Ejecutoria num. 146/2022 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 146/2022. MUNICIPIO DE NAUCALPAN DE J., ESTADO DE MÉXICO. 21 DE JUNIO DE 2023. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: J.J.L.D..

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Ciudad de México. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veintiuno de junio de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 146/2022, promovida por el Municipio de Naucalpan de J., en contra de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y otras autoridades del Estado de México.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda por parte del Municipio de Naucalpan de J., Estado de México. Mediante escrito presentado el uno de agosto de dos mil veintidós en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.M.M., Presidenta Municipal de Naucalpan de J., Estado de México, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del Secretario de Finanzas, Subsecretario de Ingresos y D. General de Recaudación, todos del Estado de México, respecto de:

I) El Decreto número 21, publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el treinta y uno de enero de dos mil veintidós, a través del cual se reformó el artículo 216-J, párrafo tercero, del Código Financiero del Estado de México y Municipios.

II) El Acuerdo del Congreso Estatal de veinticinco de marzo del mismo año, por medio del cual se exhortó a la Secretaría de Finanzas y al Comité Técnico del Fideicomiso para el Pago por Servicios Ambientales Hidrológicos del Estado de México (FIPASAHEM), para que garantizaran el cobro de aportaciones de mejoras por servicios ambientales a los Municipios o sus organismos públicos descentralizados que prestaran los servicios de suministro de agua potable; y,

III) El oficio 20703001A/170/2022 de veintisiete de junio de dos mil veintidós, suscrito por el D. General de Recaudación de la Subsecretaría de Ingresos, de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, por el que hace una invitación al Organismo público Descentralizado para la prestación de los servicios de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de Naucalpan de J. (en adelante, "OAPAS"), para ponerse al corriente en el pago de las "aportaciones y mejoras por servicios ambientales".(1)

2. Conceptos de invalidez. En su demanda, el Municipio de Naucalpan de J., Estado de México, expuso los siguientes conceptos de invalidez:

3. Primer concepto de invalidez. Argumenta que las autoridades demandadas al expedir, promulgar y publicar el Decreto número 21, a través del cual se reformó el párrafo tercero del artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios, así como el Acuerdo de veinticinco de marzo de dos mil veintidós publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México, invaden su esfera competencial al establecer que serán retenidas las participaciones ministradas por el Gobierno del Estado de México, lo que a su vez implica una transgresión a su autonomía presupuestaria.

4. Destaca que la retención de participaciones es arbitraria, en virtud de que el artículo impugnado prevé que éstas serán depositadas a un fideicomiso administrado por un Comité Técnico que estará integrado en un noventa por ciento por entes estatales, de forma que el Municipio no tendrá la presencia suficiente para participar eficientemente en el destino de los recursos.

5. Sostiene que el artículo 216-J es inconstitucional, toda vez que sus párrafos primero y tercero se contraponen; en efecto, mientras el párrafo primero ordena que se deberá realizar el pago de aportaciones de mejoras por servicios ambientales únicamente por la cantidad resultante del tres punto cinco por ciento de lo recaudado por pago de derechos de suministro de agua potable, por su parte, el párrafo tercero señala que el monto de las aportaciones por servicios ambientales correspondientes, se determinará multiplicando el volumen de agua establecido en la base de datos del Registro Público de Derechos de Agua de la Comisión Nacional del Agua, o bien, el reportado por la Comisión del Agua del Estado de México.

6. Aunado a lo anterior, afirma que para la aportación de mejoras de los servicios ambientales el legislador local debió establecer tarifas diferenciadas relacionadas con el costo que tenga la prestación de dicho servicio, tomando en consideración si el organismo público descentralizado para la prestación de los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento del Municipio de Naucalpan de J. ya recibió o no el pago por el suministro de agua potable por parte de los usuarios, particularmente el Estado.

7. Por último, reitera que las participaciones que reciben los Municipios no pueden ser retenidas de manera arbitraria, ni siquiera como una sanción por el incumplimiento de las aportaciones de mejoras de los servicios ambientales, pues éstas no pueden condicionarse por ningún orden de gobierno.

8. Segundo concepto de invalidez. Las autoridades señaladas invaden la libertad municipal al pretender retener las participaciones de ingresos ministrados por el gobierno estatal a que se refieren los incisos a, b y c de la fracción II del artículo 219 del Código Financiero del Estado de México y Municipios, pues no toman en cuenta la naturaleza de dichas participaciones y su aplicación, por lo que también contravienen el derecho a la protección del patrimonio que le asiste al Municipio.

