Ejecutoria num. 117/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 18-06-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 117/2018. INSTITUTO NACIONAL DE ESTADÍSTICA Y GEOGRAFÍA. 10 DE MARZO DE 2020. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIO: M.A.N.V..

Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al diez de marzo de dos mil veinte, emite la siguiente:

Sentencia

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 117/2018, la cual fue promovida por el Instituto Nacional de Estadística y Geografía en contra de dos resoluciones emitidas por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

I.A. y trámite del asunto

1. Interposición de la demanda. El veintiocho de junio de dos mil dieciocho, J.V.N., en representación del órgano y en su carácter de coordinador de Asuntos Jurídicos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (en adelante "INEGI" o "instituto actor"), promovió una demanda de controversia constitucional en contra del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (en adelante "INAI" o "instituto demandado"). En ésta se señaló como actos reclamados las resoluciones de los recursos de revisión identificados como RRA 1048/18 y RRA 1676/18 y se argumentó, en síntesis, que tales resoluciones invadían su esfera de competencias y resultaban contrarias a la Constitución. A su parecer, a través de ellas el INAI se declaró competente para conocer de medios de impugnación en contra de requerimientos de información relacionada con el Sistema Nacional de Estadística y Geografía, cuando en realidad el único facultado para pronunciarse sobre tal información es el propio INEGI.

2. Antecedentes. Sobre este aspecto, se relataron los siguientes antecedentes:

En relación con el RRA 1048/18

a) Solicitud. El diecinueve de enero de dos mil dieciocho se presentó una solicitud de acceso a la información ante el INEGI, a través de la Plataforma Nacional de Transparencia, en los siguientes términos:

"Referente a la Encuesta Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales (ENAID), solicito información segmentada por entidad federativa, que se utilizó para la integración de los tabuladores básicos de la siguiente pregunta: IV. Solicitud de información 4.1 Población de 18 años y más que habita en áreas urbanas de cien mil habitantes y más por región, según realización de una solicitud formal excel, presentada en formato similar a los tabuladores de la Encuesta Nacional de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales que aparecen publicados en el sitio. ... Es decir, con el siguiente desglose: entidad federativa, población encuestada (absoluta y relativa), realización de una solicitud formal de información (si y no), tasa de variación. Dicha pregunta se publica en la página del INEGI, únicamente por región, pero se solicita segmentada por entidad federativa. Gracias. ..."

b) Respuesta. Un mes después, la Unidad de Transparencia del INEGI respondió que la información solicitada no se regulaba conforme a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información. Al ser información estadística y geográfica (y no información de gestión administrativa del INEGI), su marco regulatorio correspondía a la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (en particular, con fundamento en su artículo 47). En ese entendido, se informó que el requerimiento de información sería atendido a través del Servicio Público de Información Estadística y Geográfica; contestando entonces que, respecto a la información solicitada, se contaba con ciertos datos que podían ser de su interés (los cuales podían ser consultados en cierto documento ya publicado) y que se le ofrecía realizar un servicio de procesamiento de la información estadística con costo.

c) Recurso de revisión. En desacuerdo con esta respuesta, el diecinueve de febrero de dos mil dieciocho se interpuso un recurso de revisión ante el INAI mediante la Plataforma Nacional de Transparencia. Este medio de impugnación se registró con el número RRA 1048/18 y se admitió el veintiséis de febrero siguiente.

d) Tras el trámite correspondiente, el dieciséis de mayo siguiente se dictó resolución definitiva en la que el INAI se declaró legalmente competente para conocer el caso y modificó la respuesta otorgada; instruyendo al sujeto obligado a que proporcionara los documentos en formato excel que den cuenta de los tabuladores solicitados, desglosados a nivel de entidad federativa.

e) Para ello, en cuanto a la competencia para conocer del recurso, el INAI sostuvo que no se actualizaba ninguna causal de improcedencia. Aclaró que no era la primera vez que se pronunciaba sobre un asunto de esta índole, pues en los recursos de revisión RRA 0717/17, RRA 0635/17, RRA 1212/17, RRA 5267/17, RRA 5462/17 y RRA 6677/17, había decidido sobreseerlos por incompetencia, al relacionarse la solicitud de información con información estadística y geográfica. Sin embargo, se afirmó que debía suspenderse tal interpretación a partir de una nueva reflexión.

f) Desde su punto de vista, no podía pasarse por alto que, en la Ley del Sistema Nacional de Estadística y Geografía, en su artículo 47, se establece que la información estadística y geográfica de interés nacional no queda sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental. Empero, tampoco podía pasarse por alto que dicha ley federal ya fue abrogada con motivo de la expedición de la nueva Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

g) En ese sentido, con motivo del contenido del artículo 6o. constitucional (que se reformó sustancialmente el siete de febrero de dos mil catorce, posterior a la emisión de la Ley del Sistema de Estadística y Geografía) y a partir de lo previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública y en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (emitidas también con posterioridad a la citada Ley del INEGI), quedaba claro que toda información en posesión de los sujetos obligados era pública y que el INAI era el órgano competente para resolver los recursos de revisión planteados en contra de respuestas a solicitudes de información, incluyendo la de todos los órganos autónomos (como el INEGI).

h) Sin que se pudiera hacer una excepción por lo que hace a la información estadística o geográfica, ya que ello sería incompatible con el artículo 6o. constitucional y con la citada legislación general. R. que, previo a la reforma constitucional de dos mil catorce y a la ley general, el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública sólo se ocupaba de resolver los recursos de revisión derivado de solicitudes de la administración pública federal; por lo que tenía sentido lo previsto en el artículo 47 de la Ley del Sistema de Estadística y Geografía. Sin embargo, tal situación cambió por completo con motivo de las facultades asignadas expresamente por el Texto Constitucional al Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

En relación con el RRA 1676/18

a) Solicitud. El quince de febrero de dos mil dieciocho, se presentó una solicitud de acceso a la información ante el INEGI, a través de la Plataforma Nacional de Transparencia, en los siguientes términos:

Modalidad preferente de entrega de información: Entrega por Internet en la PNT.

Descripción clara de la solicitud de información: "Deseo que se me entregue una base de datos que abarque los años 2015, 2016 y 2017 con la información del catálogo de inmuebles escolares diagnóstico en el que se muestre la pregunta 1 de marque con una x los niveles educativos que se imparten en el inmueble, y la sección dos de locales de la construcción y estado físico de todas las escuelas que se encuentren registradas en el Estado de Puebla y Querétaro." (sic)

Otros datos para facilitar su localización: "la información está en el catálogo de inmuebles escolares diagnóstico formato 911." (sic)

b) Respuesta. El catorce de marzo de dos mil dieciocho, la Unidad de Transparencia del INEGI respondió que la información solicitada no se regulaba conforme a la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información. Al ser información estadística y geográfica (y no información de gestión administrativa del INEGI), su marco regulatorio correspondía a la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (en particular, con fundamento en su artículo 47). En ese entendido, se informó que el requerimiento de información sería atendido a través del Servicio Público de Información Estadística y Geográfica; contestando entonces que respecto a la información solicitada se contaba con ciertos datos que podían ser de su interés (los cuales podían ser consultados en cierto documento ya publicado, dándosele instrucciones detalladas para ello).

c) Recurso de revisión. En desacuerdo con esta respuesta, el quince de marzo de dos mil dieciocho se interpuso un recurso de revisión ante el INAI, mediante la Plataforma Nacional de Transparencia. Este medio de impugnación se registró con el número RRA 1676/18 y se admitió el veintidós de marzo siguiente.

d) Tras el trámite correspondiente, el veintitrés de mayo siguiente se dictó resolución definitiva en la que el INAI se declaró legalmente competente para conocer el caso y revocó la respuesta otorgada; instruyendo al sujeto obligado a que entregara la información solicitada en la forma en que fue requerida. Para ello, en cuanto a la competencia para conocer del asunto, se reiteraron las consideraciones expuestas en párrafos previos.

3. Conceptos de invalidez. El instituto actor planteó cinco apartados de conceptos de invalidez en contra de las resoluciones recién descritas; en síntesis, se pueden apreciar los siguientes razonamientos:

a) Primero. Las resoluciones de los recursos de revisión dictados por el INAI resultarán violatorias del artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal, al vulnerar el ámbito competencial del INEGI. En suma, mediante las resoluciones se determinó asumir la competencia para conocer y resolver recursos de revisión interpuestos en contra de respuestas brindadas por el INEGI a requerimientos de información estadística captada, procesada y publicada en el marco de la Ley del Sistema Nacional de Estadística y Geografía. Sin embargo, con fundamento en el citado precepto constitucional, es al INEGI a quien le corresponde normar y coordinar el Sistema Nacional de Estadística y Geografía, con atribuciones para regular la captación, procesamiento y publicación de la información de esa índole; lo cual incluye la resolución de los medios de defensa que versen sobre respuestas a solicitudes de información estadística y geográfica.

b) A saber, el artículo 26, apartado B, de la Constitución establece que el Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, en donde la responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un órgano especializado y autónomo que es el INEGI; al cual se le asignan las facultades desde la Constitución y en la ley correspondiente para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer sobre su observancia.

c) En ese sentido, la autonomía técnica y de gestión del INEGI, relacionada con la responsabilidad de normar y coordinar el Sistema Nacional de Estadística y regular la captación, procesamiento y publicación de la información, implica que el instituto actor cuenta con las atribuciones exclusivas de decidir qué, cómo y cuándo se capta la información estadística y geográfica para dicho Sistema Nacional; decidir la metodología para el procesamiento de la información y determinar acerca de los alcances, oportunidad, forma y términos en que se publica la información geográfica.

d) Cuestión que tiene como consecuencia que, dado que las resoluciones de los recursos de revisión (como los combatidos) son susceptibles de culminar en una determinación que revoque o modifique la respuesta a una solicitud de información del Sistema Nacional de Estadística, es al INEGI a quien le corresponde dictar la resolución correspondiente. De lo contrario, se desconocería la facultad constitucional exclusiva del órgano técnico especializado para acreditar sobre la captación, procesamiento y publicación de la información.

e) Para el actor hay una diferencia sustantiva entre la información estadística y geográfica, y cualquier otra información. Si bien ambas, en principio, deben ser públicas, sus diferencias llevaron al legislador a regular de manera especial la información estadística y geográfica del Sistema Nacional de Información Estadística. Así, el INAI no puede revisar las respuestas brindadas respecto a información del Sistema Nacional de Estadística, pues ello va más allá del acceso a la información pública; por lo que con la emisión de las resoluciones controvertidas se extralimitó de la facultad que al efecto le brinda el artículo 6o. de la Constitución Federal.

f) La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado el principio de división de poderes contenido en el artículo 49 de la Constitución Federal, concluyendo que, con el fin de garantizar los derechos fundamentales y sus garantías, a través de un régimen de cooperación y coordinación de competencias (evitando el abuso en el ejercicio del poder público) se han establecido nuevos mecanismos para controlar el poder con la finalidad de hacer más eficaz el funcionamiento del Estado; creando para tales efectos los órganos autónomos constitucionales, a quienes, a través de la Constitución Federal, se les otorgaron las facultades necesarias y especiales para alcanzar los fines para los que fueron creados y en atención a la especialización e importancia social de sus tareas.

g) La función de los órganos constitucionales autónomos, los cuales cuentan con garantías institucionales, constituyen una protección constitucional a su autonomía y, en esa medida, se salvaguardan sus características orgánicas y funcionales esenciales; de tal suerte que no podría llegarse al extremo de que un poder público interfiera de manera preponderante o decisiva en sus atribuciones, ya que de lo contrario se violentaría el principio de división de poderes consagrado en el aludido precepto constitucional. De ahí que el INAI transgredió la autonomía de ese órgano constitucional, al asumir competencia para conocer y resolver los recursos de revisión con una legislación distinta a la exclusiva, aplicable y reglamentaria del aludido precepto constitucional, que brinda la existencia originaria al instituto actor; lo anterior respecto a respuestas a requerimientos de información estadística y geográfica y de los cuales es única y exclusiva competencia constitucional de ese instituto técnico especializado.

