Ejecutoria num. 2/2015-CC, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/2015 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-03-2018 (QUEJA)

EmisorPrimera Sala
JuezJosé Ramón Cossío Díaz,Norma Lucía Piña Hernández,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Jorge Mario Pardo Rebolledo
Fecha de publicación01 Marzo 2018

RECURSO DE QUEJA 2/2015-CC, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 12/2015. MUNICIPIO DE TEPIC, ESTADO DE NAYARIT. 21 DE SEPTIEMBRE DE 2016. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.R.C.D., J.M.P.R., N.L.P.H.Y.A.G.O.M.. AUSENTE: A.Z. LELO DE LARREA. PONENTE: MINISTRO A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIA: FABIANA ESTRADA TENA


Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis.


V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:


PRIMERO. Interposición del recurso. Mediante escrito recibido el cuatro de marzo de dos mil quince en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.Á.C., quien se ostentó como delegado del Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, interpuso recurso de queja en contra del Poder Ejecutivo y del S. de Administración y Finanzas de esa entidad, por violación en la ejecución del auto de veinticinco de febrero de dos mil quince, por el que el Ministro instructor concedió la suspensión en la controversia constitucional 12/2015.


SEGUNDO. Agravio. El recurrente expresó en síntesis lo siguiente:


El Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, por medio del S. de Administración y Finanzas, violó la suspensión otorgada por el acuerdo de veinticinco de febrero de dos mil quince en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2015, pues el veintisiete de febrero del mismo año efectuó la retención de participaciones federales del Municipio actor, correspondientes a la segunda quincena del mes de febrero de dos mil quince por la cantidad de $3'893,004.56 pesos por concepto de "descuento IMSS", y sin que la retención se fundamentara en un convenio celebrado de conformidad con el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal.


Cabe señalar que el acuerdo referido fue notificado a la autoridad demandada en las primeras horas del veintisiete de febrero de dos mil quince, lo cual no es obstáculo para que atendiera la medida cautelar, pues de la contestación al oficio TES/390/2015 emitida por el Banco Mercantil del Norte, S.A., se advierte que ese día se recibió un depósito a la cuenta del Municipio actor por la cantidad de $2'236,456.24 pesos, operación que se realizó a las 13:48 horas.


Además, la retención no corresponde a alguno de los casos de excepción que prevé el acuerdo que concedió la suspensión, pues no tiene fundamento en algún convenio que revistiera la formalidad exigida del artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal.


De esta manera, el recurrente solicita que se dicten las medidas necesarias para obtener el cumplimiento de la medida cautelar. Al respecto, considera aplicable la tesis P./J. 69/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. QUEJA POR VIOLACIÓN DE LA SUSPENSIÓN. LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AL DECLARARLA FUDNADA, ESTÁ FACULTADA PARA DICTAR LAS MEDIDAS NECESARIAS A FIN DE OBTENER SU CABAL CUMPLIMIENTO."


Consecuentemente, lo procedente es que la autoridad demandada y los funcionarios que ejecutaron indebidamente la suspensión concedida sean sancionados por el delito de abuso de autoridad, previsto en el Código Penal, y conforme a lo dispuesto en el artículo 58, fracción I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


TERCERO. Admisión y Trámite. Mediante proveído de seis de marzo de dos mil quince, el Ministro instructor en la controversia constitucional 12/2015 tuvo por interpuesto el recurso de queja, al que le correspondió el número 2/2015-CC y requirió al Poder Ejecutivo y al S. de Administración y Finanzas, ambos del Estado de Nayarit, para que dejaran sin efectos el acto que dio lugar al recurso o rindieran un informe y ofrecieran las pruebas pertinentes en relación con el presente recurso.


CUARTO. Informe de las autoridades en contra de las que se interpuso el recurso de queja.


1. El Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit rindió el informe, en el que en esencia, manifestó:


El acto de retención que señala el Municipio actor es cierto, pero no es ilegal pues se efectúo por el concepto de "descuento IMSS" que está sustentado en un convenio celebrado por el Municipio actor, el Gobierno del Estado de Nayarit y el Instituto Mexicano del Seguro Social, en el que se estableció como forma de pago las participaciones federales, por lo que se cumple con las causas de excepción planteadas en el auto que otorgó la suspensión.


La suspensión otorgada fue concedida en forma general, sin embargo, la misma estableció dos supuestos de excepción: 1) que se sustenten en convenios o acuerdos suscritos entre el Municipio actor, el Gobierno del Estado y, en su caso, el Gobierno Federal, y 2) la suspensión deja de surtir efectos, en caso de que existan o se hayan celebrado acuerdos entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado con instituciones de crédito o dependencias del Gobierno Federal, con las cuales se haya establecido como forma de pago el descuento de las participaciones federales que correspondan legamente al Municipio, y se haya especificado con claridad porcentajes e importes de afectación de las aportaciones federales para el pago de obligaciones del Municipio vigentes y debidamente registradas.