9. Del artículo 226 del Código en comento se desprende que las participaciones federales y estatales que corresponden a los Municipios son inembargables e imprescriptibles, mientras que el diverso 44 del mismo ordenamiento establece que las autoridades fiscales podrán compensar las cantidades de naturaleza fiscal que tengan a su favor, contra las cantidades que los contribuyentes estén obligados a pagar y que hayan quedado firmes.

10. Aduce que el Estado proporciona dichas aportaciones a los gobiernos locales para atender las necesidades de su población, por lo que esos recursos no son para el pago de aportaciones de mejoras de servicios ambientales; además, en el caso, el crédito no ha quedado firme, por lo que no procede la retención que mandata el artículo 216-J, párrafo tercero, del Código Financiero del Estado de México y Municipios ni el oficio de veinticinco de marzo de dos mil veintidós, porque no se cumplen los supuestos previstos en el artículo 44 del mismo Código.

11. En ese orden de ideas, los artículos 9, 49 y 50 de la Ley de Coordinación Fiscal establecen que las participaciones y aportaciones que correspondan a las Entidades Federativas, a los Municipios y a la Ciudad de México son inembargables y no pueden afectarse, gravarse ni retenerse, salvo para el pago de obligaciones contraídas por los mencionados niveles de gobierno, siempre y cuando exista autorización de las legislaturas estatales y se inscriban en el registro correspondiente ante la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, lo que en el caso no aconteció, máxime que el numeral 6 del mismo ordenamiento prevé que las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones.

12. Bajo esta perspectiva, los artículos 21, 22 y 24 de la Ley de Bienes del Estado de México y sus Municipios precisan que los bienes del dominio público son inalienables, imprescriptibles, inembargables y que no estarán sujetos a gravamen o afectación de dominio alguno, acción reivindicatoria o de posesión definitiva o provisional. Así, si bien es cierto que, en el caso, las participaciones que se pretenden retener aún no han sido ministradas por el Estado, también lo es que dichas cantidades son ingresos a los que el Municipio tiene derecho y, por lo tanto, forman parte de los bienes del dominio público.

13. Por lo anterior, solicita la invalidez de la reforma y aplicación del artículo 216-J, párrafo tercero, del Código Financiero del Estado de México y Municipios, en virtud de que le causa perjuicio al patrimonio del Municipio y a sus habitantes pues de aplicarse se dejarían de hacer programas de asistencia social en perjuicio de la comunidad.

14. Tercer concepto de invalidez. La carta invitación emitida por la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, contenida en el oficio 20703001A/170/2022 de veintisiete de junio de dos mil veintidós, carece de la debida fundamentación y motivación que debe contener cualquier acto de molestia, ello en virtud de que no precisa con exactitud las cantidades que deberá pagar el Municipio, sino que se limita a fijar que se retendrá el importe correspondiente a las participaciones de ingresos ministrados por el gobierno estatal a que se refieren los incisos a, b y c de la fracción II del artículo 219 del Código Financiero del Estado de México y Municipios. Lo anterior resulta contrario a los artículos 14 y 16 constitucionales, toda vez que deja en un estado total de incertidumbre e indefensión al Municipio respecto de la cantidad que será retenida.

15. Aunado a lo anterior, expone que la autoridad responsable tampoco demuestra que el Municipio se encuentre en el supuesto normativo relativo a la falta de pago por concepto de aportaciones de mejoras de servicios ambientales para poder llevar a cabo el cobro que pretende, de ahí que el actuar de las autoridades responsables resulte arbitrario y desproporcionado.

16. Asimismo, aduce que para la emisión de cualquier acto es necesario que se respete el derecho de la garantía de audiencia, aspecto que no aconteció en el caso, pues no se le permitió al Municipio manifestar lo que a su derecho conviniera ni ofrecer pruebas. De esa manera, las autoridades demandadas vulneraron su derecho de defensa, así como el respeto al debido proceso, generando con ello afectaciones de imposible reparación.

