Control político del servicio civil El caso del gobierno de Puerto Rico/Political Control over the Civil Service: The Case of the Government of Puerto Rico.
| Autor | Pérez-Chiqués, Elizabeth |
INTRODUCCION
Los servicios civiles de carrera son sistemas de gestión de recursos humanos que se refieren a un cuerpo normativo que regula las relaciones laborales entre el Estado y un grupo de empleados contratados por méritos profesionales y no por nombramiento o designación política (Light, 2006). Estos sistemas han sido promovidos como herramientas prometedoras contra la corrupción (por ej., Grindle, 2012; Meyer-Sahling et al, 2018; Dahlström et al, 2012; Schuster, 2017), ya que se considera que generan un tipo de protección dentro del aparato gubernamental que altera los incentivos de los empleados gubernamentales, así como de los políticos, cambiando de manera fundamental las bases sobre las cuales se relacionan (por ej., Arellano Gault et al, 2018). Además, los servicios civiles pueden considerarse la piedra angular del Estado, ya que sostienen o debilitan todo el sistema de gobierno (Repucci, 2012).
Pero ?qué ocurre cuando estos sistemas que pretenden combatir la corrupción son corrompidos? Este artículo tiene como finalidad analizar las estructuras y prácticas informales que sostienen al patronazgo, así como las (micro)dinámicas entre los designados políticos y servidores de carrera en un servicio civil, en donde la gestión de los primeros distorsiona los valores rectores del sistema. El trabajo argumenta que, mediante la institucionalización de prácticas neopatrimoniales, un sistema de mérito puede verse sometido por el poder de los partidos políticos. Para inducir sobre ello, el trabajo estudia el caso de Puerto Rico, cuyas características ayudan a entender los mecanismos mediante los cuales un sistema formal de gestión de recursos humanos se puede utilizar para servir a fines patrimoniales y contrarios al mérito, lo que resulta en una distorsión de los valores del servicio civil con serias repercusiones para la administración pública.
Puerto Rico es un caso relevante de estudio para comprender los efectos de la corrupción del mérito en la gestión de recursos humanos. Este territorio estadounidense cuenta formalmente con un sistema de servicio civil que fue creado hace más de un siglo. El sistema está apoyado por una legislación sólida respaldada no solo por sus instituciones locales, sino por las instituciones de Estados Unidos, cuya experiencia con este tipo de sistema es la más relevante en el continente. Incluso, Puerto Rico llegó a ser reconocido como el único lugar en el Caribe con un servicio civil funcional, lo cual se le atribuía a la presencia sostenida de Estados Unidos (Kearney, 1986). Por otra parte, como en prácticamente toda la región latinoamericana y caribeña, Puerto Rico tiene un contexto con burocracias e instituciones débiles, lo que ha permitido que la dinámica bipartidista se haya apoderado del sistema mediante prácticas patrimoniales (Pérez-Chiqués y Rubin, 2021).
La legislación inicial de Puerto Rico para establecer un servicio civil se remonta al año 1907, seguida de leyes de personal aprobadas en los años 1931 (Ley 88 de la Comisión del Servicio Civil), 1947 (Ley 345 de la Agencia Central de Personal), 1975 (Ley 5 de Personal del Servicio Público), 2004 (Ley 184 para la Administración de los Recursos Humanos en el Servicio Público) y en 2017 (Ley 8 para la Administración y Transformación de los Recursos Humanos del Gobierno de Puerto Rico). Esta legislación respalda el cumplimiento del principio del mérito y la no discriminación basada en criterios político-partidistas; prohibición que también está plasmada en la Constitución del Estado Libre Asociado de Puerto Rico de 1952 (Caballero-Fuentes, 2012). En particular, la Ley de Personal del Servicio Público de 1975 establecía que el mérito "regirá todo el servicio público, de modo que sean los más aptos los que sirvan al gobierno... sin discrimen por razones de raza, color, sexo, nacimiento, edad, origen o condición social, ni ideas políticas o religiosas" (3 L.PRA. [sección] 1311).
Puerto Rico, como territorio estadounidense, también se rige por las mismas leyes federales y decisiones de la Corte Suprema que limitan la discriminación política y el patronazgo. En particular, decisiones de la Corte Suprema, como Elrod v. Burns (1976) y Rutan v Partido Republicano de Illinois (1990), resultaron en prohibiciones claras sobre la utilización de la afiliación política en la administración de empleados públicos. En Elrod v. Burns, el Tribunal determinó que despedir a empleados públicos por motivos políticos era inconstitucional; prohibición que no aplica a los cargos que requieren de la lealtad política para el desempeño de sus funciones (ej., puestos de confianza). En el fallo Rutan v Partido Republicano, esta prohibición se extendió a ascensos, traslados y decisiones sobre reclutamiento y contrataciones (Nigro et al, 2007).
A pesar de la infraestructura legal e institucional que se ha desarrollado para prevenir la discriminación política y mantener al mérito como el principio que rige la gestión del personal público, la administración pública en Puerto Rico cuenta con un sistema de patronazgo informal robusto, en el cual el criterio político permea los procesos de recursos humanos de los empleados públicos de carrera (Cordero-Nieves et al, 2016)--prácticas ilegales e inconstitucionales a la luz de la legislación actual que rige en Puerto Rico--.?Cómo se conforma y cómo persiste un sistema informal de patronazgo dentro de un sistema de servicio civil basado en el mérito que está altamente regulado? ?Cuáles son las prácticas y estructuras informales que sostienen al sistema?
Para identificar las estructuras y prácticas informales que sostienen al patronazgo dentro de un sistema formal de servicio civil y cómo estas corrompen al valor del mérito, este artículo basa su análisis en la noción de neopatrimonialismo para examinar la hibridación entre ambas prácticas (las formales e informales), y su impacto en la gestión de recursos humanos en la administración pública en Puerto Rico. Para ello, este estudio de caso emplea una estrategia cualitativa mixta que incluye 29 entrevistas en profundidad con empleados públicos y análisis de 50 casos judiciales de discriminación política. Siguiendo esta estrategia metodológica, el análisis busca identificar las estructuras informales que operan dentro de las agencias de gobierno, sus instrumentos y prácticas. El estudio busca, además, entender la experiencia de los empleados públicos de carrera dentro de un sistema incongruente, que promulga ser de mérito, pero que sujeta a estos a una administración regida por criterios neopatrimonialistas.
La literatura concerniente al estudio de los servicios civiles en países latinoamericanos se ha centrado en analizar la politización de la burocracia desde una perspectiva macro o de análisis institucional-estructural (ej., Chudnovsky y Cafarelli, 2008; Iacoviello et al, 2017; Klingner, 1996). Sin embargo, poco se ha dicho sobre las (micro)dinámicas entre individuos mediante las cuales los partidos políticos distorsionan las reglas formales para ejercer coerción política sobre los servidores pertenecientes al servicio civil. Este análisis nos ayuda a entender cómo un sistema de mérito puede verse sometido por el poder de los partidos políticos y sugiere que las prácticas y estructuras de poder informales deben entenderse y tomarse en cuenta antes de diseñar y adoptar una reforma del servicio civil, o bien para conservar un servicio civil establecido. Así, este estudio de caso reafirma que los remedios legales y las penalidades no son suficientes para implementar un sistema de mérito (ej., Schuster, 2017) o para disminuir las prácticas de favoritismo y discriminación que conforman al patronazgo.
CONTEXTO: EL CASO DE PUERTO RICO
Luego de contar con un sistema de servicio civil consolidado con reconocimiento a nivel internacional, la administración de los recursos humanos en el gobierno de Puerto Rico ha sufrido un decaimiento sostenido (Santana, 1994), con el resultado de que las estructuras formales establecidas para hacer prevalecer al mérito sean manipuladas sistemáticamente por intereses político-partidistas y particulares (Comisión de Derechos Civiles, 1993; Colón-González, 2012). Se ha evidenciado el desarrollo y la persistencia de estas prácticas a lo largo del tiempo y los altos costos que estas representan (ej., Comisión de Derechos Civiles, 1993; Cordero-Nieves et al, 2016). Este deterioro se le ha atribuido en parte a la alternancia política que comenzó a finales de la década de 1960 (Santana, 1994) (1) (véase el cuadro 1).
La primera ley de servicio civil en Puerto Rico se adoptó en 1907, nueve años después de la ocupación estadounidense. Las leyes aprobadas en las décadas de 1930 y 1940 colocaron a las leyes de servicio civil de Puerto Rico entre las más avanzadas del mundo (Oficina del Gobernador, 1959: 136-137). Sin embargo, al igual que en otros países, la implementación inicial fue parcial, ya que Puerto Rico no contaba con la infraestructura institucional necesaria (Colón-González, 2012; Ingraham, 1995). Los avances en la implementación de las disposiciones del sistema de mérito a mediados de la década de 1940 se le atribuyeron al firme control y dominio que había logrado el Partido Popular Democrático sobre la legislatura y burocracia (Goodsell, 1965). Solo cuando la implementación del mérito dejó de ser una amenaza para el partido en el poder, se lograron avances en su implementación y consolidación (Goodsell, 1965).
Sin embargo, la tradición del mérito no fue lo suficientemente fuerte para resistir los grandes cambios políticos que ocurrieron en Puerto Rico a partir de finales de la década de 1960, cuando los dos partidos principales, el Partido Nuevo Progresista (PNP) y el Partido Popular Democrático (PPD), comenzaron a alternarse en el poder cada cuatro u ocho años. La victoria del PNP en 1968 marcó el fin de la hegemonía de veinte años del PPD, que fue seguida por un marcado aumento en la politización del servicio público...
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