En este sentido, el "descuento IMSS" del Complemento del Fondo General de Participaciones correspondiente a la segunda quincena de febrero del año 2015, actualiza una de las excepciones señaladas en el acuerdo que otorgó la suspensión, ya que los descuentos efectuados tienen un debido sustento legal en los actos siguientes:


- En el Convenio de Regularización de la Afiliación al Seguro Social de los Trabajadores al Servicio del Municipio de Tepic, celebrado el primero de julio de mil novecientos noventa y ocho, entre el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Municipio de Tepic y el Gobierno del Estado de Nayarit como obligado solidario. Al respecto, de conformidad con las declaraciones I a IV y en las cláusulas décimo tercera, décimo cuarta y décimo sexta del Convenio, se faculta a la Secretaría de Hacienda y Crédito Público a pagar directamente al Instituto Mexicano de Seguridad Social, en caso de que el Municipio incumpla en el pago de cuotas y accesorios derivados del Convenio.


- En el Decreto 5701, aprobado por el Congreso del Estado de Nayarit y publicado el veinte de septiembre de mil novecientos setenta y cinco, se aprobó expresamente, en sus artículos segundo y tercero, la afectación de participaciones federales del Estado en el caso de incumplimiento en el pago de las cuotas obrero patronales y de las cuotas por retiro, cesantía y vejez de los trabajadores del Municipio de Tepic.


- En el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pago, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce entre el Gobierno del Estado de Nayarit y el Municipio de Tepic, en el que se reconocen diversos adeudos por varios conceptos, algunos de estos con previa afectación de participaciones federales del Gobierno del Estado. En la cláusula segunda, incisos a) y b) del Convenio, el Municipio actor reconoció un adeudo de $104'649,362.55 pesos por concepto de "no pago de las cuotas y aportaciones obrero patronales" con el Instituto Mexicano del Seguro Social, el cual sería cubierto mediante el pago quincenal de $9'513,578.00 pesos, por lo que la cantidad descontada resulta insuficiente para cubrir lo acordado. Previo a la firma del convenio citado, el Municipio recurrente autorizó su celebración en el Acta de Cabildo de dieciséis de julio de dos mil catorce.


A pesar de lo anterior, el Gobierno del Estado no descontó cantidad alguna al Municipio actor por concepto de "descuento IMSS" durante el mes de diciembre, consciente de las cargas financiares que implica el pago de aguinaldo y otras prestaciones. En el mes de enero y febrero de dos mil quince consideró viable descontar quincenalmente la cantidad de $3'893,004.56 pesos, tomando en cuenta el saldo total del adeudo y que esté cubierto en el término de dieciocho meses.


Cabe señalar que la cantidad retenida por concepto de "descuento IMSS", se refiere a un pago de cuotas obrero patronales a cargo del Municipio actor, las cuales fueron sufragadas por el Gobierno del Estado, pues la Federación ya descontó dicha cantidad al Estado.


De lo anterior, los descuentos efectuados al Municipio actor tienen el debido sustento legal y no requieren de autorización individual o específica, dado que los convenios mencionados constituyen el marco general de actuación que da sustento la actuación del Poder demandado.


Adicionalmente, el Poder Ejecutivo del Estado señala que esta Suprema Corte declaró infundada la controversia constitucional 13/2005, en la que el Municipio de Tepic demandó al Estado de Nayarit por un supuesto descuento ilegal por concepto "descuento IMSS", precedente que puede servir para determinar la inexistencia de la violación a la suspensión.


Advierte que la suspensión concedida en la controversia constitucional 12/2015 le fue notificada el veintisiete de febrero de dos mil quince, misma fecha en que se efectuó la retención que se considera violatoria de la suspensión. Por lo que, la notificación no había surtido efectos, pues no había comenzado a correr el término, sino hasta el día siguiente. Si bien las suspensiones concedidas en los juicios constitucionales deben operar de plano, lo cierto es que la Secretaría de Administración y Finanzas se compone de dos subsecretarias y diversas direcciones, por lo que operativamente la suspensión no surtió los efectos legales necesarios.


Además, la certificación del S. del Ayuntamiento de la impresión de un correo electrónico carece de sustento legal, toda vez que no contiene los requisitos establecidos en el Código de Comercio, para el comercio electrónico y operaciones comerciales.


2. El S. de Administración y Finanzas de Nayarit, por su parte, no rindió informe ni ofreció pruebas en relación al acuerdo de suspensión de veinticinco de febrero de dos mil quince, ni dejó sin efectos el acto que dio lugar al recurso. No obstante lo anterior, no se hizo efectivo el apercibimiento consistente en tener por ciertos los hechos que se le imputan e imponerle una multa al tratarse de una autoridad subordinada al Poder Ejecutivo de Nayarit, el cual presentó informe y, en su caso, será la autoridad que dictará las medidas necesarias para el cumplimiento a la resolución que se emita en este asunto.