17. Cuarto concepto de invalidez. Las autoridades demandadas violan el principio de proporcionalidad establecido en el artículo 22 de la Constitución Federal, que dispone que las sanciones deben ser impuestas de manera proporcional a la conducta infringida, así como los principios de la contribución contenidos en el artículo 5 del Código Fiscal de la Federación. Lo anterior, puesto que la carta invitación contenida en el oficio de veintisiete de junio de dos mil veintidós no contiene las cantidades a pagar por concepto de las aportaciones de mejoras por servicios ambientales, sino que se limita a establecer que, derivado del incumplimiento de pago de dos bimestres, la Secretaría de Finanzas, de manera unilateral, determinará el monto a pagar tomando en cuenta el volumen de agua establecido en la base de datos del registro público de derechos de agua de la Comisión Nacional del Agua y no así el tres punto cinco por ciento de las percepciones que el organismo de agua del Municipio de Naucalpan de J. haya recibido por concepto de pago de derechos de suministro de agua potable, lo que genera una intromisión por parte de los poderes ejecutivo y legislativo locales a la autonomía municipal.

18. Quinto concepto de invalidez. El oficio número 20703001A/170/2022, de veintisiete de junio de dos mil veintidós, transgrede los artículos 14 y 16 constitucionales, puesto que la autoridad emisora sostiene que dicho documento se trata de una carta invitación, al tiempo que señala que empleará acciones tendientes a retener el importe correspondiente a los supuestos adeudos del Municipio de Naucalpan de J. por concepto de aportaciones de mejoras de servicios ambientales, conforme a lo establecido en el artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios.

19. Alega que el oficio en alusión no cuenta con la debida motivación y fundamentación, ya que si bien cita las disposiciones en las que pretende fundar el acto de autoridad, no demuestra que los hechos encuadren en las hipótesis previstas en dichas normas ni tampoco justifica la existencia del presunto adeudo.

20. Finalmente, expresa que existe una violación al debido proceso, ya que las responsables establecen que se llevarán a cabo las retenciones de las participaciones ministradas por el gobierno estatal, sin tomar en cuenta que dichos recursos tienen la característica de ser inalienables, imprescriptibles e inembargables, en virtud de que se trata de recursos destinados al bienestar público de las diversas entidades municipales, por lo que su entrega no puede estar condicionada.

21. Admisión y trámite. Mediante proveído de cinco de agosto de dos mil veintidós, el entonces Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo bajo el número 146/2022 y lo turnó al M.A.P.D..

22. Posteriormente, por acuerdo de dieciséis de agosto de dos mil veintidós, el Ministro instructor admitió a trámite la demanda, reconoció el carácter de demandados únicamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de México y ordenó emplazar a dichas autoridades para que presentaran su contestación. Por último, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

23. Contestación del Poder Ejecutivo del Estado de México. Por oficio recibido el once de octubre de dos mil veintidós en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte, se tuvo por contestada la demanda por parte de este poder. En su escrito manifestó esencialmente lo siguiente:

24. a) Causas de improcedencia

Hace valer la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el 229, fracción X, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México, al considerar que no se agotó el principio de definitividad. Ello, en virtud de que del oficio 20703001020000L/1024/2022, suscrito por el D. de Administración Tributaria de la Secretaría de Finanzas del Estado de México, se desprende que el Organismo de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de Naucalpan de J. promovió juicio administrativo en contra del oficio 20703001A/170/2022, el cual fue registrado con el número de expediente 458/2022 (77/22) y radicado ante la Segunda Sala Regional del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de México.

25. b) Contestación a los conceptos de invalidez

En esencia, manifiesta que la promulgación del Decreto por el que se reformó el artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios, se realizó en apego a los principios de fundamentación y motivación, toda vez que fue emitido por la autoridad facultada para ello, de manera que no se vulneran los principios de seguridad jurídica y legalidad previstos en los artículos 14 y 16 constitucionales. Esto, toda vez que la promulgación del decreto en comento: I) cumple con las formalidades legales; II) se realizó en virtud de la facultad que le otorga la Constitución local al gobernador del Estado; y, III) no ocasiona afectaciones arbitrarias en la esfera jurídica de las personas.

26. Aunado a lo anterior, argumenta que no se viola el artículo 115, fracción IV, inciso b, constitucional, ya que de la lectura del artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal se desprende que las participaciones que correspondan a las entidades y Municipios son inembargables, no pueden afectarse a fines específicos ni estar sujetas a retención, salvo para el pago de obligaciones contraídas por aquellos, razón por la cual el artículo 216-J resulta constitucional.

