Ejecutoria de Suprema Corte de Justicia, Pleno

RECURSO DE RECLAMACIÓN 67/2016-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 79/2016. MUNICIPIO DE O.P.B., ESTADO DE QUINTANA ROO. 7 DE DICIEMBRE DE 2017. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al siete de diciembre de dos mil diecisiete.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Presentación del recurso. Por escrito presentado el ocho de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, R.C.D., en su carácter de delegado designado por el Municipio de O.P.B., Estado de Q.R., interpuso recurso de reclamación en contra del auto de veintinueve de agosto de dos mil dieciséis dictado en la controversia constitucional 79/2016, mediante el cual el Ministro instructor, por una parte, desechó parcialmente la demanda y, por otra, determinó no reconocer el carácter de demandados en el juicio a los Municipios que conforman al Estado de Q.R..

SEGUNDO.—Antecedentes. El Municipio recurrente promovió la controversia constitucional 79/2016, en la que señaló como autoridades demandadas, de manera textual a las siguientes:

"II. La entidad, poder u órgano demandado y su domicilio. Lo son:

"II.1. Respecto a la reforma y adición a la Constitución del Estado de Q.R., de fecha 21 de junio de 2016, publicada con fecha 25 de junio de 2016:

"a. El Poder Constituyente Permanente y Revisor del Estado de Q.R.. Conformado en términos del artículo 164 de la Constitución del Estado, por:

"a.1. El Poder Legislativo del Estado de Q.R. …

"Y los siguientes Municipios:

"a.2. El honorable Ayuntamiento del Municipio de O.P.B. y quien votó en contra la reforma y adición a la Constitución de fecha 21 de junio de 2016, publicada con fecha 25 de junio de 2016.

"a.3. El honorable Ayuntamiento del Municipio de F.C.P. …

"a.4. El honorable Ayuntamiento del Municipio de J.M.M. …

"a.5. El honorable Ayuntamiento del Municipio de Cozumel …

"a.6. El honorable Ayuntamiento del Municipio de L.C. …

"a.7. El honorable Ayuntamiento del Municipio B.J. …

"a.8. El honorable Ayuntamiento del Municipio de Isla Mujeres …

"a.9. El honorable Ayuntamiento del Municipio de Solidaridad …

"a.10. El honorable Ayuntamiento del Municipio de Tulum …

"a.11. El honorable Ayuntamiento del Municipio de Bacalar …

"a.12. El honorable Ayuntamiento del Municipio Puerto Morelos …

"II.2. Respecto la designación definitiva del fiscal general del Estado de Q.R. (acto de aplicación que se emitió en alcance y en consecuencia, de manera concomitante a la reforma y adición constitucional que se combate):

"a. El Poder Legislativo del Estado de Q.R.."

En el propio escrito inicial, solicitó la declaración de invalidez de lo siguiente:

"IV. La norma general o acto, cuya invalidez se demande, así como, en su caso, el medio oficial en que se hubieran publicado:

"IV.1. Respecto a la reforma y adición constitucional que se combate:

"a. D. Poder Constituyente Permanente y Revisor del Estado de Q.R. (conformado por el Poder Legislativo del Estado y los Municipios en cita), se demanda la invalidez de:

"La reforma y adición a la Constitución del Estado de Q.R. de fecha 21 de junio de 2016, publicada con fecha 25 de junio de 2016.

"b. La publicación de la reforma y adición a la Constitución del Estado de Q.R. de fecha 21 de junio de 2016, lo fue con fecha 25 de junio de 2016, ello en el Periódico Oficial del Estado.

IV.2. Respecto a actos de aplicación que se emitieron en alcance, en consecuencia y de manera concomitante a la reforma y adición constitucional que se combate:

"a. D. Poder Legislativo del Estado de Q.R.: La expedición, cumplimiento y ejecución del decreto y/o acuerdo por el cual llevó a cabo la designación definitiva del C.C.A.Á.E., como fiscal general del Estado de Q.R., en alcance y aplicación de la reforma y adición constitucional cuya invalidez se demanda."

TERCERO.—Acuerdo recurrido. El proveído materia del presente recurso de reclamación, en la parte que a este asunto interesa, es del tenor siguiente:

"Ciudad de México, a veintinueve de agosto de dos mil dieciséis.

"Visto el escrito de demanda y anexos del síndico del Municipio de O.P.B., Q.R., se acuerda lo siguiente:

"El accionante promueve controversia constitucional contra el Poder Legislativo y los once Ayuntamientos de los Municipios de la entidad, en la que impugna lo siguiente: (se transcriben)

"…

"Ahora bien, del estudio integral de la demanda y sus anexos, se advierte que respecto del acto de aplicación de las reformas y adiciones a la Constitución del Estado de Q.R. impugnadas, y que el síndico promovente identifica con la designación del procurador general de Justicia del Estado en funciones, ciudadano C.A.Á.E. como fiscal general de Q.R., se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción VIII del artículo 19(1) de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el 105, fracción I,(2) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por falta de interés legítimo del promovente y, con apoyo, además, en el artículo 25(3) de la mencionada ley reglamentaria.