QUINTO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo se celebró la audiencia prevista en el artículo 57, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución General, en la cual se hizo relación de las constancias, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, hecho lo anterior, se puso el expediente en estado de resolución.


SEXTO. Remisión a la Sala. Una vez integrado el expediente, se ordenó remitirlo al M.A.Z.L. de L., para que formulara el proyecto de resolución, así como a la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, para su radicación y resolución.


C O N S I D E R A N D O:


PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2015, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 56, fracción I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I, y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los puntos Segundo, fracción I, a contrario sensu, y Tercero del Acuerdo General 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un recurso de queja en controversia constitucional en el que resulta innecesaria la intervención del Tribunal P..


SEGUNDO. Procedencia. En primer lugar se analizará la procedencia del recurso.


El artículo 55, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia(1) dispone que el recurso de queja es procedente en contra de la parte demandada o cualquier otra autoridad por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión.


Si en el caso, el Municipio de Tepic interpuso el presente recurso de queja por estimar que el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, autoridad demandada en la controversia constitucional 12/2015, y el S. de Administración y Finanzas de ese Estado, autoridad encargada de ejecutar ciertos actos conforme al acuerdo de veinticinco de febrero de dos mil quince que otorgó la suspensión en ese medio de control constitucional, han violado dicho acuerdo, consecuentemente, el recurso de queja interpuesto por el Municipio de Tepic resulta procedente.


TERCERO. Oportunidad. Procede analizar si el recurso de queja fue promovido oportunamente, por ser una cuestión de orden público y de estudio preferente.


El artículo 56, fracción I de la Ley reglamentaria de la materia(2) dispone que el recurso de queja en contra de la parte demandada o cualquier otra autoridad por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión podrá interponerse hasta en tanto se falle la controversia constitucional en lo principal.


En este sentido, si el recurso de queja fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el cuatro de marzo de dos mil quince, tal y como se desprende del sello que obra a foja 4 vuelta del expediente, y a la fecha no se ha dictado resolución definitiva en la controversia constitucional que dio origen al incidente de suspensión del que deriva este asunto, debe concluirse que el recurso fue interpuesto oportunamente.


CUARTO. Legitimación. El recurso de queja se interpuso por parte legitimada, al ser suscrito por R.Á.C., en su carácter de delegado del Municipio de Tepic, cuya personalidad fue reconocida en la controversia constitucional 12/2015.(3)


QUINTO. Estudio del agravio. El Municipio recurrente aduce que el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, por medio del S. de Administración y Finanzas, violó la medida cautelar otorgada en el acuerdo de veinticinco de febrero de dos mil quince en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2005, al efectuar el veintisiete de febrero del mismo año, la retención de participaciones federales del Municipio actor correspondientes a la primera quincena del mes de marzo de dos mil quince por la cantidad de $3'893,004.56 pesos por concepto de "descuento IMSS", sin que dicha retención se fundamentara en un convenio celebrado de conformidad con el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal.


A fin de dar respuesta a los agravios del Municipio recurrente, es necesario analizar el alcance de las disposiciones que regulan la suspensión y el recurso de queja por violación en la ejecución del auto por el que se haya concedido la medida cautelar.


Al respecto, este Alto Tribunal se ha pronunciado en el sentido de que los juicios de controversia constitucional conllevan un régimen de responsabilidades para las autoridades que intervienen en la controversia, que los vincula a cumplir las resoluciones dictadas en el proceso y que prevé las sanciones aplicables cuando no acatan las decisiones de esta Suprema Corte, por haber sido intención de la reforma constitucional de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que este contara con dos tipos de facultades: la relativa al imperio necesario para hacer cumplir sus resoluciones y la concerniente a la posibilidad de sancionar a quien incurra en desacato de sus determinaciones.(4)


Así, en el último párrafo del artículo 105 de la Constitución General,(5) se prevé que en caso de incumplimiento de las resoluciones que declaran la nulidad de los actos y normas materia de la controversia, la autoridad contumaz será inmediatamente separada de su cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda, en términos de los artículos 107, fracción XVI de la Constitución General.(6)


Por su parte, en los artículos 55, fracción I y 58, fracción I de la Ley Reglamentaria de la materia(7) respecto a la violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, se estableció que la autoridad responsable será sancionada en los términos del Código Penal por el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurriera, aunado a que debe considerarse que las autoridades que desacaten las resoluciones dictadas en las controversias constitucionales, además de las sanciones que han quedado precisadas, se sujetan al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en los artículos 108 al 114 de la Constitución General.(8)


Así entonces, el aludido último párrafo del artículo 105 constitucional, establece que la Suprema Corte de Justicia conocerá del incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II del mismo artículo, para lo cual se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 constitucional.


