Ejecutoria num. 2/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 17-09-2021 (DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD)

DECLARATORIA GENERAL DE INCONSTITUCIONALIDAD 2/2016. PLENO DEL DECIMOPRIMER CIRCUITO. 27 DE FEBRERO DE 2017. PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIA: DOLORES RUEDA AGUILAR.

Ciudad de México. El P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del veintisiete de febrero de dos mil diecisiete, emite la siguiente:

Resolución

Correspondiente a la declaratoria general de inconstitucionalidad 2/2016, solicitada por los Magistrados del P. del Decimoprimer Circuito, con residencia en Morelia, respecto del artículo 4o. de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial.

I. Antecedentes

1. El doce de diciembre de dos mil catorce, se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O. los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial, los cuales fueron emitidos por el coordinador de Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, y entraron en vigor al día siguiente de su publicación. Lo anterior, para regular el procedimiento de las declaraciones de situación patrimonial que presenten los sujetos obligados a que se refieren los artículos 47 y 48, fracciones II y IV, de la Ley de Responsabilidades y Registro Patrimonial de los Servidores Públicos del Estado de Michoacán y sus Municipios.

2. El Primer Tribunal Colegiado del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en Culiacán, Sinaloa, en auxilio del Segundo Tribunal Colegiado en Materias Administrativa y de Trabajo del Décimo Primer Circuito dictó sentencia en los juicios de amparo en revisión 938/2015,(1) 49/2016,(2) 51/2016,(3) 192/2016(4) y 202/2016,(5) en los cuales declaró la inconstitucionalidad del artículo 4o. de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial.

3. La inconstitucionalidad declarada se basó en que dicho artículo enumeraba los sujetos que serían obligados por los propios lineamientos y la ley sólo había habilitado a la autoridad para emitir las normas y formatos bajo los cuales el servidor público deberá presentar su declaración de situación patrimonial.(6) Por tanto, el Tribunal Colegiado determinó que la autoridad carecía de facultades para señalar sujetos obligados diferentes a los establecidos en la propia ley.

II. Trámite

4. El presidente del Primer Tribunal Colegiado del Centro Auxiliar de la Quinta Región informó al P. del Decimoprimer Circuito de la resolución de cinco amparos en revisión en los cuales determinó la inconstitucionalidad del artículo 4o. de los lineamientos. Lo anterior, por oficio recibido en el P. del Decimoprimer Circuito el trece de mayo de dos mil dieciséis.(7)

5. Los Magistrados del P. del Decimoprimer Circuito acordaron solicitar a la Suprema Corte de Justicia de la Nación el inicio del procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad respecto del artículo 4o. de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial y formar el cuaderno de antecedentes respectivo para ser remitido a este Alto Tribunal. Lo anterior, por acuerdo de veintitrés de agosto de dos mil dieciséis.(8)

6. El presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por acuerdo de primero de septiembre de dos mil dieciséis,(9) ordenó lo siguiente: 1) formar y registrar el expediente relativo a la declaratoria general de inconstitucionalidad con el número 2/2016; 2) notificar el establecimiento de la jurisprudencia emitida por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Quinta Región, con residencia en Culiacán, Sinaloa, respecto de la inconstitucionalidad del mencionado artículo 4o.; 3) comunicar lo anterior al director de Responsabilidades y Situación Patrimonial de la Coordinación de Contraloría en el Estado de Michoacán; 4) turnar el asunto al M.J.R.C.D. para la elaboración del proyecto de resolución respectivo; 5) requerir a los Tribunales Colegiados en Materia Administrativa del Decimoprimer Circuito, para que informaran si han emitido sentencias en las que se hayan pronunciado sobre la constitucionalidad del artículo 4o. de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial; y, 6) notificar al coordinador de Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, al P. del Decimoprimer Circuito y al Tribunal Colegiado Auxiliar citado.

III. Competencia y legitimidad

IV. Consideraciones y fundamentos

10. Una vez realizado lo anterior, el P. de Circuito informará a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación a efecto de que se ordene realizar la notificación a la que se refiere el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional, se integre el expediente de la respectiva declaración general de inconstitucionalidad y se turne al Ministro que corresponda. La notificación antes mencionada se hará al órgano emisor que corresponda, a efecto de que dentro de los noventa días naturales siguientes subsane el problema de constitucionalidad advertido, con la salvedad de que si el órgano emisor de la norma es un órgano legislativo federal o local, el plazo de noventa días se computará dentro de los días útiles de los periodos ordinarios de sesiones correspondientes. Si dentro de este plazo entra en vigor una nueva disposición legal que a consideración del Tribunal P. modifica aquélla, el procedimiento de la declaratoria general de inconstitucionalidad debe declararse sin materia.(10)

12. Cabe destacar que de autos o de una búsqueda en el Semanario Judicial de la Federación no se advierte que exista una tesis jurisprudencial publicada con el criterio sostenido en tales resoluciones. Sin embargo, esto no es, por sí solo, obstáculo para el trámite de la presente declaratoria general de inconstitucionalidad, pues, en primer lugar, ni la Constitución ni la Ley de Amparo exigen que así sea, tanto así que el punto cuarto del Acuerdo General Plenario Número15/2013 establece que la solicitud de los P.s de Circuito a la Suprema Corte de Justicia irá acompañada con copias de las cinco ejecutorias correspondientes y, en su caso, de las tesis respectivas. En segundo lugar, tanto la Constitución como la Ley de Amparo exigen que se trate de jurisprudencia por reiteración, la cual, en términos de la Ley de Amparo, se establece cuando se sustente un mismo criterio en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, resueltas en diferentes sesiones y, para el caso de Tribunales Colegiados, por votación unánime, como ocurre en el presente.(11)

13. El auto por el que se admitió a trámite la presente declaratoria general de inconstitucionalidad se depositó el veintiuno de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para ser notificada al coordinador de Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, autoridad emisora, mediante oficio SSGA-II-32711/20116. Sin embargo; no es necesario hacer el conteo del plazo de noventa días naturales a que se refiere el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 constitucional, pues el sentido del fallo no lo amerita.

14. Por su parte, en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán de O. del veintiuno de septiembre de dos mil quince, se publicó el acuerdo por el cual se reforma el artículo 4o. y se deroga el artículo cuarto transitorios (sic) de los Lineamientos para la Recepción, Registro, Control, Resguardo y Seguimiento de las Declaraciones de Situación Patrimonial, el cual entró en vigor al día siguiente.

15. Ahora bien, en términos del punto quinto del Acuerdo General Número 15/2013 del Tribunal P. de esta Suprema Corte, corresponde a éste evaluar, en caso de que se publique una reforma a la norma combatida, si realmente ésta modifica a la norma general materia de la declaratoria general de inconstitucionalidad.

17. Si bien tal criterio se formó en torno a una acción de inconstitucionalidad, resulta aplicable al caso concreto no obstante que éste sea una declaratoria general de inconstitucionalidad, pues lo que estuvo a discusión en dicha acción fueron los elementos a considerar para determinar si existe o no un nuevo acto legislativo que consiste en una norma que puede alcanzar efectos generales; lo que es precisamente el punto a determinar en el presente asunto. Por tanto, el criterio es aplicable para resolver la presente declaratoria general de inconstitucionalidad.

19. Se debe señalar que, en el caso concreto, el órgano emisor de la norma general no es un órgano legislativo, sino un órgano ejecutivo con facultades legislativas para el caso específico de las normas y los formatos físicos o electrónicos bajo los cuales el servidor público deberá presentar su declaración de situación patrimonial, así como de los manuales e instructivos que señalarán lo que es obligatorio declarar, en términos de la Ley de Responsabilidades y Registro Patrimonial de los Servidores Públicos del Estado de Michoacán y sus Municipios.(13)

20. Por tanto, no se sigue el proceso legislativo tradicional o específico a los órganos legislativos consistente en la iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación de la norma, sino un proceso legislativo particular al órgano ejecutivo, en este caso coordinador de la Contraloría del Gobierno del Estado de Michoacán, el cual se reduce prácticamente a la promulgación y publicación de la norma.

22. Por otro lado, es necesario analizar el segundo aspecto consistente en que la modificación sea sustantiva o material. Éste, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo.

24. Para tal efecto, es necesario hacer una comparación entre los textos del artículo 4o. materia de esta declaratoria general de inconstitucionalidad. Para facilitar su estudio, se presenta el siguiente cuadro:

Ver cuadro

26. Por tanto, es claro que en el caso concreto se está frente a una norma que sí modificó, a juicio de este Tribunal P., la norma materia de la presente declaratoria general de inconstitucionalidad, pues se cumple con los dos elementos señalados para considerarlo así.

27. Esto último, sin hacer ningún posicionamiento sobre la constitucionalidad de la nueva norma, pues el propósito de la declaratoria general de inconstitucionalidad es dotar de efectos generales a la inaplicación de una norma que, por jurisprudencia, se ha declarado inconstitucional, cuando la autoridad emisora sea omisa en reformarla o derogarla dentro del plazo señalado en el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional.

V. Decisión

29. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.—La presente declaratoria general de inconstitucionalidad ha quedado sin materia.

N.; con testimonio de la presente resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de ocho votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R. apartándose de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., L.P., P.D. y presidente A.M.. Los Ministros P.R., P.H. y M.M.I. votaron en contra. La Ministra P.H. anunció voto particular.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos precisados.

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas, con número de registro digital: 2012802.

________________

1. En sesión de catorce de abril de dos mil dieciséis por unanimidad de votos.

2. En sesión de catorce de abril de dos mil dieciséis por unanimidad de votos.

3. En sesión de siete de abril de dos mil dieciséis por unanimidad de votos.

4. En sesión de veintiocho de abril de dos mil dieciséis por unanimidad de votos.

5. En sesión de veintiocho de abril de dos mil dieciséis por unanimidad de votos.

6. "Artículo 51 de la Ley de Responsabilidades y Registro Patrimonial de los Servidores Públicos del Estado de Michoacán y sus Municipios."

7. Cuaderno del procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad del P. del Decimoprimer Circuito 1/2016, páginas 1 y 2.

8. I.. páginas 329 a 331.

9. Cuaderno de la declaratoria general de inconstitucionalidad 2/2016, páginas 6 a 8.

10. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Artículo 107. Las controversias de que habla el artículo 103 de esta Constitución, con excepción de aquellas en materia electoral, se sujetarán a los procedimientos que determine la ley reglamentaria, de acuerdo con las bases siguientes: ...

"II. ...

"Cuando los órganos del Poder Judicial de la Federación establezcan jurisprudencia por reiteración en la cual se determine la inconstitucionalidad de una norma general, la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo notificará a la autoridad emisora. Transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se supere el problema de inconstitucionalidad, la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá, siempre que fuere aprobada por una mayoría de cuando menos ocho votos, la declaratoria general de inconstitucionalidad, en la cual se fijarán sus alcances y condiciones en los términos de la ley reglamentaria."

Ley de Amparo

"Artículo 232. Cuando el P. o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los juicios de amparo indirecto en revisión, establezcan jurisprudencia por reiteración, en la cual se determine la inconstitucionalidad de la misma norma general, se procederá a la notificación a que se refiere el tercer párrafo de la fracción II del artículo 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

"Una vez que se hubiere notificado al órgano emisor de la norma y transcurrido el plazo de 90 días naturales sin que se modifique o derogue la norma declarada inconstitucional, el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitirá la declaratoria general de inconstitucionalidad correspondiente siempre que hubiera sido aprobada por mayoría de cuando menos ocho votos.

"Cuando el órgano emisor de la norma sea el órgano legislativo federal o local, el plazo referido en el párrafo anterior se computará dentro de los días útiles de los periodos ordinarios de sesiones determinados en la Constitución Federal, en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal, o en la Constitución Local, según corresponda."

"Artículo 233. Los P.s de Circuito, conforme a los acuerdos generales que emita la Suprema Corte de Justicia de la Nación, podrán solicitar a ésta, por mayoría de sus integrantes, que inicie el procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad cuando dentro de su circuito se haya emitido jurisprudencia derivada de amparos indirectos en revisión en la que se declare la inconstitucionalidad de una norma general."

Acuerdo General Plenario 15/2013.

"TERCERO. Cuando el P. o las Salas establezcan jurisprudencia por reiteración, en la cual determinen la inconstitucionalidad de una norma general no tributaria, lo harán del conocimiento de la presidencia de este Alto Tribunal, con el objeto de que mediante proveído presidencial se ordene realizar la notificación a la que se refiere el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional, integrar el expediente de la respectiva declaración general de inconstitucionalidad y turnarlo al Ministro que corresponda.

"Al referido oficio se acompañará copia certificada de las sentencias respectivas y, de preferencia, de las tesis jurisprudenciales correspondientes.

"CUARTO. Cuando un Tribunal Colegiado de Circuito integre jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de una norma general no tributaria lo hará del conocimiento del P. de Circuito respectivo, el cual lo comunicará por escrito a la presidencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, acompañando copia certificada de las cinco ejecutorias correspondientes y, en su caso, de la o las tesis respectivas, con el objeto de que se emita el proveído señalado en el punto que antecede, en el cual se indicará, en su caso, que el criterio jurisprudencial no ha sido materia de análisis por este Alto Tribunal y si se encuentra pendiente de resolver alguna contradicción de tesis sobre la constitucionalidad de la norma general respectiva.

"Si se verifica este último supuesto, no se resolverá el fondo de la declaratoria general de inconstitucionalidad hasta en tanto no se dicte el fallo correspondiente en la contradicción de tesis, lo que preferentemente se deberá realizar por el Tribunal P. dentro del plazo de noventa días a que se refiere el párrafo tercero de la fracción II del artículo 107 constitucional.

"En caso de duda sobre la naturaleza tributaria de la norma general cuya inconstitucionalidad se haya determinado en jurisprudencia por un Tribunal Colegiado de Circuito, antes de notificar a la autoridad emisora, el Ministro presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación lo consultará al Tribunal P. en sesión privada.

"QUINTO. Si antes de transcurrir los noventa días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación por oficio que se realice a la autoridad emisora de la norma general respectiva, entra en vigor una nueva norma general que a juicio del Tribunal P. modifique aquélla, el procedimiento de declaratoria general relativo se deberá declarar sin materia. El Ministro ponente someterá al P. el proyecto de resolución respectivo."

11. "Artículo 222. La jurisprudencia por reiteración del P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación se establece cuando se sustente un mismo criterio en cinco sentencias no interrumpidas por otra en contrario, resueltas en diferentes sesiones, por una mayoría de cuando menos ocho votos."

"Artículo 224. Para el establecimiento de la jurisprudencia de los Tribunales Colegiados de Circuito deberán observarse los requisitos señalados en este capítulo, salvo el de la votación, que deberá ser unánime."

12. De este asunto derivó la tesis P./J. 25/2016 (10a.), de título, subtítulo, texto y datos de identificación: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO. Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema.". Décima Época, P., Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 35, Tomo I, octubre de 2016, página 65.

13. "Artículo 51. Formatos. Los órganos de control de cada una de las autoridades garantes y la Coordinación de Contraloría respecto del Poder Ejecutivo, expedirán las normas y los formatos físicos o electrónicos bajo los cuales el servidor público deberá presentar su declaración de situación patrimonial, así como de los manuales e instructivos que señalarán lo que es obligatorio declarar, de igual manera lo hará la Auditoría Superior para los municipios y sus organismos descentralizados."

Esta sentencia se publicó el viernes 17 de septiembre de 2021 a las 10:26 horas en el Semanario Judicial de la Federación.