"En efecto, de la fracción VIII del primero de los preceptos citados se deduce que la improcedencia de una controversia constitucional puede derivar de alguna disposición de la ley reglamentaria de la materia, lo cual permite considerar no sólo los supuestos que de manera específica prevé su artículo 19,(4) sino también los que puedan derivar del conjunto de normas que la integran y de las bases constitucionales que la rigen, de conformidad con la tesis P. LXIX/2004, de rubro y texto siguientes: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ACTUALICE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, NO ES INDISPENSABLE QUE EXISTA Y SE VINCULE CON UNA DISPOSICIÓN EXPRESA Y ESPECÍFICA AL RESPECTO EN ESE ORDENAMIENTO JURÍDICO.’ (se transcribe)

"Ahora bien, el criterio de interés legítimo en controversia constitucional, que actualmente sostiene este Alto Tribunal, parte del reconocimiento de que este medio de control constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Federal confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal y, por tanto, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, de la citada N.F. cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en su esfera de competencia y atribuciones.

"Resulta aplicable al caso, la tesis de jurisprudencia número P./J. 50/2004, de rubro y texto siguientes: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN.’ (se transcribe)

"De este modo, el hecho de que la Constitución Federal en su artículo 105, fracción I, reconozca legitimación para intervenir en una controversia constitucional a las entidades, poderes u órganos que el propio numeral menciona, es insuficiente para que, a instancia de alguno de ellos, la Suprema Corte realice un análisis de constitucionalidad de las normas y/o actos impugnados desvinculado del ámbito competencial del poder actor. Por tanto, si un ente legitimado promueve controversia en contra de una norma o acto que es ajeno totalmente a su esfera de facultades o atribuciones, por el mero interés de preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales conferidas a otros órganos originarios del Estado, no se da el supuesto de procedencia requerido ya que, al no existir un principio de agravio, carece de interés legítimo. Además, la tesis de jurisprudencia del Tribunal Pleno invocada, es clara en cuanto a la desvinculación del estudio de fondo cuando es evidente la inviabilidad de la acción.

"En el caso, en la parte que ahora interesa de la demanda, el Municipio de O.P.B., Q.R., promueve controversia constitucional contra el Poder Legislativo de Q.R., reclamando la invalidez del acto de designación del procurador general de Justicia en funciones en el Estado, ciudadano C.A.Á.E. como fiscal general de la entidad, como acto de aplicación de las normas generales impugnadas en el presente medio de control de inconstitucionalidad.

"Al respecto, el artículo 116, fracción IX, de la Constitución Federal, establece lo siguiente: (se transcribe)

"Por su parte, la Constitución Política del Estado de Q.R., establece:

"‘Artículo 49. El Supremo Poder del Estado se divide para su ejercicio en Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

"‘Los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado se depositan en ciudadanos electos mediante sufragio universal, libre, secreto y directo, conforme a las leyes correspondientes. La jornada electoral tendrá lugar el primer domingo de junio del año que corresponda. …’

"‘Artículo 50. La colaboración de poderes, a través del ejercicio de las atribuciones otorgadas por esta Constitución a cada uno de ellos, es fundamento del equilibrio del poder público.’

"‘Artículo 51. No podrán reunirse dos o más de estos poderes en una persona o corporación ni depositarse el Legislativo en un solo individuo. …’

"‘Artículo 75. Son facultades de la Legislatura del Estado:

"‘I.L. en su orden interno en todo cuanto no esté reservado por la Constitución General de la República a los funcionarios federales.

"‘…

"‘XXI.L. en todo lo relativo a la administración pública, planeación y desarrollo económico y social, así como para la programación y ejecución de acciones de orden económico, en la esfera de la competencia estatal y otras cuya finalidad sea la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y estatalmente necesarios.

"‘…

"‘XLIV. Integrar la lista de candidatos a fiscal general del Estado; designar y remover a dicho servidor público de conformidad con esta Constitución y la ley de la materia, así como tomarle la protesta.

"‘…

"‘LI. Expedir todas las leyes y decretos que sean necesarios para hacer efectivas las facultades anteriores.’

"‘Artículo 96. El ministerio público se organizará en una Fiscalía General como órgano constitucional autónomo, dotado de personalidad jurídica y patrimonio propio.

"‘Para ser fiscal general se requiere:

"‘I. Ser ciudadano mexicano por nacimiento;

"‘II. Haber nacido en el Estado o tener una residencia efectiva en él no menor de 5 años anteriores a la designación;

"‘III. Tener cuando menos treinta y cinco años cumplidos el día de la designación;

"‘IV. Ser licenciado en derecho con título y cédula debidamente registrados, con antigüedad mínima de diez años anteriores a la designación;

"‘V. Estar en pleno ejercicio de sus derechos políticos y civiles;

"‘VI. Tener modo honesto de vivir, y

"‘VII. No haber sido condenado por delito doloso.

"‘A. El fiscal general del Estado durará en su encargo nueve años, y será designado y removido conforme a lo siguiente:

"‘a) A partir de la ausencia definitiva del fiscal general del Estado, la Legislatura del Estado contará con veinte días naturales para integrar una lista de diez candidatos al cargo, aprobada por las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura, la cual se enviará al Ejecutivo Estatal.

"‘La presidencia de la Legislatura o de la Diputación Permanente, convocará a los grupos parlamentarios representados en la Legislatura, para que presenten hasta dos propuestas para ocupar el cargo de fiscal general del Estado. La Comisión de Puntos Constitucionales de la Legislatura, dictaminará sobre el cumplimiento de los requisitos de los candidatos para integrar la lista a que refiere el párrafo anterior.

"‘b) Recibida la lista a que se refiere el inciso anterior, dentro de los diez días naturales siguientes el Ejecutivo formulará la terna y la enviará a la consideración de la Legislatura del Estado.

"‘c) La Legislatura del Estado, con base en la terna y previa comparecencia de las personas propuestas, designará al fiscal general del Estado con el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura, dentro del plazo de diez días naturales.