Por su parte, la suspensión en controversias constitucionales participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo lugar, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se conceda a cumplirla en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidad cuando no la acaten.(9)


Por lo que se refiere a las características especiales de la suspensión, de los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de la materia,(10) se advierten las siguientes:


a) Procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.


b) No podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales.


c) No podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.


d) El auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.


e) Para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.


Además, el P. de este Alto Tribunal determinó agregar a las características señaladas, que en el auto o la interlocutoria mediante la cual se otorgue la suspensión, deberán señalarse con precisión sus alcances y efectos, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva, como se advierte del artículo 18 de la Ley Reglamentaria de la materia.(11)


La característica de la suspensión señalada en el párrafo anterior, cobra relevancia en cuanto al régimen de responsabilidades pues al ser requisito del auto o interlocutoria, fijar con precisión sus alcances, efectos y los órganos obligados a cumplirla, sujeta a las autoridades al cumplimiento de la misma pues de lo contrario incurrirán en responsabilidad.


Así entonces, para estar en condiciones de determinar si existió violación, exceso o defecto en la ejecución o cumplimiento de un auto o resolución a través del cual se otorgó la suspensión en un caso concreto, es necesario precisar el alcance y efectos del propio proveído dictado, para posteriormente establecer si la conducta asumida por la autoridad demandada lo desatendió o no, y de ser así, determinar la responsabilidad de la autoridad denunciada.(12)


Los actos impugnados en la controversia constitucional 12/2015, de la que derivó el presente recurso de queja, se hicieron consistir en:


a) El Oficio DGT/SAF/DGT/360/2014 emitido por el Director General de Tesorería de la Secretaría de Administración y Finanzas, de diecinueve de diciembre de dos mil catorce, en el que, en esencia, señala que las retenciones a participaciones federales correspondientes al Municipio de Tepic derivan de acuerdos y obligaciones generadas entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado con diversas instituciones, como el Instituto Mexicano del Seguro Social para el pago de cuotas por el aseguramiento de los trabajadores al servicio del Municipio, y con BANOBRAS a fin de cubrir un crédito celebrado con la anterior administración municipal.


b) Diversos actos de retención que consisten en:


- La retención indebida de $7'297,000.00 pesos del Anticipo del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de septiembre de dos mil catorce, por concepto de "DESC. GOBIERNO".


- La retención indebida de $7'136,000.00 pesos del Complemento del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de septiembre de dos mil catorce, por concepto de "DESCUENTO IMSS".


- La retención indebida de $14'203,633.18 pesos del Fondo de Fomento Municipal y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios correspondiente al mes de septiembre de dos mil catorce, por conceptos de "BANOBRAS" y de "PRESTAMO INTERACCIONES".


- La retención indebida de $574,251.00 pesos del Anticipo del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de octubre de dos mil catorce, por concepto de "DESCUENTO IMSS".


- La retención indebida de $5'490,000.00 pesos del Complemento del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de octubre de dos mil catorce, por concepto de "DESCUENTO IMSS".


- La retención indebida de $13'686,242.04 pesos del Fondo de Fomento Municipal y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios correspondiente al mes de octubre de dos mil catorce, por conceptos de "INTERACCIONES", de "BANOBRAS" y de "IMSS".


- La retención de $7'778,000.00 pesos del Anticipo del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de noviembre de dos mil catorce, por concepto de "DESC. IMSS".


- La retención de $5'177,000.00 pesos del Complemento del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de noviembre dos mil catorce, por concepto de "DESCUENTO IMSS".


- La retención de $13'182,408.33 pesos del Fondo de Fomento Municipal y del Impuesto Especial sobre Producción y Servicios correspondientes al mes de noviembre de dos mil catorce, por concepto de "DESCUENTO BANOBRAS" y de "DESCUENTO IMSS".


- La retención de $3'893,004.56 pesos del Anticipo al Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de enero de dos mil quince, por concepto de "DESCUENTO IMSS" y de "BANOBRAS".


- La retención de $3'893,004.56 pesos del Complemento del Fondo General de Participaciones correspondiente al mes de enero de dos mil quince, por concepto de "DESCUENTO IMSS".


- La retención de $3'893,004.56 pesos del Complemento del Fondo General de Participaciones correspondientes al mes de febrero de dos mil quince, por concepto de "DESCUENTO IMSS".


El Municipio actor solicitó la suspensión de dichos actos a fin de que el Poder Ejecutivo, a través del S. de Finanzas, no continuara efectuando los descuentos de participaciones federales que legalmente le corresponden, y que se ordenara a la autoridad demandada la entrega de aquellas retenidas indebidamente.