h) El hecho de que la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (por sus siglas "LGTAIPG") sea posterior a la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (reglamentaria del artículo 26, apartado B, constitucional), de ningún modo le confiere al INAI las atribuciones que asume en las resoluciones impugnadas. Continúa más bien aplicándose el principio de especialización en la materia que consagra el artículo 26, apartado B, de la Constitución General de la República, a favor de ese instituto actor, incluyendo la regulación de la información estadística desde su captación hasta su publicación.

i) Segundo. Los actos cuya invalidez se reclama transgreden lo dispuesto en el artículo 26, apartado B, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se insiste que es al INEGI a quien le corresponde regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, por lo que las resoluciones del INAI ignoran la distribución competencial prevista en el Texto Constitucional y transgreden el principio de división de poderes.

j) Por otro lado, se argumenta que las materias que son competencia de ambos órganos constitucionales autónomos, a pesar de que en principio están relacionados con la información y sus funciones están vinculadas con el derecho de acceso al mismo, detentan una diferencia sustantiva. Razón por la cual el propio Poder Reformador de la Constitución creó dos órganos constitucionales autónomos, con una esfera competencial propia, por razones históricas, de especialidad técnica y en virtud de las finalidades para las cuales existe la información, atendiendo a los valores a los que la misma responde de manera principal.

k) De los procesos de reforma a la Constitución General de la República se desprende que el Poder Reformador, al conferir esa autonomía, tuvo en cuenta el derecho a la información, pero también asignó a dichos institutos un ámbito propio de atribuciones, en aras de hacer efectivo el referido derecho; sin que de la lectura de iniciativas, dictámenes y actas de los diarios de debates derivados de esos procesos se pueda inferir, como indebidamente lo hizo el INAI, que éste cuente con atribuciones para pronunciarse jurídicamente respecto de requerimientos de información estadística y geográfica, al ser ésta una atribución exclusiva de ese órgano especializado en la materia.

l) Para el INEGI en modo alguno los legisladores promoventes de iniciativas de reforma al artículo 6o. constitucional pretendieron ampliar el ámbito de atribuciones del instituto demandado a la información estadística y geográfica sobre la cual es y ha sido competente ese órgano técnico especializado; no hay referencia en dichas iniciativas que permita arribar a un supuesto que otorgue competencia a dicho instituto demandado para conocer de una materia especializada, como lo es la información estadística.

m) Sin que sea obstáculo para llegar a esa conclusión el hecho de que, conforme a lo establecido en el artículo 6o. de la Constitución Federal y en la ley general en esa materia, dicha información estadística pueda ser considerada información pública; ello es así, ya que tampoco se puede desconocer que, por su naturaleza, la información requerida es de naturaleza estadística y, por ende, se genera en el marco del artículo 26, apartado B, constitucional y de la Ley del Sistema Nacional, hecho que actualiza la competencia del INEGI.

n) Tercero. Se transgrede lo dispuesto en el artículo 26, apartado B, párrafos primero, segundo y cuarto, primera parte, de la Constitución Federal, en relación con el numeral 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, toda vez que en las resoluciones impugnadas el INAI se declaró competente para conocer de los citados recursos de revisión a pesar de lo dispuesto en tales normas jurídicas.

o) El artículo 47 de la mencionada ley es claro al establecer que la información estadística y geográfica de interés nacional no queda sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, sino que se dará a conocer y se conservará en los términos previstos en la propia Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Destacándose que el hecho de que este numeral 47 haga referencia a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (abrogada al momento de dictarse las resoluciones impugnadas), no da pauta para que el INAI asuma la competencia de conocer de los recursos de revisión derivados de respuestas emitidas por el INEGI a solicitudes de información estadística y geográfica; en tanto que dicho numeral lo que en realidad establece como principio general es que la información estadística y geográfica se dará a conocer y se conservará conforme a los términos previstos en la propia Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Como consecuencia de lo anterior, el legislador previó que a la información estadística y geográfica regulada por la referida Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica no le fueran aplicables las disposiciones en materia de transparencia y acceso a la información, estando en ese entonces vigente la anterior ley.

p) Por tanto, se reitera que el INAI se extralimitó en sus atribuciones constitucionales, ya que, a pesar de que es cierto que es responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública, también lo es que el INEGI, dada su naturaleza jurídica como un organismo público constitucional autónomo especializado, cuenta con atribuciones constitucionales con las que fue facultado para regular la captación, procesamiento y difusión de la información estadística y geográfica; y estas facultades no pueden verse afectadas por el hecho de que el legislador no haya armonizado el artículo 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica a la reforma del artículo 6o. de la Constitución General de la República.

q) Lo anterior debido a que sobre la base de esa especial naturaleza técnica de la información estadística y geográfica fue reconocida la autonomía del instituto demandado en el ámbito constitucional con el objeto de que la legislación reglamentaria, en el caso concreto la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, estableciera las bases de organización y fundamento de ese Sistema Nacional, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia, tal como se reconoce en la primera parte del cuarto párrafo del apartado B del artículo 26 de la Constitución General de la República.

r) Así, el legislador, al promulgar la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, concretamente su artículo 47, reconoció la especialidad del marco jurídico de referencia para la captación, procesamiento y publicación de la información correspondiente a la gestión administrativa, que es aquella relacionada con la gestión de recursos humanos, materiales, financieros, tecnológicos y legales que le son asignados al instituto para el ejercicio de sus funciones, a la cual, en términos de lo dispuesto por el citado numeral 47 de la referida Ley del Sistema Nacional, sí le es aplicable la legislación.

s) Diferenciación que es importante para efectos de la reserva y confidencialidad de la información. Por ejemplo, las disposiciones de transparencia establecen que la reserva de información está sujeta a una temporalidad de cinco años, de conformidad con los artículos 101, segundo párrafo y 99, segundo párrafo, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y aun cuando la información corresponda a la gestión administrativa, sea clasificada como confidencial, de acuerdo a lo dispuesto por los artículos 147 y 148 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, 153 y 154 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y 146 de la Ley General de Protección de Datos Personales en Posesión de Sujetos Obligados, los comisionados del instituto demandado pueden tener acceso a la misma para resolver esos medios de impugnación.

t) En contraposición a lo anterior, tratándose de información estadística protegida por los principios de confidencialidad y reserva, el instituto actor es la autoridad competente para la resolución de los recursos, sin que les sea posible dar a conocer información proporcionada para fines estadísticos por los informantes, ni aquella que provenga de registros administrativos a persona o autoridad alguna, para fines fiscales, jurídicos, administrativos o de cualquier otra índole; así, dado que tales datos e informes, en términos de lo dispuesto por los artículos 37 y 38 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, serán manejados observando los principios de confidencialidad y reserva, por lo que no podrán divulgarse en forma nominativa o individualizada ni harán prueba alguna ante autoridad judicial o administrativa, incluyendo la fiscal, en juicio o fuera de él. Además, esta reserva no tiene temporalidad, es permanente.

u) De lo anterior, es claro que el principio de confidencialidad del instituto promovente se encuentra establecido expresamente en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, justamente para respetar los derechos de sus informantes, situación que pone en riesgo el instituto demandado, al pretender conocer sobre la Información Estadística y Geográfica, pues invade la competencia del instituto actor en el tratamiento de la información estadística y geográfica que se clasifica como confidencial y/o reservada.

v) Cuarto. El instituto demandado vulneró lo dispuesto en el artículo 26, apartado B, párrafos primero, segundo y cuarto, primera parte, de la Constitución Federal, en relación con el numeral 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Si bien el artículo 3, fracción VII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública define como "documento" los expedientes, reportes, estudios, actas, resoluciones, contratos convenios, instructivos, notas, memorandos, estadísticas, o bien, cualquier otro registro que documente el ejercicio de facultades, funciones y competencias de los sujetos obligados, sus servidores públicos e integrantes, el sentido y alcance que el INAI pretende darle a esta disposición resulta completamente violatorio al aludido precepto de la Constitución Federal, en relación con el artículo 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Es decir, la interpretación que el instituto demandado realiza al artículo 3, fracción VII, de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública no puede constituir el fundamento legal que le brinde la facultad para conocer y resolver los recursos de revisión derivados de requerimientos de información estadística y geográfica regulada por la citada Ley del Sistema Nacional.

w) Además, con las resoluciones impugnadas se viola el cuarto párrafo del apartado B del artículo 26 de la Constitución, el cual señala que en la ley se establecerán las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo a los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia.

x) Quinto. Por último, se argumenta que las resoluciones impugnadas transgreden los artículos 6o., apartado A, fracción IV, 16 y 26, apartado B, párrafos primero, segundo y cuarto, primera parte, de la Constitución Federal, en relación con los numerales 47, 98 al 102 y 113 al 126 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, toda vez que el instituto demandado desconocía los principios y bases, mediante los cuales se proporciona en forma exclusiva el Servicio Público de Información Estadística y Geográfica a través de los mecanismos de acceso previstos en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y los procedimientos de revisión, mismos que se sustanciarán ante el propio instituto actor, en su carácter de órgano autónomo especializado, tal como lo establece la Constitución Federal.

y) El INEGI cuenta con mecanismos de acceso a la información estadística y procedimientos de revisión que están regulados en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, como es el caso del servicio público de información, el cual debe ser prestado en forma exclusiva por ese órgano técnico especializado en cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 47, 98, 99, 100, 101 y 102 de esa ley.

z) De los preceptos legales invocados se desprende claramente que el INEGI cuenta con los mecanismos específicos de acceso a la información estadística y geográfica, establecidos en la Ley del Sistema Nacional en esa materia, como es el Servicio Público de Información Estadística y Geográfica, el cual es prestado de forma exclusiva por ese órgano técnico especializado, siguiendo las mejores prácticas internacionales, con el objeto de poner a disposición de quien lo solicite los micro datos de la encuestas nacionales y muestras representativas de los operativos censales que realice con la mayor desagregación posible, sin violar la confidencialidad y reserva de la información básica establecida en la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Además, el INEGI cuenta precisamente con un procedimiento de revisión (recurso de revisión), el cual es el que resulta aplicable a los usuarios del Sistema Nacional que se encuentren inconformes con las respuestas emitidas por el INEGI a requerimientos de información de esa naturaleza.

4. Trámite de la demanda. El veintinueve de junio de dos mil dieciocho, el Ministro presidente de la Suprema Corte ordenó formar y registrar el expediente de controversia bajo el número 117/2018 y, por razón de turno, designó como instructor del procedimiento al Ministro A.G.O.M..

5. Subsecuentemente, el Ministro instructor, por acuerdo de cuatro de julio de ese año, admitió la demanda y tuvo como autoridad responsable al INAI, emplazándola a dar contestación y a enviar copia certificada de todas las documentales relacionadas con los actos cuestionados. Además, ordenó dar vista del asunto al procurador general de la República para que manifestara lo que a su interés conviniera.(1)

6. Contestación de la demanda. Seguido el trámite de la controversia y una vez notificada a la autoridad demandada, P.F.M.D., en su carácter de director general de Asuntos Jurídicos del INAI, por escrito recibido en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el seis de septiembre de dos mil dieciocho, contestó la demanda exponiendo, en síntesis, los razonamientos que siguen:

a) Causales de improcedencia. Se actualizan varias causales de improcedencia. En primer lugar, se afirma que la demanda de controversia es extemporánea, puesto que la supuesta invasión de facultades que reclama la parte promovente se da al momento en que la parte demandada se arrogó competencia para conocer de un recurso de revisión que le competía a aquélla; por tanto, en tal supuesto, la invasión de facultades se dio al admitir y sujetar a la parte actora al recurso de revisión y no hasta el dictado de las resoluciones finales. La parte actora debió interponer la referida demanda al momento en que se materializaron los actos que presuntamente invadieron sus facultades y no como realmente aconteció, en contra de las resoluciones que se impugnan.

b) En segundo lugar, se sostiene que la controversia debe declararse improcedente al no ser la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una resolución del INAI, no obstante que se aleguen cuestiones constitucionales; habida cuenta que no sólo soslayaría una restricción o límite previsto en el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo siete, primera parte, de la Constitución General de la República, sino que se ejercerían sobre el organismo garante demandado facultades de control jurisdiccional y se haría de esa vía un recurso o ulterior medio de defensa cuando es el propio Texto Constitucional el que dispuso el único recurso en contra de las resoluciones del INAI en materia de seguridad nacional sobre una materia en específico. Así, las resoluciones del INAI no son impugnables conforme a disposición expresa de la Constitución y, además, son actos materialmente jurisdiccionales que tampoco admiten control mediante la controversia, al ser procedimientos administrativos en forma de juicio.

