Ejecutoria num. 144/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-12-2021 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 144/2019. DIVERSAS DIPUTADAS INTEGRANTES DE LA QUINCUAGÉSIMA CUARTA LEGISLATURA DEL CONGRESO DE MORELOS. 20 DE ENERO DE 2021. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS Y LOS MINISTROS: N.L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al veinte de enero de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 144/2019, promovida por diversas diputadas integrantes de la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Congreso de Morelos.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda. El veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, diversas diputadas integrantes de la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Congreso de Morelos(1) en adelante (las "promoventes" o "accionantes") promovieron una acción de inconstitucionalidad en contra del "Decreto por el que se adicionó el cuarto párrafo al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos".

2. En la demanda, se considera que el legislador morelense transgredió los artículos 14, 16, 39 40, 41 y 115 de la Constitución Federal, argumentando, entre otras cuestiones, que la aprobación del dictamen de adición del citado cuarto párrafo se realizó con una votación de trece votos a favor y siete en contra, lo cual no cumple con la votación de las dos terceras partes requeridas legalmente. Aclarándose que la adición de tal párrafo no se ha publicado en el Periódico Oficial del Estado; sin embargo, la misma surtió efectos al momento de su aprobación en términos del artículo segundo transitorio del dictamen correspondiente y fue aplicada de manera inmediata.

3. Conceptos de invalidez. Las diputas accionantes plantearon una diversidad de razonamientos de invalidez, entre los que se encuentran los siguientes:

a) Primero. Los diputados de la LIV Legislatura del Congreso de Morelos vulneraron los principios de legalidad, fundamentación y motivación, pues se sometió a votación un dictamen calificado como de urgente y obvia resolución, inobservando lo que establece el artículo 134, segundo párrafo, del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos. Es decir, cuando en alguna sesión del Pleno del Congreso algún diputado solicite la inclusión y votación de algún tema urgente, el presidente debe someter a consideración de ese Pleno; por lo que, para que el tema en discusión sea calificado como "urgente y obvia resolución", tiene que darse una votación calificada que resulte igual o mayor a las dos terceras partes de los veinte diputados. Sin embargo, en el caso, la votación fue de trece diputados en vez de los catorce requeridos ante una integración de veinte diputados y diputadas.

b) Situación que implica una paradoja, ya que la adición al Reglamento buscó precisamente que, cuando se trate de votaciones calificadas de dos terceras partes, se redondee el número de diputados hacia abajo cuando la división contenga una fracción y la décima sea menor a 0.49. Lo cual es delirante pues se aceptó entonces que previo a esa reforma, no era posible redondear hacia abajo la fracción y que las dos terceras partes de los integrantes del Congreso eran catorce y no trece diputados.

c) Por otro lado, del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos se desprende, en su artículo 106, las distintas características que deberán contener los dictámenes que se turnarán al Pleno para su conocimiento, siendo uno de estos requisitos que aquél deberá contener las firmas autógrafas de los integrantes de la Comisión o Comisiones dictaminadoras y, en su caso, el sentido de su voto; situación que en el caso no ocurrió, toda vez que en ningún momento se cumplió con las formalidades esenciales señaladas en la normativa.

d) Lo anterior, porque de manera viciada el dictamen que da origen a la norma impugnada no fue remitido con la debida oportunidad en tanto que se modificó el orden del día en la sesión en que se votaría; es decir, durante la sesión de veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve. De tal suerte que se dejaron de observar los artículos 107 y 108 del propio reglamento, de los cuales se desprende que el dictamen no fue entregado a la Mesa Directiva en los términos dispuestos en dichos numerales, ya que no contuvo las firmas autógrafas en virtud de no haber sido suscrito en los términos que la legislación exige.

e) Asimismo, en la etapa de aprobación del procedimiento legislativo, de manera flagrante el Congreso del Estado de Morelos violentó el artículo 115, párrafo segundo, de su propio reglamento. El dictamen de reforma fue aprobado aun y cuando no existió pleno conocimiento de éste por la totalidad de los integrantes del Poder Legislativo local; por lo que transgredieron nuevamente los principios de seguridad jurídica, debido proceso y deliberación parlamentaria, en el entendido de que en la forma que se aprobó la norma impugnada no existieron las condiciones necesarias que permitieran argumentar la aprobación de una reforma de carácter trascendental como la que se combate. De ahí que el Legislador Morelense debió respetar los preceptos legales contenida en la jurisprudencia sustentada por el Máximo Tribunal del país.

f) Segundo. Por otra parte, se vulneraron los principios de legalidad, fundamentación y motivación, consagrada en los párrafos que establece el diverso numeral 116 de la Constitución General de la República, al tenor de la declaratoria que realiza el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado, para declarar como válida y legal la reforma y adición al cuarto párrafo del artículo 135 del Reglamento para el Congreso, inobservando lo establecido en el artículo 144 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos.