A dicha solicitud recayó el proveído de veinticinco de febrero de dos mil quince,(13) que en lo que interesa señala:


"(...) En consecuencia, atendiendo a las características particulares del caso y a la naturaleza de los actos impugnados, sin prejuzgar respecto del fondo del asunto que será motivo de estudio en la sentencia que en su oportunidad se dicte, no procede conceder la suspensión solicitada respecto de las retenciones impugnadas que la propia promovente admite que ya se realizaron desde el mes de septiembre de dos mil catorce a la primera quincena del mes de febrero de este año, pues con independencia de que puedan o no ser materia del estudio de fondo, para efectos de la suspensión constituyen actos consumados, conforme a la tesis LXVII/2000 , de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, cuyo rubro, texto y datos de identificación son los siguientes: ´CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS. (Transcripción).´


Por tanto, respecto de las retenciones de las participaciones federales que ya se realizaron no procede la suspensión por tratarse de actos consumados, en tanto será la sentencia definitiva que en su oportunidad se dicte, la que determine si procede o no la devolución, en caso de que se estimen inconstitucionales.


Por otra parte, atendiendo a lo solicitado por el Municipio actor a efecto de paralizar los descuentos ordenados por el Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, para afectar las participaciones federales que corresponden al Municipio de Tepic, Nayarit, posteriores a la primer quincena del mes de febrero de dos mil quince, con el fin de preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de la parte actora y evitar que se le cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión para que la autoridad demandada, Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit, por conducto de la Secretaría de Administración y Finanzas estatal, se abstenga de ejecutar cualquier orden, instrucción o requerimiento que tenga como finalidad retener, descontar o afectar los subsecuentes pagos de participaciones y aportaciones federales que no estén sustentados en acuerdos o convenios suscritos entre el Municipio actor, el Gobierno del Estado y, en su caso, el Gobierno Federal, hasta en tanto se dicta sentencia definitiva en la presente controversia constitucional.


Sin embargo, la suspensión dejará de surtir sus efectos, en caso de que existan o se hayan celebrado acuerdos entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado de Nayarit con instituciones de crédito o dependencias del Gobierno Federal, con las cuales se haya establecido como forma de pago, el descuento de las participaciones federales que legalmente corresponden al Municipio, acuerdos en los cuales se hayan especificado con claridad los porcentajes e importes de afectación de las participaciones federales, para el pago de obligaciones contraídas por el Municipio que se encuentren vigentes y debidamente registradas, en términos del artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, o bien se trate de las compensaciones a que se refiere el párrafo sexto del citado precepto.


Con esta medida cautelar no se afecta la seguridad y economía nacionales ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, puesto que únicamente se pretende salvaguardar la autonomía municipal, respetando los principios básicos que rigen la vida política, social o económica del país; asimismo, con el otorgamiento de la suspensión no se causa un daño mayor a la sociedad con relación a los beneficios que pudiera obtener el solicitante de la medida, puesto que precisamente salvaguarda el normal desarrollo de la administración pública municipal, en beneficio de la colectividad.


Respecto de la solicitud de la promovente para que las participaciones federales que corresponden al Municipio actor, se entreguen directamente por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, no puede ser motivo de estudio en la medida cautelar el procedimiento de entrega de las participaciones a los Municipios, que se rige por lo dispuesto en el artículo 6 de la Ley de Coordinación Fiscal, además de que se afectaría una institución fundamental del orden jurídico mexicano relativa al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y la forma en que se da el reparto de las participaciones y aportaciones derivadas de ingresos federales a los Estados, Municipios y el Distrito Federal; en virtud de que la finalidad de la suspensión en la controversia constitucional, es salvaguardar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate que, en el caso, es evitar que se continúen realizando descuentos o afectaciones a las participaciones federales del Municipio de Tepic, Nayarit, por parte del Poder Ejecutivo demandado.


En consecuencia, atendiendo a las circunstancias y características particulares de la presente controversia constitucional y a la naturaleza de los actos impugnados, con apoyo en los artículos 14 a 18 de la Ley Reglamentaria de la materia, se acuerda:


I. Se concede la suspensión solicitada por el Municipio de Tepic, Estado de Nayarit, en los términos y para los efectos que se indican en este proveído.


II. La medida suspensional surtirá efectos sin necesidad de otorgar garantía alguna, sin perjuicio de que pueda modificarse o revocarse por algún hecho superveniente conforme a lo previsto por el artículo 17 de la Ley Reglamentaria de la materia."


