Ejecutoria num. 308/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 05-03-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorPleno
JuezAna Margarita Ríos Farjat,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Eduardo Medina Mora I.,Yasmín Esquivel Mossa,José Fernando Franco González Salas,José Ramón Cossío Díaz,Juan Luis González Alcántara Carrancá,Norma Lucía Piña Hernández,Alberto Pérez Dayán,Javier Laynez Potisek,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Luis María Aguilar Morales
Fecha de publicación05 Marzo 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 308/2017. INSTITUTO FEDERAL DE TELECOMUNICACIONES. 27 DE FEBRERO DE 2020. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: J.O.H.S..


Ciudad de México. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión del veintisiete de febrero de dos mil veinte emite la siguiente:


Sentencia


Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 308/2017, promovida por el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) en contra de la resolución del recurso de revisión RRA 4977/17, emitida el primero de noviembre de dos mil diecisiete por el Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI).


I. Antecedentes


1. Solicitud de información. Un particular realizó una solicitud de datos personales al IFT para obtener una copia de la grabación de la entrevista en la que se trató la "Resolución de desacuerdo de interconexión entre Telmex y Telefácil".(1)


2. La unidad de enlace del IFT consideró que la petición no correspondía a una solicitud de datos personales sino a una de acceso a la información pública, y por ello realizó un "cambio de tipo".(2)


3. El IFT respondió al solicitante que la información no podía ser proporcionada por tener el carácter de reservada toda vez que:(3)


a. La entrevista fue realizada en el marco del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión que establece que serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio; los comisionados y el contralor interno del IFT, y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado.(4)


b. El artículo 31 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión prevé como causal de remoción de los comisionados que divulguen información en términos distintos a los autorizados por la misma ley,(5) y que ello también podría derivar en sanciones al servidor público responsable, conforme a la legislación en materia de transparencia(6) y la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos.(7)


c. La propia Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública(8) establece que en términos del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, el IFT deberá poner a disposición del público el registro de las entrevistas que lleven a cabo los comisionados que representen los intereses de los agentes regulados para tratar asuntos de su competencia. De ello se advierte que la reserva dictada no se contrapone con la normatividad en materia de transparencia.


d. La Secretaría Técnica del Pleno solicitó al Comité de Transparencia la ampliación del periodo de reserva de la entrevista solicitada por un periodo de cinco años, misma que se aprobó.


4. Recurso de revisión. En contra de dicha resolución y con fundamento en el artículo 148 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(9) el particular interpuso recurso de revisión ante el INAI,(10) en el que hizo valer lo siguiente:


a. Fue indebido que su solicitud de acceso a datos personales fuera modificada de oficio a una de acceso a la información. La grabación que requirió contiene información propia, pues participó en la sesión grabada. Por ello se le debió tratar como parte interesada y no como tercero.(11)


b. El artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión especifica que la información que se genere en las entrevistas será reservada "salvo para las otras partes en los procedimientos previstos en juicio". Dado que participó en dicha entrevista, con mayor razón le es aplicable la excepción y debe permitírsele acceder a la información.


c. El IFT tuvo por acreditada su personalidad como parte del procedimiento. Además de la solicitud presentada en la Plataforma Nacional de Transparencia, el particular requirió por escrito la grabación a la Secretaría Técnica del Instituto,(12) quien señaló que toda vez que ambas solicitudes fueron presentadas por Tele Fácil México, S.A. de C.V., se daría trámite a la primera por ser el medio idóneo para dar contestación.(13)


d. Es incorrecto que el IFT considere que de entregarle la grabación se actualizaría la causal de remoción de los comisionados prevista en el artículo 31 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. Al ser parte en la entrevista a él no le aplica la reserva.


5. Trámite y resolución del recurso ante el INAI. Una vez admitido el recurso:


a. En sus alegatos iniciales, el IFT reiteró encontrarse impedido para entregar la información, porque la grabación es reservada en términos del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.(14) Por su parte, el particular señaló que la información solicitada es de suma importancia para un arbitraje en contra del IFT, y que si el artículo 30 referido permite que las "otras partes" tengan acceso a dicha información cuando se esté en un procedimiento seguido en forma de juicio –como lo es el arbitraje referido–, con mayor razón debe entregársele la información al haber participado en la entrevista.


b. El INAI requirió al IFT para que precisara: i) el daño que puntualmente se ocasionaría con la divulgación de la grabación, y ii) los temas que se trataron en la entrevista. El IFT respondió que se violaría el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión; se generaría sanciones y podría implicar difundir información confidencial, pues en las entrevistas los agentes económicos exponen sus estrategias de negocio o su información financiera. Finalmente, sostuvo que el riesgo de que se divulgara el contenido de las entrevistas desincentivaría que los regulados le expusieran con toda libertad "cualquier tema que atañe a sus intereses", y ello podría impactar en el ejercicio de sus atribuciones como órgano regulador.


c. Durante la diligencia de acceso a la documentación clasificada, los servidores públicos del IFT manifestaron que les era imposible presentar a los funcionarios del INAI la información solicitada por el particular, porque estaba reservada salvo para las partes, los comisionados, el contralor del instituto y el Senado de la República.


d. En un segundo escrito de alegatos, el IFT señaló que: i) el particular no acreditó representar a quien participó en la entrevista; ii) el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión es una excepción a las disposiciones y procedimientos previstos en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; y, iii) en relación con la prueba de daño, el riesgo real no debe analizarse en función del contenido o temas puntualmente tratados en una entrevista, sino en virtud de la posibilidad de difundir información en ella expuesta por los sujetos regulados "podría desincentivar a dichos representantes a exponer información relevante" para el ejercicio de sus atribuciones. Asimismo, que la posibilidad de difusión de información confidencial podría permitir a agentes económicos obstaculizar la competencia (riesgo demostrable) y menoscabaría el principio de confianza legítima del IFT como autoridad regulatoria (riesgo del perjuicio).(15)


6. El INAI ordenó al IFT modificar su respuesta a fin de que analizara "la información y datos contenidos dentro de la grabación de la entrevista ... a efecto de que, de manera fundada y motivada" formule una prueba de daño, clasifique la información de conformidad con la fracción XIII del artículo 110(16) de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y en caso de así considerarlo, señale el periodo de reserva. La decisión del INAI se basó en las siguientes consideraciones:(17)


• La solicitud de acceso a la información pública sí es la vía idónea para solicitar la grabación de las entrevistas que realice el IFT. De la normatividad aplicable no se advierte un procedimiento específico para solicitarlas y menos, como lo sostiene el instituto, que el particular tenga que presentar una solicitud en su oficialía de partes en la que acredite su representación legal y que se ubica en uno de los supuestos de excepción del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.


• Con independencia de que el IFT es el competente para determinar cuándo se actualiza una excepción prevista en el referido artículo 30, para efectos de las solicitudes de transparencia es irrelevante que el particular haya o no acreditado su personalidad. La entrega de la información no puede condicionarse a acreditar cierta personalidad o interés, o a justificar las razones por las que se solicita.


• Un supuesto de reserva se actualiza cuando: i) la información solicitada se encuentre reservada por una ley y, ii) tal reserva es acorde con las bases, principios y disposiciones establecidas en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. En el caso se acreditan ambos requisitos, pues el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión otorga el carácter de reservado a las entrevistas del instituto a los agentes regulados, y no se advierte discordancia entre ésta y las bases, principios y disposiciones establecidas en la legislación general.


• Cuando la información solicitada por el particular encuadra en una causal de reserva, los sujetos obligados deben realizar una prueba de daño en la que señalen las razones, motivos y circunstancias especiales que se actualizan en particular para acreditar la reserva o confidencialidad. Ello no ocurrió en el caso concreto, porque el IFT se abstuvo de realizar una prueba de daño previo a clasificarla como reservada. Además, la prueba de daño realizada en su segundo escrito de alegatos es incorrecta, pues refiere genéricamente a los riesgos real, demostrable y del perjuicio de cualquier entrevista. Para que fuera correcta, el IFT debió enfocarse en el contenido particular de la entrevista solicitada.


• Fue incorrecto que el IFT restringiera a los secretarios del INAI el acceso a la grabación solicitada por el particular. En términos del artículo 153 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, el INAI debe tener en todo momento acceso a la información clasificada por parte de los sujetos obligados con el fin de determinar su naturaleza.


7. Presentación de demanda. El IFT promovió controversia constitucional(18) en la que solicitó la invalidez de la resolución del INAI antes narrada. A su juicio vulnera el ejercicio de su función regulatoria e invade las atribuciones que la Constitución Federal le confiere.


8. Admisión y trámite. La demanda se tuvo por presentada(19) y fue turnada al M.J.L.P., quien la admitió a trámite;(20) tuvo como autoridad demandada al INAI y le negó el carácter de terceros interesados a las Cámaras del Congreso, y ordenó se diera vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación corresponda.


9. Recurso de reclamación. Inconforme con la admisión, el INAI promovió recurso de reclamación.(21) El Pleno de esta Suprema Corte consideró infundado el recurso al estimar que no se actualizaba un motivo manifiesto e indudable de improcedencia.(22)


10. Cierre de Instrucción. Una vez que fue: i) contestada la demanda,(23) ii) rendida la opinión de la Procuraduría General de la República,(24) iii) resuelto el recurso de reclamación(25) y, iv) realizada la audiencia a que se refiere en el artículo 29 de la ley reglamentaria, el expediente fue puesto en estado de resolución.(26)


II. Competencia


11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para resolver la presente controversia constitucional de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación al tratarse de un conflicto suscitado entre dos órganos constitucionales autónomos.


III. Oportunidad


12. El actor solicita se declare la invalidez de la resolución dictada en el recurso de revisión RRA 4977/17 emitido por el INAI. Al tratarse de un acto, se debe tomar en cuenta que el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria(27) establece un plazo de treinta días para la interposición del recurso, contados a partir del día siguiente en que surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame.


