Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 4/96. MUNICIPIO DE RÍO BRAVO, TAMAULIPAS.

MINISTRA PONENTE: O.M.S.C.D.G.V..

SECRETARIO: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de agosto de mil novecientos noventa y nueve.

VISTOS; Y

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y seis, B.G.V., E.R.S., M.A.G.M. y Á.C.S. en su carácter de presidente municipal, síndico primero, síndico segundo y secretario, todos ellos del Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, promovieron controversia constitucional en contra de los actos y autoridades que a continuación se señalan:

"Entidad, poder u órgano demandado y su domicilio.-A) H. Congreso del Estado de Tamaulipas, con domicilio en la Unidad Cívico Gubernamental ‘J.L.P.’.-Cd. Victoria, Tamaulipas.-B) Poder Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, a cargo del Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, con domicilio en tercer piso del Palacio de Gobierno, sito en las calles de H. y J., entre Cinco de Mayo y M.G. de Ciudad Victoria, Tamaulipas.-Norma general cuya invalidez se reclama.-La adición del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, aprobada por el H. Congreso del Estado, según Decreto Número Diez, de fecha veinte de marzo de este año.-Medio oficial en que se publicó la norma general que se demanda: Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, publicado el día veinte de abril del año en curso (anexo 3)."

SEGUNDO.-Los antecedentes del caso son los siguientes:

"Manifestación de los hechos y abstenciones que nos constan y que constituyen antecedentes de la norma general cuya invalidez se demanda.-A) La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión decretó el Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal de 1996, publicado en el Diario Oficial de la Federación con fecha 22 de diciembre de 1995 (anexo 4), y dentro del Ramo XXVI 00026 Superación de la Pobreza creó los Fondos de Desarrollo Social M., de Prioridades Estatales y para la Promoción del Empleo y la Educación, habiéndosele asignado al Estado de Tamaulipas, para ejercer durante el ejercicio fiscal 1996 la cantidad de $148'874,673.00 (ciento cuarenta y ocho millones ochocientos setenta y tres pesos 00/100), para el primero de ellos.-B) En el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación, para el ejercicio de 1996, entre otras cosas se estipuló.-1) Que la Secretaría de Desarrollo Social, definiría el esquema de operación de los recursos, a efecto de garantizar congruencia y eficacia en la conducción de la política social a nivel nacional y agilizar la transferencia de los recursos a las entidades federativas para inducir la participación de los Gobiernos Estatales y M. en la promoción del bienestar social.-2) La distribución que resultare entre los Municipios debería ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del Gobierno Estatal.-3) Los Municipios sólo podrán utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. para las inversiones que expresamente se señalan en el decreto.-4) Que los recursos asignados a los Ayuntamientos serían ejercidos por éstos con la participación de sus comunidades, teniendo la libertad de decidir su aplicación entre los rubros que se especifican dando prioridad a las obras en proceso y al mantenimiento de las ya terminadas, teniendo obligación de publicar el monto que les ha sido asignado y las obras que se realizarán con dichos recursos.-C) Extrañamente, no obstante que como se indica en el apartado 1 (uno) inciso b) de este capítulo, sería la Secretaría de Desarrollo Social Federal, la encargada de definir el esquema de operación, garantizar y agilizar la transferencia de los recursos, el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, mediante acuerdo (que no convenio), (anexo 5), determina la fórmula y metodología para la distribución de las asignaciones correspondientes al Fondo de Desarrollo Social M. del Ramo 00026 y se le asigna a este H. Ayuntamiento la cantidad de $3'518,037.50 (tres millones quinientos dieciocho mil ciento treinta y siete pesos con cincuenta centavos) (sic).-D) El Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, mediante iniciativa de decreto que le dirigió al Honorable Congreso del Estado, propone adicionar el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, para que quedara redactado en los términos siguientes: ‘Artículo 51. El Ejecutivo ... Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social Mano con Mano que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos derivados del apoyo del Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo XXVI conforme a lo establecido en el Manual Único del Convenio de Desarrollo Social. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades para la orientación y aplicación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y autoridades. V.S. el adecuado ejercicio de los recursos ejercidos.-La integración y ejercicio del consejo se hará conforme a el (sic) reglamento correspondiente.’.-E) Después de ser discutida en el H. Congreso del Estado la anterior iniciativa de decreto, el Congreso la aprobó con algunas modificaciones intrascendentes, para quedar redactado dicho artículo, en lo adicionado en los términos siguientes: ‘Artículo 51. El Ejecutivo ... Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos correspondientes del Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades, para la orientación y aplicación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y autoridades. V.S. la adecuada aplicación de los recursos.-La integración y el funcionamiento de los consejos se sujetará al reglamento correspondiente.’.-F). El Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Tamaulipas, promulgó la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación."

TERCERO.-Los conceptos de invalidez que adujo la parte actora en su escrito inicial de demanda son los siguientes:

"Conceptos de invalidez.-A) La norma general impugnada contraviene el artículo 115 de la Constitución General de la República.-Es incuestionable que al disponer el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas, y aprobar, el H. Congreso de Tamaulipas, la adecuación de la norma que se combate, y planear, programar, operar, controlar, participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, contraviene lo dispuesto en el artículo 115 fracciones V y VI de nuestra Carta Magna, que dispone que corresponde al Municipio formular, aprobar, y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de los centros urbanos que tiendan a formar una continuidad demográfica, que como en el caso de Río Bravo y el vecino Ayuntamiento de Cd. Reynosa, Tamps., se encuentran conurbados a través del Plan Subregional de Ordenamiento Territorial de Reynosa, Río Bravo, del Estado de Tamaulipas, como Programa Parcial de Desarrollo Urbano, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, con fecha 23 de enero de 1993 (anexo 6).-B) La ley impugnada es retroactiva.-El artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece en lo que interesa a la presente controversia: ‘A ninguna ley se dará efecto retroactivo en perjuicio de persona alguna.’.-El multicitado Ramo XXVI (00026) Superación de la Pobreza, contenido en el Presupuesto de Egresos de la Federación, a que hace mención la norma general impugnada, inició su vigencia el 1o. de enero de 1996, por lo que operó desde ese momento la obligación de la Federación y el derecho del Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, a recibir la participación de ese ramo, según las fórmulas de asignación de esos recursos, que aun cuando no estaban en ese momento cuantificadas, sí eran cuantificables, como lo fueron posteriormente. En otras palabras, desde el 1o. de enero de este año, nació el derecho del Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, a recibir esos recursos, por lo que al expedirse meses después la norma general impugnada, para regular derechos que ya habían nacido anteriormente, es crear una ley y darle efectos retroactivos, pues se pretende con ella afectar situaciones jurídicas ya nacidas antes que la ley impugnada entrase en vigor.-Por lo expuesto anteriormente, se concluye que la norma general impugnada tiene efectos retroactivos y por lo tanto es violatoria del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-C) La ley impugnada impide al Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, que administre libremente su hacienda.-El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción IV, establece: ‘Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, en todo caso: ... b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados ...’.-Según la transcripción inmediata anterior, la hacienda municipal se forma: A. De los rendimientos de los bienes que le pertenezcan. B. De las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan en su favor y, C. De las participaciones federales.-Los recursos del Ramo XXVI (00026) a que se refiere la norma general cuya invalidez se demanda, es un ingreso del Municipio y además una participación federal y por ello, la asignación de la cantidad de $3'518,037.50 (tres millones quinientos mil ciento treinta y siete pesos con cincuenta centavos) (sic) antes mencionada, a que tiene derecho el Municipio de Río Bravo, Tamaulipas, forma parte de su hacienda y por ello, el Ayuntamiento tiene la completa libertad de administrarla, cumpliendo únicamente con los lineamientos de aplicación señalados en la ley que estableció esos recursos.-Al establecer la norma general impugnada, que los Consejos de Desarrollo M. tengan las funciones que les otorga (las cuales en otra parte de esta promoción ya señalamos), se le impide al Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, administrar libremente su hacienda, pues se les otorga a estos consejos funciones de administración de los recursos del multicitado Ramo XXVI, lo que es violatorio del artículo 115 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-D) La ley impugnada crea una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas y el Estado.-El artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su fracción I, establece: ‘Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado ...’.-Como se vio en el punto inmediato anterior, los recursos derivados del Ramo XXVI (00026), asignados al Municipio de Río Bravo, le corresponden al Ayuntamiento de este Municipio formar parte de su hacienda y en relación con dichos recursos, no debe haber autoridad intermedia entre dicho Ayuntamiento y el Estado. El Ayuntamiento deberá ejercer esos recursos y como toda actuación de Éste, deberá ser revisada por el Legislativo del Estado y en caso de que se ajuste a la ley de dicho ejercicio de recursos, deberá ser aprobada por este poder.-En el caso que nos ocupa, en la norma general cuya invalidez se demanda, al concederle al consejo de desarrollo mencionado, facultades de planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos derivados del Ramo XXVI (00026), y participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones que puedan ser financiados por dichos recursos, e impulsar la participación de la comunidad para la aplicación de esos recursos y supervisar el adecuado ejercicio de recursos ejercidos, lo que se hace, es establecer prácticamente una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Estado, lo cual es violatorio del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.-Además de todo lo argumentado en este punto, el hecho de que sean los Consejos de Desarrollo M. los que operen, controlen y den seguimiento a los multicitados recursos, y según la Constitución, el Congreso sea el que revise la gestión del Ayuntamiento, genera una grave injusticia, que consiste en que uno es el que opera el recurso, el que actúa y a otro es al que revisan. Los consejos actuarán el recurso económico y el Ayuntamiento lo revisará."

CUARTO.-Los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se estiman infringidos son el 14 y 115, fracciones I, IV y VI.

QUINTO.-Por acuerdo de fecha veintinueve de mayo de mil novecientos noventa y seis el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, y se designó como instructora a la M.O.M.d.C.S.C. de G.V..

Por auto de treinta y uno de mayo de mil novecientos noventa y seis, la Ministra instructora tuvo por presentados a los promoventes reconociendo la personalidad con la que se ostentan; por admitida la demanda de controversia constitucional; ordenó emplazar a las autoridades demandadas para la formulación de su respectiva contestación de demanda; y correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su derecho conviniere; y tuvo por admitidas las pruebas documentales que adjuntó la parte actora a su demanda.

SEXTO.-El gobernador del Estado de Tamaulipas y el presidente de la Diputación Permanente de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado al formular su contestación de demanda en síntesis manifestaron lo siguiente:

a) Que oponen la excepción de falta de acción y derecho de la parte actora toda vez que si bien es cierto, por disposición de la ley que rige el funcionamiento de los Ayuntamientos, que en el presente caso lo es el Código M. para el Estado de Tamaulipas, ordenamiento normativo que en su artículo 53 establece que los Ayuntamientos serán representados por el presidente municipal, también señala que éste es quien debe ejecutar los acuerdos y disposiciones que el Ayuntamiento dicte y en el presente caso, no se está actuando como lo prevé la ley, toda vez que no existe acuerdo alguno que se haya tomado en sesión de Cabildo y por el cual se faculte a quien debe representarlo para que actúe válidamente, no observándose lo dispuesto en el artículo 57 del mencionado cuerpo de leyes que establece que el presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento en cada caso, asumirá la representación jurídica del Municipio en los litigios en que éste fuere parte, cuando el síndico o síndicos tengan impedimento legal, y por lo tanto, por disposición expresa del Código M., al no acompañarse a la presente promoción la documentación con la que se acredite la autorización del Ayuntamiento para formular la demanda que se contesta, la misma es nula.

b) Que oponen la excepción de falta de personalidad de los promoventes para representar al Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, toda vez que éstos carecen de personalidad para interponerla en representación de dicho órgano colegiado, pues para ostentar tal representatividad se requiere la autorización del Cabildo, que en el caso no se da, pues no exhiben el acta de la sesión correspondiente, por lo que en consecuencia, los promoventes carecen de personalidad jurídica para intentar una demanda de cualquier naturaleza en representación del Ayuntamiento.

c) Que oponen la excepción de falta de legitimación activa del Ayuntamiento actor ya que aun en el supuesto de que se hubiera tomado el acuerdo de Cabildo para iniciar el juicio, lo que no se da, el Ayuntamiento actor carece de legitimación activa ya que el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, efectivamente en la fracción I, inciso i) otorga facultades a los Municipios para interponer juicio sobre controversia constitucional sobre la constitucionalidad de los actos o disposiciones generales, pero la disposición aplicable al caso concreto lo constituye la fracción II del mismo artículo, al establecerse que la Suprema Corte de Justicia conocerá, en los términos de la ley reglamentaria "... de las acciones de inconstitucionalidad para resolver sobre la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución." y también expresamente establece que las acciones de inconstitucionalidad solamente podrán ejercitarse por los propios órganos que las emitieron, siempre y cuando sea apoyada por el treinta y tres por ciento de sus integrantes, o por el procurador general de la República, pero en ningún momento le otorga facultades a los Ayuntamientos para que lo realicen, como es el caso del Ayuntamiento de Río Bravo.

d) Que oponen la excepción de improcedencia por disposición expresa de la ley prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que el Ayuntamiento actor carece de legitimación activa para interponer la presente demanda, además de que, del contenido de su escrito se advierte que, más que una controversia constitucional, lo que está planteando es una cuestión de inconstitucionalidad, para cuyo trámite la propia ley reglamentaria establece un procedimiento específico y faculta a órganos también específicos para promoverla, dentro de los que no se encuentran comprendidos los Ayuntamientos, por lo que al no surtirse los supuestos legales, se deduce que el Ayuntamiento de Río Bravo carece de derecho para interponer una demanda reclamando la supuesta inconstitucionalidad de una ley estatal.

e) Que oponen la excepción de efectos no derogatorios de la ley, que hacen consistir en que la pretensión planteada por integrantes del Ayuntamiento, en el supuesto no consentido de que llegara a pronunciarse una resolución favorable a los intereses del peticionario, por ningún concepto podría tener, en esta supuesta controversia constitucional, efectos derogatorios o abrogatorios de los ordenamientos legales que se han dejado mencionados, porque conforme a un principio general de derecho que recoge el artículo 9o. del Código Civil para el Distrito Federal, aplicable en materia federal, y sus correlativos de la totalidad de los Códigos Civiles de las entidades federativas, la ley sólo queda derogada o abrogada por otra posterior que así lo declare expresamente o que contenga disposiciones total o parcialmente incompatibles con la ley anterior y esta posibilidad únicamente tiene como excepción, en cuanto a su generalidad, la declaración de que una ley supone un acto reclamado que vulnera las garantías individuales en el juicio de amparo.

f) Que no es cierto que con la adecuación que se realizó al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas se viole el artículo 115, fracciones V y VI de la Constitución Federal, pues con ello lo único que se pretendió fue dar sustento jurídico y permanencia a los Consejos de Desarrollo M. que por acuerdo de Cabildo se habían creado en todos los Municipios del Estado, a los cuales se les había otorgado las mismas facultades que las establecidas ahora en la Ley de Planeación a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social.

g) Que si bien es cierto que los consejos creados en virtud de la reforma a la Ley de Planeación tienen facultades para planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes al Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026, su acción se limita precisamente a este rubro, que es un programa especial de la Federación, descentralizado del Estado por efectos de la suscripción del Convenio de Desarrollo Social 1996 para atender renglones específicos y prioritarios que conlleven a la superación de la pobreza en las comunidades más marginadas. En consecuencia, no se obstaculiza la actividad de los Municipios para los programas de obra que tienen establecidos y que se encuentran contenidos en sus planes de desarrollo.

h) Que es incorrecto que la ley que impugnan los promoventes sea retroactiva, pues para que una disposición revista tal carácter es preciso que se cause un perjuicio, situación que en el caso concreto no se da, en primer lugar porque los recursos del Ramo 00026 que se asignaron con destino a los beneficiarios del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas, no variaron o disminuyeron, no existiendo entonces perjuicio alguno y, en segundo lugar, porque el alcalde es el presidente del Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social del Municipio y funcionarios de primer nivel de dicho Ayuntamiento integran el consejo como asesores, por lo cual sería ilógico que en el seno del propio consejo se autorizaran acciones que acarrearan perjuicio a los intereses del Municipio, por lo que la norma que impugnan no tiene entonces el carácter de retroactiva.

i) Que en cuanto al derecho del Ayuntamiento a recibir los recursos del Ramo 00026, que erróneamente llaman participación y que dicen nació a partir del primero de enero de mil novecientos noventa y seis, si bien es cierto que el Presupuesto de Egresos de la Federación aprobado por la Cámara de Diputados tiene vigencia por el año fiscal que se inicia el primero de enero de cada año, también es cierto que la asignación de recursos del Ramo 00026 deriva de la suscripción del Convenio de Desarrollo Social, circunstancia que se efectuó en el Estado de Tamaulipas el diecisiete de abril de mil novecientos noventa y seis, fecha en la que se formalizó la descentralización de recursos por parte de la Federación y en favor del Estado, del Programa Superación de la Pobreza, para que éste a su vez lo transfiera a los Municipios, quienes se encargarán de la planeación, operación y control de las obras y acciones, conjuntamente con el Consejo de Desarrollo para el Bienestar Social, transferencia de recursos que se encuentra sujeta al dictamen de congruencia y autorización que emita la Secretaría de Desarrollo Social, en coordinación con la de Hacienda y Crédito Público, supeditada además a la disponibilidad de los mismos, según se establece en la cláusula cuarta del Convenio de Desarrollo Social mil novecientos noventa y seis, suscrito con el Estado de Tamaulipas.

j) Que referente a que la ley que impugnan impide al Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, administrar libremente su hacienda, es inexacto que con la reforma al artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas, se haga nugatorio el derecho de administrar los recursos que le corresponden al Ayuntamiento, ya que por disposición de su Ley de Ingresos propuesta por el Ayuntamiento y aprobada por el Congreso del Estado, la hacienda pública municipal se encuentra autorizada a percibir recursos por los conceptos de impuestos, derechos, productos, participaciones, aprovechamientos, accesorios y financiamientos, destacando que dentro del rubro de participaciones sólo se comprende los que determinan las leyes de coordinación fiscal, tanto del Estado como de la Federación, sin que se consideren dentro de ellas los recursos provenientes del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, del Presupuesto de Egresos de la Federación, disposición que específicamente señala dentro del concepto de participaciones, las correspondientes a la partida 00028, por lo que si el legislador federal, al autorizar el referido Presupuesto de Egresos les hubiera querido dar ese carácter a los recursos que el Ayuntamiento reclama como participaciones, los hubiera incluido en el mencionado Ramo 00028.

k) Que los recursos del Ramo 00026 no forman parte de la hacienda municipal, lo cual es lógico suponer, pues se integran de una mezcla de aportaciones que realizan la Federación, el Estado, el Municipio y los beneficiarios, por lo cual el Manual Unico de Operación mil novecientos noventa y seis del Ramo 00026, Superación de la Pobreza, expedido por la Secretaría de Desarrollo Social, exige que los recursos se manejen en tres cuentas, correspondientes al Fondo de Bienestar Social, al de Crédito a la Palabra y el de Estímulo a la Educación Básica, independientes a cualquier otro programa o fondo que administre el Ayuntamiento, asimismo el registro contable de las tres cuentas mencionadas será por separado y deberá ser independiente a la contabilidad del Ayuntamiento y no se mezclará con recursos de otros programas, lo que pone de manifiesto que los recursos provenientes del Ramo 00026 no forman parte de la hacienda del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas, por tratarse de recursos etiquetados, correspondientes a un programa con un fin específico y del cual la Federación requiere comprobar que la aplicación se realice efectivamente hacia las zonas más desprotegidas, función que encomienda al Estado por haber sido el intermediario para la transferencia de los recursos aludidos.

