Ejecutoria num. 164/2022 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 16-06-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 164/2022. MUNICIPIO DE REYNOSA, ESTADO DE TAMAULIPAS. 26 DE ABRIL DE 2023. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LA SEÑORA MINISTRA Y LOS SEÑORES MINISTROS: ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA, J.L.G.A.C., A.M.R.F., A.G.O.M.Y.J.M.P.R. QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO SE SEPARA RESPECTO A LOS CAMBIOS NORMATIVOS Y SE RESERVA SU DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIO: B.A.A.N..

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintiséis de abril de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 164/2022, promovida por el Municipio de Reynosa del Estado de Tamaulipas, en contra del Decreto Número 65-183, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el primero de julio de dos mil veintidós, y por el cual se reformó la Ley de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública, la Ley de Seguridad Pública y la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia, todas del Estado de Tamaulipas.

I. ANTECEDENTES

1. Presentación de la demanda. Marco A.M.H., ostentándose como síndico del Municipio de Reynosa, Estado de Tamaulipas, promovió controversia constitucional mediante oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el quince de agosto de dos mil veintidós.

2. Conceptos de invalidez. El Municipio accionante expuso los siguientes argumentos en contra del Decreto Número 65-183:

2.1 El Municipio actor argumenta que el decreto impugnado vulnera la autonomía municipal y los principios de legalidad y de división de poderes por las siguientes razones:

2.2 En primer lugar, el Municipio actor argumenta que las reformas subordinan al secretariado ejecutivo a la Fiscalía General de Justicia del Estado, lo cual es contrario con el principio de coordinación que debe existir en las instituciones de seguridad pública que establece el artículo 21 de la Constitución Federal.

2.3 En segundo lugar, el Municipio actor argumenta que no se define claramente la naturaleza jurídica del secretariado ejecutivo, ni la medida en que éste impactará en la competencia del Municipio en materia de seguridad pública.

2.4 En tercer lugar, el Municipio actor argumenta que el secretariado ejecutivo es una autoridad intermedia entre el Ejecutivo Federal y los Municipios.

3. Auto de registro y turno. Por acuerdo de veintitrés de agosto de dos mil veintidós, el Ministro presidente de esta Suprema Corte ordenó el registro de la controversia constitucional, a la que le correspondió el número 164/2022, y turnó el expediente al Ministro J.L.G.A.C. para que fungiera como instructor.

4. Admisión y trámite. Por acuerdo de veintinueve de septiembre de dos mil veintidós, el Ministro instructor admitió a trámite la controversia constitucional. Asimismo, el acuerdo ordenó que se dieran vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Tamaulipas, para que rindieran su informe. También ordenó que se diera vista a la Fiscalía General de la República para que formulara el pedimento que, en su caso, correspondiere. Por último, dio vista a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifieste si la materia de este asunto trasciende a sus funciones constitucionales.

5. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas. En su informe de fecha cinco de diciembre de dos mil veintidós, el gobernador del Estado de Tamaulipas sostuvo que es cierto el acto relativo a la publicación del Decreto Número 65-183; sin embargo, argumentó que el acto de refrendo y publicación no le es imputable en tanto que lo hizo en ejercicio de las facultades que establece la Constitución Local.

6. Informe del Poder Legislativo del Estado de Tamaulipas. En su informe de fecha ocho de diciembre de dos mil veintidós, el Congreso Local argumentó que la controversia es improcedente porque el Municipio actor no planteó un conflicto competencial entre el decreto impugnado y sus atribuciones.

7. Adicionalmente, sostuvo la validez del decreto impugnado en tanto que la transferencia del Secretariado Ejecutivo a la Fiscalía General de Justicia del Estado no implica una invasión de sus competencias establecidas en el artículo 115, fracción III, inciso h), de la Constitución Federal. Al respecto, el Congreso Local señaló que el servicio de seguridad pública es una materia concurrente en la que participan la Federación, las entidades federativas y los Municipios, por tanto, sostiene que el Congreso Local sí cuenta con las facultades para legislar en la materia y establecer un sistema homogéneo.

8. Opinión del fiscal general de la República y del consejero jurídico del Gobierno Federal. La Fiscalía General de la República y la Consejería Jurídica del Gobierno Federal no emitieron opinión.

9. Reformas a la legislación impugnada. El veintidós de diciembre de dos mil veintidós se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el Decreto Número 65-500,(1) mediante el cual se reformó de manera integral, entre otras, la Ley de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Tamaulipas, la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Tamaulipas y, la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia del Estado de Tamaulipas.

10. Audiencia. El diecisiete de febrero de dos mil veintitrés se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, donde se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas por las partes.(2)

11. Cierre de instrucción. Por acuerdo de veintidós de febrero de dos mil veintitrés, se declaró cerrada la instrucción y se envió el expediente al Ministro instructor para la elaboración del proyecto de resolución.