13. Si la resolución reclamada fue notificada a la parte actora el día quince de noviembre de dos mil diecisiete, dicho plazo transcurrió del dieciséis del mismo mes al veintiocho de diciembre de dos mil diecisiete.(28) Por tanto, si la demanda se presentó el veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete, concluimos que fue promovida oportunamente.(29)


IV. Legitimación


14. Tanto la parte actora como las demandadas tienen legitimación en la causa, en términos del artículo 105, fracción I, inciso l),(30) de la Constitución Federal, toda vez que se trata de una controversia constitucional promovida por un órgano constitucional autónomo en contra de otro. Partiendo de tal supuesto procederemos a analizar si cada una de las partes están debidamente representadas, en términos del artículo 11, primer párrafo, de la ley reglamentaria.(31)


15. Legitimación activa. La parte actora es el IFT. Conforme al artículo 20, fracción II, de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión(32) es el comisionado presidente quien está facultado para promover controversias constitucionales previa aprobación del Pleno del IFT.


16. La demanda fue presentada por G.O.C.S., quien se ostentó como presidente del IFT y acreditó tal personalidad con copia certificada de su nombramiento.(33) Aunque al momento de interponer la demanda el actor no exhibió el documento que acreditara que los comisionados del IFT aprobaron la presentación de la demanda con fundamento en el artículo 598 del Código Federal de Procedimientos Civiles,(34) de aplicación supletoria, este Tribunal Pleno procedió de oficio a realizar una búsqueda en el portal de Internet: http://apps.ift.org.mx/publicdata/Acta_22aExt_241117.pdf y advirtió como hecho notorio(35) que ello fue acordado y aprobado por el Pleno del IFT en la XXII Sesión Extraordinaria, celebrada el veinticuatro de noviembre de dos mil diecisiete, por lo que concluimos que el IFT cuenta con legitimación activa.


17. Legitimación pasiva. Conforme al artículo 32, fracción II, del Estatuto Orgánico del INAI(36) le corresponde a su director general de Asuntos Jurídicos rendir los escritos de demanda o contestación en las controversias constitucionales. En el caso, la contestación fue presentada por P.F.M.D., quien acreditó su calidad de director general de Asuntos Jurídicos del Instituto con copia certificada de su nombramiento,(37) por lo que concluimos que cuenta con legitimación pasiva.


V.C. de improcedencia


18. En su contestación de demanda, el INAI hace valer dos causas de improcedencia. En la primera sostiene que sus decisiones son vinculatorias, definitivas e inatacables por mandato constitucional, no pueden someterse a revisión constitucional; esto es, afirma que en su contra no procede este medio de control por disposición expresa de la Constitución Federal. En estricta relación con la anterior, en su segunda causa esencialmente afirma que permitir que se interponga una controversia constitucional contra sus decisiones implicaría establecer un segundo recurso o medio de defensa en contra de una decisión que adopte en materia de transparencia, a pesar de que la Constitución Federal establece como único recurso el de revisión en materia de seguridad nacional. Asimismo, que al resolver los recursos de transparencia ejerce atribuciones materialmente jurisdiccionales, por lo que en contra de sus decisiones no debería proceder la controversia constitucional, y que esa conclusión se refuerza con lo decidido por este tribunal en la controversia constitucional 58/2006.


19. Tomando en cuenta que ambas causas de improcedencia se encuentran intrínsecamente vinculadas, se procederá a darles respuesta de manera conjunta. Primero, debe precisarse que en el ya referido recurso de reclamación 126/2017-CA interpuesto por el INAI en esta controversia (ver párrafo 9), este Pleno decidió que para determinar los alcances de la prohibición para impugnar las resoluciones del INAI era necesario desentrañar su alcance y contenido. Por tal razón, que la causa de improcedencia alegada por el INAI no era notoria ni manifiesta. Consecuentemente, que tales planteamientos no fueron analizados puntualmente, sino que debían analizarse en el momento en que se dictara sentencia.


20. El IFT promovió esta controversia constitucional, porque considera que la resolución del INAI invade sus atribuciones constitucionales al modificar de facto las modalidades del único mecanismo de contacto permitido con sus agentes regulados, lo cual estima sólo le está permitido al Congreso de la Unión. Tomando en cuenta que, por un lado, el actor aduce que la resolución del INAI violenta su esfera competencial y, por otro, que el demandado afirma que su resolución no puede ser objeto de revisión, estimamos que las causas de improcedencia aludidas son infundadas.


21. En la controversia constitucional 117/2014, promovida porque el Congreso de la Unión estimó que el IFT desbordó sus atribuciones constitucionales con la emisión de reglas de portabilidad numérica, este Tribunal Pleno señaló que, en principio, dada la naturaleza de los órganos constitucionales autónomos no todos sus actos son impugnables en una controversia constitucional. Específicamente se precisó que existe una categoría de actos que gozan de una presunción de inimpugnabilidad: las resoluciones individualizadas emitidas en contextos equivalentes a procedimientos seguidos en forma de juicio.(38) Este Pleno arribó a esa conclusión a partir de una construcción por analogía de las similitudes que guardan las decisiones de tales órganos autónomos con las resoluciones jurisdiccionales del Poder Judicial, y contra las que, se ha precisado en esta misma sede, por regla general no proceden las controversias constitucionales.(39)


22. De esta manera, este Tribunal en Pleno sostuvo que por la naturaleza de los órganos jurisdiccionales y los órganos constitucionales autónomos, quienes tienen encomendada la resolución de conflictos sobre la suerte de ciertos bienes o derechos, por regla general analizan problemas y utilizan parámetros ajenos a los que son propios de una controversia constitucional –cuestiones competenciales y normas sustantivas constitucionales–; de ahí que se considere que resulte improcedente su impugnación en tales medios de control. No obstante, este tribunal también señaló que dicha regla general admite una excepción importante: serán impugnables en controversias constitucionales las resoluciones jurisdiccionales o administrativas que incluyan una determinación que pueda afectar el ámbito competencial del actor.(40) Se estimó que esta excepción a la referida regla general era necesaria para preservar los ámbitos de facultades tutelados por la Constitución Federal. Es decir, de lo contrario, se llegaría al extremo de sostener que nunca podrían analizarse y tutelarse ciertos cuestionamientos en los que se alegue que algún órgano jurisdiccional u órgano autónomo se arrogó facultades protegidas por la Constitución y que no le competen. Esta conclusión quedó claramente plasmada en el criterio jurisprudencial:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO. El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los poderes constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental."(41)


23. En consecuencia, en el precedente antes citado, este Tribunal Pleno resolvió que sí procedía la controversia constitucional promovida por el Congreso de la Unión en contra del IFT, pues el conflicto jurídico a resolver no era una cuestión de mera legalidad o de vulneración de normas sustantivas, sino que encerraba una pregunta legítima sobre el ámbito competencial del IFT y el principio de división de poderes. Con ello se fijó un precedente vinculante en el sentido de que procederá excepcionalmente una controversia constitucional en contra de una determinación emitida por un órgano constitucional autónomo cuando el actor alegue alguna invasión a las atribuciones que la Constitución Federal le otorga.


24. En este mismo sentido, en el caso concreto, se estima que lo que ahora nos corresponde definir también encierra una pregunta legítima sobre el ámbito competencial de dos órganos que tienen tanto su origen como su propia esfera competencial, prevista desde nuestro Texto Constitucional. En efecto, lo que ahora viene el IFT a dilucidar es si el hecho de que el INAI lo obligue a realizar una prueba de daño interfiere con el ejercicio de sus atribuciones de órgano regulador y garante de la competencia en materia de telecomunicaciones de nuestro país. Competencias que se encuentran previstas y protegidas por nuestro texto constitucional y cuya posible vulneración debe reservarse para el fondo del asunto.


25. Por otro lado, y en estricta relación con lo anterior, también es infundado que la controversia deba sobreseerse en virtud de que el artículo 6o. constitucional dispone que las resoluciones del INAI son vinculatorias, definitivas e inatacables para sus sujetos obligados y que en su contra nuestro Texto Constitucional "únicamente" establezca expresamente un recurso de revisión cuando el consejero jurídico del Ejecutivo Federal estime que puedan poner en peligro la seguridad nacional.(42)


26. Aunque es cierto que esa parte de nuestro Texto Constitucional no señala expresamente que las decisiones del INAI pueden ser objeto de escrutinio constitucional específicamente en esta instancia, lo cierto es que la lectura que realiza el órgano garante de nuestro sistema constitucional es parcial y equivocada. En primer lugar, porque el precepto que en la Constitución regula los posibles conflictos que pueden ser susceptibles de escrutinio en este medio de control incluye, expresamente, a los actos o disposiciones del INAI:


"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:


"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:


"...


"l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución. ..."


27. En segundo lugar, el que las decisiones del INAI sean "vinculantes, definitivas e inatacables" y que esa porción constitucional se refiera expresa y "exclusivamente" al recurso de revisión que puede interponer el consejero jurídico del Ejecutivo Federal, tiene que ver con que se prevé un recurso cuyo objetivo a tutelar es distinto del de las controversias constitucionales. Dicho texto pretendió establecer una vía para dirimir en sede jurisdiccional los problemas interpretativos que se generen en relación con las solicitudes de transparencia en el acceso a la información pública gubernamental y la seguridad nacional. Esto es, lo que se buscó es que sea esta Suprema Corte de Justicia de la Nación quien resuelva excepcionalmente y en definitiva los diferendos que se ocasionen por la aplicación e interpretación de esos conceptos y valores previstos en el Texto Constitucional. Sin embargo, el que exista tal recurso para dirimir ese conflicto constitucional no puede soslayar que en otras materias la propia Constitución prevé procedimientos diversos para dirimir otros problemas de interpretación constitucional, tales como los competenciales, y que igualmente buscan salvaguardar valores y principios constitucionales, tales como la división de poderes y el federalismo. Mismos que son objeto de protección, precisamente, en las controversias constitucionales.


28. Así, la interpretación armónica de los artículos 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo séptimo y 105, fracción I, inciso l), constitucionales, sugiere que en efecto, las decisiones del órgano garante son vinculantes, definitivas e inatacables para los sujetos obligados, con dos excepciones. La primera se presenta cuando el objeto de la controversia se dirija a dirimir un problema que en materia de transparencia pudiese interferir con la seguridad nacional, y en cuyo caso el único que podrá controvertirlas es el consejero jurídico del Ejecutivo Federal. La segunda excepción se presenta cuando el Poder Ejecutivo Federal, alguna de las Cámaras del Congreso de la Unión u otro órgano constitucional autónomo, estimen que las decisiones que en materia de transparencia resuelve el INAI, y que a juicio de los promoventes generan un conflicto con sus respectivos ámbitos competenciales. En estos últimos casos, debe quedar claro que la controversia constitucional procede para proteger el ámbito de atribuciones tutelados por la Constitución y no para resolver directamente un problema de interpretación o aplicación de leyes en materia de transparencia.