En términos de dicho proveído, el Ministro instructor negó la medida cautelar respecto de las retenciones efectuadas desde el mes de septiembre de dos mil catorce a la primera quincena del mes de febrero de dos mil quince, por constituir actos consumados. Y en atención a lo solicitado por el Municipio actor en cuanto a paralizar los descuentos ordenados por el Poder Ejecutivo local, se concedió la suspensión para efecto de que la autoridad demandada se abstuviera de ejecutar cualquier orden, instrucción o requerimiento que tuviera como finalidad retener, descontar o afectar los subsecuentes pagos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio de Tepic, posteriores a la primera quincena del mes de febrero de dos mil quince, que no estuvieran sustentados en acuerdos o convenios suscritos entre el Municipio actor, el Gobierno del Estado y, en su caso, el Gobierno Federal, hasta en tanto se dictara sentencia definitiva en la controversia constitucional.


En este sentido, se especificó que la medida cautelar dejaría de surtir efectos cuando existieran o se hubieran celebrado acuerdos entre el Municipio actor y el Gobierno del Estado de Nayarit con instituciones de crédito o dependencias del Gobierno Federal, con las cuales se hubiera establecido como forma de pago el descuento de las participaciones federales que legalmente corresponden al Municipio; acuerdos en los cuales se hubieran especificado con claridad los porcentajes e importes de afectación de las participaciones federales, para el pago de obligaciones contraídas por el Municipio que se encontraran vigentes y debidamente registradas, en términos del artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, o bien se tratara de las compensaciones a las que se refiere el sexto párrafo de dicho artículo.


Pues bien, el Poder Ejecutivo local, al rendir su informe, reconoce haber realizado la retención motivo del presente recurso, pero aduce que está fundamentada en el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos, suscrito el dieciséis de julio de dos mil catorce entre el Gobierno del Estado de Nayarit y el Municipio actor, en el cual se reconocen diversos adeudos.


Precisado lo anterior, esta Primera Sala considera infundados los argumentos del Municipio actor, puesto que la medida cautelar fue otorgada tomando en consideración el hecho de que si existían con anterioridad a la fecha de su concesión, acuerdos o convenios suscritos entre el Municipio actor, el Gobierno del Estado y, en su caso, el Gobierno Federal, en los que se comprometían el pago de participaciones o aportaciones federales, entonces la suspensión no surtiría efectos pues tenían un sustento jurídico que, en su caso, debía ser impugnado y anulado para dejar de tener efectos legales. Sin embargo, si se celebraban acuerdos o convenios con posterioridad a la concesión, tampoco la suspensión surtiría efectos, siempre y cuando los convenios cumplieran con todos los requisitos precisados en el auto de veinticinco de febrero de dos mil quince.


Asimismo, la suspensión fue clara en precisar que tenía por efecto que la autoridad demandada se abstuviera de ejecutar cualquier orden, instrucción o requerimiento que tuviera como finalidad retener, descontar o afectar los subsecuentes pagos de participaciones y aportaciones federales correspondientes al Municipio de Tepic, posteriores a la primera quincena del mes de febrero de dos mil quince, siempre y cuando no estuvieran sustentados en acuerdos o convenios suscritos entre el Municipio actor, el Gobierno del Estado y, en su caso, el Gobierno Federal, hasta en tanto se dictara sentencia definitiva en la controversia constitucional.


Consecuentemente, si el Poder demandado afirma que efectuó la retención de participaciones correspondientes a la segunda quincena del mes de febrero de dos mil quince, con base en el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos,(14) celebrado entre el Gobierno del Estado de Nayarit y el Municipio actor, en el que se estableció la forma de pago de los adeudos derivados del incumplimiento de pago al Instituto Mexicano del Seguro Social durante los ejercicios fiscales dos mil trece y dos mil catorce, y adeudos por préstamos con el Gobierno del Estado de Nayarit en los mismos ejercicios fiscales, cuyo monto asciende la cantidad de $154'935,422.29 pesos, que al efecto exhibe, se encuentra en el supuesto de excepción previsto en el acuerdo de veinticinco de febrero de dos mil quince.


Así, sin prejuzgar respecto al fondo del asunto, esta Primera Sala advierte que no hay violación a la suspensión otorgada mediante proveído de veinticinco de febrero de dos mil quince, ya que no se infringieron los lineamientos establecidos en la medida cautelar, puesto que existe un acuerdo suscrito entre el Municipio que a juicio del poder demandado constituye la base para la retención.


Al respecto es importante precisar que no es materia del presente recurso determinar si el Convenio de Reconocimiento de Adeudos y Programa de Pagos de dieciséis de julio de dos mil catorce fue correctamente aplicado en perjuicio del Municipio actor en la retención materia de este recurso, pues dicho análisis corresponde analizarlo al resolver el fondo del asunto, tomando en cuenta que la controversia se amplió en contra de las retenciones posteriores a la presentación de la demanda, entre ellas la que constituye la materia de esta queja.(15)


Así, lo que interesa analizar en esta instancia es si la autoridad demandada ha violado o no la medida cautelar, en el sentido de si ha incurrido en la conducta de retener indebidamente los recursos económicos que le corresponden al Municipio de Tepic sin que exista un acuerdo o convenio suscritos entre el Municipio actor, el Gobierno del Estado y, en su caso, el Gobierno Federal que pueda servirle de sustento, lo que en el caso no ocurre, ya que la retención denunciada pretende sustentarse en un convenio cuya existencia quedó acreditada, con independencia de que su aplicación sea correcta, lo que en todo caso será materia del análisis de fondo.


