Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 18/95. AYUNTAMIENTO DEL MUNICIPIO DE CHIHUAHUA, CHIHUAHUA.

Nota: En el mismo sentido y con igual votación fueron resueltas el 10 de junio de 1997, las controversias constitucionales promovidas por el Ayuntamiento del Municipio de C., C. en los expedientes 3/96, 28/96 y 53/96, en contra del H. Pleno del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de C., por los actos consistentes en la invalidez de las sentencias definitivas pronunciadas en los juicios de oposición números 880/95, 1064/95 y 870/95, respectivamente.

MINISTRO PONENTE: H.R.P..

SECRETARIO: O.A.C.Q..

México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día diez de marzo de mil novecientos noventa y siete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.-Por escrito presentado el cinco de octubre de mil novecientos noventa y cinco, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, P.M.G., presidente municipal de C., C., promovió demanda en la vía de controversia constitucional, contra actos del Tribunal Superior de Justicia del Estado de C., consistentes en:

"La sentencia definitiva emitida por el Pleno del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado de C., mediante la cual se aprobó en todos sus términos el dictamen emitido por la C. Magistrada de la Primera Sala de lo Civil del propio Supremo Tribunal de Justicia, y resolvió definitivamente el juicio de oposición identificado con el número 377/95, promovido por Pensiones Civiles del Estado de C. en contra del presidente municipal, regidor de Hacienda, tesorero municipal y ministro ejecutor adscrito a la propia tesorería, todos del Municipio de C.."

SEGUNDO.-Los antecedentes del caso son:

"a) La Tesorería Municipal de C. inició con fundamento en el numeral 331 del Código Fiscal del Estado, cuerpo legal de aplicación supletoria a la materia fiscal municipal, por así disponerlo el propio Código Municipal en su artículo 100, el procedimiento administrativo de ejecución tendiente a lograr el cobro coactivo de un crédito fiscal a cargo de Pensiones Civiles del Estado de C., por concepto del impuesto predial generado por un inmueble de su propiedad ubicado entre las calles Revolución 31 y 29, de esta ciudad de C..

b) En contra de dicho acto de la autoridad hacendaria municipal, Pensiones Civiles del Estado promovió juicio de oposición ante el Supremo Tribunal de Justicia del Estado, mismo que emitió la resolución definitiva cuya invalidez por este medio invocamos y que se constituye como el acto demandado. Tal sentencia se dictó con fecha 7 de agosto de 1995 y se notificó a la Presidencia Municipal el día 23 de agosto del mismo año.

c) En virtud de que la sentencia aludida establece que Pensiones Civiles del Estado no es sujeto tributario y, por ende, no debe pagar impuesto predial por sus inmuebles; ello vulnera la esfera jurídica del Municipio de C., razón por la cual se entabla la controversia constitucional relativa."

TERCERO.-Los conceptos de invalidez se hicieron consistir en:

"La sentencia que constituye el acto demandado en la presente vía, causa perjuicio a la autoridad municipal actora toda vez que fue emitida en contravención a lo dispuesto por los artículos 14, 16 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, vulnerando así la esfera patrimonial jurídica del Municipio. Efectivamente, la sentencia en cuestión declara que Pensiones Civiles del Estado no es causante del impuesto predial por no ser sujeto tributario, pretendiendo apoyarse en lo siguiente:-a) Que se trata de un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propio que presta un servicio público orientado a la seguridad social del trabajador y de su familia. Que no se encuentra orientado a un fin de lucro ni a amasar bienes patrimoniales y valores económicos, sino estrictamente con carácter asistencial de seguridad social al trabajador y al núcleo familiar.-b) Que los bienes que conforman el patrimonio de Pensiones deben caracterizarse como de dominio público con fines de seguridad social.-c) Que Pensiones no puede ser sujeto tributario porque cumple con fines eminentemente asistenciales y ajenos a finalidad de lucro.-d) Que los bienes que integran su patrimonio se caracterizan como bienes de dominio público y, consecuentemente, están exentos del pago del impuesto predial, porque forman parte del patrimonio de un establecimiento público creado por la ley.-e) Que aunque es un organismo público descentralizado, ello no indica que se trate de una persona moral desligada del Estado, ya que en el ámbito de su competencia detenta autonomía pero no independencia, porque se trata de un patrimonio de administración y no de dominio y el titular de los bienes formalmente es el Estado.-f) Que no es necesario que se haga declaración de que los bienes de Pensiones forman parte del dominio público del Estado, porque se equiparan a los bienes de dominio público por el servicio que prestan.-g) Que, en suma, los bienes de Pensiones, por su naturaleza y finalidad, corresponden al Estado bajo la categoría de bien del dominio público, porque a través de Pensiones el Estado cumple con su obligación de prestar servicio de seguridad social a sus trabajadores, con fines asistenciales y sin propósito de lucro, por lo que no puede ser conceptuado como sujeto tributario.

"Evidentemente que los argumentos anteriores son inexactos y se apartan de las disposiciones de la ley y de los criterios doctrinales y jurisprudenciales existentes sobre el particular, vulnerando así el patrimonio del Municipio de C..

"En primer término, causa agravio lo que argumenta la autoridad demandada en el considerando tercero de la sentencia impugnada, pues es inexacto que el mandamiento de ejecución-requerimiento de pago y embargo de fecha 4 de marzo de 1995, cuestionado en el juicio de oposición, no es una consecuencia directa e inmediata del diverso mandamiento de ejecución-requerimiento de pago y embargo, hecho del conocimiento de Pensiones Civiles del Estado de C., en la diligencia efectuada el 3 de agosto de 1994.

"Así es, en la resolución que ahora se combate, en el párrafo final de su considerando tercero, la demandada se limita a señalar que no existe vinculación alguna entre los actos de la Tesorería Municipal de C., citados con antelación, a pretexto de que se trata de actuaciones diversas, pero sin que se enriquezca tal aseveración con alguna cita legal, tesis jurisprudencial, o bien, con algún razonamiento lógico-jurídico que nos conlleve de manera aceptable a dicha conclusión, lo anterior significa, por una parte, la falta de fundamentación y, por la otra, la contravención evidente de los preceptos legales que lo rigen.

"En efecto, contra lo que aduce la autoridad que emitió la determinación, debemos señalar que hay una exacta y estrecha vinculación entre los actos de la autoridad municipal a que nos referimos, en virtud de que en ambos existe como autoridad emisora la Tesorería Municipal de C.; el causante o sujeto contra el cual se enderezan los mismos es Pensiones Civiles del Estado; estamos en presencia del mismo crédito fiscal, que lo es el monto del impuesto predial generado por un inmueble propiedad de dicho organismo público descentralizado, mismo que se encuentra ubicado entre las calles Revolución 31 y 29 de esta ciudad de C., pero sobre todo, hay indudable coincidencia temporal en los periodos de cobros que se reclaman, y no se emiten respecto de ejercicios, conceptos o sujetos diversos. De ahí que no sea correcto sostener que se trata de actos desligados y, por ende, que la causal de improcedencia invocada contra la demanda de oposición, debiera rechazarse, pues es claro que al existir el mandamiento de agosto de 1994, no impugnado por Pensiones Civiles del Estado, es indiscutible que el diverso mandamiento de marzo de 1995, de contenido y conceptos iguales, era efecto necesario del primero, que fue consentido.

"Lo anterior nos lleva a afirmar válidamente que aunque se trate de actos emitidos en diversa fecha, no son diferentes entre sí, pues las coincidencias conceptuales entre ambos, nos demuestran su vinculación íntima inobjetable.

"Al elaborar el erróneo razonamiento a que nos hemos referido, la autoridad responsable dejó de aplicar las disposiciones contenidas en los artículos 412, fracción III y 413, fracción II, del Código Fiscal del Estado, ya que como está plenamente acreditado en los autos resueltos por el acto que nos causa perjuicio, debió decretarse el sobreseimiento del juicio de oposición iniciado por Pensiones Civiles del Estado en contra del cobro del impuesto predial llevado a cabo por la Tesorería Municipal de C., habida cuenta de que dicho organismo público descentralizado tuvo conocimiento del acto, que en su particular óptica le causó perjuicio, desde el mes de agosto de 1994, y no fue sino meses después cuando se presentó a impugnarlo fuera del término legal establecido para tal efecto, por lo que estamos en presencia de un acto consentido tácitamente por Pensiones Civiles del Estado, siendo ésta una indudable causal de improcedencia del juicio de oposición hecho valer por tal organismo.

"Por otra parte, la autoridad responsable omitió analizar la diversa causal de improcedencia invocada por nuestra parte en el juicio de oposición antes señalado, ocasionándonos con ello una grave violación al principio de legalidad que debe regir a los actos de autoridad, según nuestra Ley Suprema.

"Efectivamente, el juicio de oposición incoado por Pensiones Civiles del Estado era improcedente en contra del presidente municipal de C., así como del regidor de Hacienda. El numeral 201, párrafo segundo, del Código Municipal, establece que el juicio de oposición será procedente en contra de actos en materia fiscal municipal. En el caso de estudio, tanto el acto señalado por la entonces opositora como recurrido, como el que se constituye ahora objeto de impugnación por vulnerar la esfera de intereses jurídicos del Municipio, siendo ambos mandamientos de ejecución-requerimientos de pago y embargo, son emitidos, dictados u ordenados por el tesorero municipal de C., y se ejecutan por el ministro ejecutor comisionado para tal efecto por el propio tesorero municipal, sin que por la propia y especial naturaleza de dichos actos intervengan el presidente municipal o el regidor de Hacienda del H. Ayuntamiento del Municipio de C..

"Asimismo, con independencia de lo anterior pero en el mismo sentido, cabe señalar que a la luz del numeral 40, párrafo final, del Código Fiscal del Estado, que se aplica supletoriamente a la materia fiscal municipal, por así establecerlo el propio Código Municipal en su artículo 100, el presidente municipal de C. o el regidor de Hacienda del Ayuntamiento, no tienen ni gozan del carácter de autoridades fiscales y, por tal motivo, como los más elementales principios jurídicos enseñan que únicamente las autoridades fiscales podrán emitir actos de naturaleza fiscal, en el asunto de análisis, lógicamente ni el presidente municipal ni el regidor de Hacienda intervinieron de manera alguna en la formación o ejecución de los actos impugnados por la entonces opositora, razón por la cual existe una notoria e incuestionable causal de improcedencia para el juicio de oposición con respecto a las citadas autoridades municipales.

"Por lo antes esgrimido, siendo el sobreseimiento del juicio de oposición contenido y regulado en el Código Fiscal del Estado, una cuestión de orden público que debe hacerse valer de oficio, existe deficiencia legal en el actuar del tribunal que emitió la resolución que se reclama, ya que debió decretar el sobreseimiento del juicio, y no lo hizo, y ante tal ausencia de acción, se produce en nuestro perjuicio una clara afectación de carácter negativo en la esfera de intereses del Ayuntamiento del Municipio de C..

"Asimismo, en lo inherente al estudio de la cuestión sustancial del asunto, realizado por la autoridad demandada en el considerando cuarto de la sentencia de mérito, que determinó el sentido decisorio de los puntos resolutivos, también afectan la esfera jurídica y el patrimonio de la autoridad municipal, los razonamientos contenidos en dicho apartado, así como en los puntos decisorios, por los siguientes motivos de inconformidad.

"Por definición legal contenida en el decreto de su creación, así como en la ley que regula su funcionamiento y organización, Pensiones Civiles del Estado es un organismo público descentralizado dotado de personalidad jurídica y patrimonio propios, que se encarga de regular el régimen de seguridad social de los trabajadores al servicio del Gobierno del Estado de C., de la sección XLII del Sindicato de Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado, así como de la Universidad Autónoma de C..

"En base a ello, el tribunal que emitió la sentencia reclamada establece que la institución opositora presta un servicio público, orientado a la seguridad social del trabajador y de sus familias, que no se encuentra orientado hacia un fin de lucro, a amasar bienes patrimoniales ni valores económicos, sino que estrictamente tiene un carácter asistencial de seguridad social dirigido no sólo a ciertas personas, sino al núcleo familiar y, por tanto, concluye la autoridad demandada que los bienes que conforman el patrimonio de Pensiones Civiles del Estado, deben considerarse como bienes de dominio público con fines de seguridad social.

"Cabe señalar que el tribunal demandado soslayó, en detrimento del patrimonio del Municipio, en los autos que fueron resueltos por la sentencia que nos afecta, que quedó plenamente acreditada la propiedad a favor de Pensiones Civiles del Estado, del inmueble que es objeto del cobro del impuesto predial, pues bien, el Código Municipal vigente en el Estado de C. establece en sus artículos 122 y 123 que es objeto del impuesto predial, la propiedad y posesión de predios urbanos, rústicos, etcétera, así como de construcciones ubicadas en los mismos; igualmente, se preceptúa que los propietarios y poseedores de los mencionados predios y construcciones serán sujetos del impuesto predial, de manera tal que, siendo inobjetable la propiedad de Pensiones Civiles del Estado de un predio y construcciones sobre él edificadas, dicho organismo es sujeto del multicitado impuesto predial, ya que la fracción III del invocado numeral 122, establece que los predios propiedad de la Federación, Estados o Municipios, que estén en poder de instituciones descentralizadas con personalidad jurídica y patrimonio propios, igualmente serán objeto de la contribución referida, y en el caso concreto, como lo haremos ver posteriormente, Pensiones Civiles del Estado es un organismo público descentralizado, dotado de patrimonio y personalidad jurídica propios, circunstancias que dejó de considerar la responsable.

"Por otro lado, debemos puntualizar que no por tener encomendada la actividad indicada en su ordenamiento regulador, se puede afirmar que Pensiones Civiles del Estado, en cumplimiento a la citada ley, se encargue de la prestación de un servicio público, pues no es en sí el fin de seguridad social, ni el que éste se otorgue a empleados y derechohabientes, lo que determina la naturaleza jurídica de un servicio público.

"Por servicio público, necesariamente debemos entender la actividad desarrollada por el Estado o uno de sus órganos, tendiente a otorgar prestaciones de naturaleza general, continua, regular y uniforme, con el objeto de satisfacer una necesidad de carácter colectivo, es decir, la característica distintiva fundamental del servicio público es que sea destinado a satisfacer necesidades generales y uniformes de los individuos que integran el grupo social, y siendo el interés general la suma de la mayoría de los intereses particulares coincidentes, no podemos afirmar que una necesidad sea de carácter general cuando la experimentan individuos o personas que tienen una característica que los distingue de los demás, como lo es el ser empleado o derechohabiente por cualquier otro concepto, del Gobierno del Estado o de la Universidad Autónoma de C., como sucede en la especie; así es, el servicio público se dirige a todos sin distingo alguno, y para que se otorgue el servicio público y el particular se beneficie del mismo, no es necesario que el Estado le reconozca a éste cierta categoría o características, sino que basta una simple manifestación de voluntad del usuario, en los términos y formas determinados por el derecho objetivo, para que se produzcan las prestaciones que constituyen el servicio público, lo anterior no fue tomado en cuenta por el tribunal demandado, por lo cual llegó a una determinación ilegal.

"Como se ha dicho, la actividad de Pensiones Civiles del Estado no es de interés general ni se dirige a todo el público sin distinción de personas; por lo que no es evidentemente realizada en ventaja de la colectividad, al permitir individualizar una relación jurídica concreta entre la administración y el derechohabiente; más aún, el interés general no es ni debe ser el interés de la administración ni el de unos cuantos que se hallan vinculados a aquélla por un nexo contractual, pues la necesidad que cubre el servicio público nace como consecuencia de ser miembro de la colectividad y, en el caso, la actividad de Pensiones deriva de una relación laboral que impone a la administración la obligación legal ineludible de prestar asistencia social a quienes se coloquen en los supuestos de la ley para ser considerados derechohabientes y que al suprimir dicho nexo de trabajo, desaparece también la posibilidad de recibir los servicios que presta el organismo descentralizado.

"En el caso concreto, hay una evidente ausencia de la característica primordial del servicio público en las actividades desarrolladas por Pensiones Civiles del Estado, habida cuenta de que las mismas tienen un origen que no es el que caracteriza a los servicios públicos, pues la fuente de aquéllas se encuentra en la obligación a cargo del Estado, del sindicato de maestros y de la universidad, de otorgar a sus trabajadores y a los beneficiarios de éstos, los diversos servicios de seguridad social, que son indispensables e imperativos por existir, desde el punto de vista legal, una vinculación laboral directa con el trabajador, o de la relación familiar, o de dependencia con éste; sin embargo, las acciones de Pensiones no son susceptibles de beneficiar a cualquier otro individuo que carezca de dicho vínculo laboral o de beneficiario, por lo que entonces no adquieren las características de generalidad, uniformidad y continuidad en su prestación, sino que se dirigen a un específico y previamente determinado grupo de personas.

"Por todo ello, aunque la actividad de Pensiones Civiles del Estado sea asistencial y ajena a fines de lucro, de ninguna manera debe conceptuarse como un servicio público, pues para tal efecto se torna indispensable el cumplir cabalmente con los extremos apuntados de generalidad, uniformidad y continuidad, situación que no se actualiza en el caso concreto por las razones indicadas.

"Por tales motivos, igualmente resulta infundada y sin motivación la aseveración de la autoridad demandada cuando afirma que al tenor de los artículos 1648, 1649 y 1663 del Código Administrativo para el Estado de C., los inmuebles de Pensiones están afectos a la prestación del servicio público, puesto que, como se ha señalado, bajo ningún aspecto son bienes destinados a un servicio público, dado que no se satisfacen los extremos para asignar tal característica, ni tampoco son del dominio público, en atención a que pertenecen a un organismo descentralizado que realiza un fin que satisface la obligación que tiene el Gobierno Estatal por la relación contractual, familiar o de dependencia, con quienes tienen el carácter de derechohabientes.

"Asimismo, es incorrecta la equiparación que para tratar de atribuir el carácter de dominio público al que ejerce Pensiones Civiles del Estado sobre sus bienes, otorga el tribunal demandado a dicho organismo descentralizado con los establecimientos públicos creados por leyes locales, ello, en virtud de que dicho organismo, tal y como lo dice el artículo 1o. de su propia ley, es un organismo público descentralizado con personalidad jurídica y patrimonio propios, y no un establecimiento público.

"La equiparación no existe porque el procedimiento técnico para la realización de la descentralización de servicios, es el establecimiento público, ya que la doctrina define a éste como un servicio público dotado de personalidad jurídica, en donde lo esencial es precisamente la prestación del servicio público encomendado a elementos que garanticen su eficaz funcionamiento, para lo cual es indispensable dar independencia a estos servicios y constituir un patrimonio que sirva de base para su autonomía, el criterio de un servicio público y de un patrimonio afecto a los gastos del mismo, son la condición esencial para que se configure un establecimiento público (G.J.); en cambio, en el asunto de estudio, Pensiones Civiles del Estado no adquiere la naturaleza de establecimiento público, toda vez que, como lo hemos apuntado con precisión, no tiene como finalidad el prestar un servicio público, por tanto, su condición o carácter de organismo descentralizado, no le otorga automáticamente el carácter de un establecimiento público, ni tampoco lo equipara a éste, dadas las diferencias sustanciales a que nos hemos referido.

"A mayor abundamiento y con el propósito de evidenciar la inexactitud del argumento blandido por el tribunal demandado, cabe invocar lo afirmado por el autor M.M.D., en su obra Derecho Administrativo, Tomo II, página 103, en el sentido de que los organismos descentralizados se diferencian de los establecimientos públicos, en que éstos están afectos a la prestación de un servicio público, mientras que puede ocurrir que el ente descentralizado no lo esté, tal y como sucede con Pensiones Civiles del Estado. De ahí que las disposiciones legales que son aplicables a los establecimientos públicos, no pueden invocarse para determinar la naturaleza de los bienes propiedad de los organismos descentralizados ni la índole del servicio que estas últimas entidades prestan; por lo cual el tribunal que emitió la sentencia impugnada no debió aplicar los preceptos que señala y que se refieren a los establecimientos públicos.

"Igualmente, es desafortunada la mención realizada por la autoridad que se demanda, en el sentido de que Pensiones Civiles del Estado goza de un patrimonio de administración y no de dominio, así como que el titular de los bienes formalmente es el Estado, porque, en su concepto, se trata de una persona moral sujeta a un régimen autónomo no independiente del propio Estado. En este punto es dable afirmar que dicha aseveración atenta contra la naturaleza jurídica de los organismos públicos descentralizados, y crea una errónea equiparación con los desconcentrados, en perjuicio evidente de los intereses del Municipio de C..

"La descentralización, prevista y regulada en la legislación mexicana, implica reconocer a los organismos descentralizados personalidad jurídica diversa a la del Estado, y un patrimonio propio, sin que existan entre éstos y el Poder central, las facultades de vigilancia, subordinación u otras a favor de éste, respecto de aquéllos, por tanto, no es factible otorgar un nexo vinculatorio entre ambos de la magnitud de asimilación o identificación, como se hace en la resolución impugnada, no hay duda, conforme a la misma ley que creó el organismo y su naturaleza, que Pensiones Civiles tiene su propio patrimonio, integrado por bienes cuyo dominio le corresponde de manera indiscutible, formal y materialmente, que no es del dominio del Estado ni los bienes que componen el patrimonio de este último, porque ambos son diversos, esta circunstancia revela la inexactitud de la afirmación acerca de que se trata de un patrimonio de administración, porque está fuera de toda duda que es un verdadero y propio dominio y no es el Estado el titular de los bienes de Pensiones sino el mismo organismo; tampoco es posible señalar que la elección de directivos de dicho organismo represente una subordinación respecto al Poder central, pues la naturaleza jurídica de los descentralizados es que no existe sometimiento alguno al poder jerárquico del órgano central.

"Por tanto, la relación que pretende establecer la autoridad demandada entre Pensiones Civiles y el Estado, por la designación del director y la integración del órgano colegiado de gobierno, pugna contra la naturaleza jurídica de los descentralizados y coloca a Pensiones Civiles como si fuese un órgano desconcentrado, lo cual evidentemente es incorrecto, pues el patrimonio de los organismos descentralizados es independiente al propio del Estado, cuestión que no se observa en los desconcentrados, en tal sentido, la jurisprudencia argentina 9-62-IV-204, ha postulado ‘ ... Que el patrimonio del ente autárquico no se confunde con el del Estado, pero su solvencia es indiscutible y tiene el valor de una presunción absoluta ... ’.

"Por otra parte, el hecho de que el artículo 17 de la Ley de Pensiones Civiles del Estado, otorgue al patrimonio de la institución las exenciones y franquicias que señalan las leyes para el Gobierno del Estado, no implica que no sea obligada la declaración hecha por el gobernador del Estado para considerar a un bien como del dominio público; en efecto, como lo hemos mencionado con insistencia, Pensiones Civiles del Estado se constituye como un organismo público descentralizado, de acuerdo a la propia ley que lo creó, motivo por el cual se torna indispensable, por contar con personalidad jurídica propia e independiente del Estado, que exista una declaratoria expresa por parte del gobernador del Estado para considerar que un bien es precisamente del dominio público, toda vez que de no ser así, tales bienes no gozan, por sí solos, de dicha naturaleza jurídica, pues pertenecen a una entidad que no puede equipararse o asimilarse al gobierno estatal, precisamente porque su carácter de organismo descentralizado le atribuye una personalidad y un patrimonio que son independientes respecto del Estado y con el cual no se confunden, es decir, no puede hablarse de un solo patrimonio ni que su titular formal sea el Estado, porque las entidades descentralizadas, como Pensiones Civiles, tienen autonomía financiera, un patrimonio, bienes materiales y su propia contabilidad, que es diversa a la del Estado y, además, tiene un presupuesto especial, separado del que corresponde al Poder central, por ende, se reitera que no es válida la afirmación de que únicamente se trata de un patrimonio de administración y no de dominio, pues formal y materialmente los bienes de los entes descentralizados pertenecen a éstos.

"Por lo expuesto, resulta inobjetable que la Tesorería Municipal de C. goza de la amplia facultad conferida por el Código Fiscal del Estado en su numeral 329, para realizar el cobro de los créditos fiscales exigibles mediante el ejercicio de la facultad económico-coactiva.

"Efectivamente, en el caso concreto se observan con claridad los siguientes supuestos:

"a) Pensiones Civiles del Estado se constituye como propietario de un bien inmueble ubicado en esta ciudad de C., entre las calles 29, 31, Revolución y 18 de Marzo de esta ciudad, por tal motivo, dicho organismo y el inmueble son respectivamente sujeto y objeto del impuesto predial, a la luz de lo preceptuado por los artículos 122 y 123 del Código Municipal vigente en el Estado de C..

"b) En su carácter de contribución establecida en las leyes respectivas, la obligación de pagar el impuesto predial por el causante, en este caso Pensiones Civiles del Estado, constituye un crédito fiscal, habida cuenta de que la situación jurídica o de hecho previstas en el Código Municipal se ha realizado, y es exigible por no haber sido liquidado voluntariamente en su oportunidad, toda vez que Pensiones Civiles del Estado no acudió a realizar el pago del referido impuesto. Todo lo anterior, según lo establecen los artículos 42, 43, 46 y demás relativos del Código Fiscal del Estado de C..

"c) No es otorgable a Pensiones Civiles del Estado la exención prevista en el artículo 127 del multicitado Código Municipal, dado que no se constituye como propietaria de un bien de dominio público, tal y como ha quedado plenamente acreditado.

"d) Al existir un crédito fiscal exigible, no pagado voluntariamente por su deudor, el tesorero municipal de C. adquiere plena facultad de lograr coactivamente el mismo, dando inicio para ello al procedimiento de ejecución a que se refiere el artículo 331 del Código Fiscal del Estado.

"Los extremos anteriores no fueron tomados en cuenta por el tribunal que se demanda, vulnerando de ese modo la garantía de legalidad invocada con antelación, por lo cual es evidente la inconstitucionalidad del acto demandado, razón por la que acudimos en esta vía a demandar la invalidez del mismo."

CUARTO.-Por acuerdo del dieciséis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, dictado por el presidente de esta Suprema Corte de Justicia, se admitió la demanda de referencia, ordenándose formar y registrar el expediente respectivo; se hizo del conocimiento de las partes que correspondió fungir como instructor al M.H.R.P.. En consecuencia, se emplazó a las autoridades demandadas y, por último, se le dio vista al procurador general de la República, a fin de que estuviera en aptitud de manifestar lo que a su derecho conviniera.

QUINTO.-Por oficio número 0653/95, presentado el veintinueve de noviembre de mil novecientos noventa y cinco en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia, el procurador general de la República desahogó la vista a que se ha hecho referencia, solicitando se sobresea la presente controversia constitucional con fundamento en el artículo 20, fracción III, de la ley de la materia, por no ser la vía idónea para combatir el acto impugnado, pues la actora no puede atacar a través de la controversia un pronunciamiento judicial que resolvió sobre la procedencia o no del cobro de un crédito fiscal, después de haberse suscitado un procedimiento en el que el tribunal del Estado conoció en única instancia del juicio de oposición promovido por el ahora tercero, con el que el Municipio se sujetó a la jurisdicción de la autoridad competente.

SEXTO.-Por proveídos de fechas seis de diciembre de mil novecientos noventa y cinco y diez de enero de mil novecientos noventa y seis, respectivamente, se tuvo por desahogada la vista dada al procurador general de la República y por contestada la demanda por parte del Supremo Tribunal de Justicia del Estado de C.; asimismo, se tuvieron por exhibidas las pruebas documentales.

SÉPTIMO.-A continuación se señala, en síntesis, lo expresado por la parte demandada en su escrito de contestación de demanda:

a) Que la presentación de la demanda se hizo en forma extemporánea, ya que la parte actora reconoce que fue notificada del acto impugnado el veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cinco, surtiéndose sus efectos el veinticuatro siguiente, por lo que hecho el cómputo a partir del día veinticinco del propio mes y año, el plazo de treinta días para promover la demanda venció el cinco de octubre del referido año, pudiéndose excluir, únicamente, los días veintiséis y veintisiete de agosto, dos, tres, nueve, diez, dieciséis, diecisiete, veintitrés, veinticuatro y treinta de septiembre, y primero de octubre, todos de mil novecientos noventa y cinco.

b) La controversia constitucional es improcedente, conforme a la fracción III del artículo 19 de la Ley Reglamentaria, ya que existe el juicio de amparo directo administrativo número 639/95 del índice del Primer Tribunal Colegiado del Décimo Séptimo Circuito, en el que existe identidad de partes, de actos y de conceptos de invalidez, y que se encuentra pendiente de resolución.

c) Es incorrecto que ante este tribunal constitucional se propongan cuestiones de mera legalidad, que es lo que se hace valer en la demanda de controversia, en la que se alega esencialmente que se dejaron de aplicar los artículos 412, fracción III, y 413, fracción II, del Código Fiscal del Estado de C., por no decretar el sobreseimiento en el juicio de oposición de donde emana el acto ahora combatido, por consentimiento del mandamiento de ejecución, requerimiento de pago y embargo correspondiente, y que la autoridad ahora demandada omitió estudiar una causal de improcedencia consistente en que las autoridades en el juicio de oposición no son fiscales.

d) Que no es cierto, como lo afirma el Ayuntamiento, que haya consentido el mandamiento de ejecución, requerimiento de pago y embargo a que hace referencia, pues no tenía porqué impugnarlo ya que estaba exenta del pago del impuesto predial y, por tanto, el diverso requerimiento de pago y embargo de cuatro de marzo de mil novecientos noventa y cinco, materia del juicio de oposición, no es efecto necesario de aquel otro.

e) Que el presidente municipal y el regidor de Hacienda sí están obligados a comparecer a los juicios de oposición en asuntos de carácter fiscal, atento sus facultades y obligaciones.

f) Que la institución Pensiones Civiles del Estado de C., no es sujeto tributario del impuesto predial, ya que sus bienes se consideran del dominio público del Estado. Que la resolución impugnada sí se fundó y motivó, al tenor de los artículos 1648, 1649 y 1663 del Código Administrativo para el Estado de C..

g) Que Pensiones Civiles del Estado de C. presta un servicio de seguridad social, por tanto, los inmuebles de su patrimonio que pueden ser objeto del pago del impuesto predial, conforme a la fracción III del artículo 1649 del Código Administrativo para el Estado de C., están equiparados a los inmuebles destinados por el Estado a un servicio público, por lo que está exento conforme al artículo 127 del Código Municipal del Estado de la contribución señalada.

Por otro lado, Pensiones Civiles del Estado de C., en su carácter de tercero interesado, respecto de la procedencia de la presente controversia, manifestó que la acción se promovió en forma extemporánea porque fue presentada hasta el día seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco, fuera del término legal correspondiente, por lo que se actualiza la causal prevista en la fracción VII del artículo 19 de la ley de la materia; además, en el caso existe un juicio de amparo pendiente de resolver, en el que existe identidad de partes, actos y conceptos de invalidez, con relación a la controversia planteada, por lo que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción III del citado artículo 19.

OCTAVO.-El día doce de junio de mil novecientos noventa y seis, se celebró la audiencia de ofrecimiento, desahogo de pruebas y alegatos.

NOVENO.-Por proveído de veintiuno de agosto de mil novecientos noventa y seis, se agregó en autos la resolución de fecha veinte de agosto del citado año, dictada en el incidente de nulidad de notificaciones hecho valer por el Ayuntamiento actor, en la que se declaró fundado el incidente y se declaró la nulidad de la notificación del proveído de fecha dos de mayo de mil novecientos noventa y seis. Como consecuencia de lo anterior, se notificó debidamente el proveído en cita y se repuso el procedimiento a partir de dicha notificación, y se señaló nueva fecha y hora para que tuviera lugar la audiencia a que se refieren los artículos 29 y 34 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la que tuvo lugar el cuatro de octubre de mil novecientos noventa y seis. En ese mismo acto procesal se ordenó turnar el expediente para su estudio al M.H.R.P..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.-Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en virtud que se plantea un conflicto entre un Estado y un Municipio.

SEGUNDO.-Previo a cualquier otra cuestión, resulta pertinente analizar la legitimación procesal de quien promueve, por ser una cuestión de orden público y por ende, de estudio preferente.

Quien suscribe la demanda es el presidente municipal del Municipio de C., C., en representación de éste.

Se considera que dicho funcionario cuenta con facultades para representar al Municipio, sin requerir acuerdo previo del Ayuntamiento para tal efecto, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 29, fracción XII, del Código Municipal para el Estado de C., que al efecto dispone:

"Artículo 29. El presidente municipal tendrá las siguientes facultades y obligaciones: ... XII. Representar al Municipio, con todas las facultades de un apoderado general; nombrar asesores y delegados y otorgar poderes generales y especiales para pleitos y cobranzas."

En consecuencia, se concluye que quien promueve a nombre y representación del Municipio cuenta con facultades legales para tal efecto.

TERCERO.-La presente controversia constitucional fue promovida en tiempo, toda vez que la parte actora fue notificada del acto combatido el día veintitrés de agosto de mil novecientos noventa y cinco (según constancia de notificación respectiva que en copia certificada obra a foja 180 de autos), surtiendo sus efectos la notificación el día veinticuatro siguiente, y el plazo para presentar la demanda vencía el nueve de octubre de mil novecientos noventa y cinco; por lo que, si el escrito de controversia se presentó el cinco de octubre del propio año (según se corrobora del sello fechador de la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación que aparece a foja 18 vuelta del expediente), se estima entonces que fue presentado en tiempo, debiéndose descontar, en el cómputo respectivo, los días sábado veintiséis y domingo veintisiete de agosto, sábado dos, domingo tres, sábado nueve, domingo diez, viernes quince (no se laboró por fiestas patrias), sábado dieciséis, domingo diecisiete, sábado veintitrés, domingo veinticuatro y sábado treinta de septiembre, y domingo primero de octubre, de mil novecientos noventa y cinco.

CUARTO.-Procede analizar la procedencia de la presente controversia constitucional, por ser de orden público y de estudio preferente que debe estudiarse aun de oficio, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal.

El procurador general de la República aduce que la presente controversia constitucional es improcedente, ya que no es la vía idónea para impugnar un pronunciamiento judicial emitido en un juicio de oposición por el Supremo Tribunal de Justicia del Estado.

Es fundado el motivo de improcedencia que se hace valer.

Este Tribunal Pleno estima que se actualiza la causal de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19, en relación con el 1o. y 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y 105, fracción I, de la propia Constitución, toda vez que la controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar sentencias judiciales emitidas por un órgano jurisdiccional.

Los artículos de referencia disponen:

"Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: ... VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

"Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ..."

"Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...II. Como demandado, la entidad, Poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ... i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales."

De conformidad con las disposiciones antes transcritas, la presente acción es procedente con motivo de controversias que se susciten, entre otros casos, entre un Estado y uno de sus Municipios, con motivo de actos o disposiciones generales; por otra parte, la parte demandada lo será la entidad, Poder u órgano que emita el acto o disposición impugnado.

En estos términos, debe considerarse que no todo acto podrá ser materia de impugnación y no toda autoridad que lo emita, sea ente, Poder u órgano, podrá ser demandada en esta vía, ya que la especialidad de estos procedimientos constitucionales tiende a preservar, esencialmente, la distribución de competencias entre los diferentes niveles de gobierno con estricto apego a las disposiciones de la Carta Fundamental, con el fin de garantizar y fortalecer el sistema federal, por lo que, acorde con la propia naturaleza de estas acciones y de los fines que persiguen, sólo cuando exista afectación en este ámbito es que podrá ejercitarse la acción de mérito en contra de un acto y autoridad determinados.

Así lo informa la iniciativa correspondiente a la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación en diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que al respecto cita:

"... Consolidar a la Suprema Corte como tribunal de constitucionalidad exige otorgar mayor fuerza a sus decisiones; exige ampliar su competencia para emitir declaraciones sobre la constitucionalidad de leyes que produzcan efectos generales, para dirimir controversias entre los tres niveles de gobierno y para fungir como garante del federalismo ... (foja III) ... LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. Aspectos generales y efectos de sus resoluciones ... Hoy se propone que, adicionalmente, los órganos federales, estatales y Municipales, o algunos de ellos, puedan promover las acciones necesarias para que la Suprema Corte de Justicia resuelva, con efectos generales, sobre la constitucionalidad o inconstitucionalidad de las normas impugnadas ... Las controversias constitucionales. El artículo 105 del texto original de la Constitución le otorga competencia exclusiva a la Suprema Corte de Justicia para conocer de las controversias que se susciten entre dos o más Estados, entre uno o más Estados y el Distrito Federal, entre los Poderes de un mismo Estado y entre órganos de gobierno del Distrito Federal sobre la constitucionalidad de sus actos. Los mencionados supuestos del artículo 105 no prevén muchos de los conflictos entre los órganos federales, estatales y municipales que la realidad cotidiana está planteando.-Una de las demandas de nuestros días es la de arribar a un renovado federalismo. Ello hace indispensable encontrar las vías adecuadas para solucionar las controversias que en su pleno ejercicio pueda suscitar. Por este motivo, se propone la modificación del artículo 105, a fin de prever en su fracción primera las bases generales de un nuevo modelo para la solución de las controversias sobre la constitucionalidad de actos que surjan entre la Federación y un Estado o el Distrito Federal, la Federación y un Municipio; el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente, sea como órganos federales o del Distrito Federal, dos Estados, un Estado y el Distrito Federal, el Distrito Federal y un Municipio; dos Municipios de diversos Estados; dos Poderes de un mismo Estado; un Estado y uno de sus Municipios; y dos órganos del Distrito Federal o dos Municipios de un mismo Estado.-Con la modificación propuesta, cuando alguno de los órganos mencionados en el párrafo anterior estime vulnerada su competencia por actos concretos de autoridad o por disposiciones generales provenientes de otro de esos órganos, podrá ejercitar las acciones necesarias para plantear a la Suprema Corte la anulación del acto o disposición general. El gran número de órganos legitimados por la reforma para plantear las controversias constitucionales es un reconocimiento a la complejidad y pluralidad de nuestro sistema federal. Todos los niveles de gobierno serán beneficiados con estas reformas."

Asimismo, la iniciativa correspondiente a la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, publicada en el Diario Oficial de la Federación el once de mayo de mil novecientos noventa y cinco, informa lo siguiente:

"... Mediante los procedimientos de controversia constitucional y de acciones de inconstitucionalidad será posible garantizar plenamente la supremacía de la Constitución de una manera general, y no como hasta ahora había acontecido en nuestro orden jurídico, sólo por la vía del juicio de amparo en el caso de la violación de garantías individuales. La diferencia fundamental entre los procedimientos de amparo y del artículo 105 constitucional es muy clara: en el juicio de amparo se tutelan intereses directos de los gobernados y sólo de manera indirecta se protege a la Constitución, mientras que los procedimientos instituidos en las fracciones I y II del artículo 105 constitucional se conciben como instrumentos de protección directa de nuestra Carta Magna ... Igualmente, las nuevas atribuciones implican que la Suprema Corte de Justicia pueda llegar a determinar las competencias que correspondan a los tres niveles de gobierno que caracterizan a nuestro sistema federal, en tanto existe la posibilidad de que aquellos Poderes u órganos que estimen que una de sus atribuciones fue indebidamente invadida o restringida por la actuación de otros, puedan plantear la respectiva controversia ante la Suprema Corte a fin de que la misma determine a cuál de ellos debe corresponder."

En este orden de ideas, se llega a la conclusión de que, por regla general, este tipo de acciones sólo procederán con motivo de controversias suscitadas entre dos o más niveles de gobierno (Federación, Estado o Municipio), en que se tilden de inconstitucionales actos o disposiciones generales emitidos por una entidad, Poder u órgano, cuando la cuestión de fondo debatida se refiera a la distribución o invasión de competencias que a cada uno corresponda.

Por tanto, la controversia constitucional deviene improcedente cuando una autoridad emite un acto respecto del cual no se cuestiona indebida atribución de facultades o afectación en la esfera competencial de otro nivel de gobierno distinto del que lo emite.

Así las cosas, si en la especie se combate una sentencia dictada por el Supremo Tribunal del Estado de C., en un juicio de oposición en el que se resuelve si el ahora tercero interesado (Pensiones Civiles del Estado de C.), está obligado o no al pago del impuesto predial a que se refiere el artículo 127 del Código Municipal de la entidad, es claro que no se debate invasión de facultades o competencias de un nivel de gobierno respecto de otro, sino simplemente se dirime un conflicto entre partes (no niveles de gobierno), que fue sometido por el aludido tercero al conocimiento del órgano jurisdiccional, quien en uso de sus facultades emitió la sentencia en el juicio respectivo.

A mayor abundamiento y sin perjuicio de lo anterior, no puede sostenerse que la controversia constitucional constituya la vía idónea para impugnar las sentencias judiciales que recaigan en los juicios de los que conocen los órganos jurisdiccionales, toda vez que se haría de esta vía un recurso o ulterior medio de defensa para someter a revisión la misma cuestión litigiosa debatida en el procedimiento natural, siendo que en la controversia constitucional sólo pueden plantearse, esencialmente, contravenciones a disposiciones fundamentales por invasión o transgresión a los ámbitos competenciales que tutela.

Como corolario de todo lo anteriormente considerado, se establece que la presente controversia constitucional no es la vía idónea para impugnar la sentencia dictada por el Supremo Tribunal de Justicia del Estado de C., en el juicio de oposición número 377/95, promovido por Pensiones Civiles del Estado de C. en contra del presidente municipal y otras autoridades del Municipio de C., por no darse las características esenciales antes aludidas, que deben satisfacerse acorde con la naturaleza y fines que persigue esta acción constitucional.

En consecuencia, procede sobreseer con fundamento en lo dispuesto por los artículos 20, fracción II, y 19, fracción VIII, en relación con el 1o. y 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y 105, fracción I, de la propia Constitución.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.-Se sobresee en la presente controversia constitucional, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de C., C., en contra del acto y autoridad precisados en el resultando primero de esta resolución.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Suprema Corte de Justicia de la Nación en Pleno, por unanimidad de once votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y presidente A.A.. Fue ponente en este asunto el Ministro H.R.P..