29. Esta interpretación es congruente con que este propio tribunal, al resolver el recurso de reclamación 1/2010-CA, determinó que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar las resoluciones dictadas por los órganos estatales especializados en materia de información pública, salvo que exista un problema de invasión de esferas competenciales.(43) Si bien dicho pronunciamiento se realizó en relación con los Institutos de Transparencia y Acceso a la Información Pública de las entidades federativas, consideramos que la misma lógica se aplica respecto del INAI.


30. Por las razones anteriores es que resultan infundadas las causas de improcedencia esgrimidas por el INAI, y al no advertirse otras de oficio por este Tribunal Constitucional, corresponde estudiar el fondo de la controversia.


VI. Estudio de fondo


31. El IFT estima que la resolución del recurso de revisión RRA 4977/17 del INAI es violatoria del artículo 28 constitucional y vulnera su función como órgano constitucional autónomo. Considera que el INAI, al obligarlo a realizar una prueba de daño previo a clasificar la información solicitada como reservada, modificó de facto las modalidades del único mecanismo de contacto permitido al IFT con los agentes regulados, lo que constitucionalmente sólo le está permitido al Congreso de la Unión. Al efecto, señala que la decisión del INAI le ordena analizar en cada caso el contenido de las entrevistas que celebre con quien represente los intereses de sus agentes regulados, y ello interfiere con sus funciones constitucionales, puesto que lo obliga a modificar la forma de realizar el único punto de contacto que la Constitución Federal establece para el desarrollo de su función regulatoria.


32. El accionante interpreta que, en términos de lo dispuesto por el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, la información que se genere derivado de las referidas entrevistas ya se encuentra clasificada como reservada por ministerio de ley, y ello lo exime de realizar una prueba de daño en cada caso concreto, pues dicha información ya fue reservada a priori por el legislador. Por lo anterior, el IFT concluye que no debe realizar una prueba de daño y que al obligársele, el INAI afectó la autonomía que la Constitución Federal le confirió.


33. Aun cuando en principio podría considerarse que el problema que se nos plantea se limita a una simple cuestión de interpretación del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión en relación con el marco general en materia de transparencia, lo cierto es que tal problema es una cuestión previa y de necesaria resolución para posteriormente estar en aptitud de definir y precisar si existe o no una afectación competencial. Esto es así, porque en última instancia lo que el promovente viene a dirimir es si la orden o instrucción del INAI interfiere (debida o indebidamente) con la forma en que ejerce sus atribuciones de órgano regulador que la Constitución Federal le confiere.


34. Por lo anterior, las cuestiones que como Tribunal Pleno debemos analizar son dos. Primero, ¿una causal de reserva prevista en una ley distinta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública exime al sujeto obligado de realizar una prueba de daño en el caso concreto previo a clasificar cierta información como reservada? Una vez definida tal cuestión estaremos en posibilidad de resolver, en segundo lugar, si ¿la orden del INAI al IFT de realizar una prueba de daño en cada caso concreto interfiere con la forma en que debe ejercer el mecanismo de contacto con sus agentes regulados o debilita sus atribuciones de órgano regulador en la materia?


A. ¿Una causal de reserva prevista en una ley distinta a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública exime al sujeto obligado de realizar una prueba de daño en el caso concreto previo a clasificar cierta información como reservada?


35. En términos del artículo 6o. constitucional, toda la información que esté en posesión de la autoridad es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional en los términos fijados por las leyes en materia de transparencia y acceso a la información. Asimismo, establece que deberá prevalecer el principio de máxima publicidad y que los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones.(44)


36. Es decir, respecto al derecho de acceso a la información, constitucionalmente se prevé como regla general que toda la información que se encuentre en poder de la autoridad es pública. No obstante, se reconocen a nivel constitucional supuestos que operan como excepciones a esa regla general, pues la información puede reservarse o considerarse confidencial a efecto de proteger el interés público y la seguridad nacional. Para ello, la Constitución Federal remite a la legislación de la materia para el desarrollo de los términos específicos en que procedan las excepciones que busquen proteger los bienes constitucionales enunciados como límites al derecho a la información.(45)


37. El artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública prevé supuestos en los que reconoce que cierta información podrá clasificarse como información reservada. Concretamente, su fracción XIII establece como causal de reserva que una disposición normativa prevista en una legislación distinta a la de transparencia le otorgue tal carácter. Sin embargo, tal clasificación está sujeta a que sea acorde con las bases, principios y disposiciones establecidas en la legislación de la materia, así como las previstas en los tratados internacionales, y no las contravenga.(46) Sobre este aspecto, en el proceso legislativo que derivó en la publicación de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública se destacó que si bien era posible que en leyes especiales se prevean causales de reserva sobre la publicidad de la información, los sujetos obligados siempre deberán acatar los principios, procedimientos y recursos previstos en la legislación de transparencia, así como los criterios que de ahí deriven, con independencia de la legislación en la que se encuentren previstas.(47)


38. Es decir, que se prevea una causal en una legislación distinta a la de transparencia no la hace ajena a las reglas que deben seguirse conforme a dicha materia. Por tanto, sin importar la legislación en la que se establezca, para efecto de que en un caso concreto cierta información pueda clasificarse como reservada, siempre deberá darse cumplimiento a lo que la legislación en materia de transparencia mandata. Precisamente por ello el artículo 110, fracción XIII, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública prevé que los supuestos de reserva contenidos en leyes distintas deberán siempre ser acordes a las bases, principios y procedimientos ahí establecidos.


39. Ahora bien, toda vez que la Constitución Federal establece que la reserva de información debe ser la excepción –esto es, sólo en casos en que se afecte el interés público o la seguridad nacional–, los principios, bases y procedimientos establecidos por la legislación en materia de transparencia precisamente obedecen a dicha excepcionalidad. En consecuencia, en caso de que una legislación disponga que cierta información podrá reservarse y se presente una solicitud en vía de transparencia relacionada con dicha causal, la legislación prevé un mecanismo que deberá llevarse a cabo por los sujetos obligados para determinar si dicha información debe o no ser entregada: la prueba de daño.


40. Dicha prueba representa un elemento jurídico ineludible en la implementación de cualquier restricción legal al derecho de acceso a la información por razones de interés público. En concreto, los artículos 103, 108 y 114(48) de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública –replicados a la letra por los artículos 102, 105 y 111 de la ley federal– disponen que en todos los casos en que un sujeto obligado estime aplicable una causa de reserva de información prevista en la ley, sin excepciones, se deberá realizar una prueba de daño que confirme de manera fundada y motivada que tal supuesto legal efectivamente se actualiza en el caso concreto.(49) Es decir, la ley es categórica al señalar que siempre se debe realizar esta prueba.


41. El artículo 104(50) de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública establece el procedimiento que deben seguir los sujetos obligados al llevar a cabo tal prueba de daño. Se deberá justificar que: 1) la divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional; 2) ese riesgo supera el interés público general de difundir la información; y, 3) la limitación es proporcional y representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio.(51) Asimismo, se establece que al realizarla los sujetos obligados deberán aplicar, de manera restrictiva y limitada las excepciones al derecho de acceso a la información –entre ellas, la prevista en el artículo 110, fracción XIII, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública–, y deberán acreditar su procedencia, correspondiendo a dichos sujetos la carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información.(52)


42. Una vez realizada la prueba de daño, y de considerar que de entregar la información al solicitante podría afectarse el interés público o la seguridad nacional, procederá entonces la clasificación de la información. Los documentos parcial o totalmente clasificados deberán llevar una leyenda en la que indiquen tal carácter, la fecha de la clasificación, el fundamento legal y, en su caso, el periodo de reserva.(53)


43. De lo hasta aquí referido se advierte que contrariamente a lo aducido por el IFT, que el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión establezca que las entrevistas serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, "manteniéndose como información reservada", no lo exceptúa de realizar una prueba de daño en el caso concreto.


44. Si bien los artículos 113 de la Ley General y 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública prevén que podrá reservarse información que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, también establece como condición que éstas sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en dicha ley y no la contravengan, así como las previstas en los tratados internacionales. En consecuencia, la reserva prevista en el artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión únicamente podrá aplicarse en un caso concreto hasta en tanto se haya realizado una prueba de daño en donde, de manera fundada y motivada, el sujeto obligado haya ponderado los efectos que tendría la divulgación de la información que se le solicita frente a la actualización de un posible daño al interés público o a la seguridad nacional.(54)


45. La legislación en materia de transparencia es clara en el sentido de que los sujetos obligados no pueden considerar actualizada una causa legal de clasificación de información con el carácter de reservada, ni tampoco fijar la temporalidad de esa clasificación, si ello no está sustentado en una prueba de daño realizada previamente y conforme al procedimiento que establece la propia ley.(55) Suponer que porque una reserva se encuentra prevista en una legislación distinta a la de transparencia ello implica que, a priori, toda esa información se encuentre clasificada en automático y sin previa fundamentación y motivación a través de una prueba de daño, contravendría, en primer lugar, el que la Constitución Federal señala que la regla general es que toda información en posesión de cualquier autoridad es pública y que en relación con el derecho de acceso a la información deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Además, en segundo lugar, que atendiendo a tales postulados el sistema previsto por la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública ordena un análisis casuístico y argumentativo para clasificar toda información.(56)


46. Por tal motivo, de interpretar armónicamente el contenido del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión con la legislación en materia de transparencia, no queda duda de que la información que se genere derivado de cada una de las entrevistas celebradas por los comisionados del IFT y sus agentes regulados podrá, en ciertos casos, clasificarse como reservada, siempre y cuando, de realizar una prueba de daño se advierta que la divulgación de la información efectivamente pudiera representar un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio al interés público o a la seguridad nacional.


47. Con la debida realización de la prueba de daño en el caso concreto, el IFT podrá ponderar los efectos que tendría el revelar la información solicitada. Sólo en caso de considerar que entregar la información generada en una entrevista puede afectar el interés general o a la seguridad nacional, será entonces que podrá proceder a la clasificación de la información reservada en los términos previstos por la legislación en la materia, en la que, entre otras cosas, deberá realizar una versión pública de la información solicitada.