"‘En caso de que el Ejecutivo no envíe la terna a que se refiere el párrafo anterior, la Legislatura del Estado tendrá diez días naturales para designar al fiscal general de entre los candidatos de la lista que señala el inciso a) del presente apartado.

"‘d) El fiscal general del Estado podrá ser removido por la Legislatura del Estado, por determinación de ésta o a solicitud del Ejecutivo Estatal ante la Legislatura del Estado por las causas graves y el procedimiento que establezca la ley. La remoción deberá ser aprobada por el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura del Estado.

"‘e) En los recesos de la Legislatura del Estado, la Diputación Permanente convocará de inmediato a periodo extraordinario para la designación o remoción del fiscal general del Estado.

"‘f) Las ausencias del fiscal general del Estado serán suplidas en los términos que determiné la ley. …’

"Como se ve, el artículo 116 de la Constitución Federal, establece que los poderes de los Estados se organizarán conforme a la Constitución de cada uno de ellos, y en su fracción IX, que las Legislaturas garantizarán que las funciones de procuración de justicia se realicen con base en los principios de autonomía, eficiencia, imparcialidad, legalidad, objetividad, profesionalismo, responsabilidad y respeto a los derechos humanos.

"Con base en la anterior disposición, la Constitución del Estado de Q.R., establece que corresponde al Congreso Estatal legislar en su orden interno en todo cuanto no esté reservado por la Constitución General de la República a los funcionarios federales, entre otros aspectos, en todo lo relativo a la administración pública, al efecto dispone la colaboración de poderes, a través del ejercicio de las atribuciones otorgadas por dicha Constitución a cada uno de ellos, considerándolo como el fundamento del equilibrio del poder público, teniendo como facultad exclusiva el Poder Legislativo Estatal, la de designar, remover y tomar la protesta de ley al fiscal general del Estado, con el voto de las dos terceras partes de los miembros integrantes de la Legislatura. Para todo lo anterior, podrá expedir las leyes y/o decretos que sean necesarios para hacer efectivas tales facultades.

"En estas condiciones, la designación de C.A.Á.E. como fiscal general de Q.R., no es susceptible de afectar, en modo alguno, la esfera de competencia y atribuciones que la Constitución Federal otorga al Municipio actor, en virtud de que se trata de una facultad exclusiva del Poder Legislativo local, sin que obste a lo anterior, el hecho de que la norma general que establece la organización de la Fiscalía General como órgano constitucional autónomo y que desarrolla el procedimiento de designación o remoción de su titular, se encuentre cuestionada de inconstitucionalidad por el promovente; por ende, el hecho de que se haya cumplido o no el procedimiento legislativo correspondiente a la designación del fiscal general de la entidad, o bien, el acto de designación, en sí mismo, e incluso, el procedimiento legislativo de creación de la norma impugnada, no afecta en modo alguno los derechos, facultades, funciones o servicios que corresponden al Municipio de O.P.B., Q.R., en términos del artículo 115 constitucional; de ahí que carece de interés legítimo.

"Resulta aplicable al caso, por analogía, el criterio de jurisprudencia pronunciado por este Alto Tribunal, de rubro y texto siguientes: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA POR LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO, CONTRA EL NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA MISMA ENTIDAD.’ (se transcribe)

"Por todo lo anterior, al ser evidente la inviabilidad de la acción por falta de interés legítimo del Municipio actor, y no ser necesario un estudio de fondo para determinarlo, de conformidad con la tesis P./J. 50/2004 citada, se advierte que en la especie emerge una causa manifiesta de improcedencia que obliga a desechar la demanda en cuanto a la inconstitucionalidad de la designación del procurador general de Justicia en funciones en el Estado, ciudadano C.A.Á.E. como fiscal general de la entidad, quien tomó protesta de ley ante la Legislatura Estatal el veinticinco de junio de dos mil dieciséis.

"En tal virtud, con apoyo en los artículos 19, fracción VIII y 25 de la ley reglamentaria de la materia, en relación con la fracción I del artículo 105 constitucional, procede desechar la demanda en cuanto a la impugnación de la designación de C.A.Á.E. como fiscal general de la entidad, al carecer la parte actora de interés legítimo para ejercer la acción de inconstitucionalidad intentada, ya que el Municipio de O.P.B., Q.R., no resiente afectación alguna a su esfera de competencia y atribuciones que la Constitución Federal le otorga, en virtud de que la designación del titular de la Fiscalía General del Estado impugnada alude a una facultad exclusiva del Poder Legislativo Estatal, en la que no tienen intervención los demás poderes ni los Municipios de la entidad, la cual no afecta, se insiste, en modo alguno, los derechos, facultades, funciones o servicios que corresponden al Municipio actor, en términos del artículo 115 de la Constitución Federal.

"En efecto, mediante este medio de control de constitucionalidad la Suprema Corte examina los conflictos suscitados entre las autoridades a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, fundamentalmente para preservar el régimen de facultades que a cada una les confiere la propia N.F. y las leyes que de ella emanan.

"Por tanto, no cualquier acto es susceptible de ser cuestionado en vía de controversia constitucional, sino solamente aquellos que se estimen lesivos de alguna atribución asignada por la Constitución o por la ley a la parte actora, de forma tal que este mecanismo sirva para hacer respetar la observancia de la norma en la que se encuentre prevista la facultad presuntamente trastocada, impidiendo que otra autoridad la asuma o la haga nugatoria.