Por ello, esta Sala determina que no hubo una violación a la suspensión, dado que la autoridad demandada observó lo ordenado en el auto por el que se concedió la suspensión al Municipio actor, ya que efectúo la retención de participaciones correspondiente a la segunda quincena del mes de febrero de dos mil quince sobre la base de la existencia de un Convenio suscrito entre el Municipio actor y el Poder Ejecutivo demandado.


En consecuencia, lo procedente es declarar infundado el presente recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2015.


Por lo expuesto y fundado se resuelve:


PRIMERO. Es procedente pero infundado el presente recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 12/2015.


SEGUNDO. No existe la violación a la suspensión concedida mediante acuerdo de fecha veinticinco de febrero de dos mil quince, en términos del considerando quinto de esta resolución.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D., J.M.P.R., N.L.P.H. y P.A.G.O.M.. Ausente el M.A.Z.L. de L. (Ponente), hizo suyo el asunto el Ministro J.M.P.R..


Firman el Ministro Presidente de la Sala y el Ministro Ponente, con el S. de Acuerdos, quien autoriza y da fe.



PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA



MINISTRO A.G.O. MENA



P O N E N T E



MINISTRO J.M.P.R.



SECRETARIO DE ACUERDOS



LIC. J.J.R.C.








________________

1. "Artículo 55.- El recurso de queja es procedente:

I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y

(...)"


2. "Artículo 56.- El recurso de queja se interpondrá:

I. En los casos de la fracción I del artículo 55, ante el ministro instructor hasta en tanto se falle la controversia en lo principal, y

(...)"


3. Mediante auto de veinticinco de febrero de dos mil quince por el que se admite a trámite la demanda de controversia constitucional, fojas 129 a 134 del expediente.


4. Al resolver el recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 71/2005, fallado por unanimidad de diez votos del Tribunal P. el cinco de noviembre de dos mil siete. Este criterio, fue retomado por esta Primera Sala al resolver el recurso de queja 3/2013-CC derivado de la controversia constitucional 61/2010, fallado el once de septiembre de dos mil trece, así como en el recurso de queja 5/2013-CC derivado de la controversia constitucional 11/2010, fallado el veintiuno de enero de dos mil quince, ambos por unanimidad de cinco votos.


5. "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

(...)

En caso de incumplimiento de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo se aplicarán, en lo conducente, los procedimientos establecidos en los dos primeros párrafos de la fracción XVI del artículo 107 de esta Constitución".


6. "Artículo 107.- Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes:

(...)

XVI.- Si la autoridad incumple la sentencia que concedió el amparo, pero dicho incumplimiento es justificado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento previsto por la ley reglamentaria, otorgará un plazo razonable para que proceda a su cumplimiento, plazo que podrá ampliarse a solicitud de la autoridad. Cuando sea injustificado o hubiera transcurrido el plazo sin que se hubiese cumplido, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable y a consignarlo ante el Juez de Distrito. Las mismas providencias se tomarán respecto del superior jerárquico de la autoridad responsable si hubiese incurrido en responsabilidad, así como de los titulares que, habiendo ocupado con anterioridad el cargo de la autoridad responsable, hubieran incumplido la ejecutoria.

Si concedido el amparo, se repitiera el acto reclamado, la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de acuerdo con el procedimiento establecido por la ley reglamentaria, procederá a separar de su cargo al titular de la autoridad responsable, y dará vista al Ministerio Público Federal, salvo que no hubiera actuado dolosamente y deje sin efectos el acto repetido antes de que sea emitida la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


7. "Artículo 55.- El recurso de queja es procedente:

I. Contra la parte demandada o cualquier otra autoridad, por violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, y

(...)".

"Artículo 58.- El ministro instructor elaborará el proyecto de resolución respectivo y lo someterá al Tribunal P., quien de encontrarlo fundado, sin perjuicio de proveer lo necesario para el cumplimiento debido de la suspensión o para la ejecución de que se trate, determine en la propia resolución lo siguiente:

I. Si se trata del supuesto previsto en la fracción I del artículo 55, que la autoridad responsable sea sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra, y

(...)".