l) Que los recursos que el legislador federal estableció en el Presupuesto de Egresos de 1996, referentes al Ramo 00026, dentro del Programa Superación de la Pobreza, indicó claramente que el esquema de operación sería instrumentado por la Secretaría de Desarrollo Social para garantizar la congruencia y eficacia en la conducción de la política del país, es decir, en ningún momento el legislador federal hizo destinatario o responsables administrativos de dichos recursos a los Municipios, los hizo beneficiarios pero para cumplir con el objetivo presupuestal de dicho rubro, la Secretaría de Desarrollo Social a través de sus reglamentaciones y manuales operativos define el ejercicio de dichos recursos, poniendo al binomio Municipio-comunidad en el eje y base de la distribución de los recursos citados por medio de la planeación, programación y operación democrática de tales beneficios; en ese contexto, la reforma al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, sólo adecua el espíritu de esta política social al Estado de Tamaulipas.

m) Que no es cierto que con la reforma al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación se cree una autoridad intermedia, pues la modificación en cuestión, lejos de crear un organismo de intermediación entre el Estado y el Municipio, genera una verdadera instancia de apoyo en tanto que no es una entidad política centralizada, puesto que los recursos que administra no derivan de participaciones federales, como ya se dijo, sino de las aportaciones de un programa de carácter federal, creado para atender el propósito de mejorar las condiciones de vida de los grupos sociales desprotegidos, situación que se busca a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, cuyo sustento se encuentra plasmado, en forma originaria, en el Convenio de Desarrollo Social y en los manuales de operación que de él se derivan, elaborado por la Secretaría de Desarrollo Social y ahora reafirmados en la Ley Estatal de Planeación, los cuales no constituyen entidades o autoridades intermedias; en principio, porque sus funciones se agotan y limitan a la terminación de los recursos y las obras, sin que tengan injerencia en ninguna actividad administrativa del Municipio; los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social son figuras jurídicas de derecho social, en donde participan Municipio y comunidad.

n) Que lo que se hizo al reformar el artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado, fue dar sustento jurídico a los consejos que ya habían sido creados por los Municipios, expidiéndose con fecha posterior el reglamento para su integración y funcionamiento, disposición normativa que reconoce al presidente municipal como presidente del consejo, a cinco asesores, entre los cuales se encuentran servidores públicos municipales, estatales y federales, así como los consejeros, representantes de la comunidad, de donde claramente se observa que no se trata de ningún órgano intermedio entre el Municipio y el Estado, pues para tener ese carácter, los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social tendrían que ser entidades independientes, integrados por personas ajenas a los tres niveles de gobierno.

o) Que es inexacto lo expresado por los promoventes en el sentido de que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social son quienes ejercen los recursos y que al Ayuntamiento será a quien el Congreso del Estado revise sobre la aplicación de los mismos, toda vez que el Ayuntamiento a lo que se encuentra obligado ante la Legislatura Estatal es a comprobar el ejercicio de su hacienda y, en particular, los recursos que haya aportado para la realización de las acciones dentro del consejo del cual forma parte, debiendo además justificar ante las instancias estatales y federales la aplicación de los recursos de esa índole.

SÉPTIMO.-Por oficio número PGR 0401/96, presentado el quince de julio de mil novecientos noventa y seis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el procurador general de la República en síntesis manifestó, lo siguiente:

a) Que el planteamiento del Municipio actor encuadra en la naturaleza jurídica de la controversia constitucional.

b) Que considerando que el escrito de demanda fue firmado por los síndicos primero y segundo del Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, personalidad que quedó debidamente acreditada y en tanto el ordenamiento legal local prevé la posibilidad de que por sí mismos los síndicos representen al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte, quedó plenamente legitimada la actora para iniciar la presente controversia, de acuerdo a lo que se dispone en el artículo 11 de la ley reglamentaria del artículo 105.

c) Que la posibilidad prevista en el artículo 57 del Código M. del Estado de Tamaulipas, relativa a que en caso de que el síndico o síndicos de un Ayuntamiento tengan impedimento legal para representarle en los litigios en que fuere parte, será el presidente municipal con aprobación del Ayuntamiento el que asumirá tal representación, no se actualiza en el caso concreto, estando los síndicos signantes de la demanda en posibilidad idónea de representar judicialmente al Municipio.

d) Que en tanto la norma general cuya invalidez se demanda es la adición al artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, publicada mediante el Decreto Número 10 del veinte de abril de mil novecientos noventa y seis, y fue el treinta y uno de mayo cuando el Municipio actor presentó su escrito inicial se cumple el plazo que se establece en la fracción II del artículo 21 de la ley reglamentaria del artículo 105.

e) Que del análisis del texto de la fracción IV se puede concluir que el inciso b) de la fracción IV del artículo 115 constitucional, cuando establece que uno de los ingresos que integran a la hacienda municipal son las participaciones federales cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados, se refiere a los fondos que la Federación recauda y dedica a las municipalidades, pero conforme a las leyes de ingresos que las legislaturas que en materia de coordinación fiscal establece la Ley de Coordinación Fiscal.

f) Que los fondos del Ramo 00026 no son participaciones federales de las que, por ejemplo, están contempladas en el Ramo 00028, que se cubren por la Federación a los Municipios y que pasan a formar parte de la hacienda municipal, sino que se trata de fondos que la Federación destina a ser aplicados a objetivos y programas prioritarios, cuya ejecución descentraliza en los niveles de gobierno estatales y municipales, pero que son controlados por su propia naturaleza por la propia Federación.

g) Que los fondos o recursos del Ramo 00026 en ningún momento, ingresan a las arcas municipales y, en consecuencia, jamás pierden su carácter originario.

h) Que mientras un fondo como de los previstos en el Ramo 00026 está compuesto por recursos adicionales que la Federación destina a los Gobiernos de los Estados, para que éste a su vez los canalice a los Municipios, el otro fondo correspondiente al Ramo 00028 está destinado a que la municipalidad pueda prestar los servicios públicos que tiene encomendados. El Ramo 00026 tiene fines determinados, que no podrán ser modificados al ejercerlos, aunque alguno de los destinos del Ramo 00026 coincidan con los servicios que deba prestar la municipalidad por mandato de la propia Constitución General de la República.

i) Que la instalación de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social obedece a un sistema de planeación para el desarrollo del Estado, que tiene que llevarse a cabo a través de las dependencias estatales y municipales. Asimismo, en el Convenio de Desarrollo Social suscrito entre la Federación y el Estado se acordó, en concordancia con lo preceptuado en el Presupuesto de Egresos de la Federación, transferir recursos provenientes del mismo, correspondientes al Ramo 00026 Superación de la Pobreza, y ejercerse a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social.

j) Que no puede considerarse que el manejo y control de la aplicación del fondo correspondiente al Ramo 00026, que se distribuye en cada comunidad del Estado de Tamaulipas, como de cualquier otro Estado de la Federación por parte de un órgano designado por las autoridades estatales, constituya una violación a la autonomía municipal de carácter financiero o administrativo, pues como ha quedado claro, al establecerse la naturaleza que revisten los fondos en comento, los mismos son de carácter esencialmente federal y no pasan a formar parte de la hacienda municipal; mientras que en concordancia con su naturaleza, su control se prevé en el propio Presupuesto de Egresos de la Federación, en el Manual Unico de Operación del Ramo 00026 y en el Convenio de Desarrollo Social respectivo, en el cual se establece la participación de los Estados y de los Municipios para ejercer tales recursos, sin que de ninguna manera se asuma que los mismos son aquellos que llegan a formar parte de la hacienda municipal según los preceptos del artículo 115 constitucional.

k) Que cuando la Constitución Federal se refiere a la prohibición de que exista una autoridad intermedia entre el Municipio y el Estado, ello significa que no puede haber autoridad que interrumpa o entorpezca la comunicación fluida que entre estos dos entes debe imperar, es decir, entre el Municipio y el Estado no puede mediar una autoridad que invada la competencia ni la autonomía de ninguno de los dos, no puede haber autoridad que se encuentre en una situación intermedia respecto de las atribuciones tanto del Estado como del Municipio, con facultades y atribuciones que impongan a este último determinaciones que son propias y originarias de su esfera y que en un extremo no deseado lleguen a obligar a las autoridades municipales a subsumirse a su proceder.

l) Que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social a que se refiere el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, no constituyen una autoridad intermedia, pues los mismos son órganos de participación ciudadana que el Gobierno del Estado ha previsto para canalizar, dentro de su ámbito local y bajo el esquema local de planeación los recursos del Fondo de Desarrollo Social M.. En lo particular, la actuación de estos órganos obedece al pleno cumplimiento del compromiso adquirido en el Convenio de Desarrollo Social de fungir como autoridad ejecutora, junto con las autoridades municipales, respecto de los fondos federales que han sido encaminados a cumplir con un fin social específico, labor que se traduce en una suma de esfuerzo entre los distintos órdenes de gobierno para la programación y presupuestación de las acciones concertadas con las comunidades, a partir de las prioridades por ellas definidas.

m) Que como los fondos provenientes del Ramo 00026 son de carácter federal, su control debe estar en manos de la propia Federación, y por tratarse de recursos encaminados a la promoción del desarrollo y el bienestar social, la Secretaría de Desarrollo Social está plenamente facultada para captar, administrar y distribuir dichos fondos federales.

n) Que si bien la fracción V del artículo 115 constitucional dispone que "... los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas ...", estas facultades de planeación y desarrollo se surten para el efecto de aplicar los recursos y bienes que forman parte de la hacienda municipal.

o) Que por lo que hace al contenido de la fracción VI del artículo 115 constitucional, que establece que "Cuando dos o más centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia.", este supuesto no tiene que ver con la planeación a que están facultados los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, pues los mismos tienen un ámbito de competencia que se circunscribe a la del Estado de Tamaulipas. El supuesto referido en la fracción constitucional de mérito es para el caso de que haya centros urbanos situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas y para este supuesto existe una participación coordinada de los tres ámbitos de gobierno.

p) Que en el caso concreto los bienes sobre los que se faculta a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social para planear, programar, operar, controlar y dar seguimiento, son de carácter federal y no forman parte de las participaciones federales que se llegan a integrar a la hacienda municipal, por lo que existe plena justificación constitucional para que dichos consejos, en su carácter de órganos de participación ciudadana integrados de manera colegiada dentro del marco del Convenio de Desarrollo Social, operen y ejecuten la aplicación de fondos federales; sin que su intervención pueda ser considerada como exclusiva del Municipio y, por lo tanto, atentatoria a su autonomía administrativa.

q) Que toda vez que los fondos provenientes del Ramo 00026 tienen un carácter federal y no forma parte de la hacienda municipal; por tanto, su administración y dominio no corresponde a la municipalidad pues el Presupuesto de Egresos de la Federación establece que el control del Fondo de Desarrollo M., correspondiente al Ramo 00026 estará a cargo de la Secretaría de Desarrollo Social, quien podrá convenir con los Estados la aplicación y ejecución del mismo en el marco del Convenio de Desarrollo Social, y que el Convenio de Desarrollo Social prevé como un compromiso del Ejecutivo del Estado el de desarrollar los elementos necesarios para la ejecución de estos bienes en las áreas específicas para los que están determinados y que incluso en este convenio se prevé que existan Consejos de Desarrollo Social encargados de promover la participación de las comunidades en la ejecución de los bienes en comento, si en consecuencia no existe la configuración del pretendido derecho adquirido que alega la parte actora, pues en ningún momento el Presupuesto de Egresos de la Federación, que entró en vigor desde enero de mil novecientos noventa y seis dedicó los fondos del Ramo 00026 a las arcas municipales; sino que sin dejar de tener un carácter estrictamente federal, lo aplica a fines concretos cuya supervisión está a cargo de los distintos órdenes de gobierno y por ende no existe la aplicación retroactiva de la ley que se alega.

OCTAVO.-Por escrito presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el doce de agosto de mil novecientos noventa y seis, la parte actora promovió ampliación de demanda en contra de las autoridades precisadas en el escrito inicial de demanda y por el acto que a continuación, se precisa:

"Hecho superveniente, consistente en la publicación en el Periódico Oficial con fecha 1o. de junio de 1996. Acuerdo mediante el cual se expide el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social."

NOVENO.-En la ampliación de demanda se señalaron como antecedentes los siguientes:

"Al final del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación dice: ‘La integración y el funcionamiento de los consejos se sujetará al reglamento correspondiente.’. Dicho reglamento a que se hace mención anteriormente es publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tamaulipas, con fecha 1o. de junio de 1996, fojas 8-11: ‘Acuerdo mediante el cual se expide el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social.’. El cual fue enviado a esta presidencia municipal por correo, por parte del Gobierno del Estado con fecha 13 de julio de 1996, esto según sello del Servicio Postal Mexicano, del cual se anexa una copia fotostática certificada, tanto de la foja que contiene el sello como de todo el reglamento."

DÉCIMO.-Por auto de quince de agosto del mismo año se admitió la ampliación de demanda presentada por la actora referente al acuerdo por el que se expidió el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas número cuarenta y cuatro, de fecha primero de junio de mil novecientos noventa y seis, y se ordenó emplazar a las responsables para que rindieran su contestación y correr traslado al procurador general de la República para que manifestara lo que a su derecho conviniera.

El procurador general de la República por lo que hace a la ampliación de demanda en síntesis manifestó, lo siguiente:

a) Que en su ampliación de demanda, la parte actora señala que la publicación del reglamento en mención constituye un hecho superveniente, pero la admisión de su promoción por este Alto Tribunal se efectuó bajo la interpretación de que tal acto significa un hecho nuevo que apareció en la contestación de la demanda por parte de las autoridades correspondientes, por lo que la admisión de la ampliación de la demanda efectuada en esos términos quedó firme en razón de que ninguna de las partes la impugnó.

b) Que con los preceptos que conciernen al funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social no se conculca la integridad de la hacienda municipal, pues los fondos sobre los cuales tienen atribuciones de control de aplicación no corresponden a las arcas del Municipio, sino que se trata de recursos federales que se han destinado a ser aplicados para un fin concreto, dentro del marco del desarrollo nacional y para ser ejercido dentro de los Municipios.

c) Que tampoco se puede pensar en la pretendida violación al artículo 14 constitucional porque se hayan afectado derechos patrimoniales adquiridos por el Municipio desde que se publicó en el Diario Oficial el Presupuesto de Egresos de la Federación, pues el ramo presupuestal que se discute no ha perdido su carácter federal, aun cuando esté en manos del Municipio para su aplicación.

d) Que si se han erigido los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, ello ha obedecido al proceso de aplicación de los recursos materia de la litis y no se puede considerar que constituyan o se erijan como autoridades intermedias entre el Estado y el Municipio, pues sus integrantes son precisamente servidores públicos municipales que convergen en coordinación y en respeto de sus funciones con otras autoridades que tienen que ver con la aplicación de los recursos del Fondo de Desarrollo M.. Además, carecen de las atribuciones propias de una autoridad.

e) Que tampoco es fundado el concepto de invalidez que esgrime la parte actora cuando señala que se han violado las fracciones V y VI del artículo 115 constitucional, conculcándose la facultad municipal de planear, pues los supuestos a que cada una de estas fracciones se refiere guardan total distinción con la planeación a que se refiere el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social.

En proveído de nueve de octubre de mil novecientos noventa y seis, se determinó que no había lugar a tener a las autoridades del Estado de Tamaulipas, contestando la ampliación de la demanda promovida por el Ayuntamiento actor ya que su escrito fue presentado en forma extemporánea.

DÉCIMO PRIMERO.-Con fecha ocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis, tuvo verificativo la audiencia prevista en los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional en la que se hizo relación de los actos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y, agotado el trámite respectivo se pasó el asunto a la señora Ministra ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud de que se plantea un conflicto entre dos poderes de un Estado y uno de sus Municipios.

SEGUNDO.-Previamente a cualquier otra cuestión, procede analizar si la demanda de controversia constitucional fue promovida oportunamente.

El acto impugnado en el escrito inicial de demanda es el siguiente:

"La adición del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, aprobada por el H. Congreso del Estado, según Decreto Número Diez, de fecha veinte de marzo de este año, y publicado en el Periódico Oficial del Estado el veinte de abril del mismo año."

El artículo 21, fracción II de la ley reglamentaria de la materia, señala:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y."

Conforme al precepto transcrito, el plazo para la presentación de la demanda de controversia constitucional será de treinta días en tratándose de disposiciones generales y el plazo para su presentación se computará a partir de su publicación o de su primer acto de aplicación.

En el caso particular, la ley impugnada no se combate con motivo de algún acto específico de aplicación por lo que toda vez que el decreto mediante el cual se adiciona el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, se publicó el sábado veinte de abril de mil novecientos noventa y seis y conforme a su artículo primero transitorio entró en vigor el día siguiente al de su publicación, es decir, el domingo veintiuno de abril del mismo año, cabe concluir que la demanda se presentó dentro del plazo legal.

En efecto, la norma impugnada como se precisó fue publicada el veinte de abril de mil novecientos noventa y seis y entró en vigor el veintiuno del mismo mes y año, por lo que el plazo para la presentación de la demanda corrió del lunes veintidós de abril al lunes tres de junio de ese año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días sábado veintisiete, domingo veintiocho, sábado cuatro, domingo cinco, sábado once, domingo doce, sábado dieciocho, domingo diecinueve, sábado veinticinco, domingo veintiséis de mayo y sábado primero y domingo dos de junio por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto en los artículos 2o. y 3o., fracciones I y II, y 6o. de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

Por lo anterior, al haberse presentado la demanda de controversia constitucional el veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y seis, se acató en sus términos el plazo legal previsto para tal efecto.

TERCERO.-Por lo que hace a la oportunidad de la ampliación de demanda, se precisa, lo siguiente:

El artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia señala:

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

Del precepto antes transcrito se advierten dos cuestiones generales: primero que la ampliación de demanda procede con motivo de un hecho nuevo o un hecho superveniente, en cuyo caso podrá presentarse la ampliación en los plazos que en cada supuesto se señala; segundo, que la ampliación deberá tramitarse conforme a las mismas disposiciones que rigen para la demanda principal.

De esto se sigue que, para calificar la oportunidad de la ampliación de la demanda, deben tomarse en consideración dos plazos: a) Uno que atañe al plazo legal para hacer valer la ampliación como consecuencia de un hecho nuevo o por un hecho superveniente; y, b) Otro que se refiere al plazo para combatir un acto o disposición general, que deberá computarse con base en las mismas reglas que rigen para la demanda principal.

Atento a lo anterior, debe hacerse el cómputo en función de ambos plazos, para lo cual se analizará en primer término el referente al que rige para la presentación de la ampliación dentro del procedimiento y, en segundo lugar, el que se tiene para combatir el reglamento que se impugna en la ampliación.

A) Respecto del plazo para promover la ampliación:

De conformidad con el precepto transcrito, son dos los supuestos en que procede la ampliación de la demanda, con plazos distintos en cada caso para su promoción.

En efecto, la ampliación se prevé en el supuesto de que exista un hecho nuevo o, bien, en tratándose de un hecho superveniente; en el primer caso el plazo para tal efecto será de quince días siguientes al de la contestación, si en esta última apareciere el hecho nuevo; en el segundo caso el plazo abarcará hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere el hecho superveniente.

Así lo ha distinguido la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia, precisando al efecto las diferencias específicas entre el hecho nuevo y el hecho superveniente en materia de controversias constitucionales, mediante su tesis aislada número CXXVI/97, que aparece publicada a fojas 55, T.V., octubre de 1997, Pleno, Salas y Tribunales Colegiados de Circuito, Novena Época, del Semanario Judicial de la Federación, que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA PROCEDE TANTO CON MOTIVO DE UN HECHO NUEVO COMO DE UN HECHO SUPERVENIENTE.-Del artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desprende que en el procedimiento establecido para la sustanciación de las controversias constitucionales, la ampliación de la demanda opera cuando se actualiza cualquiera de las dos hipótesis siguientes: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción, si apareciere un hecho superveniente. Esas diferentes hipótesis requisitan la oportunidad en que debe hacerse valer la ampliación con base en la distinción entre un hecho nuevo y un hecho superveniente, que no significan lo mismo para la ley en consulta; así, para que se actualice el supuesto de hecho nuevo, no importa el momento en que nace, que puede ser anterior o posterior a la presentación de la demanda, sino la época de conocimiento de su existencia por la parte actora, en especial, que ese conocimiento resulte o derive de la contestación de la demanda, ya que el citado precepto legal dice ‘... al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo ...’. En cambio, tratándose del hecho superveniente, la época de su nacimiento es de capital importancia, ya que la connotación del concepto superveniente, ilustra con relación a que un hecho es de esa naturaleza cuando sobreviene o acontece con posterioridad a cierto momento, según lo previene la ley, después de que se presentó la demanda y hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción; además, una característica propia del hecho superveniente es la de que sea susceptible de cambiar el estado jurídico en el que se encontraba la situación al presentarse la demanda o al entablarse la litis."

La parte actora al formular su escrito de ampliación de demanda, señala que esto atiende a la existencia de un hecho superveniente consistente en la publicación en el Periódico Oficial del Estado de fecha primero de junio de mil novecientos noventa y seis, del acuerdo mediante el cual se expide el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social.

Del análisis integral del escrito de ampliación de demanda, se aprecia que el citado reglamento se relaciona con la ley impugnada en la demanda inicial, así como con las autoridades y conceptos de invalidez expuestos en la misma; en tanto que el reglamento de referencia regula a los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social que se crean en la ley impugnada en la demanda inicial.

Destaca que el reglamento multirreferido fue publicado el primero de junio de mil novecientos noventa y seis; esto es, con posterioridad a la presentación de la demanda (veinticuatro de mayo del mismo año), por lo que, la parte actora al promover su demanda no tenía conocimiento del reglamento en cita.

De lo expuesto se colige que la ampliación de demanda sí guarda relación estrecha con la litis planteada en la demanda principal.

Ahora bien en los términos anteriormente apuntados, a efecto de establecer si el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social impugnado en la ampliación de demanda constituye un hecho nuevo o superveniente, debe determinarse, en el primer caso cuándo tuvo conocimiento del hecho la parte actora; y en el segundo caso, cuándo tuvo lugar el hecho invocado.

En el presente caso, la demanda principal se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y seis, la contestación de demanda se presentó el dos de agosto del mismo año, el reglamento impugnado en la ampliación de demanda se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas el primero de junio del mismo año, el escrito de ampliación de demanda se presentó el doce de agosto del citado año y la audiencia prevista en el artículo 34 de la ley reglamentaria de la materia en que se cerró el periodo de instrucción se realizó el ocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis, por lo que debe concluirse que en el caso se reúnen los extremos necesarios para considerar que se actualiza un hecho superveniente y en tanto que, el reglamento impugnado se publicó con posterioridad a la presentación de la demanda pero antes de que las autoridades demandadas la contestaran, por tanto la ampliación de demanda resulta procedente toda vez que la ampliación de demanda se presentó antes del cierre de la instrucción.

Resulta pertinente aclarar que por proveído de fecha quince de agosto de mil novecientos noventa y seis, se tuvo por admitida a trámite la ampliación de demanda considerando que se planteaba la existencia de un acto nuevo; sin embargo, tal circunstancia no impide a este Tribunal Pleno analizar la procedencia de la citada ampliación en sentencia definitiva, toda vez que una cuestión de orden público y de análisis oficioso, y además, los autos de trámite dictados por el Ministro instructor no causan estado y, por tanto, no obligan a este Tribunal Pleno.

De esto se sigue que, siendo un hecho superveniente, no hecho nuevo, el que motivó la ampliación de demanda, el plazo para su interposición abarcaba desde la fecha de presentación de la demanda principal hasta antes del cierre de instrucción del procedimiento; por tanto, si la demanda inicial se promovió el veinticuatro de mayo de mil novecientos noventa y seis, la audiencia final tuvo lugar el ocho de noviembre de mil novecientos noventa y seis, y por su parte el escrito de ampliación se presentó el doce de agosto del mismo año ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia, esto es, con posterioridad a la demanda pero antes del cierre de instrucción, es de concluirse entonces que se presentó dentro del periodo procesal señalado en la ley para tal efecto.

B) Respecto de la oportunidad para combatir el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social:

Ya quedó señalado que la ampliación se hizo valer dentro del momento procesal determinado por la ley, pero resta determinar ahora si el reglamento combatido se impugnó oportunamente.

El artículo 27 de la ley reglamentaria de la materia antes transcrito, dispone que la ampliación se tramitará conforme a las mismas reglas que rigen para la demanda inicial, por lo que debe atenderse a las disposiciones que reglamentan lo relativo para establecer si en este aspecto el reglamento de mérito se impugnó oportunamente.

El artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria dice:

"Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y."

En el caso, el reglamento impugnado fue publicado el primero de junio de mil novecientos noventa y seis en el Periódico Oficial del Estado; por tanto, el plazo de treinta días a que se refiere el artículo 21, fracción II, de la ley reglamentaria, debe computarse a partir del día siguiente.

De lo anterior se sigue que el plazo de treinta días venció el doce de julio de mil novecientos noventa y seis, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días domingo dos, sábado ocho, domingo nueve, sábado quince, domingo dieciséis, sábado veintidós, domingo veintitrés, sábado veintinueve y domingo treinta de junio, así como el sábado seis y domingo siete de julio del mismo año, por ser inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2o. y 3o., fracciones II y III, de la ley reglamentaria de la materia en relación con el 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

Ahora bien, si en el caso la ampliación mediante la cual se combate el reglamento de mérito se presentó hasta el doce de agosto de mil novecientos noventa y seis, es evidente que se rebasó con exceso el plazo de treinta días hábiles para su impugnación.

No es óbice a lo anterior, que el Municipio actor alegue en su escrito de ampliación de demanda que el reglamento que impugna le fue enviado por correo el trece de julio de mil novecientos noventa y seis, pues como se ha desarrollado la ley reglamentaria de la materia en su artículo 21, fracción II, señala que cuando se pretenda impugnar una norma general sin existir acto de aplicación como acontece en la especie, el actor contará con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente de su publicación, y no a partir del día en que el actor se ostente sabedor de la existencia de la norma.

De todo lo expuesto se concluye que, si bien la ampliación fue hecha valer dentro del periodo procesal que prevé la ley reglamentaria, también lo es que respecto del reglamento impugnado en lo particular, éste no se combatió oportunamente, pues, con independencia de la oportunidad en la ampliación, debió atenderse también, conforme lo dispuesto por el artículo 27 de la propia ley reglamentaria, al plazo que en lo particular se tenía para combatir disposiciones generales.

En consecuencia, respecto de la ampliación de demanda procede sobreseer en la presente controversia, con fundamento en lo dispuesto por el artículo 19, fracción VII, y 20, fracción II, en relación con el 27, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

CUARTO.-Previamente a cualquier otra cuestión debe estudiarse la legitimación de la parte promovente respecto del escrito inicial de demanda, por ser de orden público y de estudio preferente.

El gobernador y el presidente de la Diputación Permanente de la Quincuagésima Sexta Legislatura del Congreso del Estado de Tamaulipas, plantean lo siguiente:

a) Que el presidente municipal del Ayuntamiento del Municipio actor no está legitimado para plantear la presente controversia constitucional, por no existir acuerdo del Ayuntamiento en ese sentido, ni se encuentra acreditado que los síndicos tengan impedimento legal para asumir dicha representación en términos de los artículos 57 y 60, fracción II del Código M. para el Estado de Tamaulipas, por lo que se actualiza la causal prevista en la fracción VIII del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Es fundado lo así alegado, atento a los siguientes razonamientos:

El presidente municipal del Ayuntamiento del Municipio actor acredita contar con dicha calidad con copia certificada del Periódico Oficial del Estado, número cinco de primero de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, en el que se publicó el resultado de los cómputos municipales, distritales y estatales.

Por tanto, los artículos 49, fracción XLIII, 57, 60, fracción II, 61 y 68 del Código M. para el Estado de Tamaulipas disponen, lo siguiente:

"Artículo 49. Son facultades y obligaciones de los Ayuntamientos:

"XLIII. Representar legalmente al Municipio con todas las facultades de un apoderado general con las limitaciones que marca la ley; nombrar asesores y delegados, y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas."

"Artículo 57. El presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento en cada caso, asumirá la representación jurídica del Municipio en los litigios en que éste fuera parte, cuando el síndico o síndicos tengan impedimento legal."

"Artículo 60. Los síndicos de los Ayuntamientos tendrán las siguientes facultades y obligaciones:

"II. Representar al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado, con la limitación de que no podrán desistirse, transigir, comprometer en árbitros o hacer cesión de bienes, recibir pagos, salvo autorización por escrito que en cada caso les otorgue el Ayuntamiento.

"Asimismo tendrán a su cargo la atención de los negocios de la hacienda municipal."

"Artículo 61. En los Municipios donde existan dos síndicos, éstos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, con las facultades señaladas en el artículo anterior."

"Artículo 68. Son facultades y obligaciones del secretario:

"I. Asistir a las sesiones del Ayuntamiento con voz informativa y formular las actas al terminar cada una de ellas en el libro respectivo.

"II. Tener a su cargo el cuidado y dirección inmediata de la oficina y el archivo del Ayuntamiento.

"III. Controlar la correspondencia oficial y dar cuenta diaria de todos los asuntos al presidente, para acordar su trámite.

"IV. E., cuando proceda, copias certificadas de documentos y constancias del archivo, que acuerden el Ayuntamiento o el presidente municipal.

"V. Autorizar con su firma las actas, acuerdos, documentos y demás disposiciones administrativas, que emanen del Ayuntamiento o del presidente, sin cuyo requisito no serán válidos.

"VI. Compilar las disposiciones jurídicas que tengan vigencia en el Municipio y, en su caso, proporcionar asesoría al Ayuntamiento, dependencias y órganos auxiliares de la administración pública municipal.

"VII. Las demás establecidas en la ley y sus reglamentos."

De lo anterior, se advierte que el presidente municipal del Municipio actor carece de facultades para representar al Ayuntamiento de dicho Municipio en el presente juicio, pues el presidente municipal en términos del artículo 57 del Código M. para el Estado de Tamaulipas transcrito anteriormente, sólo puede representar al Municipio, previa autorización del Ayuntamiento y cuando el síndico o síndicos tengan impedimento legal, situaciones que en el caso no acontecen pues, no se encuentra acreditada la existencia de la autorización del Ayuntamiento para que dicho servidor público promoviera la presente controversia constitucional, ni que los síndicos del Ayuntamiento tuvieran impedimento legal para hacerlo, pues ellos personalmente signan la demanda de controversia constitucional.

Del mismo modo, toda vez que la legitimación procesal de los promoventes es de orden público este Tribunal Pleno procede al análisis de la legitimación del secretario del Ayuntamiento del Municipio actor.

Dicha autoridad acredita tal carácter mediante el nombramiento que se acompaña a la demanda, expedido por el presidente municipal.

No obstante lo anterior, el Código M. de referencia no le otorga facultades de representación del Municipio a dicho servidor público por lo que carece de legitimación para promover la presente controversia constitucional.

Sirve de apoyo a lo anterior por analogía la tesis jurisprudencial número 45/1997, que a la letra dice:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLAS. CARECE DE ÉSTA EL SECRETARIO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN.-De conformidad con lo dispuesto por el artículo 76 de la Ley Orgánica de la Administración Pública M. del Estado de Nuevo León, el secretario del Ayuntamiento carece de facultades para representar al Ayuntamiento del Municipio de Monterrey, Nuevo León, pues no contiene señalamiento alguno en este sentido, por lo que no tiene legitimación procesal para promover en su nombre demanda de controversia constitucional."

b) Que los síndicos del Ayuntamiento del Municipio actor carecen de legitimación en la presente controversia constitucional, ya que para representar al Ayuntamiento del Municipio se requiere autorización del Cabildo lo que en el caso no se da, por lo que los citados síndicos carecen de personalidad jurídica para promover el presente asunto.

Es infundado lo alegado en relación al síndico primero y síndico segundo del Municipio actor, toda vez que como se ha precisado, el artículo 60 del Código M. para el Estado de Tamaulipas, concede facultades a los síndicos de los Ayuntamientos del Estado para representar al Ayuntamiento en los litigios en que el Municipio sea parte, como mandatario general para pleitos y cobranzas en los términos del Código Civil del Estado.

El citado Código Civil estatal en lo conducente señala:

"Artículo 1880. El mandato es un contrato por el que el mandatario se obliga a ejecutar por cuenta y a nombre del mandante, o sólo por su cuenta, los actos jurídicos que éste le encargue."

"Artículo 1884. Pueden ser objeto de mandato todos los actos lícitos para los que la ley no exige la intervención personal del interesado."

"Artículo 1890. En todos los poderes generales para pleitos y cobranzas bastará que se diga que se otorga con todas las facultades generales y las especiales que requieran cláusula especial conforme a la ley, para que se entiendan conferidos sin limitación alguna.

"En los poderes generales para administrar bienes bastará expresar que se dan con ese carácter, para que el apoderado tenga toda clase de facultades administrativas.

"En los poderes generales para ejercer actos de dominio, bastará que se diga que dichos poderes generales se dan con ese carácter para que el apoderado tenga todas las facultades de dueño, tanto en lo relativo a los bienes, como para hacer toda clase de gestiones a fin de defenderlos o administrarlos.

"Cuando se quieran limitar, en los tres casos antes mencionados, las facultades de los apoderados, se consignarán las limitaciones o se otorgarán al respecto poderes especiales ..."

De lo anterior se concluye que la actuación de los síndicos en representación de los Ayuntamientos se ejerce sin limitación alguna para actuar por cuenta y en nombre de los mismos con el carácter de personero, procurador o representante.

Ahora bien, toda vez que el artículo 61 del Código M. para el Estado de Tamaulipas expresamente señala que en los Municipios donde existan dos síndicos como acontece en el caso, éstos podrán intervenir conjunta o separadamente en los negocios judiciales y administrativos, y no existiendo ninguna disposición en el citado código que condicione la actuación de representación de los citados síndicos a un acuerdo previo del Ayuntamiento, cabe concluir que si los citados promoventes comparecen a nombre y representación del Municipio en su carácter de síndico primero y síndico segundo del Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, entonces tienen la legitimación necesaria para ejercer la presente acción de controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por el artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia número 66/1996, que a la letra señala:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. FUNCIONARIOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLAS (CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO DE TAMAULIPAS).-Del análisis de los artículos 53, 54, 57, 60, fracción II, 61 y 67 del referido ordenamiento, vigente al cinco de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se infiere que la representación legal para promover controversias constitucionales por los Municipios debe recaer, en primer lugar en el síndico o síndicos del Ayuntamiento y, excepcionalmente, cuando tengan impedimento legal, en el presidente municipal, con la aprobación del Ayuntamiento."

Del mismo modo, sirve de apoyo a lo anterior por analogía la jurisprudencia número 22/1997 que dice:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ÓRGANICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA).-De conformidad con lo dispuesto en los artículos 22, fracción II, y 40, fracción I, de la Ley Orgánica M. del Estado de Oaxaca, los síndicos son los representantes jurídicos del Municipio y, para la procuración de la defensa de los intereses municipales tienen, entre otras, las siguientes atribuciones: procurar, defender y promover los intereses municipales; representar jurídicamente al Municipio en los litigios en que éste fuere parte, y en la gestión de los negocios de la hacienda municipal. Por otra parte, de los preceptos de referencia, en relación con los artículos 17, 34, 44 y 46 de la ley en cita, se infiere que para que los síndicos puedan actuar en uso de las atribuciones antes señaladas, no requieren acuerdo previo del Ayuntamiento, ya que la materia propia de las sesiones que éste lleva a cabo se refiere específicamente a los asuntos sustantivos propios de la administración del Municipio, entre otros, ordenanzas, acuerdos administrativos, prestación y vigilancia de servicios públicos. Por tanto, los síndicos, en uso de las atribuciones que la ley les otorga, pueden promover y representar legalmente al Municipio en cualquier litigio, como lo es la acción de controversia constitucional, sin que se establezca condición o requisito formal previo para ello."

c) Que el Municipio actor carece de legitimación activa para promover la presente controversia constitucional, toda vez que plantea la posible contradicción de una norma de carácter general con la Constitución Federal, lo que en su caso sería materia de una acción de inconstitucionalidad en términos del artículo 105, fracción II de la Constitución Federal.

Es infundado el referido planteamiento, atendiendo a que el artículo 105, fracción I, inciso i) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, otorga facultades a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias constitucionales que como en el presente asunto surgen entre un Estado y uno de sus Municipios sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, por lo que al plantearse en el caso la inconstitucionalidad del artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas por el Municipio de Río Bravo, del citado Estado, resulta claro que el Municipio actor tiene legitimación para promover la presente controversia constitucional.

En efecto, si bien es cierto que la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad son dos medios de control constitucional, por medio de los cuales pueden plantearse la contradicción de una norma general con la Constitución Federal, también lo es que cada uno tiene características particulares como son las siguientes:

a) Mientras que la controversia constitucional puede plantearse por cualquiera de los sujetos previstos por la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal (Federación, Estados, Municipios, y Distrito Federal), la acción de inconstitucionalidad debe ser promovida por el procurador general de la República, los partidos políticos y el treinta y tres por ciento cuando menos de los integrantes del órgano legislativo que haya expedido la norma.

b) En tanto que en la controversia constitucional se plantea un conflicto de carácter contencioso por violación a la parte orgánica de la Constitución Federal, en la acción de inconstitucionalidad se alega no la afectación a un derecho constitucional sino la contradicción entre la norma impugnada y la propia N.F..

c) En la controversia constitucional el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio y en la acción de inconstitucionalidad se eleva una solicitud, para que, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, razón por la cual a este medio de control constitucional también se le denomina "acción abstracta de inconstitucionalidad."

d) Respecto de la controversia constitucional, se realiza todo un proceso (demanda, contestación de demanda, pruebas, alegatos y sentencia), mientras que en la acción de inconstitucionalidad se ventila un procedimiento.

e) En cuanto a las normas generales, en la controversia constitucional no pueden impugnarse normas en materia electoral, en tanto que, en la acción de inconstitucionalidad pueden impugnarse cualquier tipo de normas.

f) Por lo que hace a los actos cuya inconstitucionalidad puede plantearse, en la controversia constitucional pueden impugnarse normas generales y actos, y la acción de inconstitucionalidad sólo procede en contra de normas generales, de tal manera que en ambas vías pueden impugnarse normas generales pero bajo distintos requisitos.

g) Los efectos de la sentencia dictada en controversias constitucionales en tratándose de normas generales, serán las de declarar la invalidez de la norma con efectos generales siempre que se trate de disposiciones de los Estados o de los Municipios impugnados por la Federación, de los Municipios impugnados por los Estados o bien en conflictos de órganos de atribución (Poder Ejecutivo y Legislativo Federales, dos poderes de un mismo Estado, o dos órganos del Distrito Federal), y siempre que cuando menos haya sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos, mientras que en la acción de inconstitucionalidad la sentencia tendrá efectos generales siempre y cuando la sentencia fuere aprobada por lo menos por el voto de ocho Ministros.

QUINTO.-En los conceptos de invalidez de la demanda inicial en síntesis se aduce lo siguiente:

a) Que la ley impugnada al determinar que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social tienen como funciones planear, programar, operar, controlar y participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones contraviene lo dispuesto en el artículo 115, fracciones V y VI de la Constitución Federal que dispone que corresponde al Municipio formular, aprobar, y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal y planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de los centros urbanos que tiendan a formar una continuidad demográfica, como en el caso de Río Bravo y el vecino Ayuntamiento de Ciudad Reynosa, Tamaulipas, que se encuentran conurbados a través del Plan Subregional de Ordenamiento Territorial de Reynosa, Río Bravo, del Estado de Tamaulipas, como Programa Parcial de Desarrollo Urbano, publicado en el Periódico Oficial del Estado de Tamaulipas, con fecha veintitrés de enero de mil novecientos noventa y tres.

b) Que el Presupuesto de Egresos de la Federación de mil novecientos noventa y seis, inició su vigencia el primero de enero de mil novecientos noventa y seis por lo que desde ese momento nació el derecho del Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas a recibir los recursos del Ramo 00026, por lo que al expedirse meses después la norma general impugnada, para regular derechos que ya habían nacido anteriormente, se crea una ley y se le dan efectos retroactivos, pues se pretende con ella afectar situaciones jurídicas ya nacidas antes que la ley impugnada entrase en vigor.

c) Que los recursos del Ramo 00026 a que se refiere la norma general cuya invalidez se demanda, es un ingreso del Municipio y además una participación federal y por ello, la asignación de la cantidad de $3'518,137.50 (tres millones quinientos dieciocho mil ciento treinta y siete pesos 50/100 M.N.), a que tiene derecho el Municipio de Río Bravo, Tamaulipas, forma parte de su hacienda y por ello, el Ayuntamiento tiene la completa libertad de administrarla, cumpliendo únicamente con los lineamientos de aplicación señalados en la ley que estableció esos recursos, por lo que, al establecer la norma general impugnada, que los Consejos de Desarrollo M. tengan las funciones que les otorga, se le impide al Ayuntamiento de Río Bravo, Tamaulipas, administrar libremente su hacienda, pues se les otorga a estos consejos funciones de administración de los recursos del multicitado Ramo 00026, lo que es violatorio del artículo 115 fracción IV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

d) Que los recursos del Ramo 00026, asignados al Municipio de Río Bravo, le corresponden al Ayuntamiento de ese Municipio y forman parte de su hacienda y en relación con dichos recursos, no debe haber autoridad intermedia entre dicho Ayuntamiento y el Estado, por lo que la ley impugnada al concederle al consejo de desarrollo mencionado, facultades de planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos derivados del Ramo 00026, y participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones que puedan ser financiados por dichos recursos, e impulsar la participación de la comunidad para la aplicación de esos recursos y supervisar el adecuado ejercicio de recursos ejercidos, lo que se hace, es establecer prácticamente una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Estado, lo cual es violatorio del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

e) Que el hecho de que sean los Consejos de Desarrollo M. los que operen, controlen y den seguimiento a los multicitados recursos, y según la Constitución, el Congreso sea el que revise la gestión del Ayuntamiento, genera una grave injusticia, que consiste en que uno es el que opera el recurso, el que actúa y a otro es al que revisan. Los consejos aplicarán los recursos económicos y al Ayuntamiento lo revisarán.

SEXTO.-En los conceptos de invalidez, los que dada su estrecha vinculación se analizarán de manera conjunta con apoyo en lo dispuesto por el artículo 39 de la ley reglamentaria de la materia, se plantea en la demanda inicial la inconstitucionalidad del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación.

La norma impugnada señala a la letra, lo siguiente:

"Artículo único. Se adiciona el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, para quedar como sigue: Artículo 51. El Ejecutivo del Estado, por sí o a través de sus dependencias y entidades podrán concertar la realización de las acciones previstas en el plan y los programas, con las representaciones de los grupos sociales o con los particulares interesados.

"Lo anterior se realizará a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social que para el efecto se constituyan, cuyas funciones serán entre otras, las siguientes: I.P., programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar, los recursos correspondientes de Presupuesto de Egresos de la Federación, Ramo 00026. II. Participar en la formulación de presupuestos de obras, proyectos y acciones para el desarrollo integral de las comunidades, que puedan ser financiados con los recursos mencionados en el párrafo anterior. III. Impulsar la participación amplia, plural y democrática de las comunidades, para la orientación y aplicación de los recursos mencionados. IV. Propiciar el establecimiento de compromisos para el desarrollo y bienestar social, entre los miembros de las comunidades y las autoridades. V.S. la adecuada aplicación de los recursos.-La integración y el funcionamiento de los consejos se sujetará al reglamento correspondiente.-Transitorios.-Artículo primero. El presente decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el Periódico Oficial del Estado.-Artículo segundo. El reglamento a que se hace referencia en el artículo 51, deberá formularse en un término no mayor de 90 días, posteriores a la vigencia del presente decreto.-Artículo tercero. A partir de la vigencia del presente decreto, los consejos que actualmente se encuentran integrados, se denominarán Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, con sujeción al reglamento que se expide."

Por método, en primer término se procede al análisis del concepto de invalidez en el que se plantea que la ley impugnada atenta en contra de la libertad hacendaria que en términos del artículo 115 posee el Municipio actor.

El artículo 115, fracción IV, constitucional dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"a) Percibirán las contribuciones, incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

"Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones.

"b) Las participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases, montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados.

"c) Los ingresos derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo.

"Las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán exenciones en relación con las mismas. Las leyes locales no establecerán exenciones o subsidios respecto de las mencionadas contribuciones, en favor de personas físicas o morales, ni de instituciones oficiales o privadas. Sólo los bienes del dominio público de la Federación, de los Estados o de los Municipios estarán exentos de dichas contribuciones.

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los Ayuntamientos y revisarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egreso serán aprobados por los Ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles."

De lo anterior se desprende que la hacienda municipal se integra:

a) Por los rendimientos de los bienes que les pertenezcan.

De las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor (en su caso contribuciones por propiedad inmobiliaria, participaciones federales e ingresos por la prestación de servicios públicos a cargo del Municipio).

En tratándose de las participaciones federales, éstas serán cubiertas por la Federación a los Municipios en términos del inciso b) de la fracción IV, del artículo 115 de la Constitución Federal, se refieren a los rendimientos sobre contribuciones especiales de energía eléctrica que contempla el artículo 73, fracción XXIX, último párrafo del citado ordenamiento legal que en lo conducente señala:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"XXIX. Para establecer contribuciones ... Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto de impuestos sobre energía eléctrica."

Debe precisarse que aun en este aspecto en acatamiento de lo dispuesto por el propio artículo 73, fracción XXIX y 115, fracción IV, constitucionales, está a cargo de la Legislatura Local fijar el porcentaje que a cada Municipio corresponderá de dichas contribuciones especiales.

Del mismo modo en su caso integran las participaciones federales que corresponden a los Municipios, las derivadas de los convenios de coordinación fiscal celebrados entre los Estados de la República con la Federación.

Lo anterior se corrobora de lo dispuesto en el artículo 1o. de la Ley de Coordinación Fiscal que señala:

"Artículo 1o. Esta ley tiene por objeto coordinar el sistema fiscal de la Federación con los de los Estados, Municipios y Distrito Federal, establecer la participación que corresponda a sus haciendas públicas en los ingresos federales; distribuir entre ellos dichas participaciones; fijar reglas de colaboración administrativa entre las diversas autoridades fiscales; constituir los organismos en materia de coordinación fiscal y dar las bases de su organización y funcionamiento.

"Cuando en esta ley se utilice la expresión ‘entidades’, ésta se referirá a los Estados y al Distrito Federal.

"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público celebrará convenio con los Estados que soliciten adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal que establece esta ley. Dichos Estados y el Distrito Federal participarán en el total de impuestos federales y en los otros ingresos que señale esta ley mediante la distribución de los fondos que en la misma se establecen."

Ahora bien, estas participaciones federales a los Estados y Municipios que en términos de la fracción IV, inciso b) del artículo 115 constitucional forman parte de las haciendas municipales, están previstas en el Ramo 00028 del Presupuesto de Egresos Federal y dichos recursos los Municipios podrán administrarlos libremente una vez que la Legislatura Local en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) lo determine, y por ende formen parte de su hacienda, como se desprende del texto del artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal que a la letra señala:

"Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general.

"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribución; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

"Los Municipios recibirán como mínimo el 20% de la recaudación que corresponda al Estado en los términos del penúltimo y último párrafos del artículo 2o. de esta ley.

"Las participaciones serán cubiertas en efectivo, no en obra, sin condicionamiento alguno y no podrán ser objeto de deducciones, salvo lo dispuesto en el artículo 9o. de esta ley. Los Gobiernos de los Estados publicarán, cuando menos una vez al año en el Diario Oficial de la entidad, y en uno de los periódicos de mayor circulación de la misma, las participaciones que correspondan, durante un año, a cada uno de sus Municipios."

Cabe precisar que las partidas presupuestales del Ramo 00028 que conforme al Presupuesto de Egresos de la Federación corresponden a las entidades federativas y Municipios, tienen su origen en el Sistema de Coordinación Fiscal previsto por la Ley de Coordinación Fiscal por virtud del cual según la exposición de motivos de la citada ley, "los Estados de la República, en ejercicio de su soberanía, podrán solicitar adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, la Secretaría de Hacienda celebrará con ellos, un convenio de coordinación fiscal que les dará derecho a participar en un Fondo General de Participaciones formado con el 13.0% de la recaudación federal total que se incrementará con el por ciento que represente en dicho ingreso de la Federación la recaudación de gravámenes locales o municipales que las entidades convengan en derogar o dejar en suspenso. Dicho fondo será distribuido entre los Estados conforme a las bases establecidas en la ley que se propone y que se desarrollen en los citados convenios. A cambio de esta participación, los Estados no impondrán gravámenes o los mantendrán en suspenso, sobre las materias establecidas en las leyes federales relativas a impuestos participables, modalidad que no se hace extensiva en relación a otros impuestos en los cuales no ha existido participación a los Estados", es decir, dicha partida obra en el Presupuesto de Egresos Federal y no en el de cada entidad federativa por tratarse de una redistribución de los ingresos que perciben los Municipios, los Estados y la Federación por virtud de los Convenios de Coordinación Fiscal previstos en la ley en cita.

Tal afirmación se corrobora del texto del último párrafo del artículo 10 de la Ley de Coordinación Fiscal que señala:

"Artículo 10. Los Estados que deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal para recibir las participaciones que establezca esta ley, lo harán mediante convenio que celebren con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, que deberá ser autorizado o aprobado por su legislatura. También con autorización de la legislatura podrán dar por terminado el convenio.

"...

"Los Estados que no deseen adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, participarán en los impuestos especiales a que se refiere el inciso 5o. de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, en los términos que establecen las leyes respectivas."

Del mismo modo, confirma lo anterior que en la exposición de motivos de la Ley de Coordinación Fiscal se estableciera lo siguiente:

"Los Estados de la República, si así lo prefieren, pueden no adherirse al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal, en cuyo caso, podrán establecer libremente los impuestos que estimen convenientes, salvo los señalados en la fracción XXIX del artículo 73 constitucional, en relación con los cuales seguirán recibiendo las participaciones señaladas en las leyes federales."

Así mismo, debe señalarse que el Presupuesto de Egresos de la Federación tiene su fundamento constitucional en el artículo 74, fracción IV de la Constitución Federal que establece:

"Artículo 74. Son facultades exclusivas de la Cámara de Diputados:

"IV. Examinar, discutir y aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, discutiendo primero las contribuciones que, a su juicio, deben decretarse para cubrirlo, así como revisar la cuenta pública del año anterior.

"El Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara la iniciativa de Ley de Ingresos y el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el día 15 del mes de noviembre o hasta el día 15 de diciembre cuando inicie su encargo, en la fecha prevista por el artículo 83, debiendo comparecer el secretario del despacho correspondiente a dar cuenta de los mismos.

"No podrá haber otras partidas secretas, fuera de las que se consideren necesarias, con ese carácter, en el mismo presupuesto; las que emplearán los secretarios por acuerdo escrito del presidente de la República.

"La revisión de la cuenta pública tendrá por objeto conocer los resultados de la gestión financiera, comprobar si se ha ajustado a los criterios señalados por el presupuesto y el cumplimiento de los objetivos contenidos en los programas.

"Si el examen que realice la Contaduría Mayor de Hacienda aparecieran discrepancias entre las cantidades gastadas y las partidas respectivas del presupuesto o no existiera exactitud o justificación en los gastos hechos, se determinarán las responsabilidades de acuerdo con la ley.

"La cuenta pública del año anterior deberá ser presentada a la Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión dentro de los diez primeros días del mes de junio.

"Sólo se podrá ampliar el plazo de presentación de la iniciativa de Ley de Ingresos y del Proyecto de Presupuesto de Egresos, así como de la cuenta pública, cuando medie solicitud del Ejecutivo suficientemente justificada a juicio de la Cámara o de la Comisión Permanente, debiendo comparecer en todo caso el secretario del despacho correspondiente a informar de las razones que lo motiven; ..."

De lo anterior se advierte que corresponde exclusivamente a la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión elaborar el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el que se establecerá el ejercicio que ha de realizarse de los ingresos federales que el Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracciones XXIX y VII determinó para cubrirlo.

Lo señalado se corrobora del texto del artículo 1o. del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis que señala:

"Artículo 1o. El ejercicio y control del gasto público federal para el año de 1996, se realizará conforme a las disposiciones de este decreto y a las demás aplicables en la materia."

Ahora bien, los artículos 25 y 73, fracciones XXV, XXIX-D, XXIX-E y XXX de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 25. Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral, que fortalezca la soberanía de la nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

"El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

"Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la nación.

"El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan.

"Asimismo podrá participar por sí o con los sectores social y privado, de acuerdo con la ley, para impulsar y organizar las áreas prioritarias del desarrollo.

"Bajo criterios de equidad social y productividad se apoyará e impulsará a las empresas de los sectores social y privado de la economía, sujetándolos a las modalidades que dicte el interés público y al uso, en beneficio general, de los recursos productivos, cuidando su conservación y el medio ambiente.

"La ley establecerá los mecanismos que faciliten la organización y la expansión de la actividad económica del sector social: de los ejidos, organizaciones de trabajadores, cooperativas, comunidades, empresas que pertenezcan mayoritaria o exclusivamente a los trabajadores y, en general, de todas las formas de organización social para la producción, distribución y consumo de bienes y servicios socialmente necesarios.

"La ley alentará y protegerá la actividad económica que realicen los particulares y proveerá las condiciones para que el desenvolvimiento del sector privado contribuya al desarrollo económico nacional, en los términos que establece esta Constitución."

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"XXV. Para establecer, organizar y sostener en toda la República escuelas rurales, elementales, superiores, secundarias y profesionales; de investigación científica, de bellas artes y de enseñanza técnica; escuelas prácticas de agricultura y de minería, de artes y oficios, museos, bibliotecas, observatorios y demás institutos concernientes a la cultura general de los habitantes de la nación y legislar en todo lo que se refiere a dichas instituciones; para legislar sobre monumentos arqueológicos, artísticos e históricos, cuya conservación sea de interés nacional; así como para dictar las leyes encaminadas a distribuir convenientemente entre la Federación, los Estados y los Municipios el ejercicio de la función educativa y las aportaciones económicas correspondientes a ese servicio público, buscando unificar y coordinar la educación en toda la República. Los títulos que se expidan por los establecimientos de que se trata surtirán sus efectos en toda la República;

"XXIX-D. Para expedir leyes sobre planeación nacional del desarrollo económico y social.

"XXIX-E. Para expedir leyes para la programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, especialmente las referentes al abasto y otras que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios.

"XXX. Para expedir todas las leyes que sean necesarias, a objeto de hacer efectivas las facultades anteriores, y todas las otras concedidas por esta Constitución a los Poderes de la Unión."

De los citados preceptos, se advierte que corresponde a la Federación en el ámbito de sus respectivas autoridades la Coordinación del Desarrollo Nacional, y legislar en materias que tengan como fin distribuir convenientemente entre la Federación, entidades federativas y Municipios, los servicios educativos, públicos y económicos socialmente necesarios con el fin de hacer una distribución más justa de la riqueza.

Estos preceptos constitucionales, son la base del destino que la Cámara de Diputados Federal determinó para los recursos federales del Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" previsto en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis.

Ahora bien, el artículo 2o. del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, dispone lo siguiente:

"Artículo 2o. En la ejecución del gasto público federal, las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal deberán realizar sus actividades con sujeción a los objetivos y metas de los programas aprobados en este presupuesto, que correspondan a las prioridades del Plan Nacional de Desarrollo."

Del mismo modo, en lo particular el artículo 16 de dicho ordenamiento legal señala:

"Artículo 16. Las erogaciones previstas para el Ramo 00026 Superación de la Pobreza, en el año de 1996, importan la cantidad de $11'000,000,000.00 y se distribuyen de la siguiente manera:

"Fondo de Desarrollo Social

"M. 7'150,000,000.00

"Fondo de Prioridades Estatales 500,000,000.00

"Fondo para la Promoción del Empleo y la Educación. 3,350,000,000.00

"La Secretaría de Desarrollo Social definirá el esquema de operación de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza, a efecto de garantizar congruencia y eficacia en la conducción de la política social a nivel nacional, y agilizar la transferencia de recursos a las entidades federativas para inducir la participación de los gobiernos estatales y municipales en la promoción del bienestar social. El control presupuestal se ejercerá por la secretaría.

"El Fondo de Desarrollo Social M. se distribuirá entre las entidades federativas de acuerdo a una fórmula basada en indicadores de pobreza entre Estados y Municipios. Antes del 31 de enero de 1996, la Secretaría de Desarrollo Social dará cuenta a las Comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Desarrollo Social, de la fórmula y metodología utilizada. Asimismo, antes de dicha fecha la Secretaría de Desarrollo Social publicará en el Diario Oficial de la Federación la fórmula y metodología correspondiente, así como la asignación presupuestal para los Estados para 1996.

"La Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los Estados, en el marco de los Convenios de Desarrollo Social, la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. con base en indicadores similares. La distribución que resulte entre los Municipios deberá ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del gobierno estatal a más tardar el 15 de febrero de 1996.

"Los Municipios sólo podrán utilizar los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. para inversiones en los siguientes rubros: agua potable; alcantarillado; drenaje y letrinización; electrificación; urbanización; apoyos, construcción y conservación de infraestructura educativa básica; construcción y conservación de infraestructura de salud; crédito a la palabra y construcción de caminos e infraestructura rural.

"Conforme al Convenio de Desarrollo Social, los Gobiernos de los Estados y los Municipios serán los responsables de la correcta orientación, destino y aplicación de los recursos del Ramo 00026 superación de la pobreza que se les asigne, así como de su manejo transparente. Los recursos asignados a los Ayuntamientos serán ejercidos por éstos con la participación de sus comunidades, teniendo la libertad de decidir su aplicación entre los rubros que se indican en el párrafo anterior, dando prioridad a las obras en proceso y al mantenimiento de las ya terminadas. Asimismo, los Municipios tendrán la obligación de publicar el monto que les fue otorgado y las obras que se realizarán con dichos recursos, especificando para tal efecto el presupuesto que se ejercerá.

"Para asegurar el cumplimiento de las acciones de los Convenios de Desarrollo Social, la Secretaría de Desarrollo Social efectuará el seguimiento físico-financiero y la evaluación del avance de las obras. Cuando se detecten desviaciones o incumplimiento de lo convenido, la Secretaría de Desarrollo Social podrá suspender la radicación de fondos federales e inclusive solicitar su reintegro. Para estos propósitos, los Estados y Municipios convendrán con la propia Secretaría de Desarrollo Social, establecer un registro público de cada obra, que permita llevar a cabo una adecuada evaluación.

"Para el control de los recursos del Ramo 00026 Superación de la Pobreza asignados a las entidades federativas, la contraloría convendrá con los gobiernos estatales o sus dependencias facultadas en la materia, las actividades o programas que permitan garantizar el cumplimiento de las disposiciones aplicables, así como del programa acordado en el marco del Convenio de Desarrollo Social. La Secretaría de Desarrollo Social, la contraloría y los gobiernos estatales y municipales promoverán la participación ciudadana en el destino, aplicación y vigilancia de los recursos federales y estatales convenidos en materia de desarrollo social."

De lo transcrito, se aprecia que la ejecución del gasto público federal corresponde a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y específicamente en tratándose de los recursos correspondientes al Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" a la Secretaría de Desarrollo Social.

Lo así asentado se confirma del texto del artículo 32, fracciones I y II de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal que señala:

"Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"I.F., conducir y evaluar la política general de desarrollo social para el combate efectivo a la pobreza; en particular, la de asentamientos humanos, desarrollo urbano y vivienda;

"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeación regional; ..."

Por lo anterior, conforme a lo dispuesto en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos de la Federación y las fracciones I y II del artículo 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, el secretario de Desarrollo Social elaboró el acuerdo mediante el cual se determina la fórmula, metodología y distribución de las asignaciones correspondientes al Fondo de Desarrollo Social M. del Ramo 00026 Superación de la Pobreza, entre las entidades federativas para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, publicado en el Diario Oficial de la Federación el cinco de enero de mil novecientos noventa y seis, con base en las directrices que la Cámara de Diputados fijó en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos Federal en uso de la facultad exclusiva que le confiere el artículo 74, fracción IV de la Constitución Federal en los siguientes términos:

a) La distribución de los recursos del Ramo 00026 en tres fondos. Fondo de Desarrollo Social M., Fondo de Prioridades Estatales y Fondo para la Promoción del Empleo y la Educación.

b) Los fines que debe perseguir el esquema de operación de los recursos del Ramo 00026 a los que debe de sujetarse la Secretaría de Desarrollo Social.

c) La forma en que los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. se distribuirán entre las entidades federativas, de acuerdo a la fórmula que elabore la Secretaría de Desarrollo Social.

d) Que dicha fórmula se base en indicadores de pobreza entre Estados y Municipios.

e) Que se publique esa fórmula en el Diario Oficial de la Federación.

f) Que antes de publicarse la fórmula debe darse cuenta de ella a las Comisiones de Programación, Presupuesto y Cuenta Pública y de Desarrollo Social de la propia Cámara de Diputados.

g) Que la Secretaría de Desarrollo Social queda facultada para convenir con las entidades federativas la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M..

h) Los rubros en los que podrán utilizarse los recursos federales del Ramo 00026.

i) Los mecanismos del control, seguimiento y evaluación del ejercicio del gasto público federal correspondiente al Ramo 00026.

Por otro lado, los artículos 16, párrafo cuarto del Presupuesto de Egresos Federal para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, 22, 32, fracciones II, III, V y XVII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal y 116, fracción VII de la Constitución Federal disponen:

"Artículo 16. La Secretaría de Desarrollo Social convendrá con los Estados, en el marco de los Convenios de Desarrollo Social, la distribución de los recursos del Fondo de Desarrollo Social M. con base en indicadores similares. La distribución que resulte entre los Municipios deberá ser publicada en el correspondiente órgano oficial de difusión del gobierno estatal a más tardar el 15 de febrero de 1996."

"Artículo 22. El presidente de los Estados Unidos Mexicanos podrá celebrar convenios de coordinación de acciones con los Gobiernos Estatales, y con su participación, en los casos necesarios, con los Municipios, satisfaciendo las formalidades legales que en cada caso procedan, a fin de favorecer el desarrollo integral de las propias entidades federativas."

"Artículo 32. A la Secretaría de Desarrollo Social corresponde el despacho de los siguientes asuntos:

"II. Proyectar y coordinar, con la participación que corresponda a los gobiernos estatales y municipales, la planeación regional;

"III. Coordinar las acciones que incidan en el combate a la pobreza fomentando un mejor nivel de vida, en lo que el Ejecutivo Federal convenga con los gobiernos estatales y municipales, buscando en todo momento propiciar la simplificación de los procedimientos y el establecimiento de medidas de seguimiento y control;

"V. Evaluar la aplicación de las transferencias de fondos en favor de Estados y Municipios, y de los sectores social y privado que se deriven de las acciones e inversiones convenidas, en los términos de las fracciones anteriores;

"XVII. Los demás que le fijen expresamente las leyes y reglamentos; ..."

"Artículo 116. El poder público de los Estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y no podrán reunirse dos o más de estos poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el legislativo en un solo individuo.

"Los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, con sujeción a las siguientes normas:

"VII. La Federación y los Estados, en los términos de ley, podrán convenir la asunción por parte de éstos del ejercicio de sus funciones, la ejecución y operación de obras y la prestación de servicios públicos, cuando el desarrollo económico y social lo haga necesario.

"Los Estados estarán facultados para celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que éstos asuman la prestación de los servicios o la atención de las funciones a las que se refiere el párrafo anterior."

Con base en dichos dispositivos legales, el Ejecutivo Federal celebró con el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas el Convenio de Desarrollo Social mil novecientos noventa y seis con objeto de que el Gobierno Estatal, por conducto de los Municipios integrantes del Estado, asumiera la ejecución y operación de las obras y servicios públicos que la Cámara de Diputados en el artículo 16 del Presupuesto de Egresos Federales para el Ejercicio Fiscal de mil novecientos noventa y seis, determinó debían realizarse en la ejecución de los recursos federales del Ramo 00026 combate a la pobreza.

Lo anterior se confirma del análisis de las cláusulas primera y décima de dicho convenio que señala:

"Primera. El Ejecutivo Federal y el Ejecutivo del Estado de Tamaulipas celebran el presente convenio que tiene como objeto coordinar la ejecución de acciones y la aplicación de recursos para llevar a cabo la política para la superación de la pobreza en la entidad e impulsar el desarrollo regional y social, con el propósito de alcanzar la igualdad de oportunidades, elevar los niveles de bienestar, y la calidad de vida de la población y de manera prioritaria, disminuir la pobreza; fortalecer la participación social en las acciones de gobierno, y otorgar un mayor dinamismo al sistema federal, mediante la descentralización de programas de desarrollo social financiados con recursos presupuestales del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’."

"Décima. Con el objeto de dar cumplimiento a los postulados del nuevo federalismo, el Ejecutivo Federal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social descentralizará programas y recursos del Fondo de Desarrollo Social M. previsto en el Ramo 00026 Superación de la Pobreza, del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, en favor del Estado y, por conducto de éste, a los Municipios."

En este punto, cabe precisar que toda vez que el objeto del citado convenio fue la asunción por parte del Estado de Tamaulipas por conducto de sus Municipios de la ejecución de recursos federales en términos del artículo 116, fracción VII de la Constitución Federal, el citado convenio se celebró con el Ejecutivo Estatal sin que en modo alguno participara el Congreso Estatal en su determinación por no referirse a ingresos que integren las haciendas municipales en términos del artículo 115 de la propia Ley Fundamental.

De lo expuesto con anterioridad, se concluye que toda vez que la partida presupuestaria correspondiente al Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, se refiere a recursos federales, cuya ejecución corresponde a las autoridades federales en términos del artículo 2o. del propio Presupuesto de Egresos de la Federación y específicamente a la Secretaría de Desarrollo Social en términos del artículo 16 del citado presupuesto y 32 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, además atendiendo a que dichos recursos no fueron determinados como ingresos del Municipio actor por la Legislatura Local, quien es la única facultada para determinar las participaciones federales que corresponden a los Municipios en términos del artículo 115, fracción IV, inciso b) de la Constitución General de la República, debe estimarse que los citados recursos no forman parte de la hacienda municipal del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas y por ende el establecimiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, en la ley impugnada, no viola la libertad hacendaria del Municipio actor, toda vez que los citados Consejos conforme el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación, tienen como funciones planear, programar, operar, controlar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, los que como se ha precisado no forman parte de la hacienda municipal del Municipio actor.

Por lo anterior, también resulta infundado lo alegado por el Municipio actor en el sentido de que toda vez que desde el primero de enero de mil novecientos noventa y seis, fecha en que inició la vigencia del Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de mil novecientos noventa y seis, nació el derecho del citado Municipio para recibir los recursos correspondientes al Ramo 00026, la ley impugnada al regular dichos derechos que ya habían nacido vulnera en su perjuicio la garantía de la no retroactividad de la ley.

En efecto, si como se ha precisado, los multicitados recursos del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación, no forman parte de la hacienda municipal de la actora, es inexacto que desde que inició la vigencia del citado ordenamiento el Municipio tuviera algún derecho respecto de los referidos recursos, por lo que no puede sostenerse que la ley impugnada se le aplique en forma retroactiva por pretender regular un derecho nacido con anterioridad a su entrada en vigencia.

En segundo término, se procede al análisis del concepto de invalidez en el que se sostiene que la creación de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, que tienen como funciones planear, programar, operar, controlar, y participar en la formulación de obras, proyectos y acciones vulnera en perjuicio del Municipio actor el artículo 115, en sus fracciones V y VI, toda vez que corresponde al Municipio y no a dichos consejos formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, así como planear y regular de manera conjunta y coordinada el desarrollo de los centros urbanos que tienden a formar una continuidad demográfica.

El artículo 115, fracciones V y VI de la Constitución Federal, señalan:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"V. Los Municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales; controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales; intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana; otorgar licencias y permisos para construcciones, y participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas. Para tal efecto y de conformidad a los fines señalados en el párrafo tercero del artículo 27 de esta Constitución, expedirán los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios.

"VI. Cuando dos o más centros situados en territorios municipales de dos o más entidades federativas formen o tiendan a formar una continuidad demográfica, la Federación, las entidades federativas y los Municipios respectivos, en el ámbito de sus competencias, planearán y regularán de manera conjunta y coordinada el desarrollo de dichos centros con apego a la ley federal de la materia."

De lo anterior se concluye que si bien es cierto, como lo aduce la actora, los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal, también lo es que en términos de la fracción II del citado artículo 115 de la Constitución Federal, dicha facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados, por lo que tal facultad no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que la tienen derivada, por lo que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establecen las legislaturas de las entidades federativas.

Sirve de apoyo a lo anterior la tesis CXIX/96 sustentada por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación visible a foja 179, Tomo IV, octubre de mil novecientos noventa y seis, Novena Época del Semanario Judicial de la Federación que a la letra señala:

"MUNICIPIOS. ESTÁN FACULTADOS PARA EXPEDIR REGLAMENTOS Y DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS RELATIVOS A SU DESARROLLO URBANO, PERO DE ACUERDO CON LAS BASES NORMATIVAS QUE DEBERÁN ESTABLECER LAS LEGISLATURAS DE LOS ESTADOS.-Si bien de lo dispuesto por el artículo 115, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que los Municipios están facultados para expedir los reglamentos y disposiciones administrativas que fueren necesarios para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal; participar en la creación y administración de sus reservas territoriales, y controlar y vigilar la utilización del suelo en sus jurisdicciones territoriales, de conformidad con los fines del artículo 27 constitucional, de acuerdo con la fracción II del mismo precepto fundamental, esa facultad debe regirse por las bases normativas que deberán establecer las Legislaturas de los Estados. Por consiguiente, tal facultad no corresponde originalmente a los Ayuntamientos, sino que la tienen derivada, esto es, que su desempeño debe someterse a las bases normativas que establezcan las legislaturas de las entidades federativas, apoyadas en las mencionadas fracciones del artículo 115 de la Constitución Política."

Corrobora lo dicho el texto de los artículos 182 y 183 del Código M. para el Estado de Tamaulipas que a la letra señalan:

"Artículo 182. Los Municipios, para el cumplimiento de sus fines y aprovechamiento de sus recursos, formularán planes y programas de desarrollo, considerando los Sistemas Nacional y Estatal de Planeación Democrática. Los Ayuntamientos serán los responsables de conducir la planeación del desarrollo de los Municipios con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en las leyes.

"En consecuencia, en el proceso de instrumentación del plan municipal tendrá lugar la participación de los diversos grupos sociales, con el propósito de que la población exprese sus opiniones en las etapas de elaboración, actualización y ejecución, así como de los programas que de él se deriven."

"Artículo 183. Los Ayuntamientos deberán formular, aprobar y publicar los respectivos Planes M.es de Desarrollo, en un plazo de cuatro meses a partir de la fecha de toma de posesión, y su vigencia no excederá del periodo que les corresponda, aunque podrán tener consideraciones y proyecciones a largo plazo, debiendo remitirse al Congreso y al Ejecutivo para su conocimiento y publicación en el Periódico Oficial del Estado, y establecer la debida congruencia con los Planes Nacional y Estatal de Desarrollo."

Por lo anterior, toda vez que la facultad de los Municipios para expedir los planes de desarrollo urbano municipal debe regirse por las normas que deben establecer las Legislaturas de los Estados, y en el caso la Legislatura del Estado de Tamaulipas expidió la Ley de Planeación de dicho Estado cuyos artículos 1o., fracciones I y IV, y 5o. señalan:

"Artículo 1o. Las disposiciones de esta ley son de orden público e interés social, y tienen por objeto establecer:

"I. Las normas y principios básicos conforme a los cuales se planeará el desarrollo de la entidad y se encauzarán las actividades de la administración pública estatal y municipal.

"IV. Las bases para que el Ejecutivo Estatal coordine sus actividades de planeación con los Municipios, conforme a la legislación aplicable ..."

"Artículo 5o. Es responsabilidad de los Ayuntamientos conducir la planeación del desarrollo de los Municipios, contando con la participación democrática de los grupos sociales, de conformidad con lo dispuesto en la presente ley y el Código M.."

Debe concluirse que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social creados en la reforma al artículo 51 de la citada Ley Estatal de Planeación, no vulneran en perjuicio del Municipio actor el artículo 115, fracción V de la Constitución Federal, ni la fracción VI del citado precepto, pues dichas facultades se reitera deben regirse por las normas que para tal efecto dicte la Legislatura del Estado como lo es la Ley Estatal de Planeación.

Por último se procede al análisis del concepto de invalidez en que se plantea que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social contemplados en la ley impugnada constituyen una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Estado por lo que resultan inconstitucionales a la luz del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

La determinación de qué es autoridad intermedia para los efectos del artículo 115 constitucional es fundamental, pues en el concepto de invalidez referido se pretende que los Consejos para el Desarrollo para el Bienestar Social contemplados en los ordenamientos cuya invalidez se demanda tienen ese carácter, violándose en consecuencia dicho precepto.

Debe precisarse, ante todo, que el concepto de autoridad intermedia no se encuentra expresamente señalado en el texto constitucional y, por ello, su determinación resulta compleja.

Sin embargo, diferentes interpretaciones que llegan a conclusiones específicas diversas, son coincidentes en la conclusión genérica relativa a que los consejos de desarrollo de que se trata no son autoridades intermedias y, por tanto, los ordenamientos que los crean y regulan no violan el artículo 115 de la Constitución.

En primer lugar se pasa a hacer un análisis general de la fracción I del citado artículo 115 constitucional, y se dan los antecedentes constitucionales y legislativos que motivaron la prohibición de la autoridad intermedia, para posteriormente proceder a realizar el estudio del caso concreto con base en las diferentes interpretaciones que se tienen respecto de la autoridad intermedia.

El citado dispositivo fundamental en su fracción I establece:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado."

De la disposición constitucional transcrita se advierte que cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado.

La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la disposición fundamental de referencia, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas "de confianza", como los llamados "jefes políticos" o "prefectos", a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio.

Los antecedentes constitucionales, legislativos e históricos de los que se tiene conocimiento sobre la autoridad intermedia, a saber, son los siguientes:

Según apunta la historia, la institución de los jefes políticos tuvo su origen en la Constitución Gaditana de mil ochocientos doce, la que a su vez siguió el modelo francés de la época napoleónica. El antecedente francés consagró, en la época moderna, ese régimen que intercepta las relaciones entre la vida local y la autoridad central, mediante una autoridad intermedia, colocada sobre el Ayuntamiento y bajo la dependencia directa del gobierno. N.B. había realizado esta centralización administrativa, con una variante que se ha conocido como organización descentralizada.

El Estado ejerce el control y el Ayuntamiento conserva su autonomía bajo tales limitaciones. El sistema fue implantado por N. al crear la institución de las prefecturas, por las cuales el prefecto, como delegado del Poder Ejecutivo, administraba el departamento y el subprefecto, como delegado del prefecto, administraba el distrito.

La Carta Constitucional, dada por L.X. en mil ochocientos catorce, confirmó la existencia del régimen de prefecturas en Francia y había de dar lugar a la expedición de instrucciones a los prefectos, como las que se dictaron en mil ochocientos quince y mil ochocientos dieciséis.

En el Imperio Español, la Constitución de Cádiz, al introducir las jefaturas políticas, copió el modelo francés, regulando la organización y funcionamiento de los Ayuntamientos por el capítulo I del título IV que lleva la denominación siguiente: "Del gobierno y administración de los pueblos.".

En la Constitución expedida por las Cortes Españolas, disponía la existencia de Ayuntamientos para el gobierno interior de los pueblos, debiendo integrarse por alcaldes, regidores, un procurador y un síndico, presididos por el jefe político donde lo hubiese o, en su defecto, por el alcalde. Cada provincia estaba a cargo de un jefe político y de la diputación respectiva, compuesta de su presidente, que lo era el jefe político, del intendente y de siete individuos. Las funciones de la diputación a más de políticas, eran de naturaleza predominantemente hacendaria y en el caso de la provincia de México, tanto el jefe político como los diputados provinciales, residían en la capital.

Así se desprende de la Constitución Política de la Monarquía Española de marzo dieciocho de mil ochocientos doce, en sus artículos 46, 67, 81, 309, 324, 325, 332 y 337.

Así, la figura del jefe político se instituye en nuestro país con motivo de la Constitución de Cádiz, y que sirve de antecedente y base para la emisión de los siguientes ordenamientos en que se reglamenta dicha figura y que son: decreto de veintitrés de mayo de mil ochocientos doce relativo a la "Formación de los Ayuntamientos Constitucionales" (artículo VII); orden número 105 de "Los jefes políticos no tienen voto en los Ayuntamientos; pero sí los alcaldes y procuradores síndicos"; e, "Instrucción para el gobierno económico-político de las provincias, decretada por las Cortes Generales y Extraordinarias" (artículos 2o., 3o., 6o., 7o., 9o., 11, 16, 17, 18, 19, 22, 23 y 24 y capítulo III, artículos I al XXXV) de veintitrés de junio de mil ochocientos trece.

De los ordenamientos antes citados destaca lo siguiente:

En un principio el gobierno político de las provincias residía en el jefe superior nombrado por el rey en cada una de ellas, y en cada provincia había una diputación llamada provincial presidida por ese jefe superior ante quien tomaban protesta del cargo los alcaldes, quien también debía atender el orden, seguridad de las personas y de sus bienes, de la ejecución de las leyes y órdenes del gobierno y en general todo lo relativo al orden público y prosperidad de la provincia. Asimismo, para el gobierno interior de los pueblos se preveían los Ayuntamientos compuestos por el alcalde o alcaldes, regidores y procurador síndico, quienes estaban presididos por el jefe político; los jefes políticos tenían diversas funciones, entre otras las de tomar protesta a los integrantes de los Ayuntamientos (salvo la de los alcaldes que correspondía al jefe superior) y de los miembros de las diputaciones provinciales, presidir las juntas de parroquia con asistencia del cura o párroco, así como presidir las juntas electorales de partido.

Además, tocante a los jefes políticos de provincia, en la instrucción para el gobierno político-económico de las provincias, se establecían ciertas obligaciones a cargo de los Ayuntamientos que constituían, correlativamente, facultades de los citados jefes políticos, entre otras, las siguientes: los Ayuntamientos tenían obligación de enviarles periódicamente una nota relativa a información del registro civil (nacidos, casados y fallecimientos), así como en caso de enfermedades reinantes o epidémicas para que el jefe político tomara las medidas pertinentes; tenía que informársele también lo inherente a caminos, calzadas, acueductos u otras cualesquiera obras públicas de la provincia para su conocimiento y atención para el conveniente remedio; los Ayuntamientos tendrían a su cargo aquella intervención que le asignara el jefe político en esta materia; se le tenía que dar aviso, para su remedio, de los abusos que se dieran en cuanto a hospitales y casas de expósitos o de beneficiencia a cargo de los Ayuntamientos; en caso de que éstos tuvieran necesidad de recursos económicos adicionales a los que les eran asignados, para gastos públicos o de utilidad común, deberían acudir al jefe político quien lo comunicaría a la diputación provincial; los informes de cuentas anuales de los Ayuntamientos, del estado en que se hallen los objetos puestos a su cuidado y de la renovación de sus integrantes, debían informarse directamente al jefe político; los vecinos que se sintieran agraviados por providencias económicas o gubernativas dadas por el Ayuntamiento debían acudir al jefe político para su resolución; todo lo relativo a bagajes, alojamientos y demás suministros para la tropa debían hacerse siguiendo las órdenes del jefe político superior o del subalterno.

Sumado a todo lo anterior, en caso de amenaza los jefes políticos podían tener temporalmente, además del mando político, el mando militar; tenían el carácter de señoría u otro mayor o de excelencia; podían continuar en el mando por tiempo indeterminado, y sólo podían ser removidos o trasladados a voluntad y juicio del gobierno; tenían que cuidar del legal nombramiento de los Ayuntamientos y de las elecciones relativas; presidían el Ayuntamiento pero sin voto, salvo en casos de empate; como presidente de la diputación provincial tenía que cuidar que se guardara el orden en la provincia para los negocios y para el cumplimiento de las obligaciones y encargos; el jefe político era el único conducto de comunicación entre los Ayuntamientos y la diputación provincial y entre ésta y el gobierno; sólo el jefe político podía circular las leyes y decretos del gobierno; eran considerados como primeros agentes del gobierno en las provincias pudiendo ejercer incluso algunas facultades del rey; le competía remitir al gobierno la información del registro civil de las provincias, de los problemas de sanidad que se gestaran y de los que se suscitaren con motivo de las elecciones en los Ayuntamientos; le correspondía aprobar ciertas cuentas públicas de los Ayuntamientos con el visto bueno de la diputación provincial y, en su caso, dar cuenta al gobierno con ellas; debía proponer al gobierno los planes convenientes para el fomento de la agricultura, industria, comercio y todo lo que estimara conveniente para el beneficio de la provincia; le correspondía visar, y expedir los pasaportes en las provincias fronterizas y lo inherente a la salida y entrada de nacionales y extranjeros; cuidar del plan estadístico de la provincia que él debía remitir al gobierno; el jefe político tenía la facultad de presidir todas las funciones públicas.

Posteriormente a los ordenamientos antes señalados, con motivo de las leyes constitucionales de mil ochocientos treinta y seis, particularmente la ley sexta, se instituyó que la República se dividía en departamentos, éstos en distritos y finalmente éstos en partidos, y que el gobierno interior de los departamentos estaba a cargo de los gobernadores con sujeción al gobierno general, los distritos a cargo de los prefectos y los partidos a cargo de los subprefectos.

Con esta reforma constitucional se introduce la figura del prefecto y del subprefecto, que se reglamenta, en lo que interesa, en los artículos 1o., 4o., 7o., 16, 18, 19, 21, 22, 23, 25, 26, 27, 29 y 31, de la sexta ley.

Conforme a estas disposiciones el gobernador tenía la facultad de nombrar a los prefectos y de aprobar el nombramiento de los subprefectos del departamento.

A los prefectos correspondía cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pública, con entera sujeción al gobernador; de cumplir y hacer cumplir las órdenes del gobierno particular del departamento; y, velar sobre el cumplimiento de las obligaciones de los Ayuntamientos, y en general, sobre todo lo concerniente al ramo de policía.

Las funciones del subprefecto en el partido, eran las mismas que las del prefecto en el Distrito, pero con sujeción a éste y, por su medio, al gobernador.

Se preveían los Ayuntamientos en las capitales de departamento, cuya integración se fijaba por las juntas departamentales respectivas y con acuerdo del gobernador. En esta época los Ayuntamientos tenían a su cargo cuidar de las cárceles, hospitales y casas de beneficencia públicas, escuelas de primera enseñanza, construcción y reparación de puentes, calzadas y caminos, y de ciertas recaudaciones, así como promover la agricultura, industria y comercio, y auxiliar a los alcaldes en la conservación de la tranquilidad y orden público del vecindario.

Los alcaldes tenían facultades judiciales pero con sujeción a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.

Los Jueces de Paz eran propuestos por los subprefectos, nombrados por el prefecto y aprobados por el gobernador; estos Jueces debían actuar con sujeción a los subprefectos y por su medio a las autoridades superiores respectivas.

Con la ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el "Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos", concretamente en sus artículos 1o., 3o., 8o., 17, 61 al 109, 134, 141, 143, 157, 159 y 164, se dispuso que el gobierno interior de los departamentos estaba a cargo de los gobernadores, Juntas Departamentales, prefectos, subprefectos, Ayuntamientos, alcaldes y Jueces de Paz.

A los gobernadores correspondía nombrar a los prefectos y aprobar el nombramiento de los subprefectos del departamento, y confirmar el de los Jueces de Paz y remover a cualquiera de estos funcionarios. Los gobernadores eran el conducto ordinario de comunicación entre los Supremos Poderes de la nación y las Juntas Departamentales, y entre éstas y las autoridades de los departamentos.

A los prefectos correspondía cuidar en su distrito del orden y tranquilidad pública, con entera sujeción al gobernador; publicar, cumplir y hacer cumplir las leyes y decretos del Congreso que reciba del gobernador y circularlos oportunamente a las poblaciones del Distrito, por medio de los subprefectos; y, cumplir y hacer cumplir los decretos y órdenes del gobierno general, las disposiciones de la Junta Departamental y del respectivo gobernador.

También los prefectos podían imponer multas; recibir las quejas en contra de los funcionarios del gobierno del distrito; resolver gubernativamente dudas sobre las elecciones de Ayuntamientos y admitir o no las renuncias de sus miembros o de los Jueces de Paz; expedir orden de cateo; destinar a los vagos, ociosos y sin oficio conocido, previa anuencia del gobernador, a los establecimientos respectivos o a los obrajes o haciendas de labor; excitar a los tribunales para la pronta y recta administración de justicia; procurar que no falten escuelas y que haya asistencia puntual de los niños, así como cuidar de la buena conducta y moral de los maestros; concedían o negaban la licencia a menores para contraer matrimonio; proponer al gobernador cuantas medidas se estimaran necesarias para el fomento de la agricultura, industria, instrucción y beneficencia pública, y para la ejecución de obras de utilidad común y de reparación; arreglar gubernativamente el repartimiento de tierras comunes en los pueblos del distrito; cuidar que los subprefectos, Ayuntamientos y Jueces de Paz cumplieran con sus obligaciones; vigilar la administración e inversión de ciertos fondos de los pueblos; dictaban las providencias necesarias para proporcionar bagajes, alojamientos y demás suministros que deban hacerse a las tropas; visitar sus distritos e informar sobre su estado al gobernador pudiendo tomar por sí las medidas convenientes para corregir los abusos que noten; presidir en las asistencias públicas a todas las autoridades del distrito; presidir, sin voto, el Ayuntamiento, pero podrán decidir en caso de empate; eran el conducto ordinario de comunicación entre el gobernador y las autoridades subalternas del distrito.

Los subprefectos debían actuar con sujeción al gobernador pero por medio del prefecto; los Ayuntamientos tenían a su cargo diversas materias pero con sujeción al subprefecto y por su medio con sujeción al prefecto y al gobernador; los Ayuntamientos tenían que dar aviso a los subprefectos de enfermedades reinantes en la demarcación para que por su medio se ministraran los auxilios necesarios, y debían remitir periódicamente al mismo, datos del registro civil para que se hicieran llegar al gobernador; los alcaldes debían rendir juramento ante los prefectos.

Finalmente, conforme al reglamento del cuerpo de policía municipal de vigilantes diurnos, en sus artículos 2o., 4o., 5o., 6o., 27 y 28, publicado el siete de abril de mil ochocientos treinta y ocho, y el ordenamiento "Sobre que toca a los prefectos conceder licencias temporales a los Jueces de Paz" de fecha treinta de octubre de mil ochocientos treinta y ocho, a los prefectos correspondía nombrar a los policías municipales y determinar en general todo lo inherente a este cuerpo de seguridad, y otorgar las licencias a los Jueces de Paz.

De las disposiciones anteriormente destacadas se retomaron diversas cuestiones en ordenamientos posteriores, como lo es en el decreto de gobierno del once de mayo de mil ochocientos cincuenta y tres, sobre las facultades de los gobernadores de los Estados, en el que, en su artículo I, fracciones XVII, XXI a XXIII, en lo conducente y a propósito de los llamados jefes políticos, se disponía que éstos tenían ciertas facultades para suspender y remover a los Ayuntamientos y a sus individuos, así como nombrarlos en determinadas circunstancias, correspondiéndoles además admitir o no las renuncias de los integrantes de los Ayuntamientos y aprobar los contratos que éstos últimos celebraran, sin cuyo requisito carecían de todo valor, y autorizar los gastos extraordinarios que aquéllos requirieran.

Asimismo, tocante a los prefectos, en el estatuto orgánico provisional de mil ochocientos cincuenta y seis, en sus artículos 28, 29, 33 al 38, también se reglamentaron sus facultades, concretamente y en lo que interesa para el presente estudio, se disponía que los prefectos eran los delegados del emperador para administrar los departamentos cuyo gobierno se les encomendaba; contaban con un consejo de gobierno departamental compuesto del funcionario judicial más caracterizado, del administrador de rentas, de un propietario agricultor, de un comerciante y de un minero o industrial; estos prefectos eran nombrados por el emperador; contaban con subprefectos que eran sus representantes en su respectivo departamento; se disponía que los alcaldes que estaban a cargo de la administración municipal eran nombrados y removidos por el emperador, pero los demás integrantes del Ayuntamiento por el prefecto del departamento respectivo.

Teniendo como premisas todas las disposiciones antes señaladas, se emitieron diversos ordenamientos de carácter local, tanto en el Distrito Federal como en los Estados de la República, en los que se preveía de una u otra manera la figura del jefe político o prefecto, en otros casos como intendentes, con similares facultades y funciones de las anteriormente precisadas que se contienen en las disposiciones que se han venido detallando en la presente resolución.

Así, por ejemplo, en el Distrito Federal se expidieron numerosas disposiciones; en lo que respecta a la integración del poder municipal, con fecha cuatro de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, se expidió un decreto sobre elecciones, que disponía que el Ayuntamiento de la capital estuviera compuesto por veinte regidores y dos procuradores de la ciudad, presidido por el primer regidor y, en su defecto, por el que le siguiera en orden de numeración. Las demás poblaciones del Distrito, cuyo censo fuera no menor de cuatro mil habitantes, debían contar también con sus respectivos Ayuntamientos, integrados por siete regidores y un procurador.

El territorio del Distrito Federal, por decreto de seis de mayo de mil ochocientos sesenta y uno, quedó dividido en las siguientes secciones:

1. M.idad de México.

2. Partido de G.H..

3. Partido de Xochimilco.

4. Partido de Tlalpan.

5. Partido de Tacubaya.

En cada uno de estos partidos había prefectos. El gobernador del Distrito, con amplísimas atribuciones, demarcaba las poblaciones, villas y barrios correspondientes a cada partido, les formaba sus presupuestos, nombraba y removía a los prefectos y en la M.idad de México desempeñaba las funciones de autoridad local. El prefecto de cada partido era presidente nato de su respectivo Ayuntamiento y jefe de la Policía.

Asimismo, en el Estado de A. había la Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior del Estado, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, en la que, en sus artículos 52, 53, 58, fracciones I, II y III, y 62, se preveía la existencia de los jefes políticos, estableciéndose sus facultades, entre las que destacaba que éstos eran el conducto indispensable de comunicación entre los Municipios del partido bajo su mando, para con el gobierno.

De igual manera se cita como ejemplo el Estado de Chiapas, en el que igualmente se reglamentaba la existencia y atribuciones de los jefes políticos, concretamente en los artículos 47, fracción I, y 52 de su Constitución Política de quince de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo único de la ley de trece de noviembre de mil ochocientos noventa y tres; artículo 1o. de la ley de veintinueve de diciembre de mil ochocientos noventa y tres; artículos 1o., 2o. y 3o., fracciones I, II y III, de la Ley Reglamentaria de la Administración Política de los Departamentos y Municipios de quince de enero de mil ochocientos sesenta y dos. Además de las anteriores disposiciones, en el Estado de Chiapas existían otras que reglamentaron la figura de los jefes políticos, a saber: reformas a la ley de quince de enero de mil ochocientos setenta y cuatro; decreto de diecinueve de enero de mil ochocientos ochenta y cinco; ley de treinta de octubre de mil ochocientos setenta y tres; ley de veintisiete de noviembre de mil ochocientos sesenta; ley de veinticuatro de diciembre de mil ochocientos ochenta y ocho; y otras leyes y circulares.

Conforme a todos estos antecedentes históricos, constitucionales y legislativos, desde la Constitución de Cádiz hasta la Constitución de mil novecientos diecisiete, se instituyó y tuvo vigencia la figura del jefe político o prefecto, en quien recaía un cúmulo crecido de facultades, funciones, obligaciones y responsabilidades, que lo distinguían y ponían en un plano de superioridad frente a todas las autoridades de carácter local que existían o que fueron dándose durante el periodo que enmarcan las Constituciones citadas.

Por una parte, estos funcionarios eran nombrados directamente, según la etapa histórica, por el rey, por los gobernadores o por el emperador, a quien debían obediencia plena y rendían informe de los gobiernos interiores de las regiones que se les encomendaban, que, según también la época y la forma en que el territorio se dividía para su gobierno, a los jefes políticos y prefectos correspondían las provincias, distritos o departamentos.

Dentro de este esquema de supra-subordinación que los jefes políticos y prefectos tenían con relación a quien los nombraba, tenían la obligación y responsabilidad de gobernar aquellas regiones que les eran asignadas y respecto de las cuales tenían que rendir informe a su superior que los designaba, y de quien recibían órdenes para llevar a cabo las políticas de cualquier índole en las zonas en que ejercían autoridad, de tal manera que constituían la autoridad inmediata para la ejecución y aplicación de las órdenes del rey, gobernador o emperador, en cada una de las regiones. Así pues, en este patrón piramidal, estos últimos lograban centralizar las decisiones y políticas que debían aplicarse en las provincias, distritos o departamentos y, así, consecuentemente, en todo el territorio en general.

En esas circunstancias, las jefaturas y prefecturas se identifican de manera destacada en los regímenes centralistas, en los que la toma de decisiones y planes de ejecución surgían precisamente del poder central y se llevaban a su término a través de estas figuras, que permitían efectivamente un control directo del gobierno de todas las regiones del país, sujetos así a un mando central.

Por otro lado, los jefes políticos y prefectos, contaban con amplísimas facultades, tanto de carácter político, gubernativo, social, administrativo, hacendario, religioso, electoral, y de toda índole, que no se limitaba a una cuestión propia o interna de la jefatura o prefectura, sino que abarcaba todo lo inherente al gobierno interno de la provincia, distrito o departamento, según el caso, y que, dada esa amplitud de atribuciones y consecuentemente de funciones, implicaba en esos ámbitos de gobierno a las autoridades locales y particularmente a la de los Ayuntamientos, de tal manera que las atribuciones de estos últimos se veían de tal forma limitadas que no podían actuar o realizar mayores funciones sin la supervisión, consenso o conocimiento previo del jefe político o prefecto, de tal forma que los Ayuntamientos sólo podían llevar de manera autónoma funciones menores.

Lo anterior se identifica claramente, pues, por una parte, estos jefes o prefectos, presidían toda clase de juntas o eventos, fueran de índole religioso, social, electoral, político y otros, dado que, siendo la autoridad máxima inmediata del lugar, los ordenamientos les reconocían una preeminencia frente a cualquier autoridad y exigía ese reconocimiento, y en esos mismos términos se les reconocía la facultad para dirigir y presidir cualquier junta o evento en esas materias. Tales atribuciones no se limitaban a una simple dirección y presidencia, pues adquirían tales características que podían y debían decidir en un amplio contexto todo lo relativo a las provincias, distritos o departamentos, en lo que se consideraba lo más importante, y en lo de menor trascendencia, de cualquier manera recibían informes y autorizaban en su generalidad las actuaciones de las autoridades locales como lo eran los Ayuntamientos.

Las cosas estaban dadas de tal forma, que los Ayuntamientos estaban casi en su totalidad sujetos al gobierno de estos jefes políticos o prefectos y, por tanto, no podían acceder directamente a los poderes supremos sino que esto era únicamente por conducto de aquéllos.

En estos términos, se reconoció que por debajo del gobierno estaban los jefes políticos o prefectos, que hacían cumplir sus órdenes y servían para que la autoridad que representaban tuvieran medios inmediatos de acción y centralización. Todo esto motivó su cuestionamiento y que el Constituyente de mil novecientos diecisiete finalmente los suprimiera mediante la inclusión de la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 constitucional.

De todos los antecedentes expuestos y reexaminados los criterios sustentados por este Tribunal Pleno, en relación con la autoridad intermedia, se considera que las premisas y conclusiones en que se sustentan las tesis jurisprudenciales son, en esencia, acordes con los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos que llevaron al Constituyente para establecer su prohibición, aunque con la precisión de que los jefes políticos o prefectos no sólo eran de hecho sino que encontraban su sustento en la ley.

Sin embargo, atento a todo lo anterior y conociendo los antecedentes que llevaron a introducir la prohibición de mérito, es necesario ahora determinar específicamente los alcances de dicha prohibición, para lo cual debe realizarse un análisis interpretativo de la disposición fundamental.

El artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, dispone:

"Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes:

"I. Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento de elección popular directa y no habrá ninguna autoridad intermedia entre éste y el Gobierno del Estado."

Los elementos normativos de la disposición fundamental que destacan para efectos del presente estudio, son los siguientes:

Conforme al primer párrafo del artículo 115 constitucional:

a) En su régimen interior los Estados tendrán una división territorial.

b) En su régimen interior los Estados tendrán una organización política y administrativa.

c) La base de los dos puntos anteriores será el Municipio Libre.

d) Las bases del Municipio Libre son las que se instituyen en las diferentes fracciones del precepto.

Conforme a la fracción I del artículo 115 constitucional:

a) Cada Municipio será administrado por un Ayuntamiento.

b) Los Ayuntamientos serán de elección popular directa.

c) No habrá autoridad intermedia entre los Ayuntamientos y el Gobierno del Estado.

Como se observa del primer párrafo de la disposición constitucional, en éste se instituye al Municipio Libre como base de la división territorial y de la organización política y administrativa del Estado; por otra parte establece que dicha institución se sustentará en las bases que se fijan en las diferentes fracciones del propio precepto fundamental.

De lo anterior se sigue que, por una parte, se fija el elemento sustancial, que es precisamente el Municipio Libre; por otra, se anuncian las bases a las que se sujetará dicha institución, al remitir a las diversas fracciones del aludido artículo, y que, dados los términos del primer párrafo del precepto, las vincula esencialmente a la cuestión política y administrativa.

Entendido así, las bases contenidas en las ocho fracciones del artículo, tienden a precisar, fundamentalmente, los lineamientos generales en que se sustenta el Municipio Libre política y administrativamente hablando.

Ahora bien, en términos de la fracción I del referido artículo 115, claramente se advierte que señala en ese ámbito político y administrativo dos cuestiones específicas: que la elección de los Ayuntamientos debe ser popular y directa, y que la administración de los Municipios corresponde a los Ayuntamientos.

Sin embargo, también la fracción I de mérito se refiere a que no debe haber autoridad intermedia entre los Municipios y el Gobierno del Estado.

Si se atiende a los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos anteriormente precisados, y que motivaron la prohibición de mérito, tal disposición que introdujo el Constituyente de mil novecientos diecisiete obedeció a la existencia previa de los llamados jefes políticos o prefectos, que política y administrativamente se ubicaban entre el gobierno y los Ayuntamientos, y que tenían amplias facultades con respecto a estos últimos.

Todo esto puede llevar a dar diversas interpretaciones respecto de la autoridad intermedia, en tanto que, en términos de la disposición constitucional y de los antecedentes que se tienen, podría decirse que la prohibición se refiere a que, fuera del Gobierno Estatal y el M., no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de éstos; o bien, que dicha autoridad, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento o, finalmente, que la prohibición únicamente pretenda impedir que dentro de la relación que debe existir entre el Gobierno del Estado y el Municipio, dadas sus respectivas facultades en ciertas materias, no debe haber un órgano intermedio que impida la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, de tal forma que no haya un ente de enlace o que pueda interrumpir esa comunicación.

Para analizar tales cuestiones, es conveniente determinar previamente lo que debe entenderse por Gobierno del Estado para efectos de la aludida fracción I del artículo 115 constitucional, para lo cual se precisan previamente algunas generalidades de los conceptos de gobierno y de Estado.

En el D.J.M., del Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México, se define el vocablo "gobierno" como: "Del latín gubernatio-onis, de gubernare, gobernar. En el lenguaje usual es sinónimo de dirigir, regir, administrar, mandar, conducir, guiar, etc. Es el agrupamiento de personas que ejercen el poder. Es la dirección o el manejo de todos los asuntos que conciernen de igual modo a todo el pueblo.".

El propio diccionario, al referirse al "Estado", dice: "Dentro de la teoría del derecho y en la jurisprudencia dogmática el concepto de Estado es bastante controvertido, sin embargo es posible hacer una caracterización y proporcionar una breve descripción de sus características jurídicas fundamentales. Básicamente se concibe al Estado como una corporación, como una persona jurídica. Esta corporación es una corporación territorial, esto es, actúa y se manifiesta en un espacio, una determinada circunscripción territorial. Otra de las características del Estado, igualmente esencial, es que actúa, se conduce, de forma autónoma e independiente. Este último dato se describe como poder originario, autoridad soberana o, simplemente como la soberanía. De ahí la ampliamente compartida noción del Estado como corporación territorial dotada de un poder de mando originario. La caracterización anterior ha sido persistente en la doctrina jurídica a través de los años y tiene antecedentes remotos.".

Por otra parte, la doctrina reconoce que, al hablar de gobierno, generalmente se le vincula con vocablos tales como: autoridad política, régimen político, conjunto de órganos del Estado, conjunto de poderes del Estado, dirección del Estado, parte del Estado, etcétera, todo lo cual en términos generales se refiere al gobierno; de tal forma que puede considerarse a éste como la acción y efecto de la conducción política, que agrupa al conjunto de órganos que realizan los fines de la estructura global del orden jurídico denominado Estado.

Asimismo, al hablar de Estado la doctrina, en términos generales, lo caracteriza como la organización jurídico-potestativa de una comunidad humana, tendiente a concretar en modo sistemático y efectivo la ordenación de la vida social en las condiciones y dentro del ámbito territorial determinados por factores históricos.

Conforme a lo expuesto, puede decirse que el Estado tiene como elementos constitutivos la población, el territorio y la organización política, mientras que el gobierno no es más que este último elemento, entendido como el ordenamiento de un conjunto de normas y de actos.

Ahora bien, estas ideas generales de gobierno y Estado doctrinalmente se conciben en un sentido amplio; sin embargo, para efectos de la disposición constitucional en estudio, debemos ahora precisar que, conforme al artículo 43 de la Constitución Federal, al referirse la fracción I del artículo 115 constitucional al Estado, alude a éste como alguna de las entidades federativas que integran a la Federación. En estas condiciones, se concluye que el Gobierno del Estado a que se refiere esta última disposición, es precisamente la organización política del ente (uno de los que integran a la Federación) que se caracteriza por reunir sus elementos constitutivos que lo distinguen de otros consistentes en una población, territorio y organización política determinados.

Siguiendo este orden de ideas, resta precisar si el gobierno a que alude la fracción I del artículo 115 constitucional, se refiere al Poder Ejecutivo del Estado, o bien a todos sus componentes, específicamente tanto al Poder Ejecutivo como al Legislativo y Judicial.

Frecuentemente se llega a identificar al gobierno como la parte de la administración pública propia del Poder Ejecutivo; sin embargo, en los términos que apunta la doctrina y siguiendo los conceptos antes precisados, el término "gobierno" no se refiere de manera específica a un poder u órgano público determinado, concretamente al Poder Ejecutivo, o a un conjunto limitado de acciones o actos del Estado de carácter esencialmente administrativos.

Por otra parte y atendiendo a la fracción I del artículo 115 constitucional, tampoco puede limitarse la expresión gobierno a aquella actividad del Estado de carácter administrativo y propia del Poder Ejecutivo, ya que, por una parte, tomando en consideración los antecedentes de los jefes políticos y de los prefectos, es claro que tenían amplias facultades en muchas materias, de las cuales algunas que podrían calificarse como de carácter legislativo y judicial, como son, entre otras, presidir las diputaciones provinciales, resolver algunos conflictos que se suscitaran entre los gobernados y los Ayuntamientos, suspender a los miembros de éstos, etcétera, facultades estas que en la actualidad son competencia de los Poderes Legislativos y Judiciales de los Estados.

Además, el texto vigente del artículo 115 de la Constitución Federal, en algunos apartados sí alude a un poder específico, por ejemplo cuando atañe a ciertas facultades de las legislaturas para fijar los derechos tributarios de los Ayuntamientos o para suspender a los miembros de éstos (fracciones I, tercer párrafo, y IV); pero igualmente hace alusión al Estado en forma genérica dirigiéndose no al Poder Ejecutivo en particular, sino a otro de sus poderes, como es el caso de la fracción IV, inciso c), segundo párrafo, que se refiere a que las leyes federales no limitarán la facultad de los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), en donde evidentemente se advierte que, al hablar de Estado, lo hace en forma genérica pero aludiendo a la legislatura y no al Poder Ejecutivo, pues es claro que la fijación de contribuciones corresponde al Poder Legislativo.

De lo anterior se concluye que la prohibición de autoridad intermedia, al referirse al Gobierno del Estado, no está limitada al Poder Ejecutivo de la entidad federativa, pues, dadas las competencias que en la actualidad tienen los diferentes poderes de los Estados y que antes podían incidir en el jefe político o prefecto, y toda vez que la terminología que al respecto utiliza la disposición constitucional se hace en forma genérica y no referida exclusivamente al Poder Ejecutivo, debe entenderse que comprende no sólo a este último poder en cita, sino también a los otros poderes, frente a los cuales eventualmente podría gestarse también una autoridad intermedia con relación a los Ayuntamientos.

No pasa inadvertido que, conforme al párrafo primero del artículo 115 constitucional, los lineamientos generales que se instituyen en las bases contenidas en sus diferentes fracciones, tienen por esencia fijar los principios rectores en materia municipal que esencialmente se identifican con cuestiones políticas y administrativas, cuya competencia corresponde al Poder Ejecutivo en el ámbito estatal; sin embargo, por las razones antes dadas, actualmente y dentro del ámbito de atribuciones de los Poderes Judicial y Legislativo de los Estados, también tienen relación en ciertas materias con los Municipios, como en los casos antes apuntados, en los que también podría evaluarse un caso en que se instituyera una autoridad intermedia que afectara a los Municipios, como por ejemplo sería si el Municipio tuviera que acudir ante un ente diverso para proponer su presupuesto de egresos, para que éste lo autorizara o diera su aprobación y posteriormente fuera quien lo propusiera ante la legislatura.

Ahora bien, precisados los alcances de la frase "Gobierno del Estado" a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Federal, se pasa al análisis de las posturas que, en el caso que se examina, dan una distinta interpretación de lo que es la autoridad intermedia.

A) En primer lugar se puede acudir al examen literal del texto constitucional y a las disposiciones del Estado de Tamaulipas, que llevan a la conclusión de que los consejos especificados no son autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Municipios, puesto que conforme a las disposiciones jurídicas referidas aun cuando los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social no pertenecen ni al Gobierno Estatal ni M. como se verá más adelante, al no estar facultados para realizar actividades referentes a las atribuciones propias de cualquiera de estos dos entes públicos resulta claro que no se ubican entre el Municipio y el Estado.

Así es, el artículo 115, fracción I constitucional, únicamente establece que no habrá autoridad intermedia entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Del análisis literal del precepto se advierte que únicamente fija como presupuestos normativos, la existencia de una autoridad, y que además ésta se ubique entre el Municipio y el Estado.

Al distinguir entre los niveles de Gobierno M. y Estatal, haría suponer que la autoridad que se instituyera entre ambos debiera ser ajena a estos mismos entes, más aún si se considera que la disposición no hace referencia alguna a la naturaleza propia que debiera tener dicha autoridad o al tipo de facultades que debiera reunir y menos aún que orgánicamente tuviera que estar dentro de la estructura estatal o municipal o de algún otro ente.

Por otra parte y atendiendo a los antecedentes que llevaron a introducir la prohibición constitucional de autoridad intermedia, se tiene que los jefes políticos y prefectos, si bien eran nombrados por el rey, gobernador o emperador, según el momento histórico en que tuvieron lugar, lo cierto es que no se les identificaba plenamente como parte de un respectivo nivel de gobierno, sino como gente de plena confianza de aquéllos y como medios de control inmediato y centralizador de los niveles jerárquicamente inferiores.

Además, en cierto momento los gobernadores eran los encargados de los departamentos y dentro de éstos existían los Ayuntamientos, y precisamente de manera intermedia se instituyeron esas jefaturas o prefecturas, que servían de enlace entre ambos niveles y ante las cuales los Ayuntamientos no tenían ningún acceso de comunicación con las autoridades superiores sino era únicamente por conducto de los respectivos jefes o prefectos, quienes con el cúmulo de atribuciones concedidas, tomaban las decisiones y sólo en ciertos casos y a su juicio, el asunto era llevado ante la autoridad jerárquicamente superior.

De ahí que, conforme a la postura que se analiza, se considere que la autoridad intermedia deba ser aquella que, sin corresponder a lo que ahora se conoce como entidad federativa o al Municipio, se instituya para conocer de los asuntos propios de estos dos niveles de gobierno en asuntos que por su materia les corresponda a ambos y que por ello deban guardar una relación de comunicación que eventualmente pueda ser afectada por este tipo de autoridades ajenas a los mismos.

Siguiendo este criterio y atendiendo a los antecedentes y circunstancias particulares del caso que ahora se resuelve, concretamente en relación con los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social creados en el artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación se estima que éstos no constituyen autoridades intermedias entre el Gobierno del Estado y los Municipios, de las que prohíbe el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal, en virtud de que dichos consejos aun cuando son entes ajenos a la estructura orgánica del Estado de Tamaulipas, no se ubican entre el Estado y el Municipio.

En efecto, como premisa general este Tribunal Pleno ha sostenido que entre otros casos se considera que puede existir una autoridad intermedia cuando ésta se encuentra fuera del Gobierno Estatal y el M., es decir, no debe existir una autoridad distinta o ajena a alguno de estos entes públicos.

No obstante lo anterior, acorde con los antecedentes históricos y legislativos ya precisados, se sigue que no basta la existencia de una autoridad que no pertenezca orgánicamente al Gobierno del Estado o Municipio, sino que además ésta debe estar facultada para realizar actos propios dentro de las relaciones directas que deben existir entre estos entes públicos, es decir, dicha autoridad para ser intermedia debe tener facultades que tengan como consecuencia el ubicarse entre el Municipio y el Estado.

En el caso particular, aun y cuando como se precisó en el considerando segundo de este fallo, la ampliación de demanda en donde se impugnaba el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, se presentó extemporáneamente, para poder determinar la naturaleza de los citados consejos, se hace necesario analizar las disposiciones del referido reglamento.

El artículo 2o. del Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, dispone que éstos son "órganos de participación ciudadana", es decir, están fuera de la estructura orgánica del Estado y del Municipio.

Lo anterior se corrobora de la integración de la asamblea general de dichos organismos, la cual es el órgano máximo de decisión de las mismas y que se integra según los artículos 4o. y 6o. del citado reglamento por el presidente municipal, cinco asesores técnicos que son: El director de Obras Públicas M., el tesorero municipal, el representante del Sistema Estatal de Planeación Democrática del Estado, un representante de la Secretaría de Desarrollo Social federal, y un representante de la Secretaría de la Contraloría y Desarrollo Administrativo, además por consejeros electos democráticamente que deberán ser personas que representen a las comunidades que responden a los lineamientos del Fondo de Desarrollo Social M., cuyos recursos provienen del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos de la Federación.

Ahora bien, no obstante lo anterior, del artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas y el artículo 2o. del Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, se advierte que la función primordial de los citados consejos es planear, programar, operar, contratar, dar seguimiento y evaluar los recursos correspondientes del Presupuesto de Egresos de la Federación Ramo 00026, es decir, las facultades que poseen los citados organismos se ejercen sobre recursos federales respecto de los cuales ni el Gobierno del Estado ni el Municipio tienen injerencia directa como ya se ha precisado en este fallo, y por ende el solo hecho de que éstos no se encuentren en la estructura orgánica del Estado o el Municipio no los convierte en una autoridad intermedia pues no tienen facultades propias de los entes públicos respecto de los cuales puede darse la autoridad intermedia.

B) Interpretación en el sentido de que autoridad intermedia es aquella que, cualquiera que sea su origen o denominación, lesiona la autonomía municipal, suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

Esta interpretación, derivada del análisis histórico-jurídico del artículo 115, fracción I, constitucional, conduce a la misma conclusión de declarar infundado el concepto de invalidez propuesto.

Se toma en consideración, en primer lugar, que este Tribunal Pleno ha sustentado las tesis de jurisprudencia números 26/97 y 50/97, que respectivamente dicen:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN.-El Constituyente de 1917 impuso la prohibición de autoridad intermedia a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en atención a situaciones de hecho, según informa la historia, en virtud de las cuales se creaban, por debajo de los Gobiernos Estatales, personas conocidas como jefes políticos que detentaban un poder real y de hecho reconocido por el gobernador, en virtud del cual se cumplían las órdenes de éste y servía para que la autoridad tuviera medios inmediatos de acción y centralización. Tomando en consideración lo anterior debe establecerse que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, que no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas por los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de aquéllos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de sus facultades."

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA, NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO.-La prohibición de autoridad intermedia entre Estado y Municipio, a que se refiere la fracción I del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pretende evitar la subsistencia de sistemas viciados que elevaban a ciertas personas de confianza, como los llamados jefes políticos, a la calidad de intercesores que, validos de su influencia con los gobernadores, predominaban sobre los mandatarios electos popularmente en el Municipio. En el caso del Instituto Estatal de Desarrollo M. del Estado de Oaxaca, de los artículos 1o., 3o. y 4o. del Decreto Número 75 que lo creó, así como por las demás disposiciones que lo integran, que prevén su organización, objetivos y atribuciones, se advierte que tal organismo no tiene una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que por lo contrario, sólo es de mera coordinación y apoyo, pues no se le otorgan facultades unilaterales de decisión o ejecutividad que le permitan actuar por encima de los Municipios; es, básicamente, un órgano descentralizado por servicio que únicamente actúa a instancia de éstos y aunque forma parte de la administración pública paraestatal dentro de la esfera de competencia del Poder Ejecutivo Estatal, en términos de lo dispuesto por los artículos 2o., 4o. y 42 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, no constituye autoridad intermedia entre el Estado y el Municipio, por ser parte del propio Gobierno del Estado y por no contar con facultades unilaterales de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno."

El nuevo estudio y la mayor reflexión a que sobre el tema de "autoridad intermedia" da lugar la resolución del presente asunto, permiten pulir los conceptos asentados en las tesis jurisprudenciales transcritas, teniendo como pauta fundamental el enunciado de que el concepto de "autoridad intermedia" a que se refiere el artículo 115, fracción I, constitucional, sólo puede captarse en su contenido y esencia, partiendo de una interpretación histórica y jurídica que rebasa el entendimiento gramatical.

Ya a lo largo de esta resolución, se hizo una relación sucinta de cómo se concebía la organización política y administrativa de las comunidades y pueblos, así como sus relaciones con los distintos niveles de gobierno en distintas épocas, a partir, fundamentalmente, de la Constitución de Cádiz de mil ochocientos doce, cuya influencia en la organización política mexicana fue innegable.

El principio básico de esa concepción fue un marcado centralismo jurídico, político y administrativo que ponía en poder del jefe de gobierno (emperador, rey, presidente o gobernador), todas las decisiones importantes de los pueblos, a través de órganos de su confianza, que eran los jefes superiores, jefes políticos, prefectos o subprefectos.

Esta fue la situación que subsistió en nuestro país hasta antes de la Constitución de mil novecientos diecisiete, que estableció la organización municipal sobre bases diferentes, esencialmente democráticas y, como consecuencia, con marcado acento descentralizador y autónomo.

En nuestro medio, todos los vicios, desventajas, deméritos y lacras del régimen municipal anterior, se centraban en la figura del jefe político, cuya función mediatizadora de la voluntad popular, aunada a las facultades autárquicas que tenía, lo hacían proclive a enriquecimientos y abusos, a tal grado, que su desaparición llegó a convertirse en clamor popular, que fue recogido en varios documentos revolucionarios preconstitucionales, como los siguientes:

En el Programa del Partido Liberal Mexicano, proclamado el primero de julio de mil novecientos seis en San Luis Missouri, los hermanos F.M. y otros anarquistas, pedían:

"La supresión de los jefes políticos que tan funestos han sido para la República, como útiles al sistema de opresión reinante, es una medida democrática, como lo es también la multiplicación de los Municipios y su robustecimiento ..."

En el Plan de San Luis Potosí del cinco de octubre de mil novecientos diez, don F.I.M. clamaba por el hecho de que "Las Cámaras de la Unión no tienen otra voluntad que la del dictador; los gobernadores de los Estados son designados por él, y ellos, a su vez, designan e imponen de igual manera a las autoridades municipales.".

En la parte considerativa de la "Ley General sobre Libertades M.es" que dio a conocer E.Z. el quince de septiembre de mil novecientos dieciséis, se decía, entre otras cosas:

"... Considerando que la libertad municipal es la primera y más importante de las instituciones democráticas, toda vez que nada hay más natural y respetable que el derecho que tienen los vecinos de un centro cualquiera de población, para arreglar por sí mismos los asuntos de la vida común y para resolver lo que mejor convenga a los intereses y necesidades de la localidad.

"Considerando que los pasados dictadores ahogaron la independencia de los Municipios, sometiéndolos a la férrea dictadura de los gobernadores y jefes políticos, que sólo atendían a enriquecerse a costa de los pueblos y sin dejar a los Municipios ni la libertad de acción, ni los recursos pecuniarios que les permitieran llevar una vida propia y atender eficazmente a las necesidades y progresos del vecindario.

"Considerando que entre las principales promesas de la Revolución figuran las de la supresión de las jefaturas políticas y el consiguiente reconocimiento de los fueros y libertades comunales ..."

Es cierto que en la Constitución de mil novecientos diecisiete no existe ninguna disposición que repudie o prohíba expresamente la existencia de los jefes políticos, pero no hacía falta, dado que el artículo 115 y sus reformas han organizado el Municipio sobre bases democráticas y de respeto a la autonomía comunal, con lo cual se termina con el sistema centralizador y su órgano necesario, que era el jefe político o cualquiera que mediatice la voluntad popular.

Hay, sin embargo, un rechazo implícito que se desprende de la fracción I del artículo 115 constitucional, al prohibir que haya alguna autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno del Estado, y se deduce que la intención del Constituyente al establecer esta proscripción fue la de impedir la existencia de cualquier autoridad con facultades semejantes a las del jefe político, porque las funciones de éste, a los ojos de las comunidades y conforme a la realidad jurídica vivida, lo convertían precisamente en eso, en una autoridad intermedia entre el Ayuntamiento y el Gobierno Estatal.

Pero debe deslindarse más el concepto de "autoridad intermedia" que se debate, porque en virtud de los precedentes y consideraciones referidos, no cabe darle la interpretación gramaticalista que la identificaría con cualquier ente o autoridad que sirva de simple comunicador entre Ayuntamiento y Gobierno Estatal, de tal modo que sólo fuera admisible, siempre, el trato directo entre los titulares del Ayuntamiento y los titulares de los poderes del Estado; este entendimiento literal carecería de justificación, a nada práctico conduciría y sólo vendría a obstaculizar las relaciones entre ambos niveles autoritarios, máxime que en la actualidad proliferan los medios de comunicación y han aparecido dentro de la administración pública múltiples organismos paraestatales cuya competencia los obliga a relacionarse con materias que interesan a los Municipios.

Tampoco sería aceptable reconocer a esa "autoridad intermedia" en aquella que no dependiera del Ayuntamiento ni del Gobierno del Estado, porque salvo las federales, no existe ninguna otra que pueda ser ajena a los dos entes citados en primer lugar; además, bien puede una autoridad depender del Gobierno Estatal, pero no por ello dejaría de ser "autoridad intermedia" prohibida por el artículo 115 constitucional, si las facultades que la ley le otorga la llevaran a dañar la autonomía municipal que la Carta Magna protege.

La interpretación histórica basada en que el régimen municipal acogido en la Constitución de mil novecientos diecisiete representa un cambio drástico de la idea centralizadora, en pro de un sistema democrático que asegura la autonomía del Municipio, así como la interpretación jurídica consecuente de que tales características -democracia y autonomía administrativa-, repelen cualquier intervención autoritaria que pretenda intervenir en los asuntos municipales traspasando los límites señalados por la Constitución, permiten concluir que la "autoridad intermedia" para los efectos que se vienen investigando, es aquella que lesiona la autonomía municipal suplantando o mediatizando sus facultades constitucionales, o invadiendo la esfera competencial del Ayuntamiento.

En el caso concreto, de un análisis del artículo 51 de la Ley de Planeación del Estado de Tamaulipas que crea los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social así como su reglamento como órganos de participación ciudadana se llega a la convicción de que son entes que no afectan la esfera de competencia de los Municipios, como se pasa a demostrar:

El considerando tercero del acuerdo mediante el cual se expide el Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, señala:

"Tercero. Que derivado del Convenio de Desarrollo Social suscrito entre la Federación y el Estado, se acordó transferir recursos provenientes del Presupuesto de Egresos de la Federación correspondientes al Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’ y ejercerse a través de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social."

Por su parte el artículo 2o. del citado reglamento, señala:

"Artículo 2o. Los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, en lo sucesivo Los Consejos, órganos de participación ciudadana, son las instancias responsables del diagnóstico, programación, presupuestación y ejecución de las acciones de desarrollo social en sus comunidades, así como de la verificación, seguimiento y control de la aplicación de los recursos derivados de los Programas del Fondo de Desarrollo Social M., cuyos recursos provienen del Ramo 00026 ‘Superación de la Pobreza’, del Presupuesto de Egresos de la Federación, en lo sucesivo El Fondo."

Los artículos 5o. y 9o. del reglamento, señalan:

"Artículo 5o. La asamblea general es el órgano máximo de decisión y tendrá un carácter representativo, plural y democrático, con la libre participación de cada uno de los integrantes, dentro de un marco de respeto y colaboración."

"Artículo 9o. Corresponden a la asamblea general las siguientes atribuciones:

"I. Realizar el diagnóstico, promoción, difusión, programación, presupuestación y ejecución de las acciones de desarrollo social en sus comunidades, así como la verificación, seguimiento y control de la aplicación de los recursos de El Fondo.

"II. Promover, apoyar e impulsar la constitución de los comités de bienestar social, dentro de un marco democrático.

"III. Recibir las demandas y propuestas de obras o acciones de las comunidades, jerarquizar y definir aquellas que puedan ser financiadas con recursos del Fondo, con estricto apego a la normatividad de la materia.

"IV. Analizar, jerarquizar y autorizar democráticamente las obras, proyectos y acciones para el desarrollo social que propongan las comunidades, las que deberán acompañarse con el acta de asamblea comunitaria respectiva, así como los presupuestos y proyectos de inversión correspondientes, de acuerdo con la normatividad de El Fondo.

"V. Determinar el número y denominación de las comisiones de trabajo necesarias para el adecuado funcionamiento de Los Consejos y la designación de sus integrantes.

"VI. Aprobar y evaluar el programa anual de actividades del consejo.

"VII. Establecer un registro de obras ejecutadas con recursos de El Fondo.

"VIII. Designar y remover al vocal de control y vigilancia.

"IX. Supervisar la adecuada aplicación de los recursos.

"X. Vigilar el estricto cumplimiento del presente ordenamiento y las disposiciones vigentes correspondientes.

"XI. Las demás inherentes a su responsabilidad."

De la parte considerativa del acuerdo por el que se expide el reglamento de mérito así como de su artículo 1o., se aprecia claramente que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social, únicamente tienen como objetivo general la operación de los recursos federales provenientes del Ramo 00026 "Superación de la Pobreza" del Presupuesto de Egresos de la Federación, en los términos y mediante las disposiciones que ya fueron estudiadas en la presente ejecutoria, es decir, sin que la actividad de los citados consejos atenten contra la autonomía municipal toda vez que los referidos recursos federales del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos Federal no forman parte de la hacienda municipal y en consecuencia los citados entes no tienen atribuciones de decisión o ejecución sobre ninguna materia específica cuya determinación corresponda a los Ayuntamientos.

De lo expuesto se colige que efectivamente, las facultades de los consejos se encuentran estrictamente delimitados a lo referente a los recursos federales provenientes del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos Federal, con base en el propio presupuesto, y en los acuerdos celebrados entre el Estado y la Federación y el Estado con el Municipio en términos del artículo 116, fracción VII de la Constitución Federal, con base en los cuales se determinó que por medio de los consejos referidos se distribuyeran los recursos federales en cita.

Así, se concluye que en la especie los consejos de mérito no afectan o transgreden el ámbito de competencia municipal, por lo que se considera que no constituyen autoridad intermedia a que se refiere el artículo 115, fracción I, de la Constitución Federal.

C) La otra interpretación de los alcances de la autoridad intermedia, se refiere a que ésta impida la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Finalmente, también se llega a la conclusión de que no son autoridades intermedias los Consejos de Desarrollo Social para el Bienestar Social a los que se alude, con base en el análisis que conduce a la conclusión específica de que la autoridad intermedia es la que impide la comunicación directa entre el Municipio y el Gobierno del Estado.

Esta posición se ciñe a establecer que la autoridad intermedia es aquélla que, ubicándose entre el Gobierno Estatal y el M., impiden una comunicación directa entre ambos niveles de gobierno, con tal carácter que se constituyan como órganos intermedios de enlace o con atribuciones tales que obstaculicen el tratamiento de los asuntos que competan a esos dos niveles de gobierno.

Esto cobra relevancia si se atiende a la prohibición que expresamente instituían diversos ordenamientos anteriores a la Constitución de mil novecientos diecisiete, que impedían que los Ayuntamientos pudieran acudir directamente a las autoridades superiores del gobierno, por tener que estarse a la gestión e intermediación, incluso a la decisión, de los jefes políticos y prefectos que mandaban y decidían en el ámbito del Ayuntamiento.

Así se desprende, por ejemplo, de lo dispuesto por el artículo 96 de la ley de veinte de marzo de mil ochocientos treinta y siete, que contiene el "Reglamento Provisional para el Gobierno Interior de los Departamentos", que disponía:

"(De los prefectos) Artículo 96. Serán el conducto ordinario de comunicación entre el gobernador y las autoridades subalternas del Distrito (Ayuntamientos), y cualquier ocurso de éstas a aquél, deberán acompañarlo con su respectivo informe."

En los mismos términos el reglamento se refería a los subprefectos, quienes tenían facultades en sus respectivos partidos, en los que eran el único medio de comunicación de las autoridades menores para con las superiores (artículos 21, 26 y 27).

En este mismo sentido se regulaba la función de los jefes políticos en otras legislaciones, como es el caso del Estado de A., en el que en su Ley Orgánica para la División Territorial y Régimen Interior, de trece de febrero de mil ochocientos setenta y cuatro, se disponía:

"Artículo 62. Los jefes políticos son el conducto indispensable de comunicación, entre los presidentes de las corporaciones municipales del partido de su mando para con el gobierno, ..."

Conforme a lo expuesto, se observa que la prohibición de la autoridad intermedia está dirigida a impedir que ciertas autoridades se instituyeran entre los niveles de gobierno estatal y los Ayuntamientos, impidiendo que existiera una comunicación directa entre ambos niveles.

Se tiene el antecedente que las figuras de los jefes políticos, de los prefectos y de los subprefectos, eran propios de los regímenes centralistas, en que se pretendía tener un control inmediato y directo de todas las provincias o departamentos, a efecto de poder tenerlos sujetos a los mandos y directrices del poder central, y en esa medida estas autoridades ejercían un poder real respecto de los Ayuntamientos, impidiendo que éstos pudieran tener mayor amplitud de acción o de decisión, y de ahí que los tuvieran sometidos a este sistema de jefaturas o prefecturas.

De ahí que, por un principio de autonomía de los Municipios, el Constituyente de mil novecientos diecisiete prohibiera la existencia de autoridades intermedias que limitaban la comunicación directa entre los Ayuntamientos y las autoridades superiores del gobierno del que formaban parte.

Se considera que la interpretación que se adecua al caso concreto acorde con la disposición constitucional que prohíbe la autoridad intermedia, en términos del texto fundamental y a los antecedentes históricos, constitucionales y legislativos, es la que se ha precisado en último término, en el sentido de que este tipo de autoridades no deben afectar la comunicación directa entre los Gobiernos Estatal y M.es, pues de dichos antecedentes se desprende que el Constituyente de mil novecientos diecisiete quería darle mayor autonomía a los Municipios y permitir que en el ámbito de su competencia pudieran tener acceso directo con las autoridades del Gobierno del Estado en aquellas materias en que tenían respectivamente ciertas facultades en materias específicas.

Conforme al espíritu del Constituyente y de las diversas reformas que posteriormente sufrió el artículo 115 constitucional, se instituyó como principio rector la autonomía municipal, respecto de la cual, inclusive, se alcanzaron grandes logros en la reforma de mil novecientos ochenta y tres; esto hace poner especial atención a esta tercera interpretación que se ha dado respecto de la prohibición de la autoridad intermedia, toda vez que este principio rector se aprecia bajo diferentes conceptos y supuestos en todas las fracciones del artículo 115 de la Constitución Federal, sin embargo, el tipo de garantías municipales que tienden a proteger esa autonomía son de diversa índole, en un aspecto pueden considerarse como de carácter positivo y negativo. Pues bien, las primeras son todas aquellas facultades o derechos que se reconocen en favor de los Municipios, que se traducen en una facultad de deber o poder hacer; las segundas, que constituyen propiamente una prohibición para entes distintos del Municipio, para hacer algo cuya atribución compete exclusivamente a este último.

Así, debe distinguirse que la prohibición de autoridad intermedia constituye una garantía de carácter negativo que tiende a proteger esa autonomía municipal, pero en un aspecto específico y distinto de los demás supuestos normativos que prevé la disposición fundamental, al impedir que puedan existir autoridades que afecten la comunicación directa que debe existir entre el Gobierno Estatal y el M. sobre materias que a ambos competen en su respectivo ámbito de atribuciones.

Tomando en consideración los antecedentes que llevaron al Constituyente de mil novecientos diecisiete a establecer la prohibición antes señalada, puede establecerse como premisa, que una autoridad, ente, órgano o persona de que se trate, no debe tener facultades o atribuciones que le permitan actuar de manera independiente, unilateral y con decisión, y cuya actuación no sea resultado o provenga de manera directa de los acuerdos o decisiones tomadas entre los diferentes niveles de gobierno dentro del ámbito de sus respectivas facultades, a efecto de impedir que la conducta de éstos se traduzca en actos o hechos que interrumpan u obstaculicen la comunicación directa entre el Gobierno Estatal y el Municipio, o que impliquen sustitución o arrogación de facultades de alguno de éstos en detrimento de esa comunicación.

En el caso concreto, a efecto de establecer si los Consejos de Desarrollo Social para el Bienestar Social constituyen autoridad intermedia conforme a esta tercera interpretación, debe analizarse la ley que las crea y sus funciones, pues en uno u otro caso puede generarse transgresión a esa prohibición al constituirse autoridades que afecten la comunicación directa entre los Gobiernos Estatal y M..

Por cuanto hace a ambos aspectos, debe decirse que, por las mismas razones dadas en el considerando que antecede, no puede considerarse que los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social se constituyan como autoridad intermedia, toda vez que, de conformidad con los artículos 51 de la Ley Estatal de Planeación y 2o., 5o. y 9o. de su reglamento que prevén sus objetivos y facultades, se desprende que tales órganos no tienen una posición de supremacía frente a los Municipios, sino que, por lo contrario, sólo tienen facultades de operación de los recursos federales del Ramo 00026 del Presupuesto de Egresos Federal, y por tanto no se les reconocen facultades sobre materias propias del Municipio, además de que, son órganos de participación ciudadana en los que participan miembros del Ayuntamiento del Estado y de la Federación, por lo que no constituyen autoridad intermedia entre el Estado y los Municipios, por no contar con facultades de decisión que afecten o impidan la comunicación directa entre ambos niveles de gobierno por lo que se refiere a las atribuciones que constitucionalmente les fueran concedidas.

En atención a lo considerado, al haber sido desestimados los conceptos de invalidez propuestos por la parte actora, procede reconocer la validez de los ordenamientos impugnados.

Por lo anteriormente expuesto, fundado y con apoyo además en los artículos 41, 44 y 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, se resuelve:

PRIMERO.-Es improcedente por extemporánea la ampliación de la demanda de controversia constitucional, por las razones expuestas en el considerando segundo de esta resolución y, en consecuencia, se sobresee respecto del Reglamento para la Integración y Funcionamiento de los Consejos de Desarrollo para el Bienestar Social precisado en el resultando octavo de este fallo.

SEGUNDO.-Es procedente la demanda principal de controversia constitucional.

TERCERO.-El presidente y el secretario del Ayuntamiento del Municipio de Río Bravo, Tamaulipas, carecen de legitimación para promover la controversia constitucional en los términos del considerando tercero de esta ejecutoria.

CUARTO.-Se reconoce la validez del artículo 51 de la Ley Estatal de Planeación del Estado de Tamaulipas, precisado en el resultando primero de esta sentencia.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros: A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente G.P.. Ausente el señor M.J.V.A.A., previo aviso a la presidencia. Fue ponente en este asunto la señora M.O.M.d.C.S.C. de G.V..

Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 45/97, P./J. 66/96, P./J. 22/97, P./J. 50/97 y P./J. 26/97 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL PARA PROMOVERLA. CARECE DE ÉSTA EL SECRETARIO DEL MUNICIPIO DE MONTERREY, NUEVO LEÓN.", "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. FUNCIONARIOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLAS (CÓDIGO MUNICIPAL PARA EL ESTADO TAMAULIPAS).", "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS SÍNDICOS TIENEN LEGITIMACIÓN PROCESAL. PARA PROMOVERLA A NOMBRE DEL AYUNTAMIENTO, SIN REQUERIR SU ACUERDO PREVIO (LEY ORGÁNICA MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA).", "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. AUTORIDAD INTERMEDIA PROHIBIDA EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN I, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. CARACTERÍSTICAS GENERALES QUE LA IDENTIFICAN." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL INSTITUTO ESTATAL DE DESARROLLO MUNICIPAL DEL ESTADO DE OAXACA NO ES AUTORIDAD INTERMEDIA ENTRE EL GOBIERNO ESTATAL Y EL MUNICIPIO.", citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, la primera y la cuarta en el Tomo V, junio de 1997, páginas 417 y 343, la segunda en el Tomo IV, noviembre de 1996, página 326 y la tercera y quinta en el Tomo V, abril de 1997, páginas 134 y 133, respectivamente.