27. En el mismo sentido, considera que el oficio 20703001A/170/2022 también se encuentra debidamente fundado y motivado, al ser emitido por la autoridad competente, incluso, precisa que no existe un acto concreto de aplicación que vulnere los derechos o facultades constitucionales del Municipio, en virtud de que el oficio reclamado constituye únicamente una invitación para ponerse al corriente con los pagos atrasados y no una resolución a través de la cual se le esté aplicando el precepto impugnado.

28. Contestación del Poder Legislativo del Estado de México. Por escrito presentado ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, el trece de octubre de dos mil veintidós, el poder legislativo estatal dio contestación a la demanda objeto de la presente controversia constitucional de la siguiente manera:

29. a) Causas de improcedencia

Manifiesta que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la Ley Reglamentaria, debido a que no existe un acto de aplicación del artículo impugnado y el Municipio actor no agotó la vía legalmente prevista en los artículos 186 y 229, fracción I, del Código de Procedimientos Administrativos del Estado de México.

30. b) Contestación a los conceptos de invalidez

Precisa que el oficio 20703001A/170/2022 constituye un exhorto parlamentario que no es vinculante, pues su finalidad es realizar una invitación respecto de un tema de interés público para que el OAPAS se pronuncie al respecto, de ahí que no pueda considerarse como un acto de aplicación de la norma impugnada, al constituir únicamente una carta invitación.

31. Expone que la retención a la que se refiere el artículo impugnado no afecta los derechos de los gobernados, toda vez que descansa en una base objetiva y razonable, como lo es la protección al derecho a la salud y a un medio ambiente sano, pues los recursos recaudados serán destinados al cuidado y conservación del medio ambiente, es decir, como el Municipio es el responsable de suministrar agua potable, tiene la obligación correlativa de proteger el medio ambiente que se ve afectado por la actividad que desempeña.

32. En esa tesitura, afirma que la norma tiene un fin constitucionalmente válido, consistente en gravar actividades que causan daños o externalidades negativas al medio ambiente, de ahí que resulte necesaria la obtención de recursos para preservar y garantizar el derecho de las personas a un medio ambiente sano que, a su vez, implica la protección del derecho a la salud. Lo anterior de conformidad con lo previsto en el artículo 4, párrafos cuarto y quinto, de la Constitución Federal, así como en diversos instrumentos internacionales, como el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Protocolo de San Salvador, el Acuerdo de París, entre otros, en los que se fija la protección de dichos derechos fundamentales.

33. La norma cuestionada también resulta idónea para la consecución del fin constitucionalmente válido, pues a través de la retención se protege el medio ambiente y, en vía de consecuencia, los derechos humanos a la salud y al agua, dado que a través de dicho instrumento fiscal se logran corregir los desequilibrios ambientales actuales, particularmente el relativo al desabasto del agua.

34. En el mismo sentido, sostiene que la medida impositiva contenida en la norma cuya invalidez se reclama, no afecta en grado predominante los derechos fundamentales de los contribuyentes, la legalidad tributaria, la seguridad jurídica ni tampoco invade competencias de otros órganos, sino que, por el contrario, protege el medio ambiente y el derecho humano al agua a través de la retención.

35. Asimismo, plantea que la medida legislativa cumple con las exigencias de fundamentación y motivación, pues considera que dichos requisitos se satisfacen cuando la autoridad actúa dentro de los límites de las atribuciones que la Constitución le confiere (fundamentación) y cuando las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación).

36. En ese tenor, lo previsto en el artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios es acorde con el principio de legalidad tributaria, pues reúne los elementos expresamente previstos de una ley, desde la perspectiva formal como material. 37. Finalmente, reitera que el Municipio actor tiene la obligación de contribuir al gasto público y garantizar a los gobernados el derecho a la salud, así como a un medio ambiente sano, especialmente cuando no ha cumplido con las obligaciones correspondientes, pues considerar lo contrario implicaría dejar de proteger los intereses colectivos en torno a la protección del medio ambiente.

38. Opinión de la Fiscalía General de la República. Dicha representación social se abstuvo de formular pedimento ni expresó manifestación alguna.