g) En ese sentido, el vicio de ilegalidad argüido tiene su origen en la actuación donde se aprobó la reforma al cuarto párrafo del artículo 135 del Reglamento para el Congreso morelense, soslayando que, hasta el momento inmediato anterior de realizar la declaratoria de legal y vigente dicha reforma, la mayoría calificada resultaban ser de catorce votos, por lo que al declarar la validez de dicha reforma, se concede irretroactividad de la citada reforma en perjuicio de los principios democráticos que rigen la función legislativa.

h) Lo anterior es así, porque si bien el artículo 116 constitucional otorga una libertad configurativa para que cada Congreso de los Estados expida su normatividad interna, lo cierto es que dicha libertad no debe entenderse como libérrima o absoluta pues está sujeta a que se respeten los principios democráticos que rigen esa función legislativa. Sin embargo, en el presente caso, en aras de disminuir la participación de la minoría (siete diputadas), inmediatamente después de la aprobación de la citada reforma y el amparo de ella, se atendieron diversos asuntos que requerían de una mayoría calificada (catorce votos), aplicando la norma adicionada del Reglamento y votándolos con la nueva mayoría de trece congresistas.

i) Lo expuesto con anterioridad, tiene un impacto trascendente en el Estado de Morelos, al tenor de la interpretación que pretenden darle al concepto de mayoría calificada, a los trece diputados de la LIV Legislatura; con ello se busca limitar el consenso entre los integrantes del Congreso del Estado, la toma de decisiones relevantes, lo que incluso trastoca las facultades de los diputados al instituirse como Tribunal y sentar interpretación respecto al número que debe considerarse como mayoría calificada o dos terceras partes.

j) Tercero. El Decreto aprobado contraviene el sistema de gobernabilidad. El citado sistema se encuentra previsto en los artículos 41, 52, 54 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que al resultar transgredido por la aludida reforma, es que debe ser declarada inválida por el Alto Tribunal, pues de hacerlo equivale a consentir el principio de sobrerrepresentación de las mayorías reflejada en un grupo de trece diputados del Congreso del Estado de Morelos; separándose en forma sustancial de la ratio constitucional establecida en el referido artículo 52, que es precisamente evitar las cláusulas de gobernabilidad unilateral que se pretende consolidar con el decreto impugnado.

k) Cuarto. El Decreto combatido vulnera la garantía de motivación reforzada, ya que la reforma al citado precepto, lejos de ser acorde al texto constitucional, principios democráticos derechos humanos y la práctica parlamentaria eficiente, se advierte con diáfana claridad que ello constituye una estrategia legaloide para sofocar minorías legislativas.

l) Además, la reforma impugnada viola el principio de división de poderes al permitir de facto la reunión en una sola persona (Gobernador del Estado de Morelos) los poderes Ejecutivo y Legislativo, lo cual transgrede el artículo 49 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos así como los artículos 20 y 21 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos. Ello, ya que basta que el primero dé su visto bueno para que los trece diputados afines aprueben sin cumplir con el deber de deliberación parlamentaria y prescindiendo de la participación de la minoría que constituimos, los temas de relevancia y trascendencia para la entidad, lo cual es inadmisible constitucionalmente, al socavar el sistema de pesos y contrapesos tendente a evitar la consolidación de un poder u órgano absoluto capaz de producir una distorsión en el sistema de competencia previsto constitucionalmente o, como consecuencia de ello, una afectación al principio democrático, a los derechos fundamentales, o a sus garantías como en la especie acontece, de ahí que se imponga que el Máximo Tribunal declare la inconstitucionalidad de la reforma impugnada.

4. Trámite de la demanda. El treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación tuvo por recibido el escrito de acción de inconstitucionalidad, registrándolo con el número de expediente 144/2019 y designando al Ministro A.G.O.M. como instructor del procedimiento.

5. Consecuentemente, el Ministro Instructor dio cuenta de la acción de inconstitucionalidad, la admitió a trámite, dio vista a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos para que rindieran su informe y requirió al Congreso de dicha entidad que enviara copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada; asimismo, solicitó al poder Ejecutivo que remitiera un ejemplar del Periódico Oficial del Estado y ordenó dar vista del asunto a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que formulara el pedimento que le correspondiera hasta antes del cierre de instrucción.