c) Sobre el fondo. En cuanto a los conceptos de invalidez, se argumenta, en síntesis, que el INEGI confunde la labor que tiene constitucionalmente encomendada con la del INAI. Cuando el INEGI adquiere la calidad de órgano autónomo –abril de dos mil seis-, el organismo garante federal en materia de derecho de acceso a la información IFAI no era un órgano constitucional autónomo, sino que era dependiente de la administración pública federal, por lo que se entiende que no pudiera conocer del recurso de revisión interpuesto contra autoridades ajenas a la misma, como el INEGI.

d) Empero, el INAI adquirió autonomía constitucional en la reforma de dos mil catorce, por lo que si en abril de dos mil ocho, fecha en la que se emitió la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, aún no sucedía la reforma constitucional aludida, y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (ahora abrogada) sólo preveía que el IFAI pudiera conocer del recurso de revisión en contra de respuestas emitidas por dependencias y entidades, era entendible que el legislador en tal ley sobre el sistema estadístico y geográfico haya previsto la posibilidad de impugnar las resoluciones del INEGI a través de un recurso de revisión. De la misma forma, resulta claro que dentro de este recurso fuera posible impugnar las resoluciones relativas al acceso a la información, dado que la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública sólo establecía la posibilidad de que el INAI conociera respecto de las negativas de la administración pública federal.

e) Similar situación sucede con lo establecido en el artículo 47 de la LSNIEG que dispone que la información que regula no quedaba sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (ahora abrogada); sin embargo, la información correspondiente a la gestión administrativa sí se sujetaba a tal norma; lo que era comprensible porque el IFAI no era un órgano autónomo, ni tenía competencia para conocer de los recursos de revisión interpuestos en contra de otras autoridades diferentes a las entidades y dependencias de la administración pública federal.

f) La dificultad con lo expuesto en los párrafos precedentes es que tales contenidos legales ya no encuentran sustento constitucional. El artículo 26, apartado A, constitucional, no determina que el órgano autónomo encargado de normar y coordinar el sistema nacional de información estadística y geográfica, sería garante del derecho a la información en lo que concierne a la información estadística y geográfica; en cambio, refiere a las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia. Esto es, faculta al INEGI a elegir cómo allegarse de información (captación), cómo ordenarla (procesamiento) y cómo y qué información hacer llegar a la población en general (publicación).

g) El artículo 6o., fracción VIII, párrafo cuarto, constitucional establece la competencia al INAI en materia de acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, incluyendo a los órganos autónomos, siendo la única excepción la establecida para aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación. A su vez, el artículo 6o., fracción IV, constitucional ordena que se establezcan mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales. Sin que el INEGI sea considerado como tal, ya que deben ser especializados en materia de derecho de acceso a la información y, además, imparciales. El INEGI no puede ser imparcial al resolver un recurso de revisión, porque él mismo fue quien brindó la información recurrida.

h) Además, la referencia que hace el artículo 6o., fracción VIII, de la Constitución a que el organismo garante se coordine con el INEGI, no implica que coordinará sus acciones para efectos de proveer respecto del derecho de acceso a la información, pues el mismo artículo prevé que la coordinación tiene el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano. Esto es, para transparentar la gestión de los órganos del Estado y no como garantes del derecho referido.

i) Por tanto, conforme a la Constitución y a las leyes que rigen el derecho de acceso a la información pública, el INAI es el órgano competente para resolver cualquier recurso de revisión que se interponga contra resoluciones de los sujetos obligados en materia de derecho de acceso a la información, de acuerdo con el artículo 6o. constitucional. Si la Constitución no distinguió entre la protección que corresponde a la información en general y la información estadística y geográfica en particular, no es dable ni armónico con el artículo 1o. constitucional hacerlo.

7. Referencia a la opinión del procurador general de la República. El entonces procurador general de la República formuló su pedimento mediante escrito interpuesto el veintidós de octubre de dos mil dieciocho. En éste señaló que el asunto debía sobreseerse, toda vez que el INEGI no cuenta con legitimación activa para promover una controversia constitucional en términos de una interpretación textual e histórica del artículo 105, fracción I, de la Constitución. Por su parte, si se superara este punto, consideró que no se actualiza ninguna de las causales de improcedencia invocadas por el INAI y que, respecto al fondo del asunto, debía declararse la validez de las resoluciones impugnadas.

8. Cierre de la instrucción. Sustanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, el quince de noviembre de dos mil dieciocho se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la ley reglamentaria de la materia, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, interpuestos los alegatos por la parte demandada y se puso el expediente en estado de resolución.

II. Competencia

9. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Federal y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece. Ello, por tratarse de un conflicto entre dos organismos constitucionales autónomos: INEGI e INAI.

III. Fijación de la materia de impugnación

10. Atendiendo integralmente a lo expuesto en la demanda de controversia constitucional, se advierte que el INEGI cuestiona la validez de las resoluciones de los recursos de revisión RRA 1048/18 y RRA 1676/18, dictadas por el INAI el dieciséis y veintitrés de mayo de dos mil dieciocho, respectivamente.

IV. Oportunidad

12. En el caso, se considera que se actualiza la primera hipótesis referida. Los recursos de revisión RRA 1048/18 y RRA 1676/18 se notificaron al INEGI por medio de la herramienta de comunicación del INAI los días veintitrés(3) y veintiocho(4) de mayo de dos mil dieciocho, respectivamente. Por tanto, respecto a la primera resolución y dado que en términos de la normatividad aplicable tal notificación surte sus efectos el mismo día,(5) el plazo impugnativo transcurrió del veinticuatro de mayo al cuatro de julio de dos mil dieciocho. Por lo que hace a la segunda resolución, el plazo impugnativo transcurrió del veintinueve de mayo al nueve de julio del mismo año. En ambos casos, descontándose los días sábados y domingos por ser inhábiles conforme a la ley reglamentaria de la materia.

13. Así, dado que la demanda se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte el veintiocho de junio de dos mil dieciocho, resulta evidente que se acredita el requisito de oportunidad.

V.L. activa

14. El artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal establece los órganos legitimados para promover una controversia constitucional y los numerales 10, fracción I y 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria de la materia(6) prevén que esos órganos pueden tener el carácter de actores o demandados, quienes podrán comparecer al juicio de controversia constitucional por conducto del funcionario que, en los términos de las normas que lo rigen, esté facultado para representarlo.

15. En ese sentido, este Tribunal Pleno estima que el INEGI, al ser una entidad constitucionalmente autónoma, de conformidad con el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal, es uno de los órganos autorizados para poder plantear una controversia constitucional con fundamento en el inciso l) de la citada fracción I del artículo 105 constitucional.(7) Asimismo, por lo que hace a la representación para acudir al procedimiento, se estima que se hizo conforme a la normatividad aplicable.

16. Suscribe la demanda J.V.N., ostentándose como coordinador general de Asuntos Jurídicos del INEGI (lo que acredita con copia certificada de la constancia de nombramiento emitida por el director general del instituto actor);(8) el cual, en términos de los artículos 80, fracción I, de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y 46, fracción VI, del Reglamento Interior del INEGI(9) es quien puede representar al presidente del INEGI en cualquier juicio y, por ende, detenta, a su vez, la representación del órgano actor.

17. Lo anterior nos permite concluir que no tiene razón el entonces procurador general de la República al haber afirmado, en su pedimento, que el INEGI carece de legitimación activa. El inciso l) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal es claro al establecer que cualquier órgano constitucional autónomo establecido en la Constitución Federal puede plantear una controversia constitucional en contra de otro órgano constitucional autónomo. Sin que del procedimiento de reforma constitucional a ese inciso o del propio texto del artículo 105 pueda derivarse una limitación de la legitimación a sólo ciertos órganos autónomos reconocidos en la propia Constitución Federal.(10)

VI. Legitimación pasiva

18. Se acredita este presupuesto procesal. El INAI es un órgano constitucional autónomo, en términos del artículo 6o., apartado A, de la Constitución Federal, que puede ser demandado por otro órgano constitucional autónomo con fundamento en el inciso l) de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal. Por su parte, este órgano fue representado por P.F.M.D., titular de la Dirección General de Asuntos Jurídicos (quien acreditó su personalidad con copia certificada del Acuerdo ACT-PUB.29/10/2014.08 emitido por el Pleno del INAI), cuyas atribuciones para representar a tal instituto están previstas en el artículo 32, fracciones I y II, del Estatuto Orgánico del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.(11)

VII. Causas de improcedencia

19. Aunado a la improcedencia relacionada con la legitimación (la cual ya se contestó), se advierte que el órgano demandado planteó dos razones adicionales para sobreseer en el asunto: la extemporaneidad de la demanda y la impugnabilidad de las resoluciones del INAI.

En relación con la oportunidad

20. En la contestación de demanda, se solicitó el sobreseimiento de la controversia, al haber transcurrido en exceso el plazo para presentarla. A juicio del demandado, si lo cuestionado era que se declaró competente para conocer de dos recursos de revisión relacionados con información estadística y geográfica, era evidente que tal decisión se tomó desde la admisión de tales medios de defensa. Consiguientemente, para el INAI, si de conformidad con el artículo 21 de la ley reglamentaria de la materia, para impugnar actos en vía de controversia constitucional se debe realizar contra el primer acto de aplicación que constituya una invasión o afectación al ámbito competencial, era necesario plantear la controversia contra los primeros actos de materialización de los recursos y no contra las resoluciones definitivas.

En relación con la posibilidad de impugnación

23. Por su parte, el INAI, en su contestación a la demanda, también solicitó la improcedencia del asunto, pues desde su punto de vista la controversia no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una resolución del INAI. En concreto, porque es una resolución definitiva y, a su vez, es un acto materialmente jurisdiccional, por lo que no puede cuestionarse a través del presente medio de control constitucional. Se considera infundado este planteamiento.

24. Es cierto que, en términos del artículo 6o., apartado A, de la Constitución Federal, las resoluciones que emita el INAI son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados, previéndose únicamente como salvedad a la regla que es posible que el consejero jurídico del Gobierno Federal interponga un recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia. No obstante, se estima que estamos ante un supuesto de excepción de la no impugnabilidad formal de las resoluciones jurisdiccionales del INAI, que se basa en una interpretación sistemática del citado artículo 6o. con el diverso 105, fracción I, ambos de la Constitución Federal (en el que se establece la materia y procedencia de las controversias constitucionales).

25. En síntesis, es criterio de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que la controversia constitucional es un medio de control reconocido únicamente para ciertos órganos, cuyo objetivo es verificar la invasión o no de competencias reconocidas constitucionalmente a partir de normas o actos (que en muchos casos son definitivos). En ese sentido, para hacer efectivo este medio de control y darle operatividad también a la citada regla constitucional, debe partirse de la premisa de que las resoluciones del INAI son, en principio, definitivas para todos los sujetos obligados; sin embargo, debe aceptarse como excepción constitucional a esa regla que se cuestione dicha resolución por uno de los órganos legitimados para presentar una controversia constitucional y la materia de la misma se circunscriba a la invasión de competencias para suscribir tal acto.

26. A mayor abundamiento, debe subrayarse que lo que pone en tela de juicio el INEGI en su demanda no son las consideraciones, los alcances o el efecto tomado en las respectivas resoluciones de los recursos de revisión RRA 1048/18 y RRA 1676/18. Por ejemplo, el INEGI no cuestiona si se revocó o modificó su respuesta a la solicitud de la información, si el efecto dado fue correcto o si se atendieron a todos sus alegatos o la interpretación en un ámbito de legalidad de las normas que fundamentaron tales resoluciones. Lo que el INEGI trae a colación es una cuestión de examen previo: que, en realidad, el INAI no podía ni siquiera haberse declarado competente para conocer y resolver dicho medio impugnativo, pues era a él a quien le correspondía tal competencia, de conformidad con el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal y con la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.