"En similares términos se desechó la controversia constitucional 64/2010, promovida por el Municipio de San Pedro Garza García, Nuevo León, y la Segunda Sala de este Alto Tribunal resolvió el seis de octubre de dos mil diez, el recurso de reclamación 29/2010-CA, derivado de la controversia constitucional 57/2010, promovido por el presidente de la República, por conducto de su consejero jurídico.

"Por otra parte, respecto de la diversa impugnación que hace valer en su escrito de demanda el síndico del Municipio de O.P.B., Q.R., respecto de la reforma y adición de la Constitución Política del Estado, contenidas en el decreto legislativo 411, procede admitir a trámite la demanda, sin perjuicio de los motivos de improcedencia que se puedan advertir de manera fehaciente al momento de dictar sentencia.

"…

"Por otra parte, con fundamento en el artículo 10, fracción II,(5) de la invocada ley reglamentaria, se tienen como demandados en este procedimiento constitucional a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Q.R., la última autoridad mencionada por haber promulgado la reforma y adición a la Constitución del Estado que es objeto de la presente controversia constitucional.

"Por otra parte, no ha lugar a tener como demandados a los Ayuntamientos de los restantes Municipios de F.C.P., J.M.M., Cozumel, L.C., B.J., Isla Mujeres, Solidaridad, Tulum, Bacalar y Puerto Morelos, todos del Estado de Q.R., toda vez que el órgano deliberante en el cual se discutieron y aprobaron las reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Constitución de la entidad, impugnadas en este asunto, es el Poder Legislativo Estatal, a quien ya se le reconoció el carácter de demandado.

"En relación con lo anterior, si bien es cierto que se impugnan normas constitucionales locales, también es cierto que la intervención de los Municipios en el proceso de reformas y adiciones es únicamente para validarlas con su voto, sin que puedan modificar el contenido de las mismas, esto es, con su participación no da lugar a que se les considere parte integrante del órgano legislativo local, pues no actúan como diputados, ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas que integran el Estado de Q.R., tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no con su voto las reformas y adiciones que pretendan incorporarse a la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local como órgano legislativo que permanentemente ejercita esa función, por lo que es innecesario reconocer a los Ayuntamientos el carácter de demandados, respecto de un acto que sanciona el propio Congreso Local, inherente a la declaratoria de validez con motivo de los votos emitidos por los Municipios, lo cual es parte del proceso legislativo que en el caso no se impugna por vicios propios, atribuidos a los propios Ayuntamientos.

"Resulta aplicable, por su contenido, la tesis de jurisprudencia P./J. 14/2008, de rubro y texto siguientes: ‘MUNICIPIOS. SU INTERVENCIÓN EN EL PROCESO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN LOCAL ES ÚNICAMENTE PARA VALIDARLAS CON SU VOTO, PERO NO PARA MODIFICARLAS O REVOCARLAS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO).’ (se transcribe)

"Además, resulta aplicable al caso, por identidad de razón, la tesis de jurisprudencia P./J. 18/2001 del Tribunal Pleno, de rubro y texto siguientes: ‘ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LAS CONSTITUCIONES LOCALES, EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO O LEGISLATURA CORRESPONDIENTE SIN TOMARSE EN CONSIDERACIÓN A LOS AYUNTAMIENTOS CUANDO LOS MISMOS DEBAN INTERVENIR.’ (se transcribe)

"…

"N.."

CUARTO.—Agravios. En contra del anterior proveído, el Municipio recurrente hizo valer los agravios que estimó pertinentes y a los cuales se hará referencia en su oportunidad.

QUINTO.—Trámite del recurso. En proveído de ocho de septiembre de dos mil dieciséis, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó admitir a trámite dicho recurso, al que le correspondió el número 67/2016-CA y ordenó correr traslado a las demás partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera. En el mismo auto, se turnó el asunto al Ministro J.L.P..

SEXTO.—Manifestaciones. Los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Q.R., así como el procurador general de la República no realizaron manifestaciones en este asunto.

SÉPTIMO.—Radicación en Sala. Por auto de once de octubre de dos mil dieciséis, se remitió al M.J.L.P., quien fue designado como ponente para formular el proyecto de resolución respectivo, así como a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

Por auto de diecisiete de octubre de dos mil dieciséis la referida Segunda Sala se avocó al conocimiento de este expediente y se ordenó enviar los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

OCTAVO.—Radicación en Pleno. Previo dictamen del Ministro ponente dirigido a la presidencia de la Segunda Sala, se solicitó radicar el presente asunto en el Tribunal Pleno para su resolución.

Por auto de la presidencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de ocho de junio de dos mil diecisiete, se ordenó radicar el asunto en el Tribunal Pleno y se devolvieron los autos al Ministro ponente para la formulación del proyecto de sentencia correspondiente.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de reclamación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante ley reglamentaria) y 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

SEGUNDO.—Procedencia del recurso. El artículo 51, fracción I, de la ley reglamentaria,(6) prevé que el recurso de reclamación en controversia constitucional es procedente en contra de los autos emitidos por el Ministro instructor a través de los cuales admita o deseche una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones.

D. análisis integral del escrito por el que se interpuso el presente recurso de reclamación, se advierte que el Municipio de O.P.B., Estado de Q.R., combatió el acuerdo de veintinueve de agosto de dos mil dieciséis dictado por el Ministro instructor A.Z.L. de L., mediante el cual admitió parcialmente a trámite la controversia constitucional 79/2016.