6. Informe del Poder Ejecutivo. Semanas más tarde, por escrito presentado en esta Suprema Corte el veintidós de enero de dos mil veinte, S.S.S., en su carácter de Consejero Jurídico y representante legal del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, rindió informe en representación de ese poder. En éste expresó, entre otras tantas cuestiones, lo siguiente:

a) De la demanda promovida no se desprendía que existiera imputación alguna al Ejecutivo. Más bien, las actoras plantearon de forma imprecisa y obscura la acción de inconstitucionalidad, ya que si bien mencionaron a las autoridades a las que atribuyeron la norma impugnada, lo cierto era que no se precisó qué actuar en específico reclamaron del Poder Ejecutivo de esa entidad.

b) Respecto a la norma impugnada, se afirmó que en relación con los actos de promulgación y publicación que pudiesen ser atribuidos, negaba la existencia del acto reclamado. Si bien era cierto que el Poder Ejecutivo cuenta con las facultades para promulgar, sancionar y publicar y hacer cumplir las Leyes o Decretos del Congreso del Estado, también lo es que hasta ese momento no se habían sancionado o publicado las reformas a la norma que impugnaron las promoventes.

c) De conformidad con lo dispuesto en los artículos 116, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 40 de la Constitución Política del Estado de Morelos, la adición del cuarto párrafo al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos no es competencia del Poder Ejecutivo, ya que la materia del Decreto se circunscribía únicamente al ámbito del Poder Legislativo. Lo anterior en razón de que, en términos de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 4 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, las reformas, adiciones o derogaciones que se realicen a dicha ley o su reglamento, así como sus reformas y adiciones, no están sujetas al veto del Poder Ejecutivo Estatal ni requieren la promulgación expresa por parte del mismo para entrar en vigencia; por lo que su publicación sólo se realiza, en su caso, con el objeto de divulgación.

d) Siendo importante mencionar que en el artículo segundo transitorio del Decreto impugnado, el Congreso decretó que dicha reforma entraría en vigor al momento de su aprobación por el Pleno del Congreso; lo que lleva a que atendiendo al marco jurídico competencial que impera en el Estado de Morelos, no se requería de la observación, promulgación o publicación en específico de las reformas a la Ley y Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos.

e) Sin que fuera obstáculo para ello lo argumentado en el cuarto concepto de invalidez de la demanda, en el sentido de que la reforma impugnada viola el principio de división de poderes al permitir de facto la reunión en una sola persona (Gobernador del Estado de Morelos). Desde su punto de vista, tales afirmaciones resultan ser simples manifestaciones carentes de sustento, ya que no existe razón ni prueba alguna de su dicho. De modo que la acción de inconstitucionalidad debía sobreseerse.

f) Precisando por último que respecto al requerimiento formulado a ese poder para el efecto de enviar copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada, así como en su caso, del Periódico Oficial donde constara su publicación, debía destacarse que a esa fecha no había sido publicada la norma impugnada en el órgano de difusión del Gobierno del Estado; por lo que tendría que ser el Congreso quien remitiera la gaceta respectiva, donde además, si tal norma llegara a publicarse en el Periódico Oficial, sería para su mera divulgación.

7. Informe del Poder Legislativo. Por escrito presentado el veintiocho de enero de dos mil veinte, el Presidente de la Mesa Directiva de la LIV Legislatura del Congreso del Estado presentó el informe correspondiente. En éste se argumentó, entre otras cuestiones, lo que sigue:

a) La acción de inconstitucionalidad es improcedente, toda vez que la norma general impugnada no causa perjuicio a las legisladoras actoras; además de que en la demanda no se expresaron verdaderos conceptos de invalidez en los que se debía precisar el perjuicio que les causa la norma controvertida y la contradicción que existiera entre ésta y la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

b) Contrario a lo argumentado por las promoventes, el Decreto controvertido se expidió cumpliendo con las formalidades esenciales del proceso legislativo, puesto que el Congreso tiene facultades tanto para expedir su propio reglamento como también para reformarlo, acorde al segundo párrafo del artículo 38 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, así como el párrafo primero del artículo 4 de la Ley Orgánica de ese Congreso; además de que la actuación del Congreso del Estado se constriñó a adicionar un párrafo al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos con el propósito de establecer lo que debe entenderse por mayoría calificada.

c) En los conceptos de invalidez solo se argumentan contravenciones a los artículos 14 y 16 constitucionales, pero no expresan manifestación alguna tendente a demostrar la contravención del Decreto impugnado con el artículo 1° de la Constitución Federal, sin que se advierta una contradicción entre la norma impugnada y el citado precepto, que pudiera constituir materia de la suplencia de la deficiencia de los conceptos de invalidez planteados por las promoventes en términos del artículo 71 de la Ley Reglamentaria de la materia.

d) Así, resultan inoperantes e infundados los argumentos aducidos por las diputadas accionantes en el sentido de que se soslayó el contenido de los artículos 107 y 108 del Reglamento para el Congreso del Estado, al afirmar que el dictamen no fue entregado a la Mesa Directiva en los términos dispuestos por el numeral 107; aseverando además sin fundamento que dicho dictamen no contiene las firmas autógrafas en virtud de no haber sido suscrito en los términos que la legislación exige.

e) Por otro lado, respecto al argumento de que en la aprobación del procedimiento legislativo de manera flagrante el Congreso del Estado violentó el artículo 115, párrafo segundo, de su propio Reglamento (al calificar el dictamen como de urgente y obvia resolución), se advierte que en ningún razonamiento vertido por las accionantes se aprecia alguna consideración que permita concluir que el trámite legislativo impidió que las distintas fuerzas políticas estuvieran en posibilidad de conocer la iniciativa planteada y que trascendió de manera fundamental a la norma. La rapidez del razonamiento con el que se realizó la discusión y aprobación del dictamen no es motivo suficiente para arribar a esa conclusión. Ello, de conformidad con lo resuelto por la Suprema Corte en la acción de inconstitucionalidad 48/2012 y su acumulada 52/2012, ya que aun cuando se pudiera admitirse una violación al procedimiento legislativo, no es una situación que trascienda a la invalidez de la norma.

8. Opinión de la Fiscalía General de la República. No se formuló pedimento alguno.

9. Cierre de la instrucción y avocamiento. Tras el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, se cerró instrucción del asunto. Previa solicitud del Ministro instructor, se acordó remitir el expediente a la Primera Sala de esta Suprema Corte, para su radicación y resolución, misma que se avocó a su conocimiento por acuerdo de su Presidente de veinticuatro de agosto de dos mil veinte.

II. COMPETENCIA

10. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Federal y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. Lo anterior es así, dado que no resulta necesaria la intervención del Tribunal Pleno al llegarse a una conclusión de sobreseimiento.

III. PRECISIÓN DE LAS NORMAS RECLAMADAS

11. Del análisis de la demanda se advierte que lo efectivamente impugnado radica en la Minuta de Decreto por el que se adicionó el cuarto párrafo al artículo 135(2) del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, aprobado por el propio Congreso Local el veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.(3)

IV. IMPROCEDENCIA DEL ASUNTO

12. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que, en atención al sentido del presente fallo, resulta innecesario examinar todos los presupuestos procesales de la acción al actualizarse un motivo de improcedencia de carácter primigenio: la demanda se interpuso sin mediar la publicación de la norma general que se pretende cuestionar. D., además, que el referido Decreto fue publicado posteriormente y cuestionado a partir de esa publicación por integrantes de la legislatura y por la Comisión Estatal de Derechos Humanos mediante acción de inconstitucionalidad, demandas que se registraron en esta Corte bajo los números 121/2020 y 125/2020.

13. Para explicar esta conclusión de improcedencia, dividiremos el presente apartado en dos sub-apartados: en el primero aludiremos a los requisitos de procedencia y oportunidad de la acción, para en el segundo aplicar tales lineamientos al caso concreto.

Lineamientos sobre procedencia y oportunidad de la acción

Aplicación al caso concreto

16. Dicho lo anterior, en el asunto que nos ocupa las accionantes pretenden cuestionar la adición realizada al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos,(6) la cual fue aprobada por el Congreso del Estado el veintisiete de noviembre de dos mil diecinueve.

17. Al respecto, debe iniciarse esta sección aclarando que, como su nombre lo dice, el Reglamento es un conjunto de normas que particularizan o desarrollan las disposiciones previstas en la Ley Orgánica del propio Congreso. En el artículo 38 de la Constitución del Estado de Morelos(7) se establece que el Poder Legislativo de esa entidad tiene facultades para expedir la ley que regule su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación del Ejecutivo para tener vigencia.

18. Asimismo, en el artículo 44(8) del mismo ordenamiento se indica que para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, se necesita una votación determinada, la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado, excepto en los casos previstos en la propia Constitución. R. en los artículos 50, 70, fracciones XVI y XVII, inciso c),(9) que en la reforma de leyes o decretos deberán seguirse los mismos trámites que para su formación y que el Ejecutivo es el encargado de publicar las leyes y de dirigir el Periódico Oficial del Estado como órgano de difusión.(10)

19. Por su parte, en los artículos 2, 3 y 4, primer párrafo, de la Ley Orgánica del Congreso de Morelos(11) se dispone expresamente que el Congreso del Estado ejercerá las facultades conferidas en la Constitución Federal, en la Constitución Local, en la propia ley orgánica y en su reglamento; detallándose explícitamente que la aprobación, reformas y adiciones de la Ley Orgánica y su Reglamento no podrán ser vetadas ni requerirán promulgación expresa por parte del Ejecutivo para tener vigencia, sino que una vez aprobadas, el Congreso ordenará su publicación en el Periódico Oficial Estadal y en la Gaceta Legislativa sólo con el objeto de su divulgación. Agregándose en el artículo 1 del propio Reglamento del Congreso(12) que para su reforma, adición o derogación se deberá seguir el mismo trámite legislativo ahí regulado.

20. Así las cosas, se advierte que el Reglamento del Congreso de Morelos goza de ciertas características particulares al ser el desarrollo de la Ley Orgánica; por ejemplo, tiene que seguirse cierto procedimiento legislativo para cualquier modificación a su contenido; sus reformas, adiciones, derogaciones o cualquier otra modificación son facultad exclusiva del propio Poder Legislativo (por lo que no pueden ser vetadas ni se requiere promulgación del Ejecutivo para su vigencia), y la publicación de las mismas en el Periódico Oficial y en la Gaceta se llevarán a cabo con el objeto de su divulgación y una vez aprobadas por el Congreso.

22. No estamos ante un caso en que sea irrelevante que la demanda se interponga previo al inicio del plazo impugnativo, como puede ocurrir en otros medios de control constitucional. La acción de inconstitucionalidad tiene como objeto el examen de regularidad de ciertas normas generales (leyes, tratados internacionales ratificados por México u otras normas formal y materialmente legislativas); lo que implica que no puede ser materia de impugnación, por sí mismos, actos al interior del procedimiento legislativo (como una iniciativa o un dictamen).(15) Lo impugnable en la acción es el producto final de ese procedimiento: la norma general cuyo procedimiento culmina con la publicación en el medio oficial correspondiente.(16)

24. Es cierto que la Constitución Local excluye el veto del procedimiento legislativo de esta ley orgánica y señala que no se requerirá promulgación por parte del Ejecutivo para que la ley orgánica pueda tener vigencia. Empero, jamás se menciona que esa legislación orgánica (o su reglamento) no tenga que ser publicada. Por el contrario, en la propia Ley Orgánica del Congreso se mandata expresamente que una vez aprobadas las modificaciones a esa ley y/o a su reglamento, se ordenará su publicación en el Periódico Oficial y en la Gaceta con la finalidad de su divulgación.(17)

25. Además, el hecho de que la adición al artículo 135 del Reglamento citado haya entrada en vigor al momento de su aprobación (tal como se indica en el artículo segundo transitorio del decreto aprobado por el Congreso), no es motivo suficiente para dar por sentada la procedencia de la acción. Se insiste, a diferencia de lo que ocurre en otros medios de control, la oportunidad en la impugnación de una norma general en acción de inconstitucionalidad no está ligada o condicionada a la vigencia de la respectiva norma general; más bien está anclada a la publicación de la misma. Vigencia y publicación no son conceptos equivalentes.

26. Incluso, este Tribunal Pleno, al fallar el veinte de octubre de mil novecientos noventa y ocho la acción de inconstitucionalidad 1/98, ya se ocupó precisamente de esta distinción al analizar la regularidad constitucional de una reforma a la entonces Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos. En esta resolución, resaltando que en el Estado de Morelos las reformas a la Ley Orgánica del Congreso no requieren de promulgación del Ejecutivo para su vigencia, se decidió justamente que la oportunidad para promover la acción en contra de modificaciones a esa ley orgánica debía computarse a partir de su publicación y no de su vigencia. Citando doctrina y lo previsto expresamente en el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de la materia, se indicó que la entrada en vigor de la norma general, ley o tratado no tiene ninguna trascendencia para el cómputo del plazo en ele ejercicio de la acción, sino simplemente debe atenderse a la fecha de la publicación de la norma general.

27. Por último, debe destacarse que la adición al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos se publicó con posterioridad a la interposición de la demanda que nos ocupa: el doce de febrero de dos mil veinte mediante el Decreto seiscientos cuarenta y seis. Modificación que, como se adelantó, fue impugnada por las mismas diputadas a través de una diversa demanda de acción de inconstitucionalidad (que se registró con el número 121/2020) y por la Comisión Estatal de Derechos Humanos (asunto que se registró con el número 125/2020.

V. DECISIÓN

28. En suma, al haberse interpuesto la demanda de acción de inconstitucionalidad sin haber mediado la publicación en el medio oficial de la adición al artículo 135 del Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, se sobresee la presente acción de inconstitucionalidad con fundamento en los artículos artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 59, 60 y 61, fracción III, todos de la Ley Reglamentaria de la materia(18) y 105, fracción II, de la Constitución Federal.(19)

Por lo expuesto y fundado,

S E R E S U E L V E :

ÚNICO. Se sobresee la acción de inconstitucionalidad 144/2019, promovida por diversas diputadas integrantes de la Quincuagésima Cuarta Legislatura del Congreso del Estado de Morelos.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de las Ministras y los Ministros: N.L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. (ponente) y A.M.R.F. (presidenta).

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente, con la Subsecretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT

PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SUBSECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. E.G.O.

________________

1. Estas fueron: T.V.R.R., K.C.F.E., B.N.S.A., N.J.D.R., R.R.T., E.G.Z. y M.J.A..

2. Texto del dictamen aprobado por el Congreso Estatal

"DECRETO QUE REFORMA EL ARTÍCULO 135, ADICIONANDO UN PÁRRAFO DEL REGLAMENTO PARA EL CONGRESO DEL ESTADO DE MORELOS ARTÍCULO ÚNICO. –

Se reforma el artículo 135, adicionando un párrafo al Reglamento para el Congreso del Estado de Morelos, para quedar como sigue:

ARTÍCULO 135.- ...

...

Se entiende por mayoría calificada cuando se trate de las dos terceras partes de los diputados integrantes del total de la Legislatura, en cuya aritmética deberá situarse para las reformas señaladas en votaciones particulares, es decir, en las cuáles deban concurrir por imperio de Ley dicho porcentaje de diputados, que se tomará en consideración los siguientes criterios: Cuando el número de diputados que den las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura contenga una fracción, y el decimal sea menor a .49 se debe atender al entero inmediato inferior a dicha fracción. Cuando el número de diputados que den las dos terceras partes de los integrantes de la legislatura contenga una fracción, y el decimal sea mayor a .49 se debe atender al entero inmediato superior a dicha fracción.

DISPOSICIONES TRANSITORIAS:

Artículo Primero. - Remítase el presente Decreto al Titular del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos para su publicación en el periódico oficial "Tierra y Libertad".

Artículo Segundo. - El presente decreto entrará en vigor al momento de su aprobación por el Pleno del Congreso.

Artículo Tercero. - Se derogan todas aquellas disposiciones que contravengan lo dispuesto en el presente decreto.

Artículo Cuarto. - Se Instruye a la Coordinación de Archivo Legislativo, exhorte al Ejecutivo a través de la Dirección del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", a brindar las facilidades necesarias a fin de remitir en "COPIA CERTIFICADA", los decretos expedidos por este Poder Legislativo, que sean debidamente requeridos por la autoridad judicial,

laboral o administrativa. Recinto Legislativo, Cuernavaca, M. a los veinticinco días del mes noviembre del año 2019".

3. La sesión en que se discutió y aprobó este dictamen de adición al artículo 135 del reglamento inició el veintidós de noviembre y, tras la declaración de un receso, se continuó el veintisiete de noviembre, fecha en la que se votó el respectivo dictamen. Aunque que cabe informar que esta sesión, formalmente, por virtud de la declaración de otro receso, finalizó hasta el veintinueve de noviembre de dos mil diecinueve.

4. "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: [...]

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

a).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en contra de leyes federales;

b).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes del Senado, en contra de las leyes federales o de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas;

d).- El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguna de las Legislaturas de las entidades federativas en contra de las leyes expedidas por el propio órgano;

e).- (DEROGADO, D.O.F. 29 DE ENERO DE 2016)

f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro;

g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas;

h) El organismo garante que establece el artículo 6° de esta Constitución en contra de leyes de carácter federal y local, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren el derecho al acceso a la información pública y la protección de datos personales. Asimismo, los organismos garantes equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas locales; e

i) El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones;

La única vía para plantear la no conformidad de las leyes electorales a la Constitución es la prevista en este artículo.

Las leyes electorales federal y locales deberán promulgarse y publicarse por lo menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vayan a aplicarse, y durante el mismo no podrá haber modificaciones legales fundamentales.

Las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia sólo podrán declarar la invalidez de las normas impugnadas, siempre que fueren aprobadas por una mayoría de cuando menos ocho votos".

5. "Artículo 60.- El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente. En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles".

6. Tras la reforma aprobada, el texto del artículo 135 quedó de la siguiente manera (se resalta en negritas lo adicionado en el dictamen aprobado):

"Artículo 135.

Se entiende por mayoría simple, la que se obtenga de sumar más de la mitad de los diputados asistentes.

Se entiende por mayoría absoluta, la que se obtenga de sumar el 50% más uno de los diputados integrantes de la Legislatura.

Se entiende por mayoría calificada cuando se trate de las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura.

Se entiende por mayoría calificada cuando se trate de las dos terceras partes de los diputados integrantes del total de la Legislatura, en cuya aritmética deberá situarse para las reformas señaladas en votaciones particulares, es decir, en las cuales deban concurrir por imperio de Ley dicho porcentaje de diputados, que se tomarán en consideración los siguientes criterios:

Cuando el número de Diputados que den las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura contenga una fracción, y el decimal sea menor a .49 se debe atender al entero inmediato inferior a dicha fracción.

Cuando el número de Diputados que den las dos terceras partes de los integrantes de la Legislatura contenga una fracción, y el decimal sea mayor a .49 se debe atender al enterno inmediato superior a dicha fracción".

7. "Artículo 38.- Las resoluciones del Congreso tendrán el carácter de leyes, decretos o acuerdos económicos. Las leyes y decretos se remitirán al Ejecutivo firmados por el P. y los Secretarios, y los acuerdos económicos solo por los Secretarios.

El Congreso expedirá la ley que en lo sucesivo regulará su estructura y funcionamiento interno, la cual no podrá ser vetada ni requerirá promulgación expresas (sic) del Ejecutivo Estatal para tener vigencia".

8. "Artículo 44.- Para que una iniciativa tenga el carácter de ley o decreto, necesita en votación nominal de las dos terceras partes de los diputados integrantes de la legislatura; la sanción y promulgación del Ejecutivo y su publicación en el órgano oficial del Estado; excepto en los casos expresamente determinados por esta Constitución".

9. Constitución Local

"Artículo 50.- En la reforma, derogación o abrogación de las leyes o decretos, se observarán los mismos trámites que para su formación".

"Artículo 70.- Son facultades del Gobernador del Estado: [...]

XVI.- Publicar y hacer cumplir las Leyes y demás disposiciones federales a que este obligado;

XVII.- En materia de legislación y normatividad estatal:

a) Promulgar y hacer cumplir las Leyes o Decretos del Congreso del Estado, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia;

b) Expedir los Reglamentos necesarios para la buena marcha de los asuntos estatales, incluyendo las disposiciones derivadas del cumplimiento de la normativa federal, y

c) Dirigir el Periódico Oficial del Estado, como Órgano de Difusión; [...]".

10. En el Reglamento del Periódico Oficial del Estado de Morelos (artículos 3 y 4) se establece que el Periódico Oficial es el órgano órgano de difusión del Gobierno del Estado de Morelos, de carácter permanente e interés público y que serán objeto de publicación en el mismo los reglamentos expedidos por el Congreso del Estado.

11. Ley Orgánica para el Congreso de Morelos

"Artículo 2.- El Congreso del Estado, ejercerá las facultades que le confieren la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, la presente Ley, su Reglamento y las demás disposiciones legales aplicables".

"Artículo 3.- El Congreso del Estado, procurará un orden público, justo y eficaz, mediante la expedición de leyes, decretos y acuerdos, conciliando los legítimos intereses de la sociedad. El Congreso del Estado, verificará la eficacia de los ordenamientos que expida de acuerdo a lo que determine la presente Ley y el Reglamento del Congreso del Estado".

"Artículo 4.- La aprobación de la presente Ley y de su Reglamento; así como sus reformas y adiciones, no está sujeta al veto del Ejecutivo, ni requerirá de promulgación expresa por parte del mismo para tener vigencia. El Congreso del Estado, una vez aprobada, ordenará su publicación en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" y en la gaceta legislativa, solo con el objeto de su divulgación. [...]".

12. Reglamento para el Congreso

"Artículo 1.- Este reglamento tiene por objeto regular el trabajo administrativo, legislativo y parlamentario del Congreso del Estado, en términos de lo dispuesto por su Ley Orgánica.

Por ningún motivo el presente reglamento puede ser modificado por acuerdos parlamentarios; para reformar, adicionar o derogar las disposiciones del mismo, se deberá sujetar al proceso legislativo previsto en este ordenamiento".

13. En el caso, el objeto de la modificación al artículo 135 del Reglamento fue definir en qué consiste cierto tipo de votación al interior del órgano legislativo. Para el Congreso Local, cuando se requiera la votación de dos terceras partes de los integrantes del órgano, si en la división se obtiene una fracción con un decimal igual o menor a .49, se deberá atender al entero inmediato anterior; por el contrario, si el decimal es mayor a .49, se deberá atender al entero inmediato superior.

14. Criterio que se refleja en las tesis de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PLAZO PARA INTERPONERLA ES A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN OFICIAL DE LA NORMA IMPUGNADA. El hecho de que la norma general impugnada haya iniciado su vigencia o se haya llevado a cabo el primer acto de aplicación de la misma antes de su publicación, resulta irrelevante para efectos del cómputo para la interposición de la acción de inconstitucionalidad, ya que conforme a los artículos 105, fracción II, párrafo segundo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 60 de la ley reglamentaria de las fracciones I y II del precepto constitucional citado, el plazo para promoverla es de treinta días naturales, contados a partir del día siguiente al en que la ley cuya invalidez se reclama fue publicada en el medio oficial correspondiente" (Tesis P./J. 2/99, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Febrero de 1999, página 287) y "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL CÓMPUTO DEL PLAZO PARA LA PRESENTACIÓN DE LA DEMANDA DEBE REALIZARSE A PARTIR DEL DÍA SIGUIENTE DE LA PUBLICACIÓN DE LA DISPOSICIÓN GENERAL COMBATIDA. De conformidad con el artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial; por tanto, es a partir del día siguiente de la publicación oficial que debe realizarse el cómputo respectivo, con independencia de que, con anterioridad a esta fecha, la parte que ejerce la acción haya tenido conocimiento o se manifieste sabedora de la disposición impugnada" (Tesis 2a. LXXIX/99, emitida por la Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo IX, Junio de 1999, página 657).

15. Aunque en el examen de la regularidad constitucional de la norma, podrán analizarse tanto su procedimiento de creación como su contenido (aspecto formal y material). Entre otros tantos criterios, véase al respecto el reflejo en la tesis 1a. CCLXVIII/2012 (10a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, libro XV, diciembre de 2012, Tomo 1, página 580, de rubro y texto: "PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO. MOMENTOS EN QUE PUEDEN IMPUGNARSE LOS ACTOS QUE LO INTEGRAN TRATÁNDOSE DE UNA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL O UNA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. En la jurisprudencia P./J. 35/2004, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS ACTOS QUE INTEGRAN EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO SÓLO PUEDEN IMPUGNARSE A PARTIR DE QUE ES PUBLICADA LA NORMA GENERAL.", el Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación precisó que en la acción de inconstitucionalidad los actos integrantes del procedimiento legislativo constituyen una unidad indisoluble con la norma general resultante, por lo que es improcedente impugnar individualmente cada fase de éste, pues no puede quedar subsistente o insubsistente aisladamente, sino sólo a través de su análisis conjunto con motivo de la publicación de la norma, porque es hasta ese momento cuando los actos adquieren definitividad. Ahora bien, a diferencia de lo anterior, en la controversia constitucional las fases del procedimiento legislativo pueden reclamarse sin que pueda alegarse falta de definitividad, ya que en este medio de control no hay limitación a la impugnación de normas generales, lo que permite atacar actos concretos que integran cada una de las fases del procedimiento legislativo, siempre que lo hagan los poderes legitimados por el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y éstos aleguen una transgresión a su ámbito constitucional de competencias asignado".

16. Sin que ahora sea necesario estudiar la viabilidad o no de que existen supuestos de excepción a esta regla general de oportunidad; por ejemplo, ante el hipotético escenario en que una ley (formal y materialmente) local no tenga que ser publicada en el medio oficial por disposición expresa del ordenamiento constitucional estatal. Este escenario no se actualiza en el caso concreto, pues en atención a la normatividad aplicable en el Estado de Morelos, las modificaciones a Ley Orgánica del Congreso y su Reglamento, si bien pueden tener vigencia sin ser promulgadas por el Ejecutivo, requieren de su publicación para divulgación como parte del procedimiento legislativo.

17. La promulgación es el acto a través del cual se aprueba la regularidad del procedimiento legislativo y se ordena su ejecución, dando pie a la publicidad. La publicación es el hecho de insertar el texto del contenido normativo en el medio oficial y darlo a conocer a las personas; ordinariamente, son actos sucesivos e interrelacionados.

Sin embargo, guarda lógica que al tratarse de una legislación de estructura y funcionamiento del propio Congreso Local, no se requiera su aprobación y orden de ejecución por parte del Ejecutivo (promulgación) ni su refrendo por el S. de Gobierno (como ocurre en el trámite de otras leyes estatales); lo único que se requiere para finalizar el procedimiento es su publicación para efectos de la necesaria divulgación a la población.

18. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley".

"Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el "Título II".

"Artículo 60. El plazo para ejercitar la acción de inconstitucionalidad será de treinta días naturales contados a partir del día siguiente a la fecha en que la ley o tratado internacional impugnado sean publicados en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

En materia electoral, para el cómputo de los plazos, todos los días son hábiles".

"Artículo 61. La Demanda por la que se ejercita la acción de inconstitucionalidad deberá contener: [...]

III.- La norma general cuya invalidez se reclame y el medio oficial en que se hubiese publicado; [...]".

19. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

[...]

II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma general y esta Constitución. Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: [...]

d) El equivalente al treinta y tres por ciento de los integrantes de alguno de los órganos legislativos estatales, en contra de leyes expedidas por el propio órgano, y [...].