12. Radicación. Previo dictamen del Ministro instructor, el asunto quedó radicado en la Primera Sala.

II. COMPETENCIA

13. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i),(3) de la Constitución General y, 10, fracción I,(4) y 11, fracción VIII,(5) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y punto segundo, fracción I,(6) del Acuerdo General Plenario Número 1/2023,(7) pues se plantea el sobreseimiento en la controversia constitucional entre un Municipio y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, por lo que no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PRECISIÓN DE LAS NORMAS IMPUGNADAS

14. Norma cuya invalidez se demanda. De conformidad con los artículos 41, fracción I, y 73 de la ley reglamentaria de la materia,(8) deben precisarse las normas generales que serán objeto de estudio en la presente controversia constitucional. Así, de la demanda se desprende que el Municipio actor impugnó diversas disposiciones que se reforman mediante el Decreto Número 65-183, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el primero de julio de dos mil veintidós.

15. Al respecto, el Municipio actor impugnó las reformas a los artículos 29, párrafo único; 30, fracciones I y XXIV, y 31 de la Ley de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública del Estado de Tamaulipas.

16. Además, impugnó la reforma al artículo 86, párrafo 1, de la Ley de Seguridad Pública para el Estado de Tamaulipas.

17. En seguida, el Municipio actor impugnó la reforma a los artículos 5, fracción VIII; 10, inciso c), y 97 de la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia del Estado de Tamaulipas.

IV. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA

18. Esta Primera Sala advierte de manera oficiosa que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la ley reglamentaria.(9)

19. Por tanto, en este caso resulta innecesario pronunciarse sobre la oportunidad y la legitimación de las partes, pues independientemente de que la demanda estuviera en tiempo, o de que hubiese sido presentada por un ente legitimado para promover controversias constitucionales, se actualiza una causa de improcedencia que impide emitir un pronunciamiento de fondo en esta controversia constitucional.

20. Como se explica enseguida, la expedición del ya referido Decreto 65-500 (supra párr. 9) acredita la existencia de un nuevo acto legislativo que provoca la cesación de efectos de la norma general impugnada.

21. El Tribunal Pleno ha sostenido que para decretar el sobreseimiento por cesación de efectos ante la presencia de un nuevo acto legislativo, debe acreditarse tanto un criterio formal como uno material o sustantivo. Mientras el primero exige que se haya llevado a cabo un proceso legislativo, el segundo, en cambio, se refiere a que la modificación haya desembocado en un verdadero cambio normativo que modifique la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de tal suerte que un nuevo acto legislativo implica necesariamente una modificación al sentido normativo de la disposición.(10)

22. En el presente caso, constituye un hecho notorio, con fundamento en el artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles,(11) y de aplicación supletoria en términos del artículo 1o. de la ley reglamentaria,(12) que el veintidós de diciembre de dos mil veintidós se publicó en el Periódico Oficial el Decreto 65-500 que reformó la Ley de Coordinación del Sistema de Seguridad Pública, la Ley de Seguridad Pública y, la Ley Orgánica de la Fiscalía General de Justicia, todas del Estado de Tamaulipas. Los cambios a las reformas impugnadas se presentan en el cuadro comparativo siguiente:

Ver cuadro comparativo

23. Como fue detallado en la síntesis de los conceptos de invalidez, el Municipio actor cuestionó la constitucionalidad de la transferencia de atribuciones en materia de seguridad pública a la Fiscalía General, a través del secretariado ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública. En síntesis, el Municipio argumentó que no es clara la naturaleza jurídica del secretariado ejecutivo, ni la medida en que impacta en las facultades del Municipio. Además, el Municipio actor planteó que la fiscalía opera como un órgano intermediario entre éste y el Ejecutivo Local. En su opinión, la atribución de competencias de seguridad pública a la fiscalía de la entidad federativa vulnera la autonomía municipal en materia de seguridad y se viola lo establecido en los artículos 21, 115, fracción III, inciso h), y fracción VII, de la Constitución Federal.

24. El Decreto Número 65-500 modifica de manera sustancial todas las normas que fueron impugnadas por el Municipio actor. Entre otras cosas, se observa que regresa las atribuciones relacionadas con el secretariado ejecutivo de Seguridad Pública al Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría General de Gobierno. Esto es, se le retiran a la Fiscalía las diversas atribuciones en materia de seguridad pública que se le transfirieron en virtud del decreto impugnado, dado que el secretariado deja de ser un órgano desconcentrado de la fiscalía. En ese sentido, mediante el Decreto Número 65-500 se abrogan los supuestos normativos que, en opinión del Municipio accionante, vulneraban su autonomía.

25. Por tanto, esta Primera Sala estima que en el caso se acreditan los criterios que exige el Tribunal Pleno para el sobreseimiento de la presente controversia constitucionalidad.

