Ejecutoria num. 12/2017 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-09-2020 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Luis María Aguilar Morales,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Norma Lucía Piña Hernández,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 78, Septiembre de 2020, 0 |
| Fecha de publicación | 01 Septiembre 2020 |
| Emisor | Primera Sala |
ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 12/2017. PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA. 30 DE OCTUBRE DE 2019. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: L.M.R.A..
Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día treinta de octubre de dos mil diecinueve.
S E N T E N C I A
Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 12/2017, promovida por el Procurador General de la República en la que solicitó la invalidez del artículo 7, fracción IX, de la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila, publicada en el Periódico Oficial del Estado del veintisiete de enero de dos mil diecisiete.
I. TRÁMITE
1. PRIMERO. Presentación de la acción. Por escrito presentado el veintisiete de febrero de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se promovió la referida acción de inconstitucionalidad.
2. SEGUNDO. Autoridades emisora y promulgadora. Las normas generales impugnadas se emitieron por el Poder Legislativo y se promulgaron por el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Coahuila.
3. TERCERO. Normas generales impugnadas: La Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila, en particular el artículo 7, fracción IX.
4. CUARTO. Artículo constitucional señalado como violado. El precepto 28, segundo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
5. QUINTO. Registro, admisión y trámite. Mediante proveído de veintiocho de febrero de dos mil diecisiete, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad bajo el número 12/2017, y turnar el asunto a la Ministra Norma Lucía P.H. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.
6. Por acuerdo de veintiocho de febrero de dos mil diecisiete, la Ministra Instructora admitió la acción relativa, ordenó dar vista a los poderes legislativo y ejecutivo del Estado de Coahuila, a efecto de que rindieran sus respectivos informes. A. mismo tiempo les requirió, respectivamente, copia certificada de los antecedentes legislativos de la norma impugnada y el ejemplar del periódico oficial de la entidad en la que se publicó.
7. SEXTO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Coahuila. Por oficio recibido en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el treinta y uno de marzo de dos mil diecisiete, el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso de Coahuila, rindió su informe y atendió el requerimiento realizado en el auto admisorio.
8. SÉPTIMO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Coahuila por conducto de su Consejera Jurídica. Por oficio presentado el cuatro de abril de dos mil diecisiete,(1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Consejera Jurídica de Gobierno del Estado de Coahuila, rindió el informe solicitado en el auto admisorio.
9. SÉPTIMO. Cierre de instrucción. Recibidos los alegatos por proveído de veintiséis de abril de dos mil diecisiete, se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.
C O N S I D E R A N D O:
10. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que se estudia el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad presentada por el Procurador General de la República.
12. Del artículo 19, fracción V, se advierte que las controversias constitucionales son improcedentes cuando han cesado los efectos de la norma general o acto impugnado, lo cual implica que hayan dejado de surtir efectos jurídicos. La causa de improcedencia antes mencionada resulta aplicable al presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de la Materia, que prevén la aplicabilidad, en general, de las disposiciones que regulan lo relativo a las controversias constitucionales y, en específico, de las causas de improcedencia que se establecen en el diverso artículo 19.
14. Además, como han sido abrogada la ley en su totalidad que constituyen el único objeto de análisis en este medio de control constitucional, la resolución que llegue a dictarse no puede tener efectos retroactivos, salvo en materia penal, atento a lo dispuesto en el artículo 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria, que literalmente establece:
“Artículo 45. (...)
La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia”.
15. Así lo ha sustentado el Tribunal Pleno en la jurisprudencia
P./J. 8/2004, publicada en el tomo XIX, correspondiente al mes de marzo de dos mil cuatro, página novecientos cincuenta y ocho, del S.J. de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título II de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria”.
16. En el caso se impugnó el artículo 7, fracción IX, de la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila, reformados mediante Decreto 762, publicado en el Periódico Oficial del Estado el veintisiete de enero de dos mil diecisiete; sin embargo, tales preceptos han perdido su vigencia con motivo de un nuevo acto legislativo.
17. En efecto, como se señaló, han cesado los efectos de la disposición impugnada, porque mediante Decreto número 1180 publicado en el Periódico Oficial del Estado, el veintiséis de diciembre de dos mil diecisiete, se expidió una nueva Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano, por lo que no sólo el artículo impugnado ha perdido su vigencia, sino que la ley fue abrogada en su totalidad en términos de sus artículos Primero y Noveno transitorios, que a la letra dicen: “Primero. El presente Decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado” y “Noveno.- Se abroga la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el martes 26 de julio de 1994”.
18. Así, el propio Congreso del Estado de Coahuila emitió un nuevo decreto en el que abrogó en su totalidad la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano, tal como se advierte del siguiente cuadro comparativo:
Ver cuadro comparativo
19. De lo anterior se tiene que existe un nuevo acto legislativo que dio origen a un verdadero cambio al contenido normativo de las leyes impugnadas que modificó su trascendencia y alcance.
a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y
b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.
21. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Siendo relevante para las acciones de inconstitucionalidad la publicación de la norma general, puesto que a partir de este momento podrá ejercitarse la acción por los entes legitimados.
22. El segundo aspecto consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad.
23. Asimismo, se precisó que una modificación de este tipo no se daría por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones, no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas. Tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada.
24. En otras palabras, esta modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema. El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue.
25. Así, conforme a este entendimiento de nuevo acto legislativo, no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que, una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación, necesariamente, debe producir un impacto en el mundo jurídico. En este sentido también quedarían excluidas aquéllas reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos, o en su defecto, los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos, por ejemplo.
26. Cabe señalar que lo que el Tribunal Pleno pretendió fue controlar o verificar cambios normativos reales y no solo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, esto es, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto, que deriva precisamente del producto del Poder Legislativo.
27. En las relatadas condiciones, dado que mediante el Decreto número 1180, se expidió una nueva ley que abrogó a la Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, se está en presencia de un nuevo acto legislativo, pues las normas impugnadas en su formulación original han perdido su vigencia.
28. Eso se corrobora con el cuadro comparativo integrado al presente fallo, en donde se puede constatar que la nueva ley establece las disposiciones relativas a las autorizaciones, permisos, licencias y constancias expedidas por las autoridades en un apartado y artículo completamente distinto al del Decreto impugnado, y no nada más eso, su contenido no prevé la disposición señalada en la demanda y es distinto al contenido del artículo y fracción impugnada. También se advierte que el artículo 7° de la nueva ley de asentamientos, regula una materia distinta a las autorizaciones y permisos; a saber: la declaratoria de interés social y de utilidad pública.
29. En ese tenor, ha sobrevenido la causa de improcedencia a que se ha hecho alusión, por lo que procede sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.
30. Causa de improcedencia que debe hacerse extensiva al referido artículo 7, fracción IX, Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano del Estado de Coahuila de Zaragoza, ya que dicho numeral ha dejado de surtir sus efectos jurídicos.
31. Sirven de apoyo a lo anterior, los siguientes criterios:
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución”. (Tesis P./J. 24/2005, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, Mayo de 2005, Página 782).”
“ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva”. Acción de inconstitucionalidad 17/2004. Procurador General de la República. 18 de enero de 2006. Cinco votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: M.B.L.. (Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, Marzo de 2006, Página 1412).”
Por lo expuesto y fundado, se resuelve:
ÚNICO. Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad.
N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese como asunto concluido.
Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros Norma Lucía P.H. (Ponente), L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M. y J.L.G.A.C.(..
Firman el Ministro Presidente de la Sala y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.
PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA
MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ
PONENTE
MINISTRA NORMA L.P.H.
SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA
LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.
________________
1. Fojas 196 a 216 del expediente de la acción de inconstitucionalidad.
2. “Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:
(...)
V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;
(...)”.
“Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:
(...)
II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;
(...).”
“Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20”.
3. De este criterio derivó la tesis P./J. 25/2016 (10a.), de rubro, texto y datos de identificación: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO”. Décima Época. Pleno. Gaceta del S.J. de la Federación. Libro 35. Octubre de 2016. Tomo I. Página: 65.
