Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 43382 |
| Fecha | 01 Agosto 2019 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2019 |
| Número de resolución | 83/2017 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 69, Agosto de 2019, Tomo I, 946 |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO A.G.O.M., EN RELACIÓN CON LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 83/2017 Y SUS ACUMULADAS 88/2017, 89/2017, 91/2017, 92/2017, 96/2017 Y 98/2017.
1. En sesión de veintiuno de octubre de dos mil diecisiete, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad y sus acumuladas citadas al rubro. El presente voto tiene como objetivo hacer las aclaraciones pertinentes en torno a varios apartados del fallo. Se sigue la metodología de estudio de la sentencia, la cual se dividió en diversas temáticas.
I. Posicionamiento respecto a la primera sección del tema 2 (Inconstitucionalidad con motivo de la entrada en vigor del decreto reclamado)
2. En este apartado del fallo, por unanimidad de diez votos, se decidió declarar inválido el primer artículo transitorio del Decreto Número 286 impugnado, el cual establecía que las reformas entrarían en vigor al momento de su aprobación. Coincido con dicha apreciación. En atención a los principios de legalidad y seguridad jurídica, no es posible que la reforma a una norma general con el carácter de ley pueda surtir sus efectos antes de que sea dada a conocer a la ciudadanía.
3. El motivo de este voto es para señalar que dicha decisión no entra en conflicto con otros precedentes de esta Suprema Corte. En primer lugar, es cierto que en la acción de inconstitucionalidad 13/2001, en la que se analizó un artículo transitorio de la misma entidad federativa que señalaba que una reforma entraría en vigor desde el día de su aprobación en el Congreso Local. El Pleno en esa ocasión declaró la validez. Sin embargo, estimo que no hay una contradicción, pues en ese caso se llegó a tal conclusión ante la falta de señalamiento de una norma constitucional contraria a tal precepto por parte del partido político. Es decir, la validación de tal precepto obedeció a una indebida impugnación más que a un examen de regularidad constitucional. No hay que olvidar que en materia electoral, el artículo 71, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional prevé que la no conformidad de leyes electorales sólo podrá basarse en la violación a preceptos expresamente invocados en el escrito de demanda.
4. Por otro lado, tampoco considero que se vaya a generar una tensión con lo resuelto en la acción de inconstitucionalidad 3/2014, en la que la Procuraduría General de la República cuestionó la regularidad constitucional de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Puebla. A mi juicio, contrario a lo que se discutió en sesión del Pleno, dicho precedente no tiene relación con lo que se analiza actualmente. En ese caso, lo que se discutió fue la oportunidad de la demanda. El Tribunal Pleno señaló que existía un acuerdo del Pleno del 2014 que declaraba inhábiles días que, legalmente, debían haberse considerado como hábiles. Consecuentemente, aunque formalmente la demanda era inoportuna, la decisión del Pleno fue que dicha determinación debía tener efectos hacia futuro. Esa interpretación no guarda relación con la validez o no de una norma que establece que una reforma legislativa tendrá efectos incluso antes de su publicación.
II. Posicionamiento respecto a la segunda sección del tema 2 (Examen de la transgresión o no a la veda electoral)
5. En esta sección de la resolución, por mayoría de nueve votos, se decidió que la reforma legislativa no contradecía lo previsto en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal. Ello, pues el artículo quinto transitorio reclamado, al prever una nueva fecha para el inicio del proceso electoral, respetaba la veda electoral que consiste en que no puede mediar noventa días entre la modificación de una norma y el inicio del proceso electoral.
6. Voté a favor de esta postura, pues atendiendo al contenido de la norma reclamada, efectivamente, mediaba al menos noventa días entre la entrada en vigor de las reformas y el inicio del proceso electoral respectivo, siendo que la nueva fecha del proceso electoral resultaba acorde con todas las etapas y actuaciones del propio proceso.
7. Al respecto, durante la discusión de este apartado, el Pleno discutió la aplicabilidad o no de la jurisprudencia P./J. 64/2001, de rubro: "PROCESO ELECTORAL. PARA DETERMINAR JURÍDICAMENTE SU INICIO DEBE ATENDERSE A LA FECHA QUE ESTABLEZCA LA LEGISLACIÓN ELECTORAL ANTERIOR A LA REFORMA Y NO A AQUELLA CUYA CONSTITUCIONALIDAD SE CONTROVIERTE O A SITUACIONES FÁCTICAS.",1 que prevé que para determinar el plazo constitucional de noventa días de veda legislativa electoral debe tomarse en cuenta la fecha de inicio del proceso electoral conforme a la legislación anterior a la reforma que se controvierte.
8. La conclusión adoptada en esta acción de inconstitucionalidad, parece apartarse frontalmente de dicho precedente. Empero, me permito hacer las siguientes aclaraciones. En principio, considero que resulta difícil afirmar que en todos los escenarios, para efectos de examinar el cumplimiento de la veda electoral, no puede atenderse a una nueva norma (que sea la impugnada) que prevé un plazo distinto para el inicio de un proceso electora, sino que debe acudirse a la norma que preveía el inicio del proceso electoral previo a su reforma. Uno, porque en este aspecto el legislador cuenta con libertad configurativa para establecer los plazos en que mejor se acomoda el inicio del proceso electoral. Y dos, porque tener que elegir forzosamente entre una norma previa o una norma reformada, para efectos de la referida veda electoral, parece ser un falso dilema.
9. Desde mi punto de vista, lo que se debe analizar en cada caso concreto, es cumplir con la finalidad del 105, fracción II, penúltimo párrafo, constitucional. Es decir, el mandato constitucional de que las leyes electorales deben promulgarse y publicarse al menos con noventa días de anticipación del proceso electoral tiende a respetar y salvaguardar el principio de certeza electoral. Lo que se busca es que todos los órganos jurídicos y las personas conozcan de las reglas y principios electorales con cierta anticipación para poder proteger el propio proceso democrático. Por tanto, para efectos de cumplimentar el citado mandato constitucional, lejos de partir de una regla tazada, debe atenderse a las circunstancias de cada caso concreto.
10. Así, en el supuesto en que se modifique la fecha de inicio del proceso electoral durante la veda electoral, contabilizado a partir de la anterior norma, estimo que no se genera en automático una inconstitucionalidad. Debe atenderse a la nueva intención legislativa (aun cuando se cuestione la regularidad de la nueva norma) y examinarse en sus propios términos. Sin que ello signifique que cualquier fecha elegida por el legislador tendrá que reputarse como válida o que, con ello, lo que se genera es la posibilidad de hacer un fraude a la ley. A mi juicio, el artículo 105 constitucional, establece límites formales y sustantivos para dicha actuación. El formal es la concurrencia de al menos noventa días de anticipación entre la promulgación y publicación de la ulterior norma y la nueva fecha de inicio de proceso electoral. El sustantivo radica en que, si se da este escenario, lo que tendría que analizarse es que esta nueva fecha del inicio del proceso electoral sea congruente con el resto de la regulación del propio proceso electoral.
11. A saber, por ejemplo, si la nueva fecha del proceso electoral evita que se cumplan plazos de actuación de las autoridades electorales al interior del proceso, estaremos en presencia de una norma inconstitucional. En cambio, si la nueva fecha permite que se lleven a cabo todas las actuaciones del proceso electoral conforme a las reglas que marca la propia normatividad aplicable, no hay una transgresión al citado artículo 105 constitucional. Esto fue lo que ocurrió en el caso que ahora nos ocupa.
III. Posicionamiento respecto al tema 3
12. En este apartado del fallo, se declaró la validez del artículo 10, último párrafo, en relación con los artículos 143 y 146, todos de la Ley Electoral para el Estado de Nuevo León. Aunque apoyé dicha declaratoria de constitucionalidad, lo hago a partir de una interpretación sistemática de los artículos reclamados con otras disposiciones de la ley (que difiere sustancialmente a los argumentos de la sentencia).
13. El problema jurídico a resolver es si es una exigencia constitucional la implementación de paridad horizontal en la integración de los Ayuntamientos. La sentencia da una respuesta negativa, declarando válidos los preceptos reclamados que sólo exigen la paridad de género denominada vertical. Al respecto, tal como he votado en otros precedentes (en particular, la acción de inconstitucionalidad 36/2015 y sus acumuladas), estimo que no existe una obligación constitucional de implementar la paridad horizontal; sin embargo, si las Legislaturas Locales le imponen ese deber a los partidos políticos, ello entra dentro de su libertad configurativa. Desde mi punto de vista, eso es lo que ocurre con la normatividad impugnada; es decir, contrario a la interpretación que hace la mayoría de los integrantes del Pleno, considero que el Estado de Nuevo León implementó el principio de paridad horizontal en la integración de los Ayuntamientos.
14. El artículo 40, fracción XX, de la ley electoral señala que son obligaciones de los partidos políticos "XX. Garantizar la paridad entre los géneros en la postulación de candidatos a cargos de elección popular, en los términos establecidos en esta ley.". En consecuencia, al ser un principio general que irradia sobre la totalidad de la legislación, considero que el único entendimiento de los preceptos reclamados debe partir de la idea de que debe garantizarse la paridad de los géneros en todas sus modalidades en la elección de los distintos cargos de elección popular, incluyendo los presidentes municipales.
15. Por tanto, lo previsto en el último párrafo del artículo 10 reclamado de la ley electoral local, que dice que "las elecciones de cada Ayuntamiento están desvinculadas entre sí y las candidaturas registradas en uno no pueden afectar las candidaturas registradas en otro", no puede entenderse como una limitación a la paridad de género. Más bien, su interpretación va destinada a otros requisitos o decisiones sobre el registro de las candidatura. Dicho de otra manera, la porción normativa recién transcrita, en lo que se refiere a que los registros para un Ayuntamiento no deben depender de los registro para otro Ayuntamiento, no se agota en el posible ámbito de relación de la paridad de género horizontal; por lo que puede interpretarse de manera sistemática con la obligación de los partidos políticos de garantizar la paridad de género en todos los cargos de elección popular en los Ayuntamientos.
16. Misma situación ocurre con el contenido reclamado de los artículos 143 y 146 de la ley electoral. Nada de esos artículos prohíbe la paridad de género horizontal. Por el contrario, sólo se establecen reglas en torno a la paridad vertical que entran en conflicto con el principio general de la ley de asegurar la paridad de género en todas sus modalidades.
IV. Posicionamiento respecto al tema 10
17. Por último, en este apartado de la sentencia se declaró infundado el concepto de invalidez del partido político Movimiento Ciudadano, en el que solicitó la inconstitucionalidad del artículo 263 de la ley electoral local por no permitir la participación de candidatos independientes en la asignación de diputados por el principio de representación proporcional.
18. Aunque apoyé la declaratoria de validez, me separo de algunas de sus consideraciones, tal como lo hice al votar la misma temática en las acción de inconstitucionalidad 67/2012 y sus acumuladas. A mi juicio, si bien la norma es válida porque en este punto existe libertad configurativa, debe recalcarse que aunque el principio de representación proporcional se ideó para obtener representación precisamente de los partidos políticos minoritarios, ello obedece a que en ese momento no se contemplaba normativamente la existencia de candidaturas independientes. Por tanto, la ausencia de prohibición en la Norma Fundamental permite la libre configuración de las entidades federativas para decidir si procede o no la asignación de cargos públicos de manera proporcional a candidaturas independientes que participen a manera de grupo, como lo puede ser una planilla para la elección municipal.
19. El artículo 116, fracción II, de la Constitución Federal sólo condiciona a que las Legislaturas de los Estados se conformen a partir de los principios de mayoría relativa y de representación proporcional, y el 115, fracción VIII, constitucional únicamente indica que las leyes de los Estados introducirán el principio de representación proporcional en la elección de los Ayuntamientos de todos sus Municipios. En ese tenor, el objetivo de mi voto es aclarar que no existe disposición que impida a las entidades federativas crear algún mecanismo que consienta a cierto tipo de candidaturas independientes acceder a los cargos públicos reservados para la representación proporcional (al detentar esas propias candidaturas independientes una ideología política que fue respaldada por un determinado número de ciudadanos minoritario, al igual que un partido político), lo cual caerá dentro del laboratorio democrático estatal que respalda nuestro Texto Constitucional que, en su caso, podrá ser analizado por esta Suprema Corte en el momento y por la vía jurisdiccional oportuna.
________________
1. Tesis emitida por el Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 876, de texto: "Para efectos de determinar si una norma general electoral fue emitida fuera del plazo permitido que establece el artículo 105, fracción II, inciso f), penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esto es, cuando menos noventa días antes de que inicie el proceso electoral en que vaya a aplicarse o bien durante el mismo, para el cómputo de dicho plazo debe atenderse a la fecha que de acuerdo con la legislación electoral vigente, antes de las reformas, señale el inicio del proceso electoral, y no a situaciones fácticas, o eventualidades que pudieran acontecer con motivo del inicio de dicho proceso electoral, pues de admitir lo contrario se violaría el principio de certeza que se salvaguarda con el establecimiento del plazo fijado."