39. Audiencia y cierre de instrucción. Substanciado el procedimiento, el doce de diciembre de dos mil veintidós, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria, en la que en términos del diverso 34, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

I. COMPETENCIA

40. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal y 10, fracción I, 21, fracción IX de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como de los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General 1/2023, publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de febrero de dos mil veintitrés y modificado mediante instrumento normativo aprobado por el Pleno el diez de abril siguiente, ya que si bien se impugna una disposición de observancia general con motivo de su primer acto de aplicación, lo cierto es que, al actualizarse una causa de improcedencia, lo conducente es sobreseer, por lo que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

41. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES RECLAMADAS

42. El Decreto 21 reclamado contiene la reforma al párrafo tercero del artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios y para comprender su alcance, a continuación, se plasma un cuadro comparativo con el texto anterior y el vigente que se impugna:

Ver cuadro

43. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

III. OPORTUNIDAD

44. Conforme al artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(2) el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de normas generales, será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.

45. En ese tenor, si el primer acto de aplicación se dio con motivo del oficio 20703001A/170/2022 de veintisiete de junio de dos mil veintidós, según lo argumenta el Municipio actor, el plazo referido transcurrió del veintiocho de junio al veintidós de agosto del mismo año; descontando los días dos, tres, nueve, diez, del dieciséis al treinta y uno de julio, así como seis, siete, trece, catorce, veinte y veintiuno de agosto de dos mil veintidós, de conformidad con los artículos 2 y 3 de la Ley de la materia, en relación con el 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, así como del Acuerdo General 18/2013 del Tribunal Pleno.

46. Luego, si la demanda de controversia constitucional se presentó en el Buzón Judicial de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el uno de agosto de dos mil veintidós, es claro que su presentación resulta oportuna.

47. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

IV. LEGITIMACIÓN ACTIVA

49. Por su parte, los diversos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria(4) prevén que tendrá el carácter de actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia y que deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de la norma que lo rige, estén facultados para representarlo, así como que, en todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

51. Asimismo, la promovente invocó el artículo 50 de la Ley Orgánica Municipal del Estado de México,(5) en el que se establece que la persona titular de la presidencia municipal asumirá la representación jurídica del ayuntamiento y de las dependencias de la administración pública municipal en los litigios en que sean parte.

52. En ese tenor, se tiene que el presente medio de control constitucional fue promovido por parte legitimada para ello.

53. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

V. LEGITIMACIÓN PASIVA

56. Asimismo, debe señalarse que en términos de lo dispuesto en el artículo 47, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de México,(8) son atribuciones del Presidente de la Legislatura, entre otras, representar jurídicamente al Congreso del Estado ante todo género de autoridades.

58. En consecuencia, las autoridades demandadas tienen legitimación pasiva para comparecer al juicio, ya que a éstas se les atribuye el acto impugnado y ha quedado demostrado que los funcionarios que comparecen cuentan con facultades para representarlos.

59. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente).

VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

61. Dicha causa de improcedencia debe desestimarse, en virtud de que el Municipio accionante reclama afectaciones a su esfera competencial, a la autonomía, integridad y libre administración de la hacienda municipal, así como al ejercicio directo de los recursos municipales derivados de las participaciones ministradas por el gobierno estatal y, como consecuencia de todo lo anterior, la violación al principio de división de poderes.

63. Con independencia de lo anterior, en el presente caso se actualiza la diversa causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción IX, en relación con el 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria, en virtud de que, en el caso, no existe un acto de aplicación del artículo tildado de inconstitucional.

64. Para poder comprender lo anterior, conviene precisar que en su demanda, el Municipio actor reclama el artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios en virtud de su primer acto de aplicación, el cual, según su dicho, se materializó en el oficio 20703001A/170/2022 de veintisiete de junio de dos mil veintidós, a través del cual el D. General de Recaudación de la Subsecretaría de Ingresos, de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, realizó una invitación al OAPAS para ponerse al corriente en el pago de las "aportaciones y mejoras por servicios ambientales".

65. El contenido del oficio impugnado es del tenor siguiente:

"[....] Por medio de la presente, le informo que mediante el decreto número 21 publicado en la Gaceta del Gobierno del Estado de México el 31 de enero de 2022, se reformó el artículo 216 J, párrafo tercero del Código Financiero del Estado de México y Municipios (CFEMyM), estableciéndose que cuando se acumulen dos bimestres sin cubrir el pago por aportaciones de mejoras se retendrá el importe correspondiente de las participaciones de ingresos ministrados por el Gobierno Estatal a que se refieren los incisos A), B) y C) de la fracción II del artículo 219 del Código ya citado, que deban cubrirse al municipio.