B. ¿La resolución del INAI que ordena al IFT a realizar una prueba de daño en el caso concreto invade sus atribuciones constitucionales respecto a cómo ejercer el mecanismo de contacto con sus agentes regulados?


48. Que el INAI haya determinado al resolver el recurso de revisión RRA 4977/17 que el IFT necesariamente debe llevar a cabo una prueba de daño en el caso concreto, previo a clasificar la información solicitada como reservada, no vulnera las facultades constitucionales del IFT ni constituye una modificación a la forma en que se llevan a cabo las entrevistas con los agentes regulados.


49. El décimo quinto párrafo del artículo 28 constitucional reconoce al IFT como un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, y que tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión en el uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como el acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales.(57)


50. La Constitución Federal también establece que le corresponderá al IFT, entre otras: 1) ser la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones; 2) regular de forma asimétrica a los participantes del mercado con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y libre concurrencia; y, 3) imponer límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, así como ordenar la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. constitucionales.(58)


51. En el proceso de reforma constitucional que derivó con la creación del IFT en cuanto órgano constitucional autónomo, el Poder Reformador destacó que uno de los riesgos que existen en las instituciones especializadas que tienen a su cargo la regulación de sectores específicos es la llamada "captura del regulador". Por ello, se razonó que era pertinente, como regla general, evitar el contacto del IFT con las personas que representen los intereses de los agentes regulados. No obstante, se consideró que no debía restringirse de manera absoluta, pues habrá casos en los que dicho contacto no será no sólo necesario, sino pertinente.(59) Como consecuencia, el Texto Constitucional previó que la ley que emitiera el Congreso de la Unión en materia de telecomunicaciones y radiodifusión debía regular los términos y las condiciones en que el IFT podría entablar contacto con los agentes regulados para tratar asuntos de su competencia.(60)


52. Para terminar de poner en contexto el régimen competencial del IFT en lo que ahora interesa, conviene hacer una última precisión. El IFT ejerce sus funciones de órgano de competencia económica en las materias de radiodifusión y telecomunicaciones conforme a lo que la Constitución Federal y las leyes aplicables prevén a favor de la Comisión Federal de Competencia Económica.(61) Dado que dicha legislación fue expedida previo a la emitida en materia de Telecomunicaciones y Radiodifusión y dado que en el artículo 25 de la Ley Federal de Competencia Económica(62) ya se había desarrollado la regla de contacto ordenada por la Constitución Federal, al emitir la Ley Federal de Radiodifusión y Telecomunicaciones el legislador estimó conveniente homologar o regular el régimen ya vigente para evitar uno doble que no sólo estuviera injustificado, sino que, además, le implicara una carga administrativa adicional al IFT.(63) Sin embargo, lo que conviene destacar ahora no es la identidad en lo previsto por los artículos 25 de la Ley Federal de Competencia Económica y 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, sino ciertas razones que el legislador precisó al emitir el primero pero que no quedaron plasmadas en el proceso legislativo del segundo.


53. Siguiendo lo previsto por la Constitución Federal, la iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal que dio lugar a la Ley Federal de Competencia Económica señala que el mecanismo o regla de contacto tiene como propósito y fin último evitar la captura del regulador, entendida como:


"la influencia de las empresas dominantes de un sector sobre la agencia gubernamental que las debe regular. Esta captura puede devenir en efectos nocivos como el tráfico de influencias, el uso de información privilegiada e incluso la gestión de los intereses del agente económico por parte de los servidores públicos del órgano regulador del Estado."(64)


54. Así, y con el objeto de minimizar esos riesgos, la iniciativa preveía limitar el contacto a una audiencia con características esencialmente iguales a las que ahora se prevén en los artículos 25 de la Ley Federal de Competencia Económica y 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión.(65) Las diferencias entre el texto original y el derivado del proceso legislativo se refieren, por un lado, a cambiar el término "audiencia" por el de "entrevistas" e introducir el enunciado "Fuera de las audiencias previstas en los procedimientos establecidos en esta ley" en el primer párrafo, con el fin de evitar confusiones y precisar que no se pretendía regular las audiencias formales que se desarrollan en el marco de los procedimientos previsto por la ley.(66) Por otro lado, se incorporó la regla hoy vigente de que los comisionados no podrán ser recusados por lo manifestado en dichas entrevistas, salvo que tal situación sea calificada por el Pleno.


55. Precisado el contexto del que surgió, a efecto de determinar el ámbito competencial del IFT que pudiese haber sido violentado por la decisión del INAI, conviene tener presente el contenido del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión:


"Artículo 30. Fuera de las audiencias previstas en los procedimientos establecidos en esta ley, los comisionados podrán tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes regulados por el instituto, únicamente mediante entrevista.


"Para tal efecto, deberá convocarse a todos los comisionados, pero la entrevista podrá celebrarse con la presencia de uno solo de ellos.


"De cada entrevista se llevará un registro que al menos deberá contener el lugar, la fecha, la hora de inicio y la hora de conclusión de la entrevista; los nombres completos de todas las personas que estuvieron presentes en la misma y los temas tratados.


"Esta información deberá publicarse en el portal de Internet del instituto.


"Las entrevistas serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los demás comisionados, el titular del Órgano Interno de Control y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado. La grabación de cada entrevista deberá estar a disposición de los demás comisionados. Las entrevistas deberán realizarse en las instalaciones del instituto.


"Los comisionados no podrán ser recusados por las manifestaciones que realicen durante las entrevistas, salvo que de éstas se advierta que se vulnera el principio de imparcialidad. En su caso, la recusación deberá ser calificada por el Pleno.


"Lo dispuesto en este artículo será sin perjuicio de la participación de los comisionados en foros y eventos públicos.


"El Pleno establecerá en el estatuto orgánico las reglas de contacto aplicables a la autoridad investigadora y demás servidores públicos del instituto."


56. De su contenido queda claro que dicho precepto no es relevante para efecto de las demás audiencias que el IFT realice en el marco de los procedimientos previstos en la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, puesto que expresamente se les excluyen. Así, del precepto citado únicamente se advierten las siguientes atribuciones y obligaciones (genéricas) a su cargo:


• Tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes regulados por dicho instituto, únicamente mediante entrevista, a la que se deberá convocar a todos los comisionados, con independencia de que baste la presencia de uno para celebrarla.


• Llevar un registro de cada entrevista. Este contendrá, cuando menos: a) el lugar, que no podrá ser otro que las propias instalaciones del instituto; b) la fecha y las horas de inicio y conclusión; c) los nombres completos de todas las personas que estuvieron presentes; y, d) los temas tratados. Adicionalmente, deberá publicar tal información en su portal de Internet.


• Grabar y almacenar las entrevistas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología. Esta información deberá: a) mantenerla como reservada, salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los comisionados del IFT, su contralor interno y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado, y b) estar a disposición de los comisionados.


• No recusar a los comisionados por las manifestaciones que realicen durante las entrevistas, salvo que se advierta que se vulnera el principio de imparcialidad y ello se califique por el Pleno.


• Establecer reglas de contacto para la autoridad investigadora y demás servidores públicos del instituto.


57. Lo hasta aquí dicho basta para evidenciar que no tiene razón el IFT y que la decisión del INAI que lo obliga a realizar una prueba de daño para determinar la reserva de la información no interfiere con sus atribuciones constitucionales y legales. Como se recordará, el IFT específicamente señala que la decisión impugnada vulnera sus atribuciones al modificar de facto el modo en que debe llevar a cabo el único punto de contacto con los agentes económicos, siendo que dicho mecanismo es una "parte intrínseca de su función regulatoria". Sin embargo, la decisión del órgano garante no interfiere con las condiciones de modo, tiempo y lugar en las que debe desarrollar el punto de contacto. Esto es, la decisión del INAI no interfiere con que el IFT continúe tratando asuntos de su competencia con los agentes regulados conforme a lo previsto en el artículo 30 antes transcrito (mediante entrevista celebrada en las instalaciones del IFT en la que participe, al menos, uno de sus comisionados).


58. Además, con la decisión del INAI tampoco se modifican las obligaciones genéricas que el legislador impuso al IFT, tales como: a) llevar un registro de ciertos datos que deberá publicar en su sitio web; b) grabar y almacenar tal información en medios electrónicos, ópticos o de cualquier tecnología; c) no recusar a los comisionados por sus afirmaciones en tales entrevistas, salvo que así lo apruebe el Pleno del IFT; y, d) considerar reservada tal información salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los comisionados del IFT, su contralor interno y el Senado de la República, en el caso de un procedimiento de remoción.


59. Aunque es posible considerar que la decisión del INAI puede incidir sobre la última de las obligaciones referidas –mantener reservada las entrevistas salvo para ciertos sujetos en exclusiva, en tanto que cualquier persona podría requerirla a través de una solicitud de acceso a la información–, este Tribunal Pleno estima que no se afecta el ámbito competencial del IFT. En primer lugar, porque de los antecedentes y el marco jurídico que han sido descritos, se advierte que las atribuciones del IFT en este aspecto se circunscriben a llevar a cabo las entrevistas con los agentes regulados siguiendo los lineamientos que el legislador estableció para garantizar la imparcialidad del órgano regulador y desincentivar actos que tiendan a su captura.


60. En segundo lugar, porque el hecho de que existan obligaciones específicas que el IFT debe cumplir, tanto al momento de celebrar una entrevista con un determinado agente económico (por ejemplo, realizarla en sus instalaciones y grabarla) como con posterioridad (almacenar y resguardarla), no lo exime de las demás obligaciones que tiene conforme al marco jurídico constitucional y legal en materia de transparencia. Es decir, las atribuciones y obligaciones del IFT que debe seguir durante el mecanismo de contacto con sus agentes regulados son independientes de las que específicamente se le imponen en la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública,(67) o las que se detonan cuando reciba una solicitud de acceso a la información en relación con tal entrevista, o las que se generan con motivo del resguardo de la información grabada.