26. Por una parte, el criterio formal se acredita con la expedición del Decreto Número 65-500, pues éste es prueba suficiente para concluir que hubo y concluyó un proceso legislativo por el mismo órgano que emitió la norma impugnada.

27. Por otra parte, el Decreto Número 65-500 modificó el ámbito de competencias de la Fiscalía Local, particularmente en lo que está relacionado con el Secretariado Ejecutivo del Sistema Estatal de Seguridad Pública, por lo que existió un cambio en el sentido normativo de los ordenamientos impugnados. Por esta razón, se considera que también se acredita el criterio sustantivo del nuevo acto legislativo.

28. Además, cabe destacar que la mencionada reforma entró en vigor el veintitrés de diciembre de dos mil veintidós, de conformidad con el artículo primero transitorio del Decreto Número 65-500,(15) que establece que la norma entrará en vigor al día siguiente de su publicación, por lo que se estima que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva norma.(16)

29. Por último, dado que todas las normas impugnadas por el Municipio actor fueron reformadas mediante el Decreto Número 65-500, y no existe algún cuestionamiento adicional respecto de la validez de ese decreto, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional.(17)

30. Por tanto, se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la ley reglamentaria,(18) con fundamento en la fracción II del artículo 20 de la propia ley(19) y se sobresee en la presente controversia constitucional.

V. DECISIÓN

Por lo antes expuesto, la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resuelve:

PRIMERO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la señora Ministra y los señores Ministros: A.Z.L. de L., J.L.G.A.C. (ponente), A.M.R.F., A.G.O.M. y presidente J.M.P.R. quien está con el sentido, pero se separa respecto a los cambios normativos y se reserva su derecho a formular voto concurrente.

Firman el Ministro presidente de la Primera Sala y el Ministro ponente, con el secretario de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas.

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1. Disponible para consulta en: https://po.tamaulipas.gob.mx/wp-content/uploads/2022/12/cxlvii-153-221222-EV.pdf

2. "Artículo 29. Habiendo transcurrido el plazo para contestar la demanda y, en su caso, su ampliación o la reconvención, el Ministro instructor señalará fecha para una audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas que deberá verificarse dentro de los treinta días siguientes. El Ministro instructor podrá ampliar el término de celebración de la audiencia, cuando la importancia y trascendencia del asunto así lo amerite."

3. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria de los asuntos siguientes: ...

"I. De las controversias constitucionales que, sobre la constitucionalidad de las normas generales, actos u omisiones, con excepción de las que se refieran a la materia electoral se susciten entre: ...

"i) Un Estado y uno de sus Municipios; ..."

4. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

5. "Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus integrantes, y tendrá las siguientes atribuciones: ...

"VIII. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de los acuerdos generales que emita. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia de la Nación funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda."

6. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución: ...

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención; ..."

7. Acuerdo General Número 1/2023, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 3 de febrero de 2023. Disponible para su consulta en: https://www.dof.gob.mx/nota_detalle.php?codigo=5678751&fecha=03/02/2023#gsc.tab=0

8. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales, actos u omisiones objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; ..."

"Artículo 73. Las sentencias se regirán por lo dispuesto en los artículos 41, 43, 44 y 45 de esta ley."

9. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

10. Véase la tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) del Tribunal Pleno, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO.", Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 35,Tomo I, octubre de dos mil dieciséis, página 65, con número de registro digital: 2012802.

11. "Artículo 88. Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes."

12. "Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles."

13. Publicado en el Periódico Oficial con fecha 1 de julio de 2022. Disponible para consulta en: https://po.tamaulipas.gob.mx/wp-content/uploads/2022/07/cxlvii-Ext.No_.11-010722F-EV.pdf

14. Publicado en el Periódico Oficial con fecha 22 de diciembre de 2022. Disponible para consulta en: https://po.tamaulipas.gob.mx/wp-content/uploads/2022/12/cxlvii-153-21222-EV.pdf

15. "Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado."

16. Con apoyo argumentativo, por analogía, en la tesis aislada 1a. XLVIII/2006 emitida por la Primera Sala, con rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA.", y disponible para su consulta en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de dos mil seis, página 1412 y registro digital: 175709.

17. En apoyo el criterio contenido en la tesis aislada número P. VI/2011 emitida por el Pleno, con rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO.". Disponible para su consulta en la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIV, agosto de dos mil once, página 888, registro digital: 161359 y, el criterio contenido en la tesis de jurisprudencia número P./J. 18/2013 emitida por el Pleno, con rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS.". Disponible para su consulta en la Décima Época, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXII, Tomo 1, julio de dos mil trece, página 45 y registro digital: 2003950.

18. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia."

19. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"II. Cuando durante el ejercicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

Esta sentencia se publicó el viernes 16 de junio de 2023 a las 10:22 horas en el Semanario Judicial de la Federación.