8. Estos razonamientos se encuentran en la tesis P./.J. 26/2008, de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. RÉGIMEN DE RESPONSABILIDADES DE LAS PARTES QUE INTERVIENEN EN ELLAS. Del proceso de reforma constitucional de diciembre de 1994 se advierte que fue voluntad del Poder Reformador fortalecer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su carácter de Tribunal Constitucional, mediante la ampliación de las facultades con que cuenta para conocer y resolver, entre otros medios de control de la constitucionalidad, las controversias constitucionales a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Estos juicios, además de salvaguardar el respeto pleno del orden jurídico primario y el bienestar de la persona humana, conllevan a un régimen de responsabilidades de las autoridades que intervienen en la controversia, que los vincula a cumplir las resoluciones dictadas en el proceso y que prevé las sanciones aplicables cuando no acatan las decisiones del Alto Tribunal, por haber sido espíritu de dicha reforma que éste contara con dos tipos de facultades: la relativa al imperio necesario para hacer cumplir las resoluciones dictadas, y la concerniente a la posibilidad de sancionar a quien incurra en desacato de sus determinaciones, entre ellas, las que otorgan la suspensión. Así, en el artículo 105, fracción III, de la Carta Magna se determinó, en lo conducente, que en caso de incumplimiento de las resoluciones que declararan la nulidad de los actos y normas materia de la controversia, la autoridad contumaz será inmediatamente separada de su cargo y consignada al Juez de Distrito que corresponda, en términos de la fracción XVI del artículo 107 de la Constitución Federal y en los artículos 55, fracción I y 58, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, respecto a la violación, exceso o defecto en la ejecución del auto o resolución por el que se haya concedido la suspensión, se determinó que la autoridad responsable será sancionada en los términos establecidos en el Código Penal para el delito de abuso de autoridad, por cuanto hace a la desobediencia cometida, independientemente de cualquier otro delito en que incurra, aunado a que debe considerarse que las autoridades que desacaten las resoluciones dictadas en las controversias constitucionales, además de las sanciones que han quedado precisadas, se sujetan al régimen de responsabilidades de los servidores públicos previsto en los artículos 108 al 114 de la Constitución Federal. "

[J]; 9a. Época; P.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; P.. 1469. P./J. 26/2008.


9. Lo anterior, encuentra apoyo en la tesis de jurisprudencia P./J. 27/2008, de rubro: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES NATURALEZA Y FINES. SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES. La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. Cabe destacar que por lo que respecta a este régimen, la controversia constitucional se instituyó como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, que tiene entre otros fines el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, lo que da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

[J]; 9a. Época; P.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; P.. 1472. P./J. 27/2008.


10. "ARTÍCULO 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales."

"ARTÍCULO 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante."

"ARTÍCULO 16. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva."

"ARTÍCULO 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

Si la suspensión hubiere sido concedida por el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el ministro instructor someterá a la consideración del propio P. los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente."

"ARTÍCULO 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva."


11. Esto al resolver el recurso de queja derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 71/2005, resuelto el 5 de noviembre de 2007.


12. Esto tiene apoyo en la tesis de jurisprudencia número P./J. 28/2008, de rubro: "QUEJA RELATIVA AL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CORRESPONDE A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN FIJAR LOS EFECTOS DE LA RESOLUCIÓN RELATIVA Y SI EXISTIÓ VIOLACIÓN A AQUÉLLA. Para estar en condiciones de determinar en el recurso de queja derivado del incidente de suspensión en controversia constitucional, si en un caso concreto existió violación, exceso o defecto en la ejecución o cumplimiento de un auto o resolución a través de la cual se otorgó la suspensión primero debe analizarse la resolución que concedió la suspensión, con el fin de precisar su alcance y efectos para, posteriormente, establecer si la conducta asumida por la autoridad la desatendió. Así, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinar los alcances de la suspensión decretada y si en un caso concreto existió violación o no a la medida cautelar, de ahí que la parte afectada por tal violación pueda acudir directamente ante el Ministerio Público a denunciar la probable comisión de un delito. Lo anterior es así pues, por una parte, la sección II del Capítulo VIII del Título II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el procedimiento que debe seguirse en esos casos, que es precisamente la tramitación de la queja y, por otra, el representante social carecería de elementos para integrar la averiguación previa ante la ausencia de la resolución del Alto Tribunal en la que determinó la existencia de la violación. Sostener lo contrario, esto es, considerar que sí es factible que la parte que estime se violó la suspensión concedida en una controversia constitucional acuda directamente ante el Ministerio Público para denunciar la posible comisión de un delito, implicaría dejar a cargo del representante social la atribución para fijar los alcances y efectos de la medida cautelar."

[J] ; 9a. Época; P.; S.J.F. y su Gaceta; Tomo XXVII, Marzo de 2008; P.. 1470. P./J. 28/2008.


13. El auto por el que se concedió la medida cautelar fue notificado al Poder Ejecutivo del Estado de Nayarit el veintisiete de febrero de dos mil quince, foja 156 del expediente.


14. El convenio obra a fojas 235 a 241 del expediente.


15. Fojas a 525 del expediente principal de la controversia constitucional 12/2015.

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