecuencia, a la fecha de presentación de la demanda, 5 de noviembre de 2018, transcurrió en exceso el plazo de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que se tuvo conocimiento de la retención o entrega parcial de los recursos, cuestión que se pudo verificar durante el ejercicio fiscal dos mil quince, una vez realizada la comprobación del monto ejercido del 25% del inicio de la obra, para así poder accionar este medio de control constitucional.

25. Por ende, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción I, de la Ley Reglamentaria de la materia ya que la presentación de la demanda de controversia constitucional es extemporánea.

26. Sirve de apoyo a lo expuesto el criterio P./J. 113/2010 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE".(10)

29. Si bien el Municipio actor refiere que con las omisiones del pago de la totalidad de los recursos que le correspondían al Ayuntamiento, desde el ejercicio fiscal 2015 y correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales se vulnera básicamente al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ello es insuficiente para considerar procedente la controversia constitucional, dado que dicha porción constitucional no contienen una atribución, facultad o competencia exclusiva en favor del municipio, sino una cláusula sustantiva que alude a la forma en la que se integra la hacienda pública municipal, haciendo una remisión, precisamente, a la legislación local, lo que robustece la conclusión de que se manifiestan transgresiones no susceptibles de abordarse en la controversia constitucional.

30. Las anteriores consideraciones tienen sustento en lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los recursos de reclamación 151/2019-CA, derivado de la controversia constitucional 248/2019 fallado el 5 de diciembre de 2019.

31. Expuesto lo anterior, esta Primera Sala, en congruencia con el criterio sostenido por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se sobresee en la presente controversia constitucional.

32. Finalmente, conforme a lo resuelto en sesiones públicas de 3 y 5 de diciembre de 2019, al resolver los recursos de reclamación 150/2019-CA, 151/2019-CA y 158/2019-CA, el Tribunal Pleno determinó que el criterio de improcedencia sustentado en dichas resoluciones sería vinculante para la solución de los subsecuentes asuntos. Criterio Plenario que resulta obligatorio para esta Primera Sala, aun cuando sus integrantes no comparten la argumentación orientada a la actualización de las causas de improcedencia relativas a la extemporaneidad y a la falta de interés legítimo, que tiene como consecuencia, en este tipo de asuntos, el desechamiento de plano de las controversias constitucionales.

33. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de las Ministras: N.L.P.H. y A.M.R.F.; y los Ministros: J.M.P.R., A.G.O.M. (Ponente) y P.J.L.G.A.C..

Firman el P. de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO A.G.O.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA

MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

_____________________

1. Foja 44 vuelta del expediente en que se actúa.

2. I., fojas 59 a 60.

3. I., fojas 61 a 63 vuelta.

4. I., fojas 131 a 143.

5. I., fojas 190 a 191.

6. I., foja 192.

7. I., foja 193.

8. I., foja 194.

9. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, agosto de 1999, p. 568.

10. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXIII, enero de 2011, p. 2716.