27. Bajo ese contexto, si bien no tenemos precedentes particularizados sobre este aspecto tras la reforma constitucional de siete de febrero de dos mil catorce (que dio lugar al citado texto del artículo 6o. constitucional),(13) este Tribunal Pleno considera conveniente traer a colación nuestra doctrina jurisprudencial sobre la improcedencia para examinar resoluciones jurisdiccionales mediante controversia constitucional y sus excepciones.

29. Esto, en la lógica de que, al resolver los conflictos sometidos a su conocimiento, los tribunales judiciales o administrativos ejercen facultades de control jurisdiccional con la intención de salvaguardar los intereses de los gobernados y no de dirimir una contienda entre los órganos, poderes o entes a que se refieren los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 de la ley reglamentaria de la materia, además de que los fundamentos y motivos de los fallos respectivos pueden ser impugnados en otras instancias legalmente previstas al efecto. No obstante lo anterior, se ha aceptado un supuesto de excepción a esta regla general: cuando se pretenda impugnar la "incompetencia" del órgano jurisdiccional que suscribió el acto jurisdiccional.

30. La condición para que opere el supuesto excepcional es que el actor en la controversia se ostente como facultado para dirimir el problema jurídico que conoció su contraparte, es decir, la razón para interponer la controversia debe ser que era el órgano competente para resolver la cuestión planteada originalmente. Criterio que se encuentra reflejado en la tesis, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO."(15)

31. Así las cosas y aplicando esta doctrina al caso que nos ocupa, a pesar de que el INAI no es un órgano formalmente jurisdiccional, al resolver el recurso de revisión previsto en los artículos 142, 143, 157 y 158 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(16) se ejercen actuaciones materialmente jurisdiccionales al resolverse un conflicto jurídico que da lugar a una decisión que debe acatarse por las partes de ese procedimiento. Por tanto, este Tribunal Pleno considera replicable la excepción que hemos suscrito para impugnar decisiones jurisdiccionales en una controversia constitucional de Jueces o tribunales, también a las resoluciones del recurso de revisión del INAI, al ser materialmente jurisdiccionales.(17)

32. Por su parte, en torno a la condición de definitividad de las resoluciones del INAI que mandata la Constitución Federal, esta previsión no puede interpretarse aisladamente o de manera totalmente absoluta, ya que ello implicaría cercenar o dejar de lado la protección de otros contenidos constitucionales. Así, en primer lugar, no puede dejarse de lado que el propio inciso l) de la fracción I del artículo 105 constitucional señala que la controversia constitucional se puede suscitar entre "[d]os órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución". Esta aclaración es fundamento expreso para valorar que el INAI puede ser actor o demandado en una controversia; siendo que en el caso de ser demandado, uno de los actos que la Constitución implica entonces como posiblemente impugnados son sus resoluciones. Si no fuera así, no habría tenido sentido la incorporación de la referida porción normativa sin distinción alguna (entre activo o pasivo).

33. En segundo lugar, el que las decisiones del INAI sean "vinculantes, definitivas e inatacables" y que esa porción del artículo 6o. constitucional se refiera expresa y "exclusivamente" al recurso de revisión excepcional que puede interponer el consejero jurídico del Ejecutivo Federal; más bien tiene que ver con que se regula un recurso cuyo ámbito de aplicabilidad es distinto del de las controversias constitucionales.(18)

34. El texto del artículo 6o. pretendió establecer una vía para dirimir en sede jurisdiccional los problemas interpretativos que se generen en relación con las solicitudes de transparencia en el acceso a la información pública gubernamental y la seguridad nacional. Esto es, lo que se buscó es que sea esta Suprema Corte de Justicia de la Nación quien resuelva excepcionalmente y en definitiva los diferendos que se ocasionen por la aplicación e interpretación de esos conceptos y valores previstos en el Texto Constitucional. Empero, el que exista tal recurso para dirimir ese conflicto constitucional no puede soslayar que en otras materias la propia Constitución prevé procedimientos diversos para dirimir otros problemas de interpretación constitucional, tales como los competenciales, y que igualmente buscan salvaguardar valores y principios constitucionales, tales como la división de poderes y el federalismo. Mismos que son objeto de protección, precisamente, en las controversias constitucionales.

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35. Al no existir otras causales de improcedencia invocadas que deban examinarse ni se advierte de oficio ninguna otra, se pasa al análisis de los conceptos de invalidez.

VIII. Estudio de fondo

36. La materia del asunto consiste en analizar si las resoluciones de los recursos de revisión RRA 1048/18 y RRA 1676/18 causan o no una invasión en las competencias del INEGI. En contra de estas resoluciones se formularon una gran variedad de conceptos de invalidez que se pueden traducir en dos cuestionamientos genéricos:

• ¿El INAI tiene competencias para resolver recursos de revisión respecto a respuestas de solicitudes de acceso a la información que se relacionan con información estadística y geográfica o, por el contrario, dicha facultad le corresponde al INEGI, al ser el órgano encargado de normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, con facultades para la captación, procesamiento y publicación de tal información?

• Y concomitantemente, ¿si resolver por parte del INAI tales recursos de revisión implica aceptar una confusión constitucional en torno al derecho de protección de datos personales y los principios de confidencialidad y reserva de la información geográfica y estadística, que trastoque el ámbito competencial del INEGI?

37. Este Tribunal Pleno llega a la conclusión, en suma, que al resolver los citados recursos de revisión, el INAI actuó dentro de su margen competencial constitucional. Es el órgano garante del acceso a la información y desde la Constitución se le asignó la facultad para conocer de los asuntos derivados del acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier sujeto obligado.

38. Por ende, las competencias constitucionales del INEGI, previstas en el artículo 26, apartado B, constitucional, para normar y coordinar el Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y, con ello, para regular la captación, procesamiento y publicación de esa información, son precisamente facultades vinculadas a la conformación y ámbito de actuación para ese sistema en específico. Sin embargo, contrario a los razonamientos que invocó la parte actora de la controversia, tales facultades no implican una asignación o arrogación constitucional de competencias en materia de acceso a la información. Un aspecto es cómo se actúa para captar, procesar y publicar información estadística y geográfica que pertenece a ese sistema y, otro muy distinto, cuáles son las reglas que deben cumplirse para dar acceso a esa información en posesión del INEGI y qué autoridad es la competente para resolver problemáticas relacionadas con ese acceso.

39. Consideramos que para el Poder Constituyente, de conformidad con el texto vigente del artículo 6o. constitucional, toda la información en posesión de los sujetos obligados del Sistema de Transparencia y Acceso a la Información, en el que se incluye a los órganos constitucionales autónomos, es pública y debe atender a los principios que rigen esta materia, como el de máxima publicidad, y a las autoridades encargadas para su revisión. No hay una excepción constitucional por especie o contenidos de la información. El acceso a cualquier información debe darse en términos de la Constitución y de la legislación general respectiva y el único facultado para sustanciar recursos de revisión en contra de las respuestas otorgadas a solicitudes de información (cualquiera que sea su contenido) por parte del INEGI como sujeto obligado es el INAI.

40. Para explicar a detalle esta conclusión, el presente apartado se dividirá en dos secciones: en la primera, haremos una descripción del régimen competencial del INEGI y del INAI, lo que involucra explicar los Sistemas Nacionales de Transparencia y Acceso a la Información y de Información Estadística y Geográfica; mientras que, en la segunda, a partir de dichas consideraciones, expondremos detalladamente las razones para concluir que no existe una invasión competencial en el caso concreto.

Consideraciones generales sobre el ámbito competencial

41. Tanto el INEGI como el INAI son órganos que la Constitución Federal reconoce y a los cuales les establece ámbitos competenciales específicos, en razón, entre otros aspectos, de su objeto y naturaleza. Como se adelantó, a continuación abundaremos sobre cada uno de estos órganos y sobre los sistemas nacionales de los cuales forman parte.

El INAI y la transparencia y el acceso a la información

42. El derecho de acceso a la información se encuentra reconocido en el artículo 6o. de la Constitución Federal(19) y en diversos tratados internacionales, en virtud de su relación con el derecho a la libertad de expresión.(20) Su contenido radica en que toda persona tiene el derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole, lo cual debe ser garantizado por el Estado Mexicano en todos sus órdenes jurídicos; derecho que implica, entre otras cuestiones, lo siguiente:

• Se trata de un derecho que corresponde a toda persona, sin necesidad de acreditar un interés directo para su obtención o una afectación personal, salvo en los casos en que exista una legítima restricción;

• Este derecho conlleva dos obligaciones positivas para el Estado, consistentes en suministrar la información a quien la solicite y/o dar respuesta fundamentada a la solicitud presentada, en caso de que proceda la negativa de entrega por operar alguna excepción;

• El derecho de acceso se ejerce sobre la información que se encuentra en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal;

• La actuación del Estado debe regirse por el principio de máxima divulgación, el cual establece que toda información es accesible, sujeto a un sistema restringido de excepciones;

• La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones fijadas en ley;

• Se debe garantizar la efectividad de un procedimiento administrativo adecuado para la tramitación y resolución de las solicitudes de información, fijando plazos para resolver y entregar información;

• Debe existir un recurso sencillo, rápido y efectivo para determinar si se produjo una violación al derecho de quien solicita información y, en su caso, ordene al órgano correspondiente la entrega de la información; y,

• Si el derecho de acceso a la información no estuviere ya garantizado, los Estados tienen la obligación de adoptar las medidas legislativas o de otro carácter que fueren necesarias para hacerlo efectivo, así como de erradicar las normas o prácticas que no garanticen su efectividad.

43. Atendiendo a este alcance del derecho y al resto del contenido constitucional aplicable, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ya ha expuesto en una serie de precedentes(21) que nuestro régimen constitucional implementa un sistema de transparencia y acceso a la información que abarca a todos los órdenes jurídicos y que incluye bases generales, principios y procedimientos (comunes y mínimos) para todos los sujetos obligados a través del cumplimiento de una legislación general.

44. Al respecto, el contenido vigente del citado artículo 6o. deriva de una reforma constitucional de siete de febrero de dos mil catorce (y de algunas posteriores), en la que el Poder Constituyente, además de aclarar el alcance específico del derecho de acceso a la información que ya gozaba de rango constitucional e implementar algunas reglas y principios básicos, facultó al Congreso de la Unión para emitir una ley general en materia de transparencia y acceso a la información, cuya finalidad principal fuera la de fortalecer las atribuciones del órgano garante del derecho de acceso a la información y protección de datos personales, así como generar un sistema de coordinación entre las entidades federativas y la Federación, a efecto de lograr homogeneidad en los estándares de transparencia y acceso a la información en el país para alcanzar los más altos niveles de tutela.

45. Para ello, se incorporó en la fracción XXIX-S del citado artículo 73 de la Constitución Federal que el Poder Legislativo Federal tendría como competencia la de "expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno".

46. El objetivo prioritario de tal reforma constitucional fue hacer frente a la problemática de la ineficacia, confusión y desigualdad en cuanto al ejercicio de derechos en materia de transparencia y acceso a la información, derivado de la regulación diversa y heterogénea existente en la legislación federal y local; de manera que se propuso la creación de un diseño institucional, procesal y legal que unificara los principios, bases, competencias y obligaciones, a efecto de que se conformara un derecho igual para todos y para cualquier esfera de gobierno o poder público. Entre otros aspectos, a nivel constitucional y legal, se previeron los siguientes elementos:

• Se definió de manera clara el catálogo de sujetos obligados en materia de derecho al acceso a la información y transparencia, así como sus obligaciones, considerando a los particulares personas físicas o morales que ejerzan recursos públicos o realicen actos de autoridad que tuvieran injerencia en la esfera jurídica de los gobernados.

• Se fortaleció a los órganos encargados de tutelar los derechos de acceso a la información y de datos personales, dotándolos de autonomía constitucional para garantizar su actuar imparcial, para lo cual se creó el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, así como organismos garantes en cada entidad federativa, imparciales y especializados con el conocimiento necesario para valorar adecuadamente los casos que se presenten en la materia.

• Se mandató la creación de una ley general emitida por el Congreso de la Unión en materia de acceso a la información pública, cuyo objetivo fuera homogenizar el contenido de la normatividad que rige el acceso a la información pública en el país, así como armonizar la interpretación y alcance de los principios y bases establecidos para instaurar un derecho uniforme a nivel nacional.