61. Así, dado que el artículo 72 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública obliga al IFT a publicar los registros de las entrevistas que lleven a cabo los comisionados con personas que representen los agentes económicos para tratar asuntos de su competencia, puede entenderse que precisamente la intención es hacerlas del conocimiento público y que en caso de que un particular desee tener acceso a la información pública, pueda solicitarla vía transparencia. En caso de que se actualice este supuesto, esto es, cuando una persona le solicite tal grabación, el hecho de que el artículo 70 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión la haya calificado a priori como reservada no exime al IFT de acatar el régimen general de transparencia, tal como quedó precisado en el apartado anterior. En esos casos, el trámite a dicha solicitud y el procedimiento que el IFT deberá seguir ya no forma parte de sus atribuciones como órgano regulador en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Se trata, por el contrario, de un régimen que debe cumplir en tanto es un sujeto obligado en materia de transparencia y acceso a la información pública. Por ello, el IFT debe seguir los principios y procedimientos previstos en la legislación de la materia.


62. Sobre este punto conviene recordar que el artículo 6o. constitucional dispone que toda información en posesión de cualquier autoridad, incluidos los organismos autónomos, es pública y sólo podrá reservarla temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional. Asimismo, que el INAI será el responsable de garantizar el cumplimiento del derecho de acceso a la información pública y a la protección de datos personales en posesión de los sujetos obligados en los términos que establezca la ley. Además, que dicho instituto tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública de cualquier autoridad, incluidos los órganos autónomos.(68)


63. Como consecuencia, el Texto Constitucional y la legislación en materia de transparencia es clara en el sentido de que el IFT como sujeto obligado tiene el deber de transparentar y permitir el acceso a la información y proteger los datos personales que obren en su poder. Asimismo, que dicho instituto es responsable del cumplimiento de las obligaciones, procedimientos y responsabilidades establecidas en la legislación en la materia y que podrá ser acreedora de las sanciones y medidas de apremio ahí previstas.(69)


64. Por todo lo anterior, se advierte que si bien es cierto que el Texto Constitucional le otorga atribuciones al Congreso de la Unión para regular el mecanismo de contacto que deberá seguir el IFT con sus agentes regulados para el debido ejercicio de sus funciones, y que dicho instituto tiene atribuciones específicas en relación con dicho punto de contacto, también lo es que tales obligaciones no eximen al IFT de cumplir con su deber de garantizar el acceso a la información pública. Es decir, ante la eventual solicitud de información pública relacionada con una entrevista celebrada en términos del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, el IFT deberá dar cumplimiento a la misma en los términos en que la legislación de la materia le mandata.


65. En el caso concreto, el que el INAI haya obligado al IFT a realizar una prueba de daño no constituye una invasión a su esfera competencial, ni una intromisión de facto en sus funciones de órgano regulador. Ello es así porque la actuación del INAI se limitó a señalarle al IFT que debía, de manera fundada y motivada, formular una prueba de daño y sólo entonces clasificar la información de conformidad con la fracción XIII del artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y, en su caso, señalar el periodo de reserva.


66. Ese mandato no interfiere ni modifica las obligaciones que el IFT tiene en su carácter de órgano regulador y garante de la competencia en materia de telecomunicaciones y radiodifusión, sino que se desarrolla dentro del ámbito de las atribuciones que le competen al INAI como órgano garante de la transparencia y acceso a la información pública gubernamental. Esto es así, porque únicamente pretende que un sujeto obligado, en el caso el IFT, cumpla con los principios y procedimientos previstos por la Constitución y la legislación en materia de transparencia y acceso a la información pública. Cuestión que, en todo caso, se encuentra en el ámbito de atribuciones del INAI y no del IFT.


67. En este sentido, la decisión del INAI no obliga al IFT, en automático, a entregar la información que le fue solicitada, ni tampoco a pasar por alto que en términos del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión sí pueda otorgarla a las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los demás comisionados, el titular del Órgano Interno de Control y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado. Lo único que busca es dar cumplimiento al mandato constitucional que dispone que para reservar cierta información se deberá seguir el procedimiento previsto por la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Por tal razón, tal como lo sostiene el propio INAI, el IFT podrá negarla si advierte, al realizar la prueba de daño, que su contenido sí actualiza una causal de reserva conforme a la ley de la materia.


68. Por todo lo anteriormente expuesto, este Tribunal Pleno estima infundada la presente controversia constitucional y reconoce la validez de la resolución dictada por el INAI.


69. Por lo expuesto y fundado,


SE RESUELVE:


PRIMERO.—Es procedente pero infundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se reconoce la validez de la resolución del recurso de revisión RRA 4977/17, emitida el primero de noviembre de dos mil diecisiete por el Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, de conformidad con lo dispuesto en el apartado VI de esta decisión.


TERCERO.—P. esta resolución en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta.


N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los apartados I, II, III y IV relativos, respectivamente, a los antecedentes, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación.


Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., R.F., L.P. y P.D., respecto del apartado V, relativo a las causas de improcedencia. Los M.E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular, al cual se adhirieron las Ministras E.M. y P.H. para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquél.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M. apartándose de algunas consideraciones, G.A.C. apartándose de algunas consideraciones, A.M., P.R. separándose de algunas consideraciones, R.F. con algunas consideraciones particulares, L.P. y P.D., respecto del apartado VI, relativo al estudio de fondo, consistente en reconocer la validez de la resolución dictada el primero de noviembre de dos mil diecisiete por el Pleno del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, en el recurso de revisión RRA 4977/17. Los M.E.M., P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. Los M.G.O.M. y G.A.C. anunciaron sendos votos concurrentes.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se aprobó por unanimidad de diez votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


El Ministro J.F.F.G.S. no asistió a la sesión de veintisiete de febrero de dos mil veinte previo aviso a la presidencia.


El Ministro presidente Z.L. de L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.








______________________

1. La solicitud se presentó a través de la Plataforma Nacional de Transparencia con número de folio 09121200050617 y se requirió: "Acceso a la grabación de la entrevista de los Comisionados del IFT con las personas que representan los intereses de Telefácil México S.A. de C.V., realizada el 5 de marzo de 2015 con folio 2015-03-05-1239-sp-18". Fojas 160 a 161 del expediente.

Otros datos para facilitar su información: http://www.ift.org.mx/conocenos/pleno/entrevistas-comisionados-agentes/2015-03-05-1239-sp-18. Fojas 158 a 161 del expediente.


2. El Instituto Federal de Telecomunicaciones informó al particular el cambio el ocho de junio de dos mil diecisiete. Foja 162 del expediente.


3. La respuesta a la solicitud emitida por la Unidad de Transparencia del Instituto Federal de Telecomunicaciones se encuentra en las fojas 166 a 172 del expediente.


4. Artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. "Fuera de las audiencias previstas en los procedimientos establecidos en esta ley, los comisionados podrán tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes regulados por el instituto, únicamente mediante entrevista.

"Para tal efecto, deberá convocarse a todos los comisionados, pero la entrevista podrá celebrarse con la presencia de uno solo de ellos.

"De cada entrevista se llevará un registro que al menos deberá contener el lugar, la fecha, la hora de inicio y la hora de conclusión de la entrevista; los nombres completos de todas las personas que estuvieron presentes en la misma y los temas tratados.

"Esta información deberá publicarse en el portal de Internet del instituto.

"Las entrevistas serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en los procedimientos seguidos en forma de juicio, los demás comisionados, el titular del Órgano Interno de Control y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado. La grabación de cada entrevista deberá estar a disposición de los demás comisionados. Las entrevistas deberán realizarse en las instalaciones del instituto.

"Los comisionados no podrán ser recusados por las manifestaciones que realicen durante las entrevistas, salvo que de éstas se advierta que se vulnera el principio de imparcialidad. En su caso, la recusación deberá ser calificada por el Pleno.

"Lo dispuesto en este artículo será sin perjuicio de la participación de los comisionados en foros y eventos públicos.

"El Pleno establecerá en el estatuto orgánico las reglas de contacto aplicables a la autoridad investigadora y demás servidores públicos del instituto."


5. Artículo 31 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. "Son faltas graves y causales de remoción de los comisionados: ...

"II. Utilizar, en beneficio propio o de terceros, la información confidencial o reservada de que disponga en razón de su cargo, así como divulgar tal información en términos distintos a los autorizados por esta ley. ..."


6. Artículo 206 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "La ley federal y de las entidades federativas, contemplarán como causas de sanción por incumplimiento de las obligaciones establecidas en la materia de la presente ley, al menos las siguientes: ...

"IV. Usar, sustraer, divulgar, ocultar, alterar, mutilar, destruir o inutilizar, total o parcialmente, sin causa legítima, conforme a las facultades correspondientes, la información que se encuentre bajo la custodia de los sujetos obligados y de sus servidores públicos o a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión; ..."

Artículo 186 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Serán causas de sanción por incumplimiento de las obligaciones establecidas en la materia de la presente ley, de conformidad con el capítulo II del título noveno de la ley general, las siguientes conductas: ...

"IV. Usar, sustraer, divulgar, ocultar, alterar, mutilar, destruir o inutilizar, total o parcialmente, sin causa legítima, conforme a las facultades correspondientes, la información que se encuentre bajo la custodia de los sujetos obligados y de sus servidores públicos o a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisión; ..."


7. Artículo 8 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas (vigente en ese momento). "Todo servidor público tendrá las siguientes obligaciones: ...

"V.C. y cuidar la documentación e información que por razón de su empleo, cargo o comisión, tenga bajo su responsabilidad, e impedir o evitar su uso, sustracción, destrucción, ocultamiento o inutilización indebidos; ..."

Artículo 12 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas (vigente en ese momento). "Los servidores públicos de la Secretaría que incurran en responsabilidad por incumplimiento de las obligaciones establecidas en el artículo 8, serán sancionados conforme al presente capítulo por la contraloría interna de dicha Secretaría. El titular de esta contraloría será designado por el presidente de la República y sólo será responsable administrativamente ante él."


8. Artículo 72 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Además de lo señalado en el artículo 68 de esta Ley, los órganos autónomos en el ámbito federal deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información: ...

"V. El Instituto Federal de Telecomunicaciones: ...

"d) El registro de las entrevistas que lleven a cabo los comisionados con personas que representen los intereses de los agentes económicos para tratar asuntos de su competencia, en términos del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión."