La impugnación del mencionado proveído se realiza sobre dos pronunciamientos específicos, a saber: a) el desechamiento de la impugnación realizada por el Municipio actor respecto del nombramiento del fiscal general de esa entidad federativa, y b) el no reconocer el carácter de autoridades demandadas a los Municipios de la entidad en relación con la solicitud de declarar la invalidez de diversos preceptos de la Constitución Local.

Precisado lo anterior, este Tribunal Pleno considera que el presente recurso de reclamación es procedente en contra del primero de los pronunciamientos arriba señalados, ya que se interpuso en contra del auto por el que se desechó parcialmente la demanda de controversia constitucional.

En cuanto al segundo de los pronunciamientos que se combate, se tiene que el Municipio recurrente en su demanda solicitó la declaración de invalidez de diversos preceptos de la Constitución Política del Estado de Q.R. y, con motivo de ello, solicitó tener como autoridades demandadas respecto de esa impugnación a los diversos Municipios que integran esa entidad federativa, en tanto participan en el procedimiento legislativo de reformas a la Constitución Local.

Al efecto, en el auto recurrido no les fue reconocido ese carácter, determinación que si bien en sentido estricto no constituye un desechamiento expreso de la demanda, sí puede estimarse equiparable a tal determinación únicamente para efectos de la procedencia del presente recurso de reclamación y sin prejuzgar sobre el análisis de los agravios hechos valer, así como de la cuestión de fondo a elucidar en el expediente principal.

Así, en el proveído materia de este recurso no se señaló expresamente que se desechaba la demanda respecto de la participación que tienen los Municipios de la entidad en el procedimiento legislativo de reformas a la Constitución de la entidad. No obstante, la circunstancia de no tenerlos como demandados en el expediente principal pudiera llevar al extremo de no satisfacer en su totalidad la pretensión hecha valer por el actor, en caso de resultar fundada, de ahí que la determinación que se combate en este recurso, al tener el mismo efecto que un desechamiento de la demanda sea equiparable a esa situación procesal, por lo que también debe estimarse procedente el presente recurso de reclamación en ese aspecto.

TERCERO.—Oportunidad. El recurso de reclamación fue presentado de manera oportuna conforme a lo previsto en el artículo 52(7) de la ley reglamentaria, ya que el acuerdo materia de este asunto se notificó al Municipio recurrente el miércoles treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis(,8) por lo que el plazo de cinco días para la interposición del recurso de reclamación transcurrió del viernes dos al jueves ocho de septiembre del mismo año.(9)

En este orden, si el recurso de reclamación se presentó ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal el ocho del indicado mes y año,(10) resulta indiscutible que es oportuno al haberse presentado el último día del plazo respectivo.

CUARTO.—Legitimación. Suscribe el recurso de reclamación R.C.D., ostentándose como delegado designado por el Municipio de O.P.B., carácter que le fue reconocido por el Ministro instructor en el propio auto combatido, de ahí que de conformidad con el artículo 11, párrafo segundo,(11) de la ley de la materia, se estime que cuenta con la legitimación necesaria para su interposición.

QUINTO.—Estudio de fondo. En primer término debe puntualizarse que la materia del presente medio impugnativo se constriñe únicamente a analizar la legalidad del acuerdo de trámite recurrido en la parte que el promovente estima le genera agravio, para que en caso de que haya existido alguna irregularidad se corrija el procedimiento, razón por la cual todos aquellos agravios expuestos por el recurrente que no guarden relación con esos aspectos deben desestimarse. Lo anterior, de conformidad con el criterio de este Tribunal Pleno contenido en la tesis número P./J. 10/2007: "RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. SU MATERIA CONSISTE EN ANALIZAR LA LEGALIDAD DEL ACUERDO RECLAMADO."(12)

Ahora, en el acuerdo que por esta vía se recurre, el Ministro instructor, de manera destacada, realizó tres pronunciamientos torales para el análisis del presente asunto, a saber:

A. Desechó la demanda por notoria y manifiesta improcedencia, con apoyo en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria,(13) en relación con el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal,(14) respecto del acto consistente en la designación definitiva del fiscal general del Estado de Q.R., bajo la consideración central de que el Municipio actor carece de interés legítimo para impugnarlo en esta vía, pues de conformidad con los artículos 116, fracción IX, de la Constitución Federal y 49, 50, 51, 75, fracciones I, XXI, XLIV y LI, y 96 de la Constitución de esa entidad federativa –preceptos que se transcriben en el auto combatido–, la designación de dicho funcionario le corresponde en exclusiva al Poder Legislativo de la entidad, por lo que tal potestad no es susceptible de afectar la esfera de competencias y atribuciones que la propia N.F. le otorga al actor.(15)

B. Se admitió a trámite la demanda respecto de la reforma y adición a la Constitución Política del Estado, contenidas en el Decreto Legislativo 411, y con fundamento en el artículo 10, fracción II, de la ley de la materia,(16) reconoció el carácter de demandados respecto de la emisión y promulgación de esa norma, exclusivamente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo de Q.R..