En relación con lo anterior, la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, a través de la Dirección General de Recaudación efectuó una revisión al cumplimiento de la declaración y pago respecto a la aportación por servicios ambientales prevista en el artículo 216-I del CFEMyM, observando que a la fecha del presente ha omitido la obligación del pago por este concepto correspondiente a los bimestres de enero-febrero y marzo-abril del 2022, los cuales debió presentar a más tardar el 17 de marzo y 17 de mayo respectivamente.

Ahora bien, considerando lo señalado en el artículo 216 J del CFEMyM, al haber incumplido con el pago durante dos bimestres en el presente ejercicio fiscal, se actualiza la hipótesis establecida por lo que se podrá retener el importe correspondiente a los adeudos de las participaciones de ingresos ministrados por el Gobierno Estatal. Por lo anterior, se le hace una cordial invitación para ponerse al corriente presentando las declaraciones y pagos pendientes a la brevedad con la finalidad de evitar cargos administrativos y financieros adicionales. [...]" [Resaltado propio].

66. Por otra parte, el artículo combatido prevé que cuando los municipios acumulen dos bimestres sin cubrir el pago por concepto de aportación de mejoras por servicios ambientales, la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México los notificará y, en caso de no tener respuesta o que no se realice el pago correspondiente dentro de los diez días hábiles siguientes, les retendrá el importe correspondiente a las participaciones de ingresos ministrados por el Gobierno Estatal a que se refieren los incisos a, b y c de la fracción II del artículo 219 del Código Financiero del Estado de México y Municipios.

67. Asimismo señala que, en caso de incumplimiento, la Secretaría podrá determinar el monto de las aportaciones por servicios ambientales correspondiente, multiplicando el volumen de agua establecido en la base de datos del Registro Público de Derechos de Agua de la Comisión Nacional del Agua, o bien, el reportado por la Comisión del Agua del Estado de México, por las tarifas de los aprovechamientos y derechos por concepto de suministro de agua en bloque de las Comisiones antes mencionadas, según corresponda.

68. Como se desprende de lo anterior, por medio del oficio transcrito, el D. General de Recaudación de la Subsecretaría de Ingresos, de la Secretaría de Finanzas del Gobierno del Estado de México, le extendió una invitación al OAPAS para ponerse al corriente del pago de las "aportaciones y mejoras por servicios ambientales", con la finalidad de evitar cargos administrativos y financieros adicionales. Esto es, a través de dicha "carta invitación" se hizo del conocimiento del Municipio de Naucalpan de J. que al haber incumplido con el pago relativo a las aportaciones de servicios ambientales, previsto en el artículo 216-I del Código Financiero del Estado de México y Municipios, durante dos bimestres en el ejercicio fiscal de dos mil veintidós, se actualizaba la hipótesis prevista en el diverso 216-J del mismo ordenamiento, por lo que la Secretaría se encontraba facultada para eventualmente retener el importe correspondiente a los adeudos de las participaciones de ingresos ministrados por el Gobierno Estatal.

69. Bajo esta perspectiva, contrario a lo que aduce el Municipio accionante, el oficio 20703001A/170/2022 de veintisiete de junio de dos mil veintidós, no le genera perjuicio alguno, pues se trata únicamente de un acto declarativo a través del cual la autoridad exhorta al contribuyente a corregir su situación fiscal respecto de las omisiones detectadas y no así de una resolución definitiva. Así lo ha sostenido la Segunda Sala de este Alto Tribunal al analizar la naturaleza de las "Cartas Invitación", conforme a las tesis de jurisprudencia 2a./J. 149/2002,(11) 2a./J. 62/2013 (10a.)(12) y 2a./J. 110/2019 (10a.)(13) de aplicación analógica, en las que ha establecido que las cartas invitación, con las que se comunica al contribuyente de diversas omisiones de pago, no generan perjuicio alguno, pues con dichos documentos únicamente se les convoca a corregir su situación fiscal, sin establecer consecuencias jurídicas para el interesado o sanciones en caso de incumplimiento.

70. En ese tenor, se tiene que el oficio en comento no constituye un acto de aplicación del artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios ni le ocasiona perjuicio alguno al Municipio actor, dado que no se determina cantidad alguna a pagar ni se crean derechos o establecen consecuencias jurídicas para el interesado, habida cuenta de que tampoco implica la pérdida de beneficio alguno.(14)

71. No pasa desapercibido que en el caso se actualiza un diverso supuesto normativo del artículo 216-J del Código Financiero del Estado de México y Municipios, relativo a la notificación del adeudo por concepto de aportaciones de mejoras por servicios ambientales, sin embargo, los conceptos de invalidez que plantea el Municipio actor se dirigen a cuestionar la constitucionalidad de la retención en sí y no de la notificación que se haga por motivo de la falta de pago, de ahí que con la notificación no se le causa perjuicio alguno al Municipio promovente.

72. Incluso, en su tercer y cuarto concepto de invalidez el Municipio actor expresamente señala que en la carta invitación no se determinan las cantidades a pagar por concepto de las aportaciones de mejoras por servicios ambientales, sino que se limita a establecer que se retendrá el importe correspondiente a las participaciones de ingresos ministrados por el Gobierno Estatal a que se refieren los incisos a, b y c de la fracción II del artículo 219 del Código Financiero del Estado de México y Municipios, de lo que se desprende que el propio Municipio reconoce que ni siquiera se ha determinado la cantidad a pagar y, menos aún, se le ha realizado la retención aludida.

73. En virtud de lo anterior, lo conducente es sobreseer en la presente controversia constitucional, por no actualizarse un acto de aplicación de la norma reclamada.

74. Estas consideraciones son obligatorias al haberse aprobado por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente). El Ministro L.M.A.M. vota a favor con consideraciones adicionales.

VII. DECISIÓN

Por lo antes expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes, devuélvase el expediente a la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad para los efectos legales a que haya lugar y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Y.E.M., L.M.A.M., L.O.A., J.L.P. y P.A.P.D. (ponente). El Ministro L.M.A.M. vota a favor con consideraciones adicionales.

Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA Y PONENTE

MINISTRO A.P.D.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA SEGUNDA SALA

C.M.P.

Esta hoja corresponde a la controversia constitucional 146/2022, fallada en sesión de veintiuno de junio de dos mil veintitrés. CONSTE.

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

1. Debe destacarse que la impugnación del referido oficio se señala de manera específica en el apartado relativo a los antecedentes del acto impugnado y en los conceptos de invalidez respectivos.

2. Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos u omisiones, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

[...]

3. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...]

i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

(...).

4. Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

[...]

Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. [...]

5. Artículo 50. El presidente asumirá la representación jurídica del ayuntamiento y de las dependencias de la Administración Pública Municipal, en los litigios en que sean parte, así como la gestión de los negocios de la hacienda municipal; facultándolo para otorgar y revocar poderes generales y especiales a terceros o mediante oficio para la debida representación jurídica correspondiente pudiendo convenir en los mismos.

6. Artículo 10. [...]

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

[...]

7. Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

8. Artículo 47. Son atribuciones del Presidente de la Legislatura:

[...]

XVII. Representar jurídicamente al Poder Legislativo, ante todo género de autoridades, así como en todos los procedimientos jurisdiccionales en que éste sea parte, excepto en los juicios laborales.

9. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;

10. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XV, enero de 2002, pág. 917, registro digital 188010.

11. Tesis de rubro: "RENTA. LAS "CARTAS INVITACIÓN" EMITIDAS POR LA ADMINISTRACIÓN CENTRAL DE PROGRAMAS ESPECIALES DEL SERVICIO DE ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA, NO CONSTITUYEN EL PRIMER ACTO DE APLICACIÓN DEL ARTÍCULO 80-A, PÁRRAFO QUINTO, DE LA LEY DEL IMPUESTO RELATIVO", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XVII, enero de 2003, pág 522, registro digital 185071.

12. Tesis de rubro: "CARTA INVITACIÓN AL CONTRIBUYENTE PARA QUE REGULARICE EL PAGO DEL IMPUESTO SOBRE LA RENTA DERIVADO DE SUS INGRESOS POR DEPÓSITOS EN EFECTIVO. NO ES IMPUGNABLE EN SEDE CONTENCIOSA ADMINISTRATIVA", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XXI, junio de 2013, tomo 1, pág 724, registro digital 2003822.

13. Tesis de rubro: "CARTA INVITACIÓN. LA RESOLUCIÓN QUE DESESTIMA LA SOLICITUD ACLARATORIA DEL CONTRIBUYENTE SOBRE SU SITUACIÓN FISCAL DERIVADA DE AQUÉLLA, NO ES IMPUGNABLE EN EL JUICIO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO", publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, libro 69, agosto de 2019, tomo III, pág 2462, registro digital 2020506.

14. Í..