9. Artículo 148 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "El recurso de revisión procederá en contra de:

"I. La clasificación de la información;

"II. La declaración de inexistencia de información;

"III. La declaración de incompetencia por el sujeto obligado;

"IV. La entrega de información incompleta;

"V. La entrega de información que no corresponda con lo solicitado;

".. La falta de respuesta a una solicitud de acceso a la información dentro de los plazos establecidos en la ley;

".I. La notificación, entrega o puesta a disposición de información en una modalidad o formato distinto al solicitado;

".II. La entrega o puesta a disposición de información en un formato incomprensible y/o no accesible para el solicitante;

"IX. Los costos o tiempos de entrega de la información;

"X. La falta de trámite a una solicitud;

"XI. La negativa a permitir la consulta directa de la información;

"XII. La falta, deficiencia o insuficiencia de la fundamentación y/o motivación en la respuesta, o

"XIII. La orientación a un trámite específico.

"La respuesta que den los sujetos obligados derivada de la resolución a un recurso de revisión que proceda por las causales señaladas en las fracciones III, VI, VIII, IX, X y XI, es susceptible de ser impugnada de nueva cuenta, mediante recurso de revisión, ante el instituto."


10. El recurso de revisión interpuesto por el particular obra a fojas 174 a 175 del expediente.


11. El particular alega actuar en representación de Tele Fácil México, S.A. de C.V., y que al ser quien participó en la entrevista requerida, dicha información no puede reservársele.


12. El escrito presentado por Tele Fácil México, S.A. de C.V., ante la Secretaría Técnica del IFT fue adjuntado como anexo al recurso de revisión y obra en las fojas 176 a 177 del expediente.


13. La contestación por parte de la Secretaría Técnica del IFT también fue adjuntada como anexo al recurso de revisión y obra en las fojas 177 a 182 del expediente.


14. Escrito presentado el nueve de agosto de dos mil diecisiete, fojas 187 a 194 del expediente.


15. Oficio de veinticinco de octubre de dos mil diecisiete, visible en las fojas 227 y siguientes del expediente en que se actúa.


16. Artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Conforme a lo dispuesto por el artículo 113 de la Ley General, como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación: ... "XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en la ley general y esta ley y no las contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."


17. Resolución del INAI RRA 4977/17 del primero de noviembre de dos mil diecisiete. Visible en las fojas 62 a 94 del expediente en que se actúa.


18. Demanda presentada por el Instituto Federal de Telecomunicaciones, fojas 1 a 94 del expediente.


19. Acuerdo de veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete, foja 95 del expediente.


20. Acuerdo de veintiocho de noviembre de dos mil diecisiete, fojas 96 y 97 del expediente.


21. Presentada el veintisiete de noviembre de dos mil diecisiete.


22. Sentencia dictada el tres de julio de dos mil dieciocho en el recurso de reclamación 126/2017-CA, aprobada respecto al estudio de fondo por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., C.D., P.R., M.M.I., L.P., P.D. y A.M.. En contra: F.G.S., Z.L. de L. y P.H..


23. Presentada el diez de enero de dos mil dieciocho, fojas 112 a 150.


24. Presentada el veintinueve de octubre de dos mil dieciocho, fojas 362 a 410.


25. Sentencia dictada el tres de julio de dos mil dieciocho en el recurso de reclamación 126/2017-CA, fojas 327 a 356 del presente expediente.


26. Ver foja 422.


27. Artículo 21 de la ley reglamentaria. "El plazo para la interposición de la demanda será:

"I.T. de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; ..."


28. Artículo 198 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Las notificaciones personales surtirán sus efectos el día en que hubieren sido realizadas. Los plazos empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que haya surtido efectos la notificación."

Se descuentan los días veinte de noviembre de dos mil diecisiete, de acuerdo con los artículos 19 de la Ley de Amparo, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación y del Acuerdo General 18/2013 del Tribunal Pleno; como los días dieciocho, diecinueve, veinticinco y veintiséis de noviembre, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés y veinticuatro de diciembre por tratarse de sábados y domingos.


29. Foja 53 del presente expediente.


30. Ver nota 38.


31. Artículo 11 de la ley reglamentaria. "El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. ..."


32. Artículo 20 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión. "Corresponde al comisionado presidente: ...

"II. Otorgar poderes a nombre del instituto para actos de dominio, de administración, pleitos y cobranzas y para ser representado ante cualquier autoridad administrativa o judicial, ante tribunales laborales o ante particulares. Tratándose de actos de dominio sobre inmuebles destinados al instituto o para otorgar poderes para dichos efectos, se requerirá la autorización previa del Pleno. El comisionado presidente estará facultado para promover, previa aprobación del Pleno, controversias constitucionales; ..."


33. Fechada el diez de septiembre de dos mil trece. Visible en la foja 55 del presente expediente.


34. Artículo 598 del Código Federal de Procedimientos Civiles. "Para mejor proveer, el juzgador podrá valerse de cualquier persona, documento o cosa, a petición de parte o de oficio, siempre que tengan relación inmediata con los hechos controvertidos.

"El Juez deberá recibir todas aquellas manifestaciones o documentos, escritos u orales, de terceros ajenos al procedimiento que acudan ante él en calidad de amicus curiae o en cualquier otra, siempre que sean relevantes para resolver el asunto controvertido y que los terceros no se encuentren en conflicto de interés respecto de las partes.

"El Juez en su sentencia deberá, sin excepción, hacer una relación sucinta de los terceros que ejerzan el derecho de comparecer ante el tribunal conforme a lo establecido en el párrafo anterior y de los argumentos o manifestaciones por ellos vertidos.

"El Juez podrá requerir a los órganos y organismos a que se refiere la fracción I del artículo 585 de este código o a cualquier tercero, la elaboración de estudios o presentación de los medios probatorios necesarios con cargo al fondo a que se refiere este título."


35. Artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles. "Los hechos notorios pueden ser invocados por el tribunal, aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes."


36. Artículo 32 del Estatuto Orgánico del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales. "La Dirección General de Asuntos Jurídicos tendrá las siguientes funciones: ...

"II. Rendir los informes previos y justificados que en materia de amparo deban presentarse, asimismo, los escritos de demanda o contestación, en las controversias constitucionales o acciones de inconstitucionalidad, promover o desistirse, en su caso, de los juicios de amparo y, en general, ejercitar todas las acciones que a dichos juicios se refieran; ..."


37. Fechada el veintinueve de octubre de dos mil catorce. Visible en las fojas 151 a 155.


38. Entonces el Tribunal Pleno destacó que: "Ahora bien, cuando estos precedentes se traen a colación a los litigios entablados con órganos autónomos, el criterio de esta Suprema Corte ha sido que no todos sus actos son impugnables en la controversia constitucional y ha detectado una categoría específica de ellos que gozan de una presunción de inimpugnabilidad en esta vía: las resoluciones individualizadas emitidas en contextos equivalente a procedimientos seguidos en forma de juicio cuando se combaten en sus méritos.

"Este criterio se ha construido analógicamente a partir de las similitudes que las resoluciones de estos órganos independientes guardan con las resoluciones jurisdiccionales del Poder Judicial, respecto de las cuales se ha mencionado no procede la controversia constitucional.

"En ambos casos se ha considerado que por la naturaleza de los órganos jurisdiccionales –y ahora los órganos constitucionales autónomos– debe considerarse que tienen encomendado la resolución de conflictos sobre la suerte de ciertos bienes materiales o derechos en los casos concretos, para determinar si ciertas personas tienen derecho o no a acceder a lo mismo –por ejemplo, a cierta información reservada, o a la respuesta a cierta petición formulada– por lo que el análisis de los méritos de esas resoluciones –como las sentencias que condenan a ciertos órganos primarios al pago de ciertas prestaciones–, por regla general, involucra el análisis de dos tipos de parámetros ajenos a la controversia constitucional, como son las normas sustantivas constitucionales y cuestiones de legalidad, de ahí que se considere que contra este tipo de resoluciones resulte improcedente la controversia constitucional.

"Como lo ha precisado esta Suprema Corte, esta regla general admite una excepción importante: sería impugnable en la controversia constitucional una resolución jurisdiccional o administrativa de un órgano demandado cuando incluya una determinación que afecta el ámbito de competencias del ente actor", páginas 43 a 44 de la controversia constitucional referida.


39. Tesis jurisprudencial P./J. 16/2008 emitida por el Tribunal Pleno, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO.—El objeto principal de la controversia constitucional es tutelar el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado; de ahí que por regla general no es la vía idónea para controvertir los fundamentos y motivos de una sentencia emitida por un tribunal judicial o administrativo; sin embargo, si dichas atribuciones llegasen a rebasar los principios rectores previstos en la Constitución, las posibles transgresiones estarán sujetas a dicho medio de control constitucional. En efecto, de manera excepcional procede la controversia constitucional intentada aun cuando el acto impugnado sea una resolución jurisdiccional en estricto sentido, si la cuestión a examinar atañe a la presunta invasión de la esfera competencial de un órgano originario del Estado, en aras de preservar su ámbito de facultades, pues de lo contrario se llegaría al extremo de que, por ser resoluciones jurisdiccionales, no podrían analizarse en esta vía cuestiones en las que algún tribunal se arrogue facultades que no le competen, llegando al absurdo de que los poderes constituidos carecieran de medios de defensa para impugnar los actos que consideraran violatorios del ámbito competencial que les confiere la Norma Fundamental.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Faceta, Novena Época, Tomo XXVII, febrero de dos mil ocho, página 1815, «con número de registro digital: 170355».


40. Í..


41. Tesis jurisprudencial P./J. 16/2008, emitida por el Pleno, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., febrero de dos mil ocho, página 1815, «con número de registro digital: 170355».


42. Artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo séptimo, constitucional: "Las resoluciones del organismo garante son vinculatorias, definitivas e inatacables para los sujetos obligados. El consejero jurídico del Gobierno podrá interponer recurso de revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación en los términos que establezca la ley, sólo en el caso que dichas resoluciones puedan poner en peligro la seguridad nacional conforme a la ley de la materia. ..."


43. Del recurso de revisión 1/2010-CA derivó la tesis jurisprudencial P./J. 5/2012 (10a.), emitida por el Pleno, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR RESOLUCIONES DICTADAS POR LOS ÓRGANOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, SALVO QUE EXISTA UN PROBLEMA DE INVASIÓN DE ESFERAS COMPETENCIALES. Del artículo 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva que el objeto de tutela de la controversia constitucional es salvaguardar la esfera competencial de las entidades u órganos de gobierno; al efecto, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación emitió la jurisprudencia P./J. 16/2008, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PROCEDE DE MANERA EXCEPCIONAL AUN CUANDO EL ACTO IMPUGNADO SEA UNA RESOLUCIÓN JURISDICCIONAL EN ESTRICTO SENTIDO, SI LA CUESTIÓN A EXAMINAR ATAÑE A LA PRESUNTA INVASIÓN DE LA ESFERA COMPETENCIAL DE UN ÓRGANO ORIGINARIO DEL ESTADO.’. Por tanto, si los Institutos de Transparencia y Acceso a la Información Pública de las entidades federativas son los encargados de decidir, en última instancia, al conocer de los recursos de revisión, sobre la información pública que debe entregarse a los particulares, entonces, la impugnación de dichas resoluciones, dirigida a combatir aspectos de mera legalidad, resulta improcedente en controversia constitucional, toda vez que no es la vía idónea para impugnar las resoluciones dictadas por los órganos estatales especializados en dicha materia. Considerar lo contrario implicaría convertirla en un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma litis debatida en el procedimiento administrativo natural, lo que no corresponde a su objeto de tutela al no implicar un problema de invasión y/o afectación de esferas competenciales.". Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro IX, Tomo 1, junio de dos mil doce, página 20, «con número de registro digital: 2000968».


44. Artículo 6o. de la Constitución Federal. "...

"A. Para el ejercicio del derecho de acceso a la información, la Federación y las entidades federativas, en el ámbito de sus respectivas competencias, se regirán por los siguientes principios y bases:

"I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. Los sujetos obligados deberán documentar todo acto que derive del ejercicio de sus facultades, competencias o funciones, la ley determinará los supuestos específicos bajo los cuales procederá la declaración de inexistencia de la información. ..."


45. Sobre este punto véase lo resuelto por este Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 73/2017, el treinta de abril de dos mil diecinueve, página 16.


46. Artículo 110 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Conforme a lo dispuesto por el artículo 113 de la ley general, como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación: ...

"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en la ley general y esta ley y no las contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."

Artículo 113 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Como información reservada podrá clasificarse aquella cuya publicación: ...

"XIII. Las que por disposición expresa de una ley tengan tal carácter, siempre que sean acordes con las bases, principios y disposiciones establecidos en esta ley y no la contravengan; así como las previstas en tratados internacionales."


47. En el dictamen emitido por la Cámara de Senadores (Origen), que derivó en la expedición de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada el cuatro de mayo de dos mil quince en el Diario Oficial de la Federación, se destacó que: "Debido a que se trata de un asunto trascendental, estas Comisiones Dictaminadoras analizaron y estudiaron acerca de la prevalencia legislativa que esta ley general tiene, o no, sobre las demás leyes federales; sin embargo, como se ha explicado anteriormente, si bien, las leyes generales son normas expedidas por el Congreso de la Unión que distribuyen competencias entre los distintos niveles de gobierno en las materias concurrentes y sientan las bases para su regulación, la regulación puntal de cada materia específica corresponde a las leyes especiales; y es precisamente en estos ordenamientos legales, en donde se deben prever particularidades sobre la publicidad de la información.

"Asimismo, para estas Comisiones Dictaminadoras, es importante destacar que, aun determinando causales de reserva en las leyes especiales diversas a esta ley general o a la ley federal, todos los sujetos obligados habrán de dar cumplimiento con todos los principios y procedimientos establecidos por esta ley general, así como con los recursos y criterios de la misma.", página 214.


48. Artículo 103 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "En los casos en que se niegue el acceso a la información, por actualizarse alguno de los supuestos de clasificación, el Comité de Transparencia deberá confirmar, modificar o revocar la decisión.

"Para motivar la clasificación de la información y la ampliación del plazo de reserva, se deberán señalar las razones, motivos o circunstancias especiales que llevaron al sujeto obligado a concluir que el caso particular se ajusta al supuesto previsto por la norma legal invocada como fundamento. Además, el sujeto obligado deberá, en todo momento, aplicar una prueba de daño.

"Tratándose de aquella información que actualice los supuestos de clasificación, deberá señalarse el plazo al que estará sujeto la reserva."

Artículo 108 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Los sujetos obligados no podrán emitir acuerdos de carácter general ni particular que clasifiquen documentos o información como reservada. La clasificación podrá establecerse de manera parcial o total de acuerdo al contenido de la información del documento y deberá estar acorde con la actualización de los supuestos definidos en el presente título como información clasificada.

"En ningún caso se podrán clasificar documentos antes de que se genere la información.

"La clasificación de información reservada se realizará conforme a un análisis caso por caso, mediante la aplicación de la prueba de daño."

Artículo 114 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Las causales de reserva previstas en el artículo anterior se deberán fundar y motivar, a través de la aplicación de la prueba de daño a la que se hace referencia en el presente título."


49. Ver amparo en revisión 564/2018, resuelto por la Segunda Sala de la Suprema Corte, páginas 22 a 24.


50. Artículo 104 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "En la aplicación de la prueba de daño, el sujeto obligado deberá justificar que:

"I. La divulgación de la información representa un riesgo real, demostrable e identificable de perjuicio significativo al interés público o a la seguridad nacional;

"II. El riesgo de perjuicio que supondría la divulgación supera el interés público general de que se difunda, y

"III. La limitación se adecua al principio de proporcionalidad y representa el medio menos restrictivo disponible para evitar el perjuicio."


51. Í..


52. Artículo 105 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Los sujetos obligados deberán aplicar, de manera restrictiva y limitada, las excepciones al derecho de acceso a la información prevista en el presente título y deberán acreditar su procedencia.

"La carga de la prueba para justificar toda negativa de acceso a la información, por actualizarse cualquiera de los supuestos de reserva previstos, corresponderá a los sujetos obligados."


53. Artículo 106 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "La clasificación de la información se llevará a cabo en el momento en que:

"I. Se reciba una solicitud de acceso a la información;

"II. Se determine mediante resolución de autoridad competente, o

"III. Se generen versiones públicas para dar cumplimiento a las obligaciones de transparencia previstas en esta ley."

Artículo 107 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Los documentos clasificados parcial o totalmente deberán llevar una leyenda que indique tal carácter, la fecha de la clasificación, el fundamento legal y, en su caso, el periodo de reserva."


54. Artículo 111 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Las causales de reserva previstas en el artículo anterior se deberán fundar y motivar, a través de la aplicación de la prueba de daño a la que se refiere el artículo 104 de la ley general."

Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 73/2017 se destacó que: " ... Si bien podría suponerse que una reserva a la información, por sí misma resulta contraria al principio de máxima publicidad, ello no es así, ya que lo que se genera a través de la reserva de la información, es su puesta en un estado de resguardo temporal, en atención a ciertos supuestos que lo justifican.

"Debemos recordar que los sujetos obligados deben realizar la evaluación en los casos concretos para establecer la procedencia de una reserva, debiendo fundar y motivar, en los casos concretos, las causas y temporalidades de las reservas.

"La LGTAIP, en sus artículos 100, 103, 104 y 108, exige que todos los sujetos obligados para poder configurar información como reservada, además de la realización de un examen casuístico y de justificación fundado y motivado, se desarrolle la aplicación de una prueba de daño; entendido esto como el estándar que implica ponderar la divulgación de la información frente a la actualización de un posible daño al interés o principio que se busca proteger.

"La calificación de la reserva debe hacerse atendiendo al daño que puede efectuar, sin olvidar que ésta debe estar debidamente fundamentada y motivada y que en ella debe establecerse el nexo probable, presente o específico entre la revelación de la información y el menoscabo de un derecho o el riesgo que representa. ... página 18."


55. Amparo en revisión 564/2018, página 18.


56. Artículo 108 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Los sujetos obligados no podrán emitir acuerdos de carácter general ni particular que clasifiquen documentos o información como reservada. La clasificación podrá establecerse de manera parcial o total de acuerdo al contenido de la información del documento y deberá estar acorde con la actualización de los supuestos definidos en el presente título como información clasificada.

"En ningún caso se podrán clasificar documentos antes de que se genere la información.

"La clasificación de información reservada se realizará conforme a un análisis caso por caso, mediante la aplicación de la prueba de daño."


57. Artículo 28, párrafo décimo quinto, de la Constitución Federal. "El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución. ..."


58. Artículo 28, párrafos décimo sexto y décimo séptimo, de la Constitución Federal. "... El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.

"Corresponde al instituto, el otorgamiento, la revocación, así como la autorización de cesiones o cambios de control accionario, titularidad u operación de sociedades relacionadas con concesiones en materia de radiodifusión y telecomunicaciones. El instituto notificará al secretario del ramo previo a su determinación, quien podrá emitir una opinión técnica. Las concesiones podrán ser para uso comercial, público, privado y social que incluyen las comunitarias y las indígenas, las que se sujetarán, de acuerdo con sus fines, a los principios establecidos en los artículos 2o., 3o., 6o. y 7o. de esta Constitución. El instituto fijará el monto de las contraprestaciones por el otorgamiento de las concesiones, así como por la autorización de servicios vinculados a éstas, previa opinión de la autoridad hacendaria. Las opiniones a que se refiere este párrafo no serán vinculantes y deberán emitirse en un plazo no mayor de treinta días; transcurrido dicho plazo sin que se emitan las opiniones, el instituto continuará los trámites correspondientes. ..."


59. En el dictamen emitido por la Cámara de Senadores (Revisora) que derivó en la reforma constitucional publicada el once de junio de dos mil trece, se destacó que: "Uno de los riesgos que existen en las instituciones especializadas que tienen a su cargo la regulación de sectores específicos es la llamada "captura del regulador". Con el objeto de minimizar estos riesgos, la Minuta establece en el párrafo vigésimo del artículo 28, que la ley sancionará los casos en que los comisionados establezcan contacto para tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes económicos regulados, salvo en audiencia pública, con la presencia de otros comisionados y como parte de los procedimientos respectivos. No obstante, se estima necesario que esta regla deberá ser reformulada para establecer que será en la ley donde se regulen las modalidades conforme a las cuales los comisionados podrán establecer contacto para tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes económicos regulados.", página 207.

Asimismo, que: "No obstante que estas Comisiones Dictaminadoras estiman prudente mantener como sistema de control para ambos órganos autónomos reguladores, el que éstos eviten contacto con las personas que representen los intereses de los agentes económicos regulados, se estima pertinente que dicha restricción no se absoluta, considerando que habrá casos en que dicho contacto serpa (sic) no sólo necesario, sino pertinente. En tal virtud, deberá establecerse en la ley, las modalidades conforme a las cuales los comisionados podrán establecer contacto y comunicación para tratar con los sujetos regulados, los asuntos de su competencia.", página 342.


60. Artículo 28, párrafo vigésimo cuarto, de la Constitución Federal. "Los comisionados se abstendrán de desempeñar cualquier otro empleo, trabajo o comisión públicos o privados, con excepción de los cargos docentes; estarán impedidos para conocer asuntos en que tengan interés directo o indirecto, en los términos que la ley determine, y serán sujetos del régimen de responsabilidades del título cuarto de esta Constitución y de juicio político. La ley regulará las modalidades conforme a las cuales los comisionados podrán establecer contacto para tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes económicos regulados. ..."


61. Ver el artículo 28, párrafos décimo sexto y décimo séptimo, de la Constitución Federal citados en la nota 58.


62. Artículo 25 de la Ley Federal de Competencia Económica. "Fuera de las audiencias previstas en los procedimientos establecidos en esta ley, los comisionados podrán tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes económicos, únicamente mediante entrevista.

"Para tal efecto, deberá convocarse a todos los comisionados, pero la entrevista podrá celebrarse con la presencia de uno solo de ellos.

"De cada entrevista se llevará un registro que al menos deberá contener el lugar, la fecha, la hora de inicio y la hora de conclusión de la entrevista; los nombres completos de todas las personas que estuvieron presentes en la misma y los temas tratados.

"Esta información deberá publicarse en el sitio de Internet de la comisión.

"Las entrevistas serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en el procedimiento en forma de juicio, los demás comisionados, el titular del Órgano Interno de Control y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado. La grabación de cada entrevista deberá estar a disposición de los demás comisionados.

"Los comisionados no podrán ser recusados por las manifestaciones que realicen durante las entrevistas, salvo que de éstas se advierta que se vulnera el principio de imparcialidad. En su caso, la recusación deberá ser calificada por el Pleno.

"Lo dispuesto en este artículo será sin perjuicio de la participación de los comisionados en foros y eventos públicos.

"El Pleno emitirá las demás reglas de contacto aplicables a la autoridad investigadora en el estatuto orgánico."


63. En el dictamen emitido por la Cámara de Diputados (Origen) que derivó en la expedición de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, publicada el catorce de julio de dos mil catorce, se destacó que: "En relación con las reglas de contacto, propuestas en la iniciativa del Ejecutivo Federal, en la minuta se consideró conveniente atender una preocupación del instituto, consistente en que ‘Respecto a la regla de contacto de los servidores públicos del instituto con los agentes económicos regulados, se está sujeto a lo que prevea la Ley Federal de Competencia Económica, por lo que se sugiere evitar mantener un doble régimen de regla de contacto que podría no estar justificado y que implicaría una carga administrativa adicional.’, es así que estas dictaminadoras están de acuerdo con la minuta en el sentido de que a efecto de evitar que existan dos regímenes dentro del mismo instituto, se debe modificar la iniciativa del Ejecutivo Federal homologando las reglas de contacto con las previstas en la Ley Federal de Competencia Económica, que recientemente entró en vigor, con lo cual no sólo se soluciona la problemática de un doble régimen de reglas de contacto, sino que también se atiende a la flexibilidad que el instituto sugirió se prevea en la Ley de Telecomunicaciones y Radiodifusión que se emita en cumplimiento a lo dispuesto en la Constitución.", página 87.


64. Iniciativa presentada por el Ejecutivo Federal que derivó en la expedición de la Ley Federal de Competencia Económica, publicada el veintitrés de mayo de dos mil catorce, páginas 4 y 5.


65. El artículo propuesto por el Ejecutivo Federal era el siguiente:

"Artículo 25. Los Comisionados podrán tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes económicos únicamente mediante audiencia.

"Para tal efecto, deberá convocarse a todos los comisionados, pero la audiencia podrá celebrarse con la presencia de uno solo de ellos.

"De cada audiencia se llevará un registro que al menos, deberá contener el lugar, la fecha, la hora de inicio y la hora de conclusión de la audiencia; los nombres completos de todas las personas que estuvieron presentes en la misma y los temas tratados.

"Esta información deberá publicarse en el portal de Internet de la comisión.

"Las audiencias serán grabadas y almacenadas en medios electrónicos, ópticos o de cualquier otra tecnología, manteniéndose como información reservada, salvo para las otras partes en el procedimiento en forma de juicio, los demás comisionados, el contralor interno y el Senado de la República en caso de que esté sustanciando un procedimiento de remoción de un comisionado. La grabación de cada audiencia deberá estar a disposición de los demás comisionados.

"Lo dispuesto en este artículo será sin perjuicio de la participación de los comisionados en foros y eventos públicos.

"El Pleno emitirá las demás reglas de contacto aplicables a la autoridad investigadora en el estatuto orgánico."


66. Sobre este punto, el dictamen emitido por la Cámara de Diputados (Origen) razonó el cambio en los siguientes términos: "con el objeto de evitar confusiones en torno a las reglas que deberán seguir los comisionados para tratar asuntos de su competencia con personas que representen los intereses de los agentes Económicos, se modifica el contenido del artículo 25 de la iniciativa, sustituyendo el concepto de audiencia por entrevista, en la lógica de que la ley prevé audiencias formales dentro de los procedimientos que la misma regula y que es evidente que el artículo 25 no pretende regular dichas audiencias, sino precisamente, las entrevistas que sostengan los comisionados con los agentes económicos." (página 9).


67. Artículo 72 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Además de lo señalado en el artículo 68 de esta ley, los órganos autónomos en el ámbito federal deberán poner a disposición del público y actualizar la siguiente información: ...

"V. El Instituto Federal de Telecomunicaciones:

"a) Las versiones estenográficas de las sesiones del Pleno, en los términos que señala la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión;

"b) Las versiones públicas de las grabaciones de las sesiones del Pleno;

"c) Las versiones públicas de los acuerdos y resoluciones del Pleno;

"d) El registro de las entrevistas que lleven a cabo los comisionados con personas que representen los intereses de los agentes económicos para tratar asuntos de su competencia, en términos del artículo 30 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión;

"e) Los procesos de consultas públicas, el calendario de consultas a realizar y las respuestas o propuestas recibidas;

"f) Los programas sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico para usos determinados, con sus correspondientes modalidades de uso y coberturas geográficas que sean materia de licitación pública, y

"g) Respecto del Registro Público de Concesiones, en términos del artículo 177 de la Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusión, la Información Pública y no clasificada de:

"1. Los títulos de concesión y las autorizaciones otorgadas, así como sus modificaciones o terminación de los mismos;

"2. El Cuadro Nacional de Atribución de Frecuencias actualizado;

"3. Los servicios asociados;

"4. Los gravámenes impuestos a las concesiones;

"5. Las cesiones de derechos y obligaciones de las concesiones;

"6. Las bandas de frecuencias otorgadas en las distintas zonas del país;

"7. Los convenios de interconexión, los de compartición de infraestructura y desagregación de la red local que realicen los concesionarios;

"8. Las ofertas públicas que realicen los concesionarios declarados como agentes económicos preponderantes en los sectores de telecomunicaciones y radiodifusión o con poder sustancial;

"9. Las tarifas al público de los servicios de telecomunicaciones ofrecidos por los concesionarios y los autorizados;

"10. Los contratos de adhesión de los concesionarios;

"11. La estructura accionaria de los concesionarios;

"12. Los criterios adoptados por el Pleno del Instituto Federal de Telecomunicaciones;

"13. Los programas anuales de trabajo, los informes trimestrales de actividades del Instituto Federal de Telecomunicaciones, así como los estudios y consultas que genere;

"14. Los lineamientos, modelos y resoluciones en materia de interconexión, así como los planes técnicos fundamentales que expida el Instituto Federal de Telecomunicaciones;

"15. Las medidas y obligaciones específicas impuestas al o a los concesionarios que se determinen como agentes económicos con poder sustancial o preponderantes, y los resultados de las acciones de supervisión del instituto, respecto de su cumplimiento;

"16. Los resultados de las acciones de supervisión del instituto, respecto del cumplimiento de las obligaciones de los concesionarios;

"17. Las estadísticas de participación de los concesionarios, ...

"18. Los procedimientos sancionatorios iniciados y las sanciones impuestas por el instituto que hubieren quedado firmes, y

"19. Las sanciones impuestas por la Profeco que hubieren quedado firmes. ..."


68. Artículo 6o., apartado A, fracción VIII, párrafo cuarto. "... El organismo garante tiene competencia para conocer de los asuntos relacionados con el acceso a la información pública y la protección de datos personales de cualquier autoridad, entidad, órgano u organismo que forme parte de alguno de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicatos que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal; con excepción de aquellos asuntos jurisdiccionales que correspondan a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuyo caso resolverá un comité integrado por tres Ministros. También conocerá de los recursos que interpongan los particulares respecto de las resoluciones de los organismos autónomos especializados de las entidades federativas que determinen la reserva, confidencialidad, inexistencia o negativa de la información, en los términos que establezca la ley."


69. Artículo 1 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "La presente ley es de orden público y tiene por objeto proveer lo necesario en el ámbito federal, para garantizar el derecho de acceso a la Información Pública en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos federales o realice actos de autoridad, en los términos previstos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública."

Artículo 9 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Son sujetos obligados a transparentar y permitir el acceso a la información y proteger los datos personales que obren en su poder los citados en el artículo 1 de la presente ley."

Artículo 10 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública. "Los sujetos obligados serán los responsables del cumplimiento de las obligaciones, procedimientos y responsabilidades establecidas en la ley general y la presente ley y podrán ser acreedores de las sanciones y medidas de apremio establecidas en las mismas."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 05 de marzo de 2021 a las 10:08 horas en el Semanario Judicial de la Federación.

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