C. Se señaló que no había lugar a tener como demandados a los Ayuntamientos de los restantes Municipios que conforman el Estado de Q.R.,(17) toda vez que el órgano deliberante en el cual se discutieron y aprobaron las reformas y adiciones a diversas disposiciones de la Constitución de la entidad impugnadas es el Poder Legislativo Estatal, a quien ya se le reconoció el carácter de demandado. A efecto de sustentar esta determinación, se señaló que si bien se impugnaban normas constitucionales locales, lo cierto es que la intervención de los Municipios en el proceso de reformas y adiciones es únicamente para validarlas con su voto, sin que puedan modificar el contenido de las mismas, esto es, con su participación no da lugar a que se les considere parte integrante del órgano legislativo local, pues no actúan como diputados, ni forman un órgano deliberante, sino que, en su carácter de entidades políticas que integran el Estado de Q.R., tienen la potestad de manera individual y separada de aprobar o no con su voto las reformas y adiciones que pretendan incorporarse a la Constitución, discutidas y aprobadas previamente por el Congreso Local como órgano legislativo que permanentemente ejercita esa función, por lo que es innecesario reconocer a los Ayuntamientos el carácter de demandados, respecto de un acto que sanciona el propio Congreso Local, inherente a la declaratoria de validez con motivo de los votos emitidos por los Municipios, lo cual es parte del proceso legislativo que en el caso no se impugna por vicios propios, atribuidos a los propios Ayuntamientos.(18)

D. análisis integral de los conceptos de agravio hechos valer por el Municipio recurrente, se advierte que expone dos líneas argumentativas; la primera, para combatir el no reconocimiento como autoridades demandadas a los Municipios que conforman al Estado de Q.R. y la segunda, para combatir el desechamiento parcial de la demanda respecto del que consideró como acto de aplicación de la Norma Constitucional Local que combate. En esta medida, el análisis de los motivos de agravio se realizará en el orden propuesto por el propio recurrente.

I. Sobre la determinación de no reconocer como autoridades demandadas a los Municipios que conforman el Estado de Q.R..

El ahora recurrente sostiene en lo medular que es ilegal el auto recurrido porque deja de reconocer el carácter de demandados en la controversia constitucional 79/2016 a los Municipios que conforman al Estado de Q.R., a pesar de que participaron en el proceso legislativo que dio origen a la reforma constitucional local, cuya invalidez demanda. En este sentido expone una serie de argumentos que pueden concretarse en los siguientes puntos:

1. Que este Alto Tribunal ha sustentado que en los casos en que se impugnen reformas o adiciones a la Constitución de un Estado, debe tenerse como autoridades demandadas a la totalidad de los Municipios que lo conformen, siempre y cuando su participación en el correspondiente proceso legislativo sea necesario para la validez de dichas reformas o adiciones.

2. Que el artículo 164 de la Constitución del Estado de Q.R., además de establecer como requisito para la validez de las reformas y adiciones constitucionales la votación mayoritaria de los Ayuntamientos, distingue dos competencias: por un lado, faculta al Poder Legislativo para "acordar" dichas reformas o adiciones y por el otro, faculta a los Municipios para "aprobarlas". Por ende, la participación Municipal no se reduce a validar las reformas y adiciones constitucionales únicamente mediante el voto, sino que adicionalmente deben aprobar las mismas, lo cual es un requerimiento indispensable para dotarlas de validez, de ahí que deba considerarse que los Municipios actúan, junto con el Congreso Local, como órganos originarios en el procedimiento legislativo especial de referencia y son emisores de la norma constitucional local, por lo que debe reconocérseles legitimación pasiva.

Como se aprecia, los motivos de agravio expresados por el Municipio recurrente se encuentran encaminados a que este Tribunal Pleno revoque la determinación adoptada por el Ministro instructor de no reconocer legitimación pasiva a los diversos Municipios que integran al Estado de Q.R., derivado de la impugnación que hace de diversos numerales de la Constitución Política de esa entidad, pues, según afirma, al participar en el procedimiento de adiciones a dicha normativa debe considerárseles como parte del órgano emisor y, por ende, como demandados en la controversia constitucional de la que deriva este recurso.

Al margen de lo expuesto por el recurrente, este Tribunal Pleno estima indispensable acudir, en primer término, al texto del artículo 10, fracción II, de la ley reglamentaria(19) el cual prevé que en las controversias constitucionales que se promuevan para impugnar normas generales –como en este caso en que se impugna la Constitución del Estado de Q.R.– tendrán el carácter de demandados la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general que sea objeto del juicio.

Dicho numeral ha sido interpretado por el Tribunal Pleno bajo la óptica de que, por regla general, en ese tipo de procedimientos constitucionales, cuentan con legitimación pasiva, entendida ésta como la capacidad procesal para ser demandado, las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la N.F.; asimismo, ha sustentado que, en cada caso particular debe analizarse ese presupuesto procesal atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica.(20)

D. proceso legislativo que dio origen a la ley reglamentaria, en específico al artículo señalado, no se desprende argumentación expresa respecto a quiénes son o deben ser los entes, poderes u órganos emisores de una norma general a efecto de contar con legitimación pasiva. Las únicas inferencias que pueden desprenderse de ese proceso, se ubican, en primer término, en la exposición de motivos por el Poder Ejecutivo Federal, a propósito de los requisitos que deben contener los escritos que dan inicio a los procedimientos de controversia constitucional y de acción de inconstitucionalidad, documentos legislativos(21) de los cuales se advierte lo siguiente:

"Exposición de motivos:

"México, D.F., a 6 de abril de 1995.

"Iniciativa del Ejecutivo.

"…

"Controversias constitucionales

"…

"En el proyecto de ley que se pone a consideración de esta Cámara se precisan también los requisitos que deben contener los escritos de demanda y contestación. Esta previsión tiene como propósito que las partes encaminen adecuadamente sus escritos iniciales a efecto de estar en posibilidad de llegar a constituir de inmediato la materia de la controversia correspondiente. Aun cuando respecto de este tipo de asuntos pudiera parecer excesivo exigir este tipo de requisitos formales en procesos de carácter constitucional, a la larga resulta más conveniente preverlos para lograr una adecuada tramitación y resolución de los juicios.

"…

"Acciones de inconstitucionalidad

"…

"Para el trámite de las acciones también se prevé que sea realizada por el Ministro que el presidente de la Suprema Corte designe al efecto por turno, lo cual se justifica por la dificultad de que un órgano colegiado pueda llevar a cabo esta labor de carácter puramente procedimental. Una vez que el Ministro instructor reciba el escrito, deberá solicitar a las autoridades legislativas y ejecutivas que hubieren emitido o promulgado la norma impugnada, para que en un plazo de quince días rindan un informe en que sostengan la validez de esas normas ..."

También, de los correspondientes dictámenes elaborados por las Cámaras de Origen (Diputados) y Revisora (Senadores), de los cuales se desprende:

"Dictamen/Origen

"Dictamen

"México D.F., a 10 de abril de 1995.

"En el capítulo l se establecen regulaciones respecto a los que deben tener ser partes en las controversias constitucionales, disponiéndose en el artículo 10o. que tendrán dicho carácter, como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; como tercero o terceros interesados los que puedan resultar afectados a nivel de entidades, poderes u órganos, por la sentencia que llegare a dictarse; y siempre el procurador general de la República, coincidiendo en esto último con el claro contenido de la norma constitucional a comento.

"En el capítulo V se establece la normatividad de la instrucción que debe practicarse por un Ministro que se designe para ello por el presidente de la Suprema Corte de Justicia, en un trámite sencillo y puntual a fin de que el litigio pueda resolverse de manera ágil y expedita, sin detrimento de la oportunidad de las partes de poder ofrecer y desahogar las pruebas que fueren pertinentes."

"Dictamen/Revisora

"Dictamen

"México D.F., a 24 de abril de 1995.

"En el título II que nos ocupa, con acierto se da el carácter de parte, también a los terceros interesados y al procurador general de la República, en adición a los participantes esenciales en todo litigio, que en esta especie serán las entidades, poderes u órganos que respectivamente lo promuevan o que hubiesen emitido o promulgado la norma o realizado el acto que le da materia. De este modo, las entidades, poderes u órganos que puedan resultar afectados con la sentencia que se dicte en la solución de la controversia, podrán intervenir en ella.

"El trámite, ágil y expedito, que ha de seguirse en las controversias constitucionales, para ponerlas en estado de resolución, se identificó en el capítulo V como instrucción. Para los efectos correspondientes, se designará por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación a un Ministro instructor, con facultades para examinar y en su caso admitir la demanda, emplazar a la demandada, formular la eventual prevención por defectos u oscuridad en la demanda, llevar a cabo la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y someter al Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el proyecto de resolución."

Como se aprecia, cuando se impugna una norma general(22) ya sea mediante acción de inconstitucionalidad, o bien, en controversia constitucional, el Ministro instructor debe llamar con el carácter que corresponda en cada procedimiento, exclusivamente a los órganos emisor y promulgador de la norma que se combata, esto es, a los depositarios de la función formalmente legislativa y ejecutiva permanente en el respectivo ámbito de gobierno.

En efecto, el reconocimiento de dichas autoridades como parte demandada en el caso de las controversias constitucionales en que se combata una norma general, debe realizarse así, no sólo por la función permanente que desarrollan, sino también "para lograr una adecuada tramitación y resolución" en esos juicios, y cumplir con el objetivo de impartir una justicia pronta y expedita a los contendientes en un conflicto de atribuciones competenciales como es la controversia constitucional.

No pasa por alto que en el ámbito de las entidades federativas, puedan emitirse cuerpos normativos que, conforme a su propia legislación, requieran de la participación de otros entes de gobierno adicionales a los señalados –como puede ser el caso de la creación de normas constitucionales locales en que se dé intervención a los Municipios–; sin embargo, esa circunstancia no condiciona la determinación de la legitimación pasiva en un medio de control constitucional instituido por la Norma Suprema, pues como se mencionó, su ley reglamentaria prevé para efectos exclusivamente procesales y para cumplir con los principios de prontitud y expeditez en la impartición de justicia, que solamente pueden ser reconocidos como demandados en casos como el que nos ocupa, los órganos legislativos y ejecutivos encargados de la emisión y promulgación formal de la norma cuya invalidez se solicite.

Lo anterior, sin desconocer la calidad que a dichos entes les atribuya hacia el interior de cada entidad federativa su propia legislación local y sin que implique que las actividades desplegadas por ellos en la creación de una norma local, no sean sujetos de control constitucional, por el contrario, ha sido criterio constante de esta Suprema Corte que pueden analizarse en esta vía los vicios formales ocurridos en los procedimientos legislativos correspondientes, con motivo de la publicación de la norma, siempre que genere cuando menos un principio de afectación al ámbito de competencias del ente actor.

A la luz de las anteriores consideraciones es que se analizarán los agravios expuestos por el recurrente, a fin de determinar si fue o no correcta la determinación adoptada por el Ministro instructor en la parte conducente del auto materia de estudio.

Como ya se expresó, el Municipio de O.P.B. alega centralmente que de conformidad con el artículo 164 de la Constitución Política del Estado de Q.R., los Municipios forman parte del órgano emisor de las adiciones o reformas a dicha norma estatal y, como tales deben ser llamados a juicio con el carácter de demandados. El numeral citado es del tenor siguiente:

"Artículo 164. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que la Legislatura del Estado, por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros, acuerde las reformas o adiciones y que éstas sean aprobadas por la mayoría de los Ayuntamientos del Estado. La Legislatura o la Diputación Permanente, en su caso, hará el cómputo de los votos de los Ayuntamientos, y la declaración de haber sido aprobadas las adiciones o reformas."

Como se ve, para que la Constitución del Estado de Q.R. pueda ser adicionada o reformada, debe satisfacerse una serie de requisitos por parte de los entes públicos que se señalan en este precepto. D. propio numeral es factible inferir las actuaciones que cada uno debe desarrollar para que dichas adiciones o reformas sean parte del Texto Constitucional Local.

Así, se tiene que los entes públicos a que se refiere la norma anterior son:

1. El Poder Legislativo del Estado, a través de su Legislatura o de su Comisión Permanente, según el caso.

2. Los Municipios que conforman a la entidad federativa, a través de sus Ayuntamientos.

D. propio numeral, se advierte que corresponde a dichos entes llevar a cabo una serie de actuaciones, de ahí que toca al Poder Legislativo Local –ya sea actuando en Pleno o como Comisión Permanente, según corresponda– el desarrollo de lo siguiente:

a. Llevar a cabo el procedimiento legislativo correspondiente a dichas adiciones o reformas, conforme a la propia Constitución Local,(23) su ley orgánica(24) y sus reglamentos(25) –recepción de la iniciativa, turno a comisiones, dictámenes de las comisiones correspondientes, discusión–.

b. Acordar por el voto de las dos terceras partes de la totalidad de sus miembros las adiciones o reformas.

c. Remitir esa aprobación a los Ayuntamientos del Estado.

d. Recibir los votos emitidos por los Ayuntamientos.

e. Hacer el cómputo correspondiente.

f. En su caso, hacer la declaratoria de aprobación por parte de la mayoría simple de los Ayuntamientos.

g. Emitir el decreto respectivo y enviarlo al Poder Ejecutivo para su promulgación.

Por su parte, a los Ayuntamientos les corresponde:

a. Recibir del Poder Legislativo Local el decreto de reformas.

b. Aprobar o no, las reformas o adiciones por mayoría simple de sus integrantes.(26)

c. Remitir el sentido de su voto a la Legislatura Local.

De lo anterior se observa, en lo que al caso interesa, que la propia Constitución del Estado de Q.R. es quien faculta a los Municipios de la entidad a participar en el proceso de sus reformas o adiciones en los términos señalados. Asimismo, que es el propio ordenamiento quien reserva en exclusiva al Poder Legislativo Local la facultad de emitir toda normativa local (artículo 74).(27)

Lo anterior se considera así, pues como se aprecia de la normatividad local antes referida, una vez agotada la intervención de los Municipios en el citado mecanismo de adiciones y reformas, es a la Legislatura a quien corresponde el acto de emisión del decreto de reformas constitucionales locales, por ser precisamente el órgano que permanentemente ejercita esa función en la entidad, de ahí que sea a esta última a quien deba reconocerse como legitimada pasivamente en la controversia de a que deriva el presente asunto, además de ser el órgano legislativo.

Así, no es posible considerar o identificar en estos casos a los Municipios de la entidad como el "órgano legislativo emisor" de la norma cuya invalidez se demanda en la controversia constitucional, pues los Cabildos no cuentan con la atribución formal, material y permanente de emitir la legislación que rige al interior de ese Estado, incluida la constitucional, sino que ello corresponde al Poder Legislativo de la entidad. Estimar lo contrario, equivaldría a modificar la naturaleza del Congreso Estatal como depositario del Poder Legislativo y órgano emisor permanente de la normativa constitucional y ordinaria local.

De igual manera, reconocer que los Municipios pueden tener legitimación pasiva en situaciones como la que nos ocupa por haber participado en el mecanismo de reformas a la Constitución Local, generaría una inconsistencia procesal, pues aquellos que no hubieren formulado un voto aprobatorio de la reforma o adición respectiva, también tendrían el carácter de demandados al no haber consentido la emisión de la norma, tal y como ocurre en el caso, en donde el Municipio recurrente al haber expresado un voto negativo, pudiera llegar a tener la doble calidad de actor y demandado en la controversia constitucional de origen.

Con base en lo anterior, este Tribunal Pleno considera acertada la determinación adoptada por el Ministro instructor de no reconocer el carácter de demandados a los diversos Municipios del Estado de Q.R., pues en términos de su propia Constitución su órgano legislativo permanente y encargado de la emisión de las reformas o adiciones a dicho ordenamiento es el Congreso de la entidad, a quien se le tuvo con legitimación pasiva para intervenir como parte en la tramitación de la controversia constitucional de la que deriva este asunto, conforme al ya citado artículo 10, fracción II, de la ley de la materia y será a él a quien corresponda plasmar en su contestación las razones, consideraciones y demás particularidades para la defensa del proceso legislativo que culminó con la expedición de la norma impugnada.

No pasa por alto el hecho de que el Municipio recurrente en su demanda haya hecho valer como concepto de invalidez una serie de vicios formales en el procedimiento de creación de la norma impugnada que pudieran ser atribuibles tanto al Congreso como a los Municipios de la entidad; sin embargo, esta situación no genera que deba reconocerse a estos últimos legitimación pasiva, pues como se dijo, en estos procedimientos constitucionales y en el supuesto que nos ocupa, el carácter de autoridad demandada se reconoce en razón de ser el órgano emisor de la norma y no como participante en el proceso de creación de la misma.

En este orden, al haber resultado infundados los agravios hechos valer por el recurrente, lo procedente es confirmar el auto recurrido en la parte que se analiