Ejecutoria num. 122/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 25-08-2023 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 122/2021. TRIBUNAL DE JUSTICIA ADMINISTRATIVA DEL ESTADO DE OAXACA. 2 DE FEBRERO DE 2023. PONENTE: J.L.G.A.C.. SECRETARIOS: F.S.. PASTRANA Y O.C.C..

Ver índice temático

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al dos de febrero de dos mil veintitrés, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 122/2021, promovida por el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, contra actos del Congreso Local y otras autoridades.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE DE LA DEMANDA

1. Presentación de la demanda. M.V.A., ostentándose como Magistrado presidente del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca presentó controversia constitucional por escrito recibido en la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno.

2. Conceptos de invalidez. El tribunal actor expuso en su demanda los siguientes conceptos de invalidez:

a. El tribunal actor considera que las normas impugnadas invaden sus facultades en materia de administración, vigilancia y disciplina internas. Al facultarse al Congreso del Estado para designar al titular del Órgano Interno de Control del tribunal, se atenta contra el principio de autonomía e independencia judicial consagrado en los artículos 17, párrafo séptimo, 94 y 116, fracciones III y V, de la Constitución Federal, ya que el actor cuenta con facultades exclusivas para resolver internamente lo vinculado con su administración, vigilancia y disciplina.

Después de hacer referencia a los extremos y alcances de los principios de autonomía e independencia judicial, el actor señala que éstos son aplicables a los tribunales de justicia administrativa, ya que en términos de los artículos 73, fracción XXIX-H y 116, fracción V, de la Constitución Federal, sus funciones son materialmente jurisdiccionales, pues se orientan a dirimir controversias que se susciten entre la administración pública y los particulares; imponer sanciones a servidores públicos por responsabilidades administrativas graves, así como a los particulares que incurran en actos vinculados con aquéllos.

En el caso particular del tribunal actor, en términos del artículo 114 Quáter de la Constitución de Oaxaca, es la máxima autoridad jurisdiccional del Estado en materia de fiscalización, rendición de cuentas, responsabilidad de servidores públicos y combate a la corrupción e impartición de justicia administrativa. Para el actor, la Constitución Local en la norma impugnada no faculta al Congreso del Estado para designar al titular del Órgano Interno de Control del Tribunal promovente, sino que el órgano legislativo se arrogó esa facultad con la emisión del decreto de reformas de la ley orgánica impugnado.

Precisa que del dictamen legislativo correspondiente se desprende que la norma impugnada de la Ley Orgánica pretendió armonizarla con lo dispuesto en el artículo 59, fracción LXXV (también impugnado) de la Constitución Local, en atención a que el Tribunal de Justicia Administrativa ya no pertenecía a la estructura del Poder Judicial del Estado, sino que ahora guardaba la naturaleza de órgano autónomo.

En el esquema de designación establecido en la Constitución Local indebidamente se generaliza a todos los órganos autónomos, cuando de manera alguna aplica al Tribunal de Justicia Administrativa. En términos del régimen transitorio de la Constitución Local relativo al decreto impugnado, sólo se habilitó al Legislativo para designar a los titulares de los órganos internos de control de los organismos autónomos aludidos en el artículo 114 de la Constitución, siendo que el Tribunal de Justicia Administrativa encuentra su base en el artículo 114 Quáter.

Esa distinción reconoce implícitamente que la conversión del tribunal actor en un órgano autónomo no implica que se pueda equiparar, sin más, a un órgano de ese tipo, pues el diseño normativo para la designación del Órgano Interno de Control debe ser respetuoso de la autonomía e independencia judicial.

Existen razones de peso que evidencian la necesidad de implementar sistemas robustos que garanticen el acceso a la justicia en términos del artículo 17 de la Constitución Federal. La sociedad está interesada en que los juzgadores estén exentos de cualquier presión política o fáctica que ponga en entredicho su imparcialidad, como podría ser la imputabilidad de responsabilidad administrativa por parte de un órgano con injerencia del Poder Legislativo.

Con la facultad arrogada por el Congreso se materializa la invasión de las atribuciones del tribunal para resolver desde el fuero interno toda cuestión vinculada con su administración, vigilancia y disciplina. A su vez, ello trastoca la independencia del tribunal, pues implica que se estará a expensas de las decisiones que en esas materias adopte un órgano dirigido por una persona designada por el Legislativo. Se invoca la tesis del Tribunal Pleno, de rubro: "CONSEJO DE LA JUDICATURA DEL PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. EL DISEÑO ESTABLECIDO POR EL CONSTITUYENTE LOCAL PARA SU INTEGRACIÓN, TRANSGREDE LOS PRINCIPIOS DE DIVISIÓN DE PODERES Y DE AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIALES."

El actor hace referencia a que, en el precedente citado en el proceso legislativo, la acción de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada, se analizó una cuestión distinta a la impugnada, pues sólo se estudió la ratificación hecha por el Congreso del titular del Órgano Interno de Control, nombrado por el Poder Judicial. Además, también resalta que en el caso de Oaxaca las funciones de ese órgano no se limitan a la fiscalización de ingresos y egresos, sino que incluye la vigilancia y disciplina del tribunal.

b. El actor sostiene que las normas impugnadas de la ley orgánica exceden lo dispuesto por la Constitución Local. El sentido literal del transitorio tercero de reformas a la Constitución Local no incluyó a los órganos previstos en los artículos 114 Bis, 114 Ter y 114 Quáter de esa legislación. De ahí que las normas impugnadas contravengan y excedan el artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Local.

c. La facultad que se arrogó el Congreso contraría la progresividad que debe observar en la consecución del principio de autonomía e independencia judicial como mecanismo para garantizar el acceso a la justicia. Se invoca la tesis del Tribunal Pleno, de rubro: "AUTONOMÍA E INDEPENDENCIA JUDICIAL. EL LEGISLADOR DEBE ESTABLECERLAS Y GARANTIZARLAS EN LA LEY."

Finalmente, el actor señala que previo a que se emitieran las normas impugnadas de la Ley Orgánica, el Congreso reconoció autonomía y facultó al Pleno del tribunal actor para designar, remover y acordar a propuesta de su presidente al director de Control Interno, lo cual era respetuoso del principio de autonomía e independencia judicial. Por lo que la modificación impugnada implicó un detrimento en ese progreso al introducir un cambio en el diseño institucional del Tribunal de Justicia Administrativa.

3. Admisión y trámite. En auto de quince de octubre de dos mil veintiuno el Ministro J.L.G.A.C. admitió a trámite la controversia; tuvo como demandados y ordenó emplazar a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Oaxaca; y se ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.

4. Contestación del Poder Legislativo. La presidenta de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso de Oaxaca únicamente se limitó a señalar que es cierta la emisión de los decretos impugnados; asimismo, señala que no es cierto que se haya emitido la convocatoria para la designación de la persona titular del Órgano Interno de Control del tribunal actor, por lo que solicita el sobreseimiento de la presente controversia.

5. Contestación del Poder Ejecutivo. El consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca, en representación del titular del Poder Ejecutivo, señala que este último al promulgar y publicar los decretos controvertidos lo hizo de acuerdo con lo establecido en los artículos 52, 53, fracción II y 58 de la Constitución Local. Es decir, los actos impugnados al titular del Poder Ejecutivo fueron en cumplimiento a su intervención en los procesos de creación y reforma de leyes.

6. Refiere que la controversia constitucional es improcedente ya que el gobernador cumplió con su obligación constitucional de promulgar y publicar los decretos en cuestión. En el caso se actualiza la improcedencia de la acción porque los actos atribuidos al Poder Ejecutivo no existen, es decir, no tienen las consecuencias jurídicas planteadas por la actora, lo cual se corrobora con los ejemplares del Periódico Oficial del Estado.

7. Contestación del secretario general de Gobierno. El subsecretario Jurídico y Asuntos Religiosos de la Secretaría General de Gobierno señala que el refrendo que se realizó a los decretos impugnados fue con base en las atribuciones que le confieren los artículos 58 de la Constitución Local, 34, fracciones XIX y XLII, de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado y 9, fracción XII, del reglamento interno de la secretaría que representa.

8. Opinión de la Fiscalía General de la República. Esta representación no formuló opinión en este asunto.

9. Alegatos. El Magistrado presidente del tribunal actor formuló alegatos por escrito recibido en este Alto Tribunal el veintidós de marzo de dos mil veintidós, en los cuales se refirió a las contestaciones de los demandados, en los siguientes términos.

• La ausencia de convocatoria para la designación de la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal actor no se traduce en la improcedencia de la controversia, ya que su emisión es un acto futuro de realización inminente, por lo que en estricto sentido ello podría verificarse en cualquier momento. Lo anterior, debido a que en los decretos impugnados subsiste la obligación del Congreso de hacer la designación y, porque los términos en los que fue otorgada la suspensión en esta controversia, facultan al Congreso Local a emitir la convocatoria.

• Resulta irrelevante que todavía no se haya emitido la convocatoria, ya que los decretos impugnados invaden las facultades del tribunal en violación a los principios de autonomía e independencia judicial, siendo la convocatoria y designación del titular del Órgano Interno de Control una mera consecuencia de su vigencia. Insiste en que el decreto de reformas a la Constitución Local no causó perjuicio al momento de su emisión, sino hasta que se llevaron a cabo las reformas impugnadas de la ley orgánica.

• El actor alega que no se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VI, de la ley reglamentaria, como lo sostienen los demandados, en virtud de que dicho precepto se refiere a la existencia de procedimientos seguidos en forma de juicio, máxime que no existen recursos ordinarios para reclamar la invalidez de los decretos y la convocatoria en función de la violación al principio de autonomía judicial.

• Por otro lado, el actor se refiere a las causas de improcedencia invocadas por el gobernador y el secretario General de Gobierno, previstas en las fracciones V y VIII del artículo 19 de la ley reglamentaria. Aduce que la primera de las fracciones se refiere a la improcedencia por cesación de efectos, lo cual no tiene nada que ver con los argumentos esgrimidos por la autoridad demandada, sin embargo; los efectos persisten. En otro aspecto, es falso que los actos atribuidos al gobernador no existan, incluso al contestar la demanda se reconoció su existencia. El actor precisa que si bien no se duele por vicios propios de los decretos impugnados, la ley reglamentaria prevé en su artículo 10, fracción II, que tiene el carácter de demandado el órgano emisor y promulgador de la norma general, y fue en esa medida que fueron señaladas como autoridades demandadas. De ahí que la secretaría demandada sí cuente con legitimación pasiva en la presente controversia como órgano derivado.

10. Cierre de la instrucción. En auto de veintitrés de marzo de dos mil veintidós el Ministro instructor tuvo por formulados los alegatos del Magistrado presidente del tribunal actor y declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

I. COMPETENCIA

11. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional, en términos de lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso k), de la Constitución Federal y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación. Lo anterior, toda vez que la controversia constitucional fue promovida por un órgano constitucional autónomo local, el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, contra actos del Poder Legislativo y otras autoridades de esa entidad, demandando la invalidez de diversas normas locales por vulnerar la Constitución Federal.

II. PRECISIÓN DE LAS NORMAS, ACTOS U OMISIONES IMPUGNADAS

12. De conformidad con el artículo 41, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia, en la sentencia debe establecerse la fijación de las normas generales o actos objeto de la controversia constitucional, y en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

13. De la lectura integral de la demanda se advierte que el tribunal actor señala como actos impugnados los siguientes:

a) El artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, reformado mediante Decreto 1611, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el diez de noviembre de dos mil dieciocho.

b) Artículo 72 Bis, así como los artículos transitorios cuarto y quinto del Decreto 2506, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el siete de agosto de dos mil veintiuno.

c) El acto futuro de realización inminente consistente en la convocatoria para la designación de la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal en términos del artículo cuarto transitorio del Decreto de reformas de la ley orgánica, el cual –en su momento– configurará el primer acto de aplicación de los decretos cuya invalidez se demanda.

14. Ahora bien, la existencia de los actos impugnados identificados anteriormente con los incisos a) y b) se encuentra plenamente acreditada con las documentales exhibidas por el Poder Ejecutivo demandado. Específicamente, de los ejemplares del Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, de fechas diez de noviembre de dos mil dieciocho y siete de agosto de dos mil veintiuno, se advierte la publicación de los decretos 1611 y 2506, de los cuales forman parte las normas impugnadas.

15. Por lo que hace al acto antes identificado con el inciso c), cabe precisar que el tribunal actor lo impugnó como un acto de inminente realización, siendo que éste aún no se emite. Lo que se corrobora de la contestación del Poder Legislativo demandado, en la que señala que al momento de contestar la demanda aún no se había emitido la convocatoria para designar a la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca y, por ende, consideró improcedente la controversia y solicitó su sobreseimiento.

16. En ese sentido, al no encontrarse demostrada en autos la existencia de este acto impugnado, lo procedente es sobreseer la controversia constitucional, respecto de la posible emisión de la convocatoria para designar al titular del Órgano Interno de Control del Tribunal actor, con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley reglamentaria de la materia.(1)

III. OPORTUNIDAD

17. En términos del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, el plazo para promover la controversia constitucional es de treinta días, en tratándose de normas generales, contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación.

18. Por una parte, el Decreto 2506, que contiene los artículos 72 Bis y transitorios cuarto y quinto impugnados de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, fue publicado en el Periódico Oficial de la entidad el siete de agosto de dos mil veintiuno. El plazo para su impugnación corrió del nueve de agosto al veintiuno de septiembre de ese año, en términos de lo dispuesto en los artículos 2 y 3, fracciones II y III, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) en relación con los diversos 3 y 143 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(3) así como el punto segundo del Acuerdo General 18/2013, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.(4)

19. Entonces, si la demanda de controversia constitucional se recibió en la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, es claro que resulta oportuna.

20. Por otra parte, la demanda de controversia es extemporánea respecto de la impugnación del artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, ya que ese artículo se emitió por Decreto 1611, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el diez de noviembre de dos mil dieciocho, siendo que la demanda se presentó hasta el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, por lo que es evidente que el plazo legal de treinta días para impugnar ese artículo transcurrió en exceso. Considerando que debe tomarse en cuenta la publicación porque en el caso no existe un acto concreto de aplicación.

21. No es impedimento para concluir la extemporaneidad de la demanda sobre este acto lo argumentado por la parte actora en el sentido de que el artículo impugnado de la Constitución Local le causó perjuicio hasta que se emitió el Decreto 2506 relacionado con las normas impugnadas de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, pues más bien son los artículos legales los que le ocasionan la afectación, en particular el artículo 72 Bis, que establece la facultad del Congreso de Oaxaca para designar al titular del Órgano Interno de Control del tribunal actor, que es justamente lo que se resolverá en el fondo de la presente controversia constitucional.

22. Aunado a que el análisis de regularidad constitucional debe hacerse frente a la Constitución Federal, no de normas locales. Es decir, se verificará si el artículo 72 Bis y los transitorios, vulneran la Constitución Federal.

23. Además, para que pueda considerarse aplicada la norma impugnada de la Constitución Local, tendría que haberse individualizado a la situación particular del promovente. Es decir, si la norma prevé que es facultad del Congreso Local designar por el voto de las dos terceras partes de sus miembros a los órganos de control interno de los órganos autónomos reconocidos en dicha Constitución que ejerzan recursos del presupuesto de egresos, para considerar la materialización de la norma se requiere que el Congreso hubiera designado al Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca.

24. En ese sentido, si no ha sido designado el titular del Órgano Interno de Control, es dable concluir que la norma constitucional debió haberse impugnado dentro del plazo establecido a partir de su publicación.

25. Por tanto, de conformidad con los artículos 19, fracción VII, en relación con el 21, fracción II, lo procedente es sobreseer en la controversia respecto del artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, emitido mediante Decreto 1611, publicado en el Periódico Oficial de la entidad federativa el diez de noviembre de dos mil dieciocho.

IV. LEGITIMACIÓN ACTIVA

26. La demanda fue presentada por parte legítima. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia, el actor debe comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que estén facultados para hacerlo en términos de las normas que lo rigen.

27. Por su parte, el artículo 20, fracción I, de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca,(5) dispone que es atribución del Magistrado presidente representar legalmente a dicho órgano. En el caso, la demanda fue presentada por M.V.A., en su carácter de Magistrado presidente del tribunal referido, cargo que acredita con copias certificadas tanto de su nombramiento como Magistrado, como del acta de la sesión en la que fue designado Magistrado presidente del órgano jurisdiccional. Por lo que quien presenta la demanda de controversia constitucional, en representación del tribunal actor, está facultada para tal efecto.

V. LEGITIMACIÓN PASIVA

28. V.1. Congreso del Estado de Oaxaca. Tiene legitimación pasiva el Poder Legislativo de Oaxaca dado que la ley orgánica de ese órgano dispone que la representación legal del Congreso Local es una atribución de la presidencia de la Junta de Coordinación Política.(6) Al presente asunto comparece L.E.M., ostentándose como presidenta de la Junta de Coordinación Política de la Sexagésima Quinta Legislatura del Congreso del Estado de Oaxaca, lo cual acredita con copia certificada del acta de sesión ordinaria de diecisiete de noviembre de dos mil veintiuno, en la que protestó el cargo. En ese sentido, quien compareció en representación del Congreso demandado cuenta con las atribuciones para ese fin.

29. V.2. Poder Ejecutivo del Estado de Oaxaca. También cuenta con legitimación el Poder Ejecutivo de la entidad federativa, en virtud de que la ley orgánica de ese Poder dispone en el artículo 49, fracción VI, que a la Consejería Jurídica del Gobierno de Oaxaca le corresponde representar al Ejecutivo del Estado y promover en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que aquél sea parte.(7) Quien compareció a esta controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo fue J.O.T.Z., ostentándose como consejero jurídico del Gobierno del Estado de Oaxaca, lo cual demuestra con copia certificada del nombramiento respectivo expedido por el gobernador de la entidad. De ahí que quien comparezca en representación del Poder Ejecutivo demandado cuente con las facultades para tal efecto.

30. V.3. Secretario General de Gobierno de Oaxaca. A esta controversia comparece en representación del titular de la Secretaría General de Gobierno, J.E.L.V., quien se ostenta como subsecretario Jurídico y Asuntos Religiosos de esa secretaría, carácter que acredita con copia certificada de su nombramiento.

31. Sin embargo, en atención a que este ente jurídico es un órgano subordinado jerárquicamente al Poder Ejecutivo local, resulta improcedente reconocerle legitimación pasiva en esta controversia constitucional, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como en términos de la jurisprudencia P./J. 84/2000,(8) de rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS."

VI. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA Y SOBRESEIMIENTO

32. En el apartado de precisión de las normas, actos u omisiones impugnadas se determinó sobreseer la controversia respecto al acto consistente en la convocatoria para designar a la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, toda vez que en autos no se encuentra plenamente demostrada su existencia. Mientras que en el apartado de oportunidad se determinó sobreseer por extemporánea la controversia por lo que hace a la impugnación del artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Local.

33. Siendo que las partes no hicieron valer alguna otra causal de improcedencia ni motivo de sobreseimiento, y este Alto Tribunal tampoco lo advierte de oficio, procede realizar el estudio de fondo.

VII. ESTUDIO DE FONDO

34. El problema jurídico a resolver en el presente asunto se relaciona con analizar la constitucionalidad del artículo 72 Bis y transitorios cuarto y quinto impugnados de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, preceptos legales que prevén que la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca sea designada, directa y unilateralmente, por el Congreso Local. A juicio de la parte actora, entre otras razones, con dichas disposiciones se afecta la autonomía e independencia del tribunal e invade las facultades propias para regular su funcionamiento.

35. Para responder al cuestionamiento planteado, resulta necesario tener presentes algunas de las disposiciones constitucionales y jurisprudenciales sobre división funcional y evolutiva de poderes; tribunales locales de justicia administrativa; la afectación a la división funcional de competencias constitucionales y la designación de órganos internos de control de los entes públicos estatales.

P. de regularidad constitucional

36. División funcional y evolutiva de poderes. El artículo 49(9) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial, y que dos o más de estos poderes no podrán reunirse en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo (salvo las excepciones que la propia Constitución prevé). De igual forma, en el artículo 116(10) se dispone que el poder público de los Estados se dividirá para su ejercicio en los mismos tres rubros, también con la restricción de que dos o más de ellos no se reúnan en una sola persona o corporación, y que el Legislativo no se deposite en un solo individuo.

37. Al respecto, cabe precisar que el Tribunal Pleno ha sostenido que el principio de división poderes es un principio evolutivo, con un contenido flexible, que debe adaptarse a cada momento histórico, para proyectar su ideal regulativo de "pesos y contrapesos" a cada arreglo institucional constitucional, toda vez que la arquitectura del poder público no es estática, sino dinámica.(11) Asimismo, se ha concluido que las implicaciones normativas del principio de división de poderes no se logran mediante una interpretación literal del texto del artículo 49 constitucional.(12)

38. Con motivo de esa evolución del concepto de distribución del poder público, se han introducido en el sistema jurídico mexicano, a través de diversas reformas, a las Constituciones Federal y Locales, órganos autónomos cuya actuación no está sujeta ni atribuida a los depositarios tradicionales del poder público (Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial), a los que se les han encargado funciones estatales específicas, con el fin de obtener una mayor especialización, agilización, control y transparencia para atender eficazmente las demandas sociales.(13)

39. Con la creación de este tipo de órganos autónomos, no se altera la tradicional doctrina de la división de poderes, pues la circunstancia de que los referidos organismos guarden autonomía e independencia de los poderes primarios no significa que no formen parte del Estado Mexicano, ya que su misión principal radica en atender necesidades torales tanto del Estado como de la sociedad en general, conformándose como nuevos organismos que se encuentran a la par de los órganos tradicionales.

40. Las características elementales de estos órganos es que deben a) estar establecidos y configurados directamente en la Constitución; b) mantener con los otros órganos del Estado relaciones de coordinación; c) contar con autonomía e independencia funcional y financiera; y, d) atender funciones coyunturales del Estado que requieran ser eficazmente atendidas en beneficio de la sociedad.

41. Tribunales locales de justicia administrativa. En particular, respecto de los tribunales locales de justicia administrativa, el artículo 116(14) de la Constitución Federal establece las normas conforme a las cuales se sujetarán las entidades federativas en su organización. En la fracción V(15) de ese precepto se mandata que las Constituciones Locales establezcan Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones.

42. Desde la propia Constitución Federal se otorga competencia a estos Tribunales Locales para dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal o municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales.

43. La autonomía e independencia funcional, en el caso del tribunal actor, se replica en la Constitución del Estado de Oaxaca, al disponer en el artículo 114 Quáter que el Tribunal de Justicia Administrativa local "estará dotado de plena autonomía para dictar sus fallos, establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y su presupuesto".

44. Afectación a la división funcional de competencias constitucionales. Este Tribunal Pleno ha considerado que para no vulnerar la división funcional de competencias constitucionales los diversos poderes o entes públicos se encuentran obligados a observar tres prohibiciones implícitas que involucran diversos grados de afectación: a) no intromisión, b) no dependencia y c) no subordinación entre ellos.(16)

45. La intromisión corresponde a la acción de inmiscuirse en una cuestión ajena. Constituye el grado más elemental de la violación al principio de división de poderes, pues para actualizarse, basta con que uno de los poderes se inmiscuya en una cuestión que le sea ajena. Sin embargo, la intromisión no implica que el poder que se entromete en los asuntos de otro pueda incidir de manera determinante en la toma de decisiones o que genere algún tipo de sumisión o relación jerárquica.

46. Este primer límite del principio de división de poderes solamente marca la frontera entre la violación y el respeto a tal principio. Debido a ese carácter, el juzgador constitucional debe analizar cuidadosamente, en cada caso concreto, el modo en que se lleva a cabo la relación normativa entre diversos poderes u órganos, ello con el fin de no confundir la intromisión con la colaboración en la realización de ciertas funciones normativas.

47. La dependencia es un estado de cosas causado indirectamente por un agente que toma la decisión de producirlo, pero que es llevado a cabo por otro agente que sólo aparentemente es el protagonista del acto. Quien está sujeto a una relación de dependencia no realiza sus acciones de manera autónoma, sino que se ve en la necesidad de atender a la voluntad del agente dominante.

48. La dependencia conforma un segundo nivel de violación del principio de división de poderes, la cual representa un grado mayor de intromisión, puesto que implica la posibilidad de que el poder dominante impida al poder dependiente que tome decisiones o actúe autónomamente. Sin embargo, la dependencia es una situación contingente, pues el poder dependiente puede verse obligado a cumplir las condiciones que el otro le imponga, pero tiene la opción de no tomar la decisión a fin de evitar la imposición. En este sentido no necesariamente está compelido a hacer lo que el otro le imponga, puesto que existen otros cursos de acción distintos que pueden tomarse.

49. Por último, el término subordinación significa sujeción a la orden, mando o dominio de alguien; en tal contexto, se trata del tercer y más grave nivel de violación al principio de división de poderes. La subordinación no sólo implica que el poder subordinado no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante, lo que impide la elección de un curso de acción.

50. Designación de órganos internos de control. Por su parte, el artículo 108, fracción III, penúltimo y último párrafos, constitucional, establece la designación de los órganos internos de control. Se ordena que los entes públicos estatales cuenten con órganos internos de control que tienen, en el ámbito de competencia local, las siguientes atribuciones:

• Prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas;

• Sancionar aquellas distintas a las que son competencia del Tribunal de Justicia Administrativa (es decir, las no graves);

• Revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos federales y participaciones federales; y,

• Presentar las denuncias por hechos u omisiones que pudieran ser constitutivos de delito ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción.

51. Este Tribunal Pleno, al fallar la acción de inconstitucionalidad 53/2017 y su acumulada 57/2017,(17) reconoció que a raíz de la reforma constitucional en materia de combate a la corrupción –publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince– se modificaron diversos preceptos de la Constitución Federal, con el objetivo de establecer medidas institucionales tendientes a prevenir, detectar y sancionar las conductas relacionadas con actos de corrupción en los diversos ámbitos de gobierno.

52. El dieciocho de julio de dos mil dieciséis el Congreso de la Unión, en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 73, fracción XXIX-V, constitucional y segundo transitorio de la citada reforma,(18) expidió la Ley General de Responsabilidades Administrativas. Al desarrollar los lineamientos constitucionales del artículo 109, esta ley señala que los titulares de los órganos internos de control de los órganos constitucionales autónomos serán nombrados en términos de sus respectivas leyes.(19)

53. Por su parte, al delimitar las faltas administrativas de los servidores públicos, clasifica estas conductas como no graves o graves(20) siguiendo la distinción del artículo 109 y precisa que las primeras, serán sancionadas por la Secretaría de la Función Pública del Poder Ejecutivo Federal o sus homólogos en las entidades federativas;(21) mientras que la sanción de las segundas corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa o sus homólogos en las entidades federativas.(22)

54. En el caso específico del establecimiento del Órgano Interno de Control en los entes públicos estatales, en la acción de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada(23) se concluyó que del Texto Constitucional no se desprenden lineamientos que indiquen cómo debe realizarse la designación del titular de los Órganos Internos de Control, por lo que se interpretó que tratándose de los órganos de control interno de los entes públicos de las entidades federativas, los Estados conservan un amplio margen de configuración legislativa para regular en esta materia, siempre que acaten las pautas mencionadas anteriormente y no se afecte la autonomía e independencia de los órganos regulados.

Caso concreto

55. El artículo 72 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, así como los transitorios cuarto y quinto, impugnados en esta controversia constitucional, prevén lo siguiente:

"Artículo 72 Bis. La persona titular del Órgano Interno de Control será designada por el voto de las dos terceras partes de las y los integrantes presentes del Congreso del Estado, mediante convocatoria pública y abierta que emita la comisión permanente de Administración y Procuración de Justicia, bajo el principio de máxima publicidad.

"Del proceso de selección, la Comisión Permanente presentará una terna de candidaturas que deberán cumplir con los requisitos que establezca esta ley para ser votada. Durará tres años en su encargo pudiendo ser reelecto o reelecta una sola vez.

"Si no se lograre la votación en los términos del párrafo anterior, se realizarán las rondas que sean necesarias hasta alcanzar el voto de las dos terceras partes de las y los integrantes de la legislatura presentes."

"Cuarto. Dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto, el Congreso del Estado a través de la Comisión Permanente de Administración y Procuración de Justicia emitirá la convocatoria para la designación de la persona titular del Órgano Interno de Control del tribunal."

"Quinto. El Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca deberá realizar las modificaciones y adecuaciones reglamentarias correspondientes para el cumplimiento del presente decreto en un plazo no mayor de sesenta días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente decreto."

56. En la iniciativa presentada por la diputada E.Z.L., así como en el dictamen de las y los integrantes de la Comisión Permanente de Administración y Procuración de Justicia del Congreso Local, se expusieron de manera coincidente los siguientes motivos:

"... la naturaleza jurídico-administrativa otorgada al órgano de control interno del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, permite que sea el Pleno quien designe a la persona titular de la dirección de Contraloría interna a propuesta del presidente del referido órgano constitucionalmente autónomo.

"Sin embargo, la naturaleza constitucional de los órganos internos de control en las entidades públicas, no puede limitarse a una estructura administrativa de nivel de dirección; pues de ser así estarían subordinadas no sólo administrativamente, sino operativamente a la Presidencia y a quienes integran el Pleno del Tribunal.

"Por lo que, la presente iniciativa propone que el Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, deje de ser una dirección más dentro de la estructura orgánica administrativa y en su lugar se le dote de la autonomía técnica y de gestión, requerida para el efectivo control, funcionamiento y evaluación de las funciones públicas de las personas que ejercen un cargo dentro del tribunal, disposición y aplicación efectiva de los recursos públicos ejercidos por el órgano autónomo de referencia; además, para que en el ejercicio de sus funciones se coordine con el Sistema Estatal de Combate a la corrupción.

"Ante esto, se propone también que sea el Congreso del Estado la instancia que designe a la persona que deba ocupar la titularidad del Órgano Interno de Control, a través de una convocatoria pública abierta a la participación ciudadana; como un mecanismo que permita determinar el perfil idóneo y que en las funciones que realice dentro del Tribunal se desempeñe de manera imparcial, ejerciendo la autonomía técnica y de decisión que requieren los órganos de control de las entidades públicas.

"...

"Lo anterior, cobra relevancia de conformidad con el criterio sentado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en las acciones de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada 69/2018, promovidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos y la Comisión Estatal de los Derechos Humanos de Michoacán, demandando la invalidez de diversas disposiciones del Decreto 611 por el que reformaron las Leyes Orgánica del Poder Judicial, de Transparencia, Acceso a la información Pública y Protección de Datos Personales, de la Comisión Estatal de los Derechos Humanos, Orgánica y de Procedimientos y del Código Electoral, todos del mencionado Estado publicado en el Periódico Oficial de esa entidad de 23 de julio de 2018."(24)

57. Al Órgano Interno de Control del tribunal actor, cuya designación corresponde al Congreso Local de acuerdo con las normas impugnadas, le son asignadas un cúmulo de competencias de diversas naturalezas. El artículo 73 de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca prevé que dicho órgano ejercerá, con autonomía técnica y de gestión, entre otras, las siguientes facultades:

"I.R. las quejas, denuncias y sugerencias que se presenten con motivo de la actuación de los servidores públicos del tribunal y darles el trámite correspondiente;

"II. Comprobar el cumplimiento por parte de los órganos administrativos de las obligaciones derivadas de las disposiciones legales en materia de planeación, presupuesto, ingresos, egresos, financiamiento, patrimonio, fondos y valores, contabilidad, rendición de cuentas y transparencia gubernamental;

"III. Vigilar el cumplimento de los reglamentos, acuerdos o lineamientos y demás normatividad administrativa y laboral, por parte de los servidores públicos y empleados del tribunal;

"IV. Vigilar el correcto uso y el aprovechamiento de los recursos humanos, financieros y materiales, asignados a las diversas áreas administrativas y jurisdiccionales del tribunal;

"V. Formular el programa anual de control y auditoría del tribunal;

"VI. Ordenar y realizar la práctica de auditorías, investigaciones especiales, visitas, inspecciones o revisiones de oficio o que le ordene la Presidencia y el Pleno, a los órganos jurisdiccionales y áreas administrativas que integran el tribunal, así como elaborar los informes de resultados correspondientes, adjuntando las pruebas conducentes si lo estima necesario para ser remitidas al Pleno;

"VII. Fincar las responsabilidades administrativas resarcitorias a los servidores públicos del Tribunal, cuando en el ejercicio de sus atribuciones detecte irregularidades por actos u omisiones en el manejo, aplicación, administración de fondos, valores y recursos económicos que se traduzcan en daños o perjuicios o ambos, estimables en dinero causados al patrimonio del mismo, quedando exceptuados de ello, las y los Magistrados;

"VIII. Dar seguimiento a las observaciones derivadas de las auditorías practicadas, para que estas sean atendidas con la debida oportunidad por los servidores públicos correspondientes, en caso de omisión, iniciar los procedimientos o ejercer las acciones que procedan o en su caso darle vista al Pleno del Tribunal;

"IX. Llevar a cabo las acciones que procedan a fin de hacer efectivo el cobro de las sanciones administrativas resarcitorias que se impongan a los servidores públicos del tribunal;

"X. Intervenir en las diligencias de entrega-recepción cuando ocurran cambios de Titulares de las diversas áreas del Tribunal y en caso de detectar alguna irregularidad deberá iniciar los procedimientos y ejercer las acciones que procedan dándole vista al Pleno;

"XI. Autorizar las bajas de bienes muebles del inventario en coordinación con la Dirección de Administración;

"XII. Sustanciar los procedimientos administrativos con motivo de las inconformidades presentadas por los servidores públicos del tribunal, que surjan de los pliegos preventivos de responsabilidad;

"XIII. Sustanciar los procedimientos administrativos con motivo de las inconformidades presentadas por los proveedores o contratistas, derivadas de las adjudicaciones efectuadas por el tribunal;

"XIV. Sustanciar los procedimientos que se presenten en el ámbito de su competencia, conforme a las disposiciones jurídicas aplicables; y sancionar a los secretarios, defensores, actuarios y administrativos del Tribunal;

"XV. Recibir y registrar las declaraciones de situación patrimonial, de intereses y la copia de la declaración anual de pago de impuestos de los servidores públicos del Tribunal;

"XVI. Dar seguimiento a la evolución de la situación patrimonial de los servidores públicos del tribunal en términos de lo previsto en la Ley de Responsabilidades Administrativas del Estado y Municipios de Oaxaca;

"XVII. Requerir a las y los servidores públicos del tribunal que hayan omitido presentar las declaraciones inicial o anual de situación patrimonial o la copia de la declaración anual de impuestos a que se refiere la fracción XV del presente artículo y en su caso, iniciar los procedimientos o ejercer las acciones que procedan y si lo considera procedente darle vista al Pleno;

"XVIII. Proceder a la investigación del patrimonio de la o el servidor público que haya omitido presentar su declaración final de situación patrimonial, debiendo iniciar los procedimientos o ejercer las acciones que procedan y si lo considera procedente darle vista la Pleno del Tribunal de los resultados obtenidos;

"XIX. Aprobar los manuales de organización y procedimientos elaborados por las áreas administrativas y jurisdiccionales del tribunal, debiendo coordinar el trabajo con los directivos a quienes corresponda su elaboración;

"XX. Verificar el correcto registro de los requerimientos de pago relativos a las pólizas de fianza enviadas al Fondo por los diferentes órganos jurisdiccionales del tribunal; y,

"XXI. Colaborar en las actividades de fiscalización conforme le sea requerido por el Órgano Superior de Fiscalización del Estado o el Sistema Nacional de Fiscalización."

58. Como se advierte, al Órgano Interno de Control del tribunal actor la ley lo faculta para una diversidad de acciones tendientes a prevenir, corregir e investigar actos u omisiones que pudieran constituir responsabilidades administrativas, entendiéndose por tales, en términos del artículo 109 constitucional, aquellos que afectan la legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que deben observar los servidores públicos en el desempeño de sus cargos. También se le faculta para sancionar determinadas conductas de los servidores públicos; revisar el ingreso, egreso, manejo, custodia y aplicación de recursos públicos, destacadamente.

59. Es claro que las atribuciones del Órgano Interno de Control del tribunal actor no se limitan a las acciones relacionadas con el ejercicio del presupuesto público con que cuenta el órgano. Los alcances de sus competencias tanto constitucionales como legales posibilitan que el órgano interno pueda investigar y sancionar conductas que no necesariamente tengan que ver con el manejo de recursos, siempre y cuando se afecte alguno de los principios constitucionales que rigen el servicio público, precisados anteriormente.

60. Ya se adelantaba que el entendimiento de este Alto Tribunal ha considerado que, tratándose de los órganos de control interno de los entes locales, las entidades conservan un amplio margen de configuración legislativa para regular en esta materia, siempre que no se afecte la autonomía e independencia de los órganos regulados. Por ende, el análisis del método de designación de dicho órgano depende de la naturaleza del ente público implicado.

61. Ahora bien, en uno de sus conceptos de invalidez el tribunal actor señala que hasta el momento de la emisión de la norma impugnada, la designación de la persona titular de la Dirección de Contraloría Interna correspondía al Pleno del Tribunal de Justicia Administrativa, a propuesta del Magistrado presidente.(25) El actor argumenta que, al modificarse esa forma de designación para que ahora sea el Congreso del Estado quien haga la designación en cuestión, se viola la autonomía e independencia del órgano jurisdiccional.

62. Al respecto, cabe precisar que el tema de la designación de órganos internos de control en entes públicos estatales ya ha sido abordado por el Tribunal Pleno. Por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 67/2018 y su acumulada,(26) se analizó el precepto de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Michoacán que dispone que el titular de la contraloría de ese poder sea designado por el Pleno del Consejo del Poder Judicial y ratificado por el Congreso con el voto de las dos terceras partes de los diputados presentes. El Pleno reconoció la validez de la norma en cuestión, que establece un sistema de colaboración entre poderes para la designación del titular del Órgano Interno de Control, lo cual no se estimó violatorio de la independencia y autonomía del Poder Judicial local, en ese caso, del Estado de Michoacán.

63. Aún más similar al presente asunto, el Tribunal Pleno resolvió las acciones de inconstitucionalidad 94/2016 y su acumulada,(27) 63/2017 y sus acumuladas,(28) y la 78/2017 y su acumulada.(29) Al menos en esos tres precedentes se analizó la constitucionalidad de diversas normas que facultaban a los Congresos Locales para hacer la designación, directa y unilateral, de los titulares de los órganos internos de control de tribunales electorales de entidades federativas (Nayarit, Ciudad de México y Chiapas, respectivamente).

64. El razonamiento que se hizo en el primero de los precedentes y reiterado en las otras dos sentencias fue que "la designación del titular por parte del Congreso del Estado sí constituye un incentivo estructural que puede conllevar la intromisión, subordinación o dependencia del Tribunal Electoral,(30) pues existiría el peligro de que el titular del órgano interno de control quiera complacer al Congreso del Estado que lo designó, en perjuicio de la autonomía e independencia del Tribunal Electoral y del principio de legalidad que debe regir la actuación del órgano interno de control. En efecto, a través de la designación del titular del órgano interno de control por el Congreso del Estado se establece un incentivo que vulnera el ejercicio independiente de la función jurisdiccional del Tribunal Electoral."

65. Por lo que, en congruencia con los precedentes de este Alto Tribunal, lo procedente es declarar fundado el primero de los conceptos de invalidez hechos valer por el tribunal actor, en el cual argumenta que el artículo 72 Bis y el artículo cuarto transitorio violan en su perjuicio los principios constitucionales de autonomía e independencia, al establecer la facultad del Congreso del Estado para designar a la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca.

66. Por otro lado, lo procedente es reconocer la validez del artículo quinto transitorio, en el cual se ordena al tribunal actor a realizar las modificaciones y adecuaciones reglamentarias correspondientes para el cumplimiento del decreto en un plazo no mayor de sesenta días, ya que aquél versó sobre diversas normas de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca que no fueron impugnadas en esta controversia, sumado a que, como una consecuencia lógica de la anterior declaración de invalidez, el tribunal actor no estará obligado a modificar su reglamentación en aquellos aspectos considerados inconstitucionales en esta resolución.

67. No es impedimento para llegar a la conclusión de invalidez, el hecho de que en los precedentes citados se haya analizado el caso específico de tribunales electorales locales y, en este caso, se trate de un tribunal de justicia administrativa del mismo ámbito. Ello es así, toda vez que en ambos casos se trata de órganos jurisdiccionales a los que la Constitución Federal les garantiza autonomía en su funcionamiento e independencia en sus decisiones.(31) De ahí que no se advierta razón constitucional alguna para hacer una distinción entre el método de designación del Órgano Interno de Control de uno y otro tribunal.

68. Finalmente, este Tribunal Pleno estima importante precisar que lo considerado en esta resolución no significa en modo alguno que el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca esté exento de los mecanismos de control y responsabilidades de índole parlamentario, ya que, al igual que otros órganos, ese tribunal es objeto de una revisión y fiscalización de los recursos públicos que maneja, la cual se lleva a cabo por el Congreso Local a través de la Auditoría Superior de Fiscalización del Estado de Oaxaca en los términos previstos por el artículo 65 Bis de la Constitución Local.

69. Al haber resultado fundado uno de los conceptos de invalidez, resulta innecesario analizar los restantes, ya que en nada variaría la decisión alcanzada.

VIII. EFECTOS

70. El artículo 73, en relación con los artículos 41, 43, 44 y 45 de la ley reglamentaria de la materia, señalan que las sentencias deben contener los alcances y efectos de éstas, así como fijar con precisión los órganos obligados a cumplirla, las normas generales respecto de las cuales opere y todos aquellos elementos necesarios para su plena eficacia en el ámbito que corresponda. Además, se debe fijar la fecha a partir de la cual la sentencia producirá sus efectos.

71. Declaratoria de invalidez. En atención a las consideraciones desarrolladas en el apartado precedente, se declara la invalidez de los artículos 72 Bis y cuarto transitorio del Decreto 2506, mediante el cual se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial de la entidad el siete de agosto de dos mil veintiuno. Asimismo, por extensión, se declara la invalidez de los efectos de los actos de aplicación de esas dos disposiciones normativas.

72. De igual forma, por las razones que sustentan la invalidez decretada, se precisa que la fracción LXXV del artículo 59 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, que faculta al Congreso Local para designar a los órganos de control interno de los órganos autónomos reconocidos en esa legislación, deberá entenderse en el sentido de que no resulta aplicable al Tribunal de Justicia Administrativa promovente de este asunto.

73. Fecha a partir de la cual surtirá efectos la declaratoria general de invalidez. Conforme a lo dispuesto por el artículo 45, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, esta resolución y la declaratoria de invalidez surtirán efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Oaxaca.

IX. DECISIÓN

74. Por lo antes expuesto, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto a la convocatoria para la designación de la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, y en relación con el artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el diez de noviembre de dos mil dieciocho, en términos del apartado VI de esta resolución.

TERCERO.—Se reconoce la validez del artículo quinto transitorio del Decreto Número 2506, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el siete de agosto de dos mil veintiuno, de conformidad a lo precisado en el apartado VII de esta decisión.

CUARTO.—Se declara la invalidez del artículo 72 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, adicionado mediante el Decreto Número 2506, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el siete de agosto de dos mil veintiuno, así como del artículo cuarto transitorio del referido decreto y, por extensión, la de los efectos de los actos de aplicación de las disposiciones señaladas, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de estos puntos resolutivos al Congreso del Estado de Oaxaca, de conformidad con lo determinado en los apartados VII y VIII de este fallo.

QUINTO.—P. esta sentencia en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Oaxaca, así como en el S.J. de la Federación y en su Gaceta.

N.; mediante oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H., respecto de los apartados I, II y III, relativos, respectivamente, a la competencia, a la precisión de las normas, actos u omisiones impugnadas y a la oportunidad.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado IV, relativo a la legitimación activa.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A. con precisión de consideraciones, A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado V, relativo a la legitimación pasiva. El señor M.G.O.M. anunció voto concurrente. El señor M.G.A.C. anunció voto aclaratorio.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de ocho votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., A.M., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado VI, relativo a las causas de improcedencia y sobreseimiento, consistente en sobreseer respecto a la convocatoria para la designación de la persona titular del Órgano Interno de Control del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca. La señora M.O.A. y el señor M.P.R. votaron en contra.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado VI, relativo a las causas de improcedencia y sobreseimiento, consistente en sobreseer respecto del artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M. apartándose de los párrafos 38, 53, 61, 62, 63 y 65 del proyecto original, O.A. con consideraciones adicionales, A.M. apartándose de consideraciones, P.R., R.F., L.P. con consideraciones adicionales, P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez del artículo quinto transitorio del Decreto Número 2506, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Oaxaca el siete de agosto de dos mil veintiuno. El señor M.L.P. anunció voto concurrente.

En relación con el punto resolutivo cuarto:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M. apartándose de los párrafos 38, 53, 61, 62, 63 y 65 del proyecto original, O.A. con consideraciones adicionales, A.M. apartándose de consideraciones, P.R., R.F., L.P. con consideraciones adicionales, P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado VII, relativo al estudio de fondo, consistente en declarar la invalidez del artículo 72 Bis de la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Oaxaca, adicionado mediante el Decreto Número 2506, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el siete de agosto de dos mil veintiuno, así como la del artículo cuarto transitorio del referido decreto. El señor M.L.P. anunció voto concurrente.

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H., respecto del apartado VIII, relativo a los efectos, consistente en: 1) Precisar que lo dispuesto en el artículo 59, fracción LXXV, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Oaxaca no es aplicable respecto del Tribunal de Justicia Administrativa de dicha entidad; 2) Declarar la invalidez, por extensión, de los efectos de los actos de aplicación de las disposiciones invalidadas; y, 3) Las declaratorias de invalidez decretadas surtirán sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Oaxaca.

En relación con el punto resolutivo quinto:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las señoras Ministras y de los señores M.G.O.M., G.A.C., E.M., O.A., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D. y presidenta P.H..

El señor M.A.Z.L. de L. no asistió a la sesión por gozar de vacaciones al haber integrado la comisión de receso correspondiente al segundo periodo de sesiones de dos mil catorce.

La señora Ministra presidenta P.H. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Doy fe.

Nota: La presente sentencia también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 29 de junio de 2023.

_________________

1. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"III. Cuando de las constancias de autos apareciere claramente demostrado que no existe la norma o acto materia de la controversia, o cuando no se probare la existencia de ese último; y, ..."

2. "Artículo 2. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación."

"Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes: ...

"II. Se contarán sólo los días hábiles; y,

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."

3. "Artículo 3. La Suprema Corte de Justicia tendrá cada año dos periodos de sesiones; el primero comenzará el primer día hábil del mes de enero y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de julio; el segundo comenzará el primer día hábil del mes de agosto y terminará el último día hábil de la primera quincena del mes de diciembre."

"Artículo 143. En los órganos del Poder Judicial de la Federación, se considerarán como días inhábiles los sábados y domingos, el 1o. de enero, 5o. de febrero, 21 de marzo, 1o. de mayo, 14 y 16 de septiembre y 20 de noviembre, durante los cuales no se practicarán actuaciones judiciales, salvo en los casos expresamente consignados en la ley."

4. "PRIMERO. Para efectos del cómputo de los plazos procesales en los asuntos de la competencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se considerarán como días inhábiles:

"a) Los sábados;

"b) Los domingos;

"c) Los lunes en que por disposición de la Ley Federal del Trabajo deje de laborarse. ..."

5. "Artículo 20. Son atribuciones y obligaciones del presidente:

"I. Representar legalmente al tribunal: ..."

6. "Artículo 49. Son atribuciones de la presidencia de la Jucopo: ...

"III. Tener la representación Legal del Congreso y delegarla en la persona o personas que considere oportuno; ..."

7. "Artículo 49. ...

"A la Consejería Jurídica del Gobierno del Estado le corresponde el despacho de los siguientes asuntos: ...

"VI. Representar al Ejecutivo del Estado y promover en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que éste sea parte; ..."

8. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, agosto de 2000, página 967 y registro digital: 191294.

9. "Artículo 49. El Supremo Poder de la Federación se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"No podrán reunirse dos o más de estos Poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el Legislativo en un individuo, salvo el caso de facultades extraordinarias al Ejecutivo de la Unión, conforme a lo dispuesto en el artículo 29. En ningún otro caso, salvo lo dispuesto en el segundo párrafo del artículo 131, se otorgarán facultades extraordinarias para legislar."

10. "Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo."

11. Controversia constitucional 117/2014, párrafo 306.

12. "DIVISIÓN DE PODERES. PARA FIJAR EL ALCANCE DE LA PROHIBICIÓN CONTENIDA EN EL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, RELATIVA A QUE EL PODER LEGISLATIVO NO PUEDE DEPOSITARSE EN UN INDIVIDUO, RESULTA INSUFICIENTE SU INTERPRETACIÓN LITERAL.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2001, página 231 y registro digital: 189106.

13. "ÓRGANOS CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS. SUS CARACTERÍSTICAS.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2008, página 1871 y registro digital: 170238.

14. "Artículo 116. ... Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas: ..."

15. "V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales."

16. "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS.". Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122 y registro digital: 180648.

17. Páginas 80 y siguientes.

18. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX-V. Para expedir la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que éstos incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves que al efecto prevea, así como los procedimientos para su aplicación."

"Segundo. El Congreso de la Unión, dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente decreto, deberá aprobar las leyes generales a que se refieren las fracciones XXIV y XXIX-V del artículo 73 de esta Constitución, así como las reformas a la legislación establecida en las fracciones XXIV y XXIX-H de dicho artículo. Asimismo, deberá realizar las adecuaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con el objeto de que la Secretaría responsable del control interno del Ejecutivo Federal asuma las facultades necesarias para el cumplimiento de lo previsto en el presente decreto y en las leyes que derivan del mismo."

19. "Artículo 20. Para la selección de los integrantes de los Órganos internos de control se deberán observar, además de los requisitos establecidos para su nombramiento, un sistema que garantice la igualdad de oportunidades en el acceso a la función pública con base en el mérito y los mecanismos más adecuados y eficientes para su adecuada profesionalización, atrayendo a los mejores candidatos para ocupar los puestos a través de procedimientos transparentes, objetivos y equitativos. Los titulares de los Órganos Internos de Control de los Órganos Constitucionales Autónomos, así como de las unidades especializadas que los conformen, serán nombrados en términos de sus respectivas leyes."

20. "Artículo 3. Para efectos de esta ley se entenderá por:

"...

"XV. Falta administrativa no grave: Las faltas administrativas de los servidores públicos en los términos de la presente Ley, cuya sanción corresponde a las Secretarías y a los Órganos internos de control;

"XVI. Falta administrativa grave: Las faltas administrativas de los servidores públicos catalogadas como graves en los términos de la presente ley, cuya sanción corresponde al Tribunal Federal de Justicia Administrativa y sus homólogos en las entidades federativas; ...

"XXIV. Secretarías: La Secretaría de la Función Pública en el Poder Ejecutivo Federal y sus homólogos en las entidades federativas; ..."

21. "Artículo 10. Las Secretarías y los Órganos Internos de Control, y sus homólogas en las entidades federativas tendrán a su cargo, en el ámbito de su competencia, la investigación, sustanciación y calificación de las faltas administrativas.

"Tratándose de actos u omisiones que hayan sido calificados como faltas administrativas no graves, las secretarías y los Órganos Internos de Control serán competentes para iniciar, substanciar y resolver los procedimientos de responsabilidad administrativa en los términos previstos en esta ley.

"En el supuesto de que las autoridades investigadoras determinen en su calificación la existencia de Faltas administrativas, así como la presunta responsabilidad del infractor, deberán elaborar el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y presentarlo a la Autoridad substanciadora para que proceda en los términos previstos en esta ley.

"Además de las atribuciones señaladas con anterioridad, los Órganos Internos de Control serán competentes para: ..."

22. "Artículo 12. Los tribunales, además de las facultades y atribuciones conferidas en su legislación orgánica y demás normatividad aplicable, estarán facultados para resolver la imposición de sanciones por la comisión de faltas administrativas graves y de faltas de particulares, conforme a los procedimientos previstos en esta ley."

23. Página 71.

24. Fojas 569, 724 y siguientes de la versión digital de los anexos exhibidos por el Congreso Local al contestar su demanda.

25. La ley orgánica respectiva establecía: "Artículo 20. Son atribuciones y obligaciones del presidente: ...

"VII. Proponer al Pleno del tribunal, el nombramiento del secretario o secretaria General de Acuerdos, y de las personas titulares de la Contraloría y de la Dirección de Administración y Finanzas; ..."

26. Páginas 66 y siguientes.

27. Acción de inconstitucionalidad 94/2016 y su acumulada 96/2016, página 80.

28. Páginas 312 y siguientes.

29. Párrafo 317.

30. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1122 y registro digital: 180648. "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS. El artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos prescribe implícitamente tres mandatos prohibitivos dirigidos a los poderes públicos de las entidades federativas, para que respeten el principio de división de poderes, a saber: a) a la no intromisión, b) a la no dependencia y c) a la no subordinación de cualquiera de los poderes con respecto a los otros. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante; la diferencia con la dependencia es que mientras en ésta el poder dependiente puede optar por evitar la imposición por parte de otro poder, en la subordinación el poder subordinante no permite al subordinado un curso de acción distinto al que le prescribe. En ese sentido, estos conceptos son grados de la misma violación, por lo que la más grave lleva implícita la anterior."

31. "Artículo 116. El poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"...

"IV. De conformidad con las bases establecidas en esta Constitución y las leyes generales en la materia, las Constituciones y leyes de los Estados en materia electoral, garantizarán que:

"...

"c) Las autoridades que tengan a su cargo la organización de las elecciones y las jurisdiccionales que resuelvan las controversias en la materia, gocen de autonomía en su funcionamiento, e independencia en sus decisiones, conforme a lo siguiente y lo que determinen las leyes: ..."

Esta sentencia se publicó el viernes 25 de agosto de 2023 a las 10:33 horas en el S.J. de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 28 de agosto de 2023, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.