47. Modificación que llevó a que la materia de transparencia y acceso a la información dejara de ser facultad coincidente para establecer un sistema de concurrencia, donde el Congreso de la Unión fuera el competente para emitir una legislación general que contemplara las bases, principios y procedimientos encaminados a crear un diseño institucional y procesal uniforme en todos los ámbitos gubernamentales; en donde cobraría especial relevancia la existencia de un Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (dedicado a implementar un sistema de coordinación entre distintas instancias de la Federación y las entidades federativas, con el objeto de emitir una política uniforme en materia de transparencia de aplicación en todo el país), así como la creación o modificación del ámbito de actuación de una serie de órganos a los que se les asignaría una serie de facultades para garantizar precisamente la transparencia y los derechos de acceso a la información y protección de datos personales.

48. Siendo importante resaltar que, previo a la citada reforma constitucional de siete de febrero de dos mil catorce, aunque ya existía la salvaguarda de la transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, su alcance era limitado. Se dejaba que la Federación y las entidades federativas regularan ciertos aspectos procedimentales y sustantivos y, además, el órgano garante en ese momento (el Instituto Federal de Transparencia y Acceso a la Información) sólo se ocupaba de resolver las inconformidades relacionadas con el acceso a la información de la administración pública federal. Aspecto que, como se adelantó, ya no subsiste tras la creación del Sistema Nacional de Transparencia y Acceso a la Información.

49. Ahora bien, para efectos de resolver la presente controversia, debe resaltarse la regulación del órgano que la propia Constitución reconoce como garante de la transparencia, acceso a la información y protección de datos personales: el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI). Éste se reglamenta directamente en el artículo 6o. de la Constitución Federal, en donde se señala que se trata de un órgano constitucional autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna; especificándose su integración, el procedimiento de designación de sus miembros, el tiempo del encargo correspondiente, los principios que rigen su actuación, así como que sus resoluciones son vinculatorias, definitivas e inatacables, salvo ciertos supuestos de excepción (contando con medidas de apremio para asegurar el cumplimiento de sus decisiones).

50. En el propio artículo 6o. constitucional, de igual manera, se detalla que este órgano será el responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley; especificándose que su actuación se regirá por la ley en materia de transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, en los términos que establezca la ley general que emita el Congreso de la Unión para establecer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho.

51. E., a su vez, por un lado, que este órgano tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal y, por otro lado, que también le compete conocer de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley, así como de los recursos de revisión de los organismos garantes de las entidades federativas que así lo ameriten por su interés y trascendencia.

52. Al respecto, de la exposición de motivos de la reforma constitucional se advierte que los grupos parlamentarios buscaban "fortalecer y ampliar la independencia y el margen de maniobra del IFAI para consolidarlo como el máximo órgano responsable de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en todo el país". Aunado a la intención de ampliar su mandato "para todos los poderes, organismos y entidades federales, y también asegurar su plena desvinculación orgánica con la administración pública para asegurar su efectiva vigilancia y completa garantía a los derechos de acceso a la información y protección de datos personales en posesión de los entes gubernamentales".

53. De igual forma, los legisladores integrantes de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista, quienes presentaron la iniciativa de reforma, propusieron que el entonces Instituto Federal de Acceso a la Información quedara constituido como el "único organismo garante especializado, imparcial y autónomo en materia de los derechos de acceso a la información y protección de datos personales en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo federal", teniendo como único mandato constitucional la promoción, protección y cabal garantía de estos derechos en "todos los Poderes Federales y en los organismos con autonomía constitucional".

54. En cuanto a la competencia del órgano constitucional autónomo, los legisladores enfatizaron que ésta se desprendía de la naturaleza del derecho de acceso a la información pública, según ha sido definida en diversos instrumentos internacionales. Tal es el caso de la Ley Modelo Interamericana sobre Acceso a la Información Pública, que en su artículo 3 dispone que aplica a toda autoridad pública perteneciente a todas las ramas del Gobierno (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial)(22) y en todos los niveles de la estructura gubernamental interna (central o federal, regional, provincial o municipal); se aplica también a los órganos, organismos o entidades independientes o autónomos de propiedad del gobierno o controlados por el mismo, bien actuando por facultades otorgadas por la Constitución y por otras leyes.(23) En ese sentido, los legisladores expresaron que la reforma tenía como propósito:

"[A]mpliar la competencia del IFAI para resolver los recursos de revisión que en materia de acceso a la información y protección de datos personales se presenten contra actos del Poder Ejecutivo, la administración pública federal centralizada y paraestatal, la Cámara de Diputados, la Cámara de Senadores, la Auditoría Superior de la Federación, el Consejo de la Judicatura Federal, el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, los organismos con autonomía constitucional (Banco de México, Instituto Federal Electoral, Comisión Nacional de los Derechos Humanos e Instituto Nacional de Estadística y Geografía), los tribunales administrativos y cualquier otra entidad federal."(24) (Énfasis añadido)

55. Consideraciones que, en suma, nos permiten apreciar que el régimen de competencias del INAI tiene una regulación directa en la Constitución, que se detalla y complementa en la legislación general; ello, pues el propio Texto Constitucional mandata que para garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y protección de datos personales, el INAI debe acatar las reglas, principios y facultades previstas en la legislación general, cuyo ámbito material de validez consiste en establecer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio del derecho de acceso a la información para todos los sujetos obligados de cualquier orden jurídico federal, estatal o municipal.

El INEGI y el Sistema Nacional de Información

Estadística y Geográfica

56. Por su parte, el INEGI es un órgano cuya naturaleza como «órgano» constitucional autónomo es reciente, pero que sus antecedentes datan de varias décadas atrás. Sin ánimos de hacer una exposición de toda la historia constitucional de este órgano, debe señalarse que su actual configuración proviene de una reforma de siete de abril de dos mil seis al artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal,(25) en la que se convirtió al INEGI, antiguo órgano desconcentrado,(26) precisamente en un órgano constitucional autónomo.

57. En lo que nos concierne, mediante esta reforma se dispuso la creación de un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, que sería normado y coordinado por un "organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia". De las tres iniciativas que integran el proceso legislativo que condujo a esta reforma constitucional y de los respectivos dictámenes del Congreso de la Unión se extraen las siguientes premisas para conformar un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica:

• La necesidad de contar con información de manera individual y colectiva en mayor cantidad, calidad y confiabilidad para la evaluación y toma de decisiones, lo cual se logra a través de un órgano independiente de "los intereses de la clase gobernante".(27)

• La necesidad de que la información de este sistema sea de uso obligatorio, en términos de lo que establezca la ley para la Federación, las entidades federativas y los Municipios.

• El énfasis en el respeto de la libertad de expresión y del derecho de acceso a la información, a través del otorgamiento de autonomía al INEGI.(28)

• La necesaria veracidad y objetividad de la información y, para ello, el establecimiento de una ley secundaria que defina estos parámetros.(29)

• La intención de establecer supuestos de excepción en el manejo de la información para los ciudadanos.(30)

58. Lo que se buscó fue garantizar la veracidad de la información estadística y geográfica, el derecho a su acceso a través del otorgamiento de autonomía al INEGI y la creación de un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Objetivos que implicaron que en el propio apartado B del artículo 26 constitucional,(31) se dispusiera una reserva de ley para la organización y funcionamiento de este sistema, en atención a los principios de accesibilidad de la información, transparencia, objetividad e independencia. Especificándose, a su vez, que la responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estaría a cargo del referido INEGI, quien tendría las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.

59. Siendo que en cumplimiento a esta reforma constitucional se emitió el dieciséis de abril de dos mil ocho la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (LSNIEG), que abrogó la entonces vigente Ley de Información Estadística y Geográfica. El objeto de esa legislación fue reglamentar el citado precepto constitucional para regular el Sistema Nacional, los derechos y obligaciones de los informantes, organizar al INEGI y establecer los medios de defensa administrativos frente a los actos o resoluciones del instituto, que quedaron regulados en el título quinto de la ley. En lo que nos interesa, resalta lo que se implementó en su artículo 47 (que a la fecha no ha sido objeto de reforma ulterior), cuyo texto es el que sigue:

"Artículo 47. Los datos que proporcionen los informantes del sistema, serán confidenciales en términos de esta ley y de las reglas generales que conforme a ella dicte el instituto.

"La información no queda sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, sino que se dará a conocer y se conservará en los términos previstos en la presente ley.

"Sin perjuicio de lo señalado en el párrafo anterior, el instituto, respecto de la información correspondiente a su gestión administrativa, quedará sujeto a lo dispuesto en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental."

60. De esta disposición se advierten dos elementos de suma importancia para la reglamentación, en ese momento, de tal sistema de información: el primero, es que se aclara que los datos proporcionados por los informantes al sistema debe categorizase como confidenciales y, el segundo, que se determina que, salvo por la información de la gestión administrativa del INEGI, la información estadística y geográfica no estaría sujeta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (hoy abrogada).(32)

Examen competencial de los actos reclamados

61. Ahora bien, como se señaló en el apartado correspondiente, la materia del presente asunto son dos resoluciones del INAI (los RRA 1048/18 y 1676/18), las cuales derivan de impugnaciones realizadas por solicitantes de acceso a la información a respuestas realizadas por el INEGI. En estas resoluciones, el INAI sostuvo que era competente para conocer de los recursos de revisión, pues le correspondía pronunciarse sobre lo correcto o no de respuestas a solicitudes de acceso a la información de cualquier sujeto obligado, incluyendo al INEGI, con fundamento en el contenido vigente del artículo 6o. de la Constitución Federal y demás disposiciones aplicables de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. En desacuerdo con este razonamiento, el INEGI aduce que más bien esa competencia le corresponde, ya que deriva de una solicitud de acceso a información que forma parte del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica.

62. Como se adelantó y tomando en cuenta lo expuesto en la sección anterior, este Tribunal Pleno llega a la convicción de que los actos reclamados se apegan a la Constitución Federal y, consecuentemente, no existe una invasión de competencias, lo que lleva a declarar infundados todos los conceptos de invalidez planteados.

63. La decisión del INAI de declararse competente no implica una reglamentación o modulación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica; por el contrario, se trata del ejercicio de facultades que, desde la Constitución, le corresponden como garante del derecho de acceso a la información. A nuestro juicio, los conceptos de invalidez del INEGI parten de una premisa falsa: la posibilidad de segmentar la regulación del acceso a la información dependiendo de cierto contenido de la misma. Tal postura se basa en una interpretación parcial de la Constitución (dando primacía, a su vez, a una norma de rango legal: el artículo 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica), sin atender a una interpretación sistemática y finalista del resto de los contenidos constitucionales y de leyes generales aplicables.

64. Como se reseñó, el artículo 26, apartado B, de la Constitución Federal señala que será en una ley donde se establezcan las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (que debe cumplimentar ciertos principios), cuya responsabilidad para normar y coordinar tal sistema recae en el INEGI; al que se le asignan las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de esa información. Empero, este Tribunal Pleno considera que esas facultades para normar y coordinar y, consiguientemente, para regular la captación, procesamiento y publicación de información estadística y geográfica, no pueden interpretarse como la instauración de un régimen excepcional para el acceso a la información que se encuentre en posesión del INEGI.

65. El alcance de estas normas se circunscriben, precisamente, a la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Por ejemplo, lo que se busca es que en una ley se regule la integración de ese sistema, la forma en que puede recopilarse información por parte de los informantes para que el INEGI la procese y genere, consiguientemente, información estadística y geográfica, así como la manera en que esa información debe hacerse pública como parte de la política de desarrollo social del Estado Mexicano.

66. Las facultades atribuidas al INEGI, contrario a la posición que se plantea en la demanda, no son pues una habilitación constitucional para arrogarse de manera absoluta y excluyente de cualquier aspecto que directa o indirectamente se relacione con el acceso a información estadística y geográfica. La habilitación constitucional es para regular el cómo y cuándo se capta la información estadística y geográfica, los derechos y obligaciones de los informantes, la metodología para el procesamiento de la información y los alcances, oportunidad, forma y términos de su propia publicación. No para reglamentar el sistema de transparencia y acceso a la información exigido constitucionalmente como salvaguarda del derecho de acceso a la información.

68. Bajo esa lógica, es cierto que en cierto momento histórico y de acuerdo al contenido vigente en esa fecha del artículo 6o. constitucional, existía una competencia coincidente para que ciertos aspectos del derecho al acceso a la información fueran regulados en leyes distintas, sin un modelo uniforme y homologado. Bastaba con que se cumpliera con reglas y principios básicos y se generan procedimientos para el acceso a la información y medios de revisión expeditos.

69. Sin embargo, a diferencia de lo que implica el instituto actor, esa competencia venía dada por el entonces texto del artículo 6o. constitucional y no por el apartado B del artículo 26. La cuestión es que, tal como se explicó, conforme al contenido vigente de los artículos 6o. y 73, fracción XXIX-S, de la Constitución, desde el inicio de la vigencia de la reforma constitucional de siete de febrero de dos mil catorce y de las legislaciones generales en materia de transparencia, acceso a la información y protección de datos personales, la competencia en materia de acceso a la información es concurrente y se encuentra homologada para todas las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno; las cuales deben cumplir las reglas, principios y bases fundamentales previstas en la Constitución y en la legislación general. Incluyendo lo relativo al órgano encargado de conocer y dirimir los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de los datos personales: el INAI.

70. En consecuencia, no es factible una interpretación de las competencias del INAI y del INEGI que se contrapongan entre sí. Son regímenes competenciales que están diferenciados, pero que, se insiste, se complementan. El INEGI sólo es el encargado de captar, procesar y publicar la información estadística y geográfica; mientras que el INAI es el órgano garante del acceso a la información y le corresponde conocer de todo asunto que derive de solicitudes de acceso a cualquier información en posesión de los sujetos obligados como el INEGI.

71. No es obstáculo para esta interpretación lo previsto en el último párrafo del apartado A del artículo 6o. constitucional, que indica que el INAI debe coordinar sus acciones con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica. Del procedimiento de reforma constitucional que dio lugar a esta norma, se advierte que la intención del Poder Constituyente, al introducir este lenguaje, fue propiciar una rendición de cuentas de ambos órganos autónomos, cada uno en el ámbito que le corresponde. Esto es, al prever la necesaria coordinación con la finalidad de fortalecer la rendición de cuentas, el Poder Reformador no distribuyó competencias entre ambos órganos para efectos del recurso de revisión; al contrario, se considera que se buscó hacer explícita la necesaria coordinación entre distintos entes estatales, en una materia determinada, que es la rendición de cuentas.(33)

72. Tampoco es obstáculo el argumento del INEGI consistente en que la fracción IV del apartado B del artículo 6o. constitucional faculta a órganos especializados e imparciales a sustanciar procedimientos de revisión expeditos en la materia de acceso a la información.(34) Se estima necesario atender al acápite de la fracción en comento, pues estos mecanismos de acceso a la información y estos procedimientos de revisión se establecerán para el ejercicio del derecho de acceso a la información. A saber, de una interpretación sistémica de la materia de transparencia y acceso a la información se extrae que por "órganos autónomos especializados e imparciales que establece esta Constitución", el Poder Reformador refiere a los organismos autónomos, especializados, imparciales, colegiados, responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y la protección de datos personales, previstos en la fracción VIII de artículo 116 constitucional.(35)

73. Finalmente, debe resaltarse que el INEGI hace mucho hincapié en su demanda que resulta estrictamente necesario que se reconozca su facultad para resolver las solicitudes de acceso relacionadas con la información estadística y geográfica, pues así lo establece la ley de su sistema, tal información es sui géneris y debe considerarse como confidencial, al implicar en muchas veces información personal de los informantes del sistema.

74. Al respecto, lo previsto en una ley reglamentaria de un precepto constitucional no puede interpretarse de manera aislada ni fuera de su contexto histórico y normativo. En concreto, cuando se emitió el citado artículo 47 de la Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (el dieciséis de abril de dos mil dieciocho), tenía cierta lógica hacer reglamentación específica para cierto tipo de información; ello, pues para esa fecha, se reitera, la materia constitucional de transparencia y acceso a la información era coincidente y se permitía a la Federación y a las entidades federativas regular aspectos relacionados con el procedimiento de acceso a la información, los medios de defensa aplicables, las autoridades encargadas de su revisión, etcétera (siempre y cuando se respetaran reglas y principios mínimos). A su vez, el entonces Instituto Federal de Acceso a la Información Pública y Protección de Datos no tenía sustento constitucional y en la ley sólo se le asignaban facultades de revisión de solicitudes de acceso de información de la administración pública federal.

75. Empero, al menos respecto a la identificación de la información que se encuentra sujeta a la legislación general, hoy ya no existe ese espacio de maniobra legislativa. La Constitución establece explícitamente un órgano garante y la legislación general abarca a cualquier tipo de información, por más datos específicos que contenga (sean éstos estadísticos o geográficos). Además, la interpretación del INEGI del segundo párrafo de ese artículo 47 no es compartida por esta Corte. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental se encontraba abrogada(36) al momento de dictar los actos impugnados y no hay razones válidas para que sigan dándosele efectos al contenido de ese segundo párrafo a pesar de la abrogación de la ley.

76. Por ello, se subraya, el acceso a cualquier información en posesión de un sujeto obligado se debe dar conforme a las pautas establecidas en la legislación general. Lo que lleva a que cuando el INAI conoce y admite un recurso de revisión derivado de una solicitud de acceso a la información pública de un sujeto obligado (como el INEGI), no lo hace lógicamente para captar, procesar y publicar información estadística o geográfica (ámbito que es el que le corresponde al INEGI), sino como órgano garante en materia de acceso a la información y protección de datos personales. Es decir, en los recursos impugnados que se relacionan con el INEGI se cuestiona la respuesta que otorgó a un requerimiento de información y no algún ámbito relacionado con la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, lo cual sí forma parte del régimen competencial del INEGI. Tan es así que el acuerdo impugnado toma como fundamento el artículo 6o., apartado A, fracción VIII, constitucional, así como diversos artículos de la LGAIP para admitir y sustanciar el recurso de revisión.

77. A su vez, el que la información estadística y geográfica contenga o pueda contener datos personales de los informantes del sistema, no nos lleva a excluirla de las reglas, principios y bases generales en materia de acceso a la información y protección de datos. Por el contrario, lo sui géneris de esta información, lo que conlleva es un cuestionamiento sobre su reserva o confidencialidad; siendo la propia legislación general la que establece los procedimientos de clasificación de la información y las razones que puede tomar cualquier sujeto obligado (incluyendo al INEGI) para decretar una reserva o la confidencialidad de la información.

78. En su título sexto, específicamente en sus artículos 100, 113 y 116, la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública(37) señala que la clasificación es el proceso mediante el cual el sujeto obligado decide que la información en su poder actualiza alguno de los supuestos de reserva o confidencialidad. Siendo que no se estableció en la ley un listado único de supuestos de reserva o confidencialidad, sino que se reconoció que tal condición puede ser establecida en cualquier otra ley "siempre y cuando tal contenido sea acorde con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; asi´ como las previstas en tratados internacionales".

79. En consecuencia, el que la información en posesión del INEGI (cualquiera que ésta sea, aunque forme parte del sistema nacional de información estadística y geográfica) contenga datos sensibles o confidenciales y pueda considerarse o no como información reservada y confidencial por parte del INEGI, es una decisión que debe partir de la legislación general, en conjunción con la citada Ley del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica. Examen que debe realizarse caso por caso, conforme a las reglas y principios previamente señalados. Y no como lo pretende el INEGI, que la consecuencia sea que la información estadística y geográfica no participe de las reglas del sistema de acceso a la información, por formar parte, a su vez, de otro sistema específico de información.

IX. Decisión

Por lo expuesto y fundado,

SE RESUELVE:

PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se reconoce la validez de las resoluciones de los recursos de revisión RRA 1048/18 y RRA 1676/18, dictadas el dieciséis y veintitrés de mayo de dos mil dieciocho por el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.

TERCERO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las Ministras y los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III, IV, V y VI relativos, respectivamente, a los antecedentes y trámite del asunto, a la competencia, a la fijación de la materia de impugnación, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.

Se aprobó por mayoría de seis votos de la Ministra y los Ministros G.O.M., G.A.C., P.R., R.F., L.P. y P.D., respecto del apartado VII, relativo a las causas de improcedencia. Las Ministras y los Ministros E.M., F.G.S., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de seis votos de la Ministra y los Ministros G.O.M., G.A.C., P.R. apartándose de las consideraciones, R.F., L.P. y P.D., respecto de los apartados VIII y IX relativos, respectivamente, al estudio de fondo y a la decisión, consistentes en reconocer la validez de las resoluciones de los recursos de revisión RRA 1048/18 y RRA 1676/18, dictadas el dieciséis y veintitrés de mayo de dos mil dieciocho por el Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. Las Ministras y los Ministros E.M., F.G.S., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra.

En relación con el punto resolutivo tercero:

Se aprobó por unanimidad de diez votos de las Ministras y los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..

El Ministro L.M.A.M. no asistió a la sesión de diez de marzo de dos mil veinte previo aviso a la presidencia.

El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

_____________________

1. En torno a la petición de suspensión, por acuerdo de cuatro de julio de dos mil dieciocho, el Ministro instructor determinó concederla para el efecto de que se interrumpan los efectos y consecuencias que derivan de las resoluciones cuestionadas del INAI, hasta en tanto se resolviera el fondo del asunto.

2. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y, ..."

3. Hoja 449 del expedienten en que se actúa.

4. Por lo que hace a la fecha de notificación de la segunda resolución, se tiene por buena la indicada por el INEGI: veintiocho de mayo. En el expediente no consta la notificación correspondiente. Únicamente se advierte que existe un acuse de recibo relacionado con el RRA 1676/18, que indica como fecha de entrega el veintitrés de mayo de dos mil dieciocho a las 9:55 horas (hoja 562 del expediente en que se actúa). Sin embargo, no existe plena certeza de que tal acuse corresponda al acuse de la notificación de la resolución definitiva y no de algún otro acuerdo dictado al interior del expediente. Ello, pues de las propias constancias se advierte que el Pleno del INAI programó la discusión y fallo del recurso a partir de las 11:00 horas de ese día veintitrés de mayo y el acuse de notificación es, como se indicó, de las 9:55 horas.

Al margen de lo anterior, aun cuando tomáramos como fecha de notificación de la resolución del RRA 1676/18 el veintitrés de mayo de dos mil dieciocho, la controversia sería oportuna.

5. De conformidad con lo dispuesto por la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en su artículo 38, norma supletoria de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en virtud de su artículo 7.

"Artículo 38. Las notificaciones personales surtirán sus efectos el día en que hubieren sido realizadas. Los plazos empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que haya surtido efectos la notificación.

"Se tendrá como fecha de notificación por correo certificado la que conste en el acuse de recibo.

"En las notificaciones por edictos se tendrá como fecha de notificación la de la última publicación en el Diario Oficial de la Federación y en uno de los periódicos diarios de mayor circulación en el territorio nacional."

6. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

7. "Artículo 105. La Suprema Corte Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los siguientes asuntos:

"I. Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución."

8. Hoja 78 del expediente en que se actúa.

9. "Artículo 80. Corresponden al presidente del instituto las atribuciones siguientes:

"I. Tener a su cargo la administración del instituto, la representación legal de éste, y el ejercicio de sus funciones, sin perjuicio de las atribuciones que la ley confiere a la Junta de Gobierno."

"Artículo 46. La Coordinación General de Asuntos Jurídicos, contará con las atribuciones específicas siguientes: ...

".. Representar legalmente al instituto, a los miembros de la Junta de Gobierno, al presidente y a los titulares de las unidades administrativas ante cualquier autoridad jurisdiccional o administrativa, tribunal, procuraduría, así como ante comisiones de derechos humanos nacional y estatales, en toda clase de juicios o procedimientos del orden laboral, civil, fiscal, administrativo, agrario y penal, en que sean parte, o sin ser parte sea requerida su intervención por la autoridad.

"Con la representación legal señalada, podrá entre otras atribuciones, ejercer los derechos, acciones, excepciones y defensas que sean necesarias en los procedimientos, absolver posiciones, ofrecer pruebas, desistirse de juicios o instancias, transigir cuando así convenga a los intereses de sus representados, interponer los recursos que procedan ante los citados tribunales y autoridades; interponer los juicios de amparo o comparecer como terceros perjudicados."

10. No es pues replicable lo que este Tribunal Pleno o las Salas han resuelto en otros precedentes (por ejemplo, en el recurso de reclamación 28/2015-CA, derivado de la controversia constitucional 53/2015, o en el recurso de reclamación 23/2016-CA, derivado de la controversia constitucional 34/2016, por nombrar algunos), en los que se ha sostenido que tribunales administrativos o electorales de las entidades federativas no cuentan con legitimación activa para promover una controversia en contra de poderes u órganos de su mismo orden jurídico. Ello es así, toda vez que dichos órganos no gozan de autonomía desde la Constitución; la tienen a partir de sus Constituciones Locales. Por ende, la interpretación que hemos suscrito de la legitimación prevista en el citado inciso l) de la fracción I del artículo 105, se circunscribe a los órganos autónomos reconocidos en la Constitución Federal, no así a órganos autónomos de las entidades federativas que demandan a los Poderes Ejecutivo, Legislativo o Judicial de su propia entidad.

11. "Artículo 12. Corresponde al Pleno del Instituto:

"...

"III. Promover las controversias constitucionales en términos del artículo 105, fracción I, inciso I), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y su ley reglamentaria, cuando así lo determine la mayoría de sus integrantes."

"Artículo 32. La Dirección General de Asuntos Jurídicos tendrá las siguientes funciones:

"I.R. legalmente al instituto en asuntos jurisdiccionales, contencioso-administrativos y ante toda clase de autoridades administrativas y judiciales, en los procesos de toda índole, cuando requiera su intervención y para absolver posiciones;

"II. Rendir los informes previos y justificados que en materia de amparo deban presentarse, asimismo, los escritos de demanda o contestación, en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, promover o desistirse, en su caso, de los juicios de amparo y, en general, ejercitar todas las acciones que a dichos juicios se refieran."

12. Tiene aplicación, por similitud, el criterio suscrito en la controversia constitucional 38/2003, que se refleja en la tesis P./J. 118/2005, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005, página 892, «con número de registro digital: 177330», de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO PUEDE VÁLIDAMENTE PLANTEARSE LA IMPROCEDENCIA DEL JUICIO POR ACTOS DERIVADOS DE CONSENTIDOS. La improcedencia de la controversia constitucional contra actos o normas derivados de otros consentidos no está prevista expresamente en la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se advierte de la lectura del artículo 19 de ese cuerpo de leyes que se refiere a las causas de improcedencia que pueden actualizarse en dicho juicio constitucional y tal hipótesis tampoco se desprende de otra disposición de la ley de la materia."

13. Previo a esa reforma constitucional, este Tribunal Pleno se ocupó de impugnaciones de resoluciones de organismos garantes del derecho de acceso a la información en un Estado (que para el día tales decisiones detentan una nueva naturaleza y alcance, precisamente con motivo de la reforma constitucional). El criterio fijado en aquel momento se encuentra reflejado en la tesis P./J. 16/2008, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de 2008 página 1815, «con número de registro digital: 170355», de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO. El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los Poderes Constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental.". Precedente: "Controversia constitucional 58/2006. Poder Judicial del Estado de Nuevo León. 23 de agosto de 2007. Mayoría de nueve votos. Ausente: O.S.C. de G.V.. Disidente: S.A.V.H.. Ponente: J. de J.G.P.. Secretaria: N.I.P.R.."

14. Tesis P./J. 117/2000, emitida por este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, octubre de 2000, página 1088, «con número de registro digital: 190960», cuyo texto es el siguiente: "Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 98/99, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 703, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL CONTROL DE LA REGULARIDAD CONSTITUCIONAL A CARGO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN, AUTORIZA EL EXAMEN DE TODO TIPO DE VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.’, estableció que si el control constitucional busca dar unidad y cohesión a los órdenes jurídicos, en las relaciones de las entidades u órganos de poder que las conforman, tal situación justifica que una vez que se ha consagrado un medio de control para dirimir conflictos entre dichos entes, debe analizarse todo tipo de violaciones a la Constitución Federal, sin importar sus características formales o su relación mediata o inmediata con la Norma Fundamental. Sin embargo, dicha amplitud para ejercitar la acción de controversia constitucional, no puede llegar al extremo de considerarla como la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo, incluso cuando se aleguen cuestiones constitucionales, porque dichos tribunales al dirimir conflictos que han sido sometidos a su conocimiento, ejercen facultades de control jurisdiccional, razón por la cual por este medio no puede plantearse la invalidez de una resolución dictada en un juicio, pues ello lo haría un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, además de que en éste no se dirimen conflictos entre los órganos, poderes o entes a que se refieren los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 de la ley reglamentaria de la materia, sino que tiene como objeto salvaguardar los intereses de los gobernados."

15. Tesis P./J. 16/2008, emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero 2008, página 1815, «con número de registro digital: 170355», cuyo texto es el siguiente: "El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los Poderes Constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental."

16. "Artículo 142. El solicitante podrá interponer, por sí mismo o a través de su representante, de manera directa o por medios electrónicos, recurso de revisión ante el organismo garante que corresponda o ante la Unidad de Transparencia que haya conocido de la solicitud dentro de los quince días siguientes a la fecha de la notificación de la respuesta, o del vencimiento del plazo para su notificación.

"En el caso de que se interponga ante la Unidad de Transparencia, ésta deberá remitir el recurso de revisión al organismo garante que corresponda a más tardar al día siguiente de haberlo recibido."

"Artículo 143. El recurso de revisión procederá en contra de:

"I. La clasificación de la información;

"II. La declaración de inexistencia de información;

"III. La declaración de incompetencia por el sujeto obligado;

"IV. La entrega de información incompleta;

"V. La entrega de información que no corresponda con lo solicitado;

".. La falta de respuesta a una solicitud de acceso a la información dentro de los plazos establecidos en la ley;

".I. La notificación, entrega o puesta a disposición de información en una modalidad o formato distinto al solicitado;

".II. La entrega o puesta a disposición de información en un formato incomprensible y/o no accesible para el solicitante;

"IX. Los costos o tiempos de entrega de la información;

"X. La falta de trámite a una solicitud;

"XI. La negativa a permitir la consulta directa de la información;

"XII. La falta, deficiencia o insuficiencia de la fundamentación y/o motivación en la respuesta, o

"XIII. La orientación a un trámite específico.

"La respuesta que den los sujetos obligados derivada de la resolución a un recurso de revisión que proceda por las causales señaladas en las fracciones III, VI, VIII, IX, X y XI es susceptible de ser impugnada de nueva cuenta, mediante recurso de revisión, ante el organismo garante correspondiente."

"Artículo 157. Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados.

"Únicamente el consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos que se establecen en el capítulo IV denominado ‘Del recurso de revisión en materia de Seguridad Nacional’, en el presente título, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional."

"Artículo 158. Los particulares podrán impugnar las determinaciones o resoluciones de los organismos garantes ante el Poder Judicial de la Federación."

17. Sobre este punto, debe destacarse adicionalmente que en la controversia constitucional 117/2014, promovida por el Congreso de la Unión en contra del Instituto Federal de Telecomunicaciones (fallada el siete de mayo de dos mil quince), este Tribunal Pleno ya señaló que, en principio y dada la naturaleza de los órganos constitucionales autónomos, no todos sus actos son impugnables en una controversia constitucional. Específicamente se precisó que existe una categoría de actos que gozan de una presunción de inimpugnabilidad: las resoluciones individualizadas emitidas en contextos equivalentes a procedimientos seguidos en forma de juicio.

Es decir, se sostuvo que por la naturaleza de los órganos jurisdiccionales y los órganos constitucionales autónomos, quienes tienen encomendada la resolución de conflictos sobre la suerte de ciertos bienes o derechos, por regla general analizan problemas y utilizan parámetros ajenos a los que son propios de una controversia constitucional –cuestiones competenciales y normas sustantivas constitucionales–; de ahí que se considere que resulte improcedente su impugnación en tales medios de control.

No obstante, este tribunal también señaló que dicha regla general admite una excepción importante: serán impugnables en controversias constitucionales las resoluciones jurisdiccionales o administrativas que incluyan una determinación que pueda afectar el ámbito competencial del actor. Se estimó que esta excepción a la referida regla general era necesaria para preservar los ámbitos de facultades tutelados por la Constitución Federal. De lo contrario, se llegaría al extremo de sostener que nunca podrían analizarse y tutelarse ciertos cuestionamientos en los que se alegue que algún órgano jurisdiccional u órgano autónomo se arrogó facultades protegidas por la Constitución y que no le competen. Consiguientemente, en el caso concreto y como lo acabamos de argumentar, se estima que lo que ahora nos corresponde definir también encierra una pregunta legítima sobre el ámbito competencial de dos órganos que tienen tanto su origen como su propia esfera competencial, prevista desde nuestro Texto Constitucional.

18. Cabe resaltar lo resuelto por este Tribunal Pleno en la controversia constitucional 32/2016, en la que se decidió sobreseer en el asunto. En éste, el Municipio de Tlalixtac de C., Oaxaca, impugnó la constitucionalidad de una resolución de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y la razón de esta Corte para declarar la improcedencia fue que los fallos de la Sala Superior son definitivos e inatacables y la controversia no es una vía para revisar las consideraciones y alcances de los mismos. Bajo ese tenor, este Pleno considera que el presente caso es distinto: primero, porque no se trata de resoluciones de la Sala Superior y, segundo, porque aquí se actualiza la excepción a la que hemos aludido, consistente en que sólo procede la controversia cuando lo que se cuestiona es la propia competencia para emitir el acto impugnado.

19. "Artículo 6o. La manifestación de las ideas no será objeto de ninguna inquisición judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, la vida privada o los derechos de terceros, provoque algún delito, o perturbe el orden público; el derecho de réplica será ejercido en los términos dispuestos por la ley. El derecho a la información será garantizado por el Estado.

"Toda persona tiene derecho al libre acceso a información plural y oportuna, así como a buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole por cualquier medio de expresión.

"El Estado garantizará el derecho de acceso a las tecnologías de la información y comunicación, así como a los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, incluido el de banda ancha e Internet. Para tales efectos, el Estado establecerá condiciones de competencia efectiva en la prestación de dichos servicios.

"Para efectos de lo dispuesto en el presente artículo se observará lo siguiente:

"A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

"I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información.

"II. La información que se refiere a la vida privada y los datos personales será protegida en los términos y con las excepciones que fijen las leyes.

"III. Toda persona, sin necesidad de acreditar interés alguno o justificar su utilización, tendrá acceso gratuito a la información pública, a sus datos personales o a la rectificación de éstos.

"IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece esta Constitución.

"V. Los sujetos obligados deberán preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarán, a través de los medios electrónicos disponibles, la información completa y actualizada sobre el ejercicio de los recursos públicos y los indicadores que permitan rendir cuenta del cumplimiento de sus objetivos y de los resultados obtenidos.

".. Las leyes determinarán la manera en que los sujetos obligados deberán hacer pública la información relativa a los recursos públicos que entreguen a personas físicas o morales.

".I. La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la información pública será sancionada en los términos que dispongan las leyes.

".II. La Federación contará con un organismo autónomo, especializado, imparcial, colegiado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, con plena autonomía técnica, de gestión, capacidad para decidir sobre el ejercicio de su presupuesto y determinar su organización interna, responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley.

"El organismo autónomo previsto en esta fracción, se regirá por la ley en materia de transparencia y acceso a la información pública y protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, en los términos que establezca la ley general que emita el Congreso de la Unión para establecer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho.

"En su funcionamiento se regirá por los principios de certeza, legalidad, independencia, imparcialidad, eficacia, objetividad, profesionalismo, transparencia y máxima publicidad.

"El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres Ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley.

"El organismo garante federal, de oficio o a petición fundada del organismo garante equivalente de las entidades federativas, podrá conocer de los recursos de revisión que por su interés y trascendencia así lo ameriten.

"La ley establecerá aquella información que se considere reservada o confidencial.

"Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia.

"El organismo garante se integra por siete comisionados. Para su nombramiento, la Cámara de Senadores, previa realización de una amplia consulta a la sociedad, a propuesta de los grupos parlamentarios, con el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes, nombrará al comisionado que deba cubrir la vacante, siguiendo el proceso establecido en la ley. El nombramiento podrá ser objetado por el presidente de la República en un plazo de diez días hábiles. Si el presidente de la República no objetara el nombramiento dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de comisionado la persona nombrada por el Senado de la República.

"En caso de que el presidente de la República objetara el nombramiento, la Cámara de Senadores nombrará una nueva propuesta, en los términos del párrafo anterior, pero con una votación de las tres quintas partes de los miembros presentes. Si este segundo nombramiento fuera objetado, la Cámara de Senadores, en los términos del párrafo anterior, con la votación de las tres quintas partes de los miembros presentes, designará al comisionado que ocupará la vacante.

"Los comisionados durarán en su encargo siete años y deberán cumplir con los requisitos previstos en las fracciones I, II, IV, V y VI del artículo 95 de esta Constitución, no podrán tener otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas o de beneficencia, sólo podrán ser removidos de su cargo en los términos del título cuarto de esta Constitución y serán sujetos de juicio político.

"En la conformación del organismo garante se procurará la equidad de género.

"El comisionado presidente será designado por los propios comisionados, mediante voto secreto, por un periodo de tres años, con posibilidad de ser reelecto por un periodo igual; estará obligado a rendir un informe anual ante el Senado, en la fecha y en los términos que disponga la ley.

"El organismo garante tendrá un Consejo Consultivo, integrado por diez consejeros, que serán elegidos por el voto de las dos terceras partes de los miembros presentes de la Cámara de Senadores. La ley determinará los procedimientos a seguir para la presentación de las propuestas por la propia Cámara. Anualmente serán sustituidos los dos consejeros de mayor antigüedad en el cargo, salvo que fuesen propuestos y ratificados para un segundo periodo.

"La ley establecerá las medidas de apremio que podrá imponer el organismo garante para asegurar el cumplimiento de sus decisiones.

"Toda autoridad y servidor público estará obligado a coadyuvar con el organismo garante y sus integrantes para el buen desempeño de sus funciones.

"El organismo garante coordinará sus acciones con la Auditoría Superior de la Federación, con la entidad especializada en materia de archivos y con el organismo encargado de regular la captación, procesamiento y publicación de la información estadística y geográfica, así como con los organismos garantes de las entidades federativas, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas del Estado Mexicano."

20. Este Pleno ha dotado de contenido autónomo al derecho de acceso a la información y de protección de datos personales, pero ha aceptado su relación con el derecho de libertad de expresión, toda vez que uno de los componentes de esta última libertad es la capacidad de buscar, recibir y difundir información e ideas de toda índole (tal como fue resuelto por esta Suprema Corte en el amparo en revisión 453/2015, fallado el cuatro de abril de dos mil diecinueve). En ese tenor, el derecho de acceso a la información goza de fundamento convencional en la serie de disposiciones internacionales que aluden precisamente a esta capacidad de acceder, recibir y difundir información; siendo relevante destacar que la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos protege, entre otros tantos aspectos, el derecho que tiene toda persona a solicitar el acceso a la información bajo el control del Estado (véase lo fallado explícitamente en el Caso Gomes Lund y otros ("Guerrilha do Araguaia") Vs. Brasil. Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2010. Serie C No. 219, párrafos 106 y 107).

21. Cuya punta de lanza es la acción de inconstitucionalidad 45/2016, fallada el nueve de abril de dos mil diecinueve. Tras este precedente, se han resuelto en este Pleno los siguientes asuntos en donde se ha tratado el régimen del sistema de transparencia, acceso a la información pública y/o la protección de datos personales (por orden cronológico de emisión): acciones de inconstitucionalidad 40/2016; 108/2016; 91/2016 y sus acumuladas 93/2016 y 95/2016; 154/2017; 139/2017; 158/2017; 112/2017; 73/2017; 102/2017; 37/2016; 107/2017; 161/2017; 101/2017 y su acumulada 116/2017; 1/2016; 56/2018; 42/2016; 128/2017; 105/2016 y su acumulada 106/2016; 74/2018; 114/2017; 47/2018 y su acumulada 48/2018; 38/2016 y su acumulada 39/2016; y, 100/2017.

22. Con excepción de la Suprema Corte. El Poder Reformador tomó en consideración que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en su calidad de tribunal constitucional y órgano límite del Estado Mexicano, es el responsable último de interpretar y velar por la protección de los derechos fundamentales contemplados en la Constitución, de modo que consideró necesario excluirla de la competencia del INAI tanto por respeto a su función constitucional, como por el hecho de que en última instancia le corresponde a este Tribunal Constitucional resolver toda controversia que pudiera suscitarse en la materia. Sin embargo, para salvaguardar el ejercicio que de este derecho pudieran hacer los ciudadanos frente a nuestro Alto Tribunal, se ha considerado pertinente establecer que los casos en revisión ante la propia Suprema Corte deberán ser resueltos por un comité integrado por tres Ministros.

23. "Alcance y finalidad.

"...

"3. La presente ley se aplica a toda autoridad pública perteneciente a todas las ramas del gobierno (Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial) y en todos los niveles de la estructura gubernamental interna (central o federal, regional, provincial o municipal); se aplica también a los órganos, organismos o entidades independientes o autónomos de propiedad del gobierno o controlados por el mismo, bien actuando por facultades otorgadas por la Constitución o por otras leyes y se aplica asimismo a las organizaciones privadas que reciben fondos o beneficios públicos sustanciales (directa o indirectamente), o que desempeñan funciones y servicios públicos, pero solamente con respecto a los fondos o beneficios públicos recibidos o a las funciones y servicios públicos desempeñados. Todos estos órganos deberán tener su información disponible de acuerdo con lo previsto en la presente ley."

24. Página 15 de la exposición de motivos de la iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 6o., 73, 76, 78, 89, 105, 110, 111, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que presentan senadoras y senadores integrantes de los Grupos Parlamentarios del Partido Revolucionario Institucional y del Partido Verde Ecologista de México del Senado de la República.

25. Apartado que si bien ha sido reformado posteriormente (por ejemplo, el veintisiete y el veintinueve de enero de dos mil dieciséis), tales modificaciones no han generado una reconfiguración del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica y del INEGI. Sólo han sido reformas que han actualizado el contenido de esta disposición de conformidad con los cambios a otras normas constitucionales (como la nueva configuración de la Ciudad de México o la implementación de la Unidad de Medida y Actualización como parámetro de base de pago de obligaciones).

26. Dependiente primero de la Secretaría de Programación y Presupuesto y, posteriormente, de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, como se observa en la Ley de Información, Estadística y Geografía, publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta de diciembre de mil novecientos ochenta. El artículo tercero transitorio del decreto de reformas citado estableció que, a su entrada en vigor, los recursos materiales y financieros, así como los trabajadores adscritos al antiguo órgano desconcentrado de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, se transferirían al organismo autónomo creado, INEGI.

27. Exposición de motivos de la iniciativa de senadores (Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática), presentada el veinticinco de septiembre de dos mil uno.

28. Exposición de motivos de la iniciativa de diputados (Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática), presentada el trece de febrero de dos mil dos y exposición de motivos de la iniciativa de diputados (Grupo Parlamentario del Partido de Acción Nacional), presentada el veintidós de octubre de dos mil dos.

29. Í..

30. Í..

31. El contenido vigente de este artículo constitucional es el siguiente:

"Artículo 26. ...

"B. El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley.

"La responsabilidad de normar y coordinar dicho sistema estará a cargo de un organismo con autonomía técnica y de gestión, personalidad jurídica y patrimonio propios, con las facultades necesarias para regular la captación, procesamiento y publicación de la información que se genere y proveer a su observancia.

"El organismo tendrá una Junta de Gobierno integrada por cinco miembros, uno de los cuales fungirá como presidente de ésta y del propio organismo; serán designados por el presidente de la República con la aprobación de la Cámara de Senadores o en sus recesos por la Comisión Permanente del Congreso de la Unión.

"La ley establecerá las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, de acuerdo con los principios de accesibilidad a la información, transparencia, objetividad e independencia; los requisitos que deberán cumplir los miembros de la Junta de Gobierno, la duración y escalonamiento de su encargo.

"Los miembros de la Junta de Gobierno sólo podrán ser removidos por causa grave y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de los no remunerados en instituciones docentes, científicas, culturales o de beneficencia; y estarán sujetos a lo dispuesto por el título cuarto de esta Constitución.

"El organismo calculará en los términos que señale la ley, el valor de la Unidad de Medida y Actualización que será utilizada como unidad de cuenta, índice, base, medida o referencia para determinar la cuantía del pago de las obligaciones y supuestos previstos en las leyes federales, de las entidades federativas y del Distrito Federal, así como en las disposiciones jurídicas que emanen de todas las anteriores.

"Las obligaciones y supuestos denominados en Unidades de Medida y Actualización se considerarán de monto determinado y se solventarán entregando su equivalente en moneda nacional. Al efecto, deberá multiplicarse el monto de la obligación o supuesto, expresado en las citadas unidades, por el valor de dicha unidad a la fecha correspondiente."

32. Aunque cabe subrayar que, desde la expedición de esta ley, de la discusión por parte de la Cámara Revisora se extrae un fornido debate en torno a la constitucionalidad del artículo 47 a luz del contenido vigente en ese momento del artículo 6o. constitucional, en materia de transparencia.

Se advirtió, por ejemplo, una posible "violación a los principios de transparencia y accesibilidad del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica, así como la falta de coherencia entre el texto del dictamen y las reformas al artículo 6o. constitucional en materia de transparencia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el pasado veinte de julio [de dos mil siete]", por parte de la diputada V.V.B.G., citando un estudio de la Universidad Nacional Autónoma de México, por conducto del Instituto de Investigaciones Jurídicas.

33. Este mandato constitucional ha sido desarrollado por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública que establece (en particular, en sus artículos 27, 29 y 36) un Sistema Nacional de Transparencia, Acceso a la Información Pública y Protección de Datos Personales, integrado, entre otros, por el INAI y por el INEGI, con el objeto de fortalecer la rendición de cuentas, que queda definida como el "esfuerzo conjunto e integral" para contribuir a la generación, gestión y procesamiento de la misma como un medio para facilitar la gestión pública, promover la cultura de fiscalización y los derechos de transparencia y acceso a la información.

34. "Artículo 6o. ...

"Apartado A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación, los Estados y el Distrito Federal, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases.

"...

"IV. Se establecerán mecanismos de acceso a la información y procedimientos de revisión expeditos que se sustanciarán ante los organismos autónomos especializados e imparciales que establece esta Constitución."

35. "Artículo 116. ...

".II. Las Constituciones de los Estados establecerán organismos autónomos, especializados, imparciales y colegiados, responsables de garantizar el derecho de acceso a la información y de protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados, conforme a los principios y bases establecidos por el artículo 6o. de esta Constitución y la ley general que emita el Congreso de la Unión para establecer las bases, principios generales y procedimientos del ejercicio de este derecho."

36. Tal como se establece en el artículo segundo transitorio de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información, emitida el veintisiete de enero de dos mil diecisiete.

37. "Artículo 100. La clasificación es el proceso mediante el cual el sujeto obligado determina que la información en su poder actualiza alguno de los supuestos de reserva o confidencialidad, de conformidad con lo dispuesto en el presente título.

"Los supuestos de reserva o confidencialidad previstos en las leyes deberán ser acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y, en ningún caso, podrán contravenirla.

"Los titulares de las áreas de los sujetos obligados serán los responsables de clasificar la información, de conformidad con lo dispuesto en esta ley, la ley federal y de las entidades federativas."

"Artículo 113. Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación: ...

"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."

"Artículo 116. Se considera información confidencial la que contiene datos personales concernientes a una persona identificada o identificable.

"La información confidencial no estará sujeta a temporalidad alguna y sólo podrán tener acceso a ella los titulares de la misma, sus representantes y los servidores públicos facultados para ello.

"Se considera como información confidencial: los secretos bancario, fiduciario, industrial, comercial, fiscal, bursátil y postal, cuya titularidad corresponda a particulares, sujetos de derecho internacional o a sujetos obligados cuando no involucren el ejercicio de recursos públicos."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 18 de junio de 2021 a las 10:24 horas en el Semanario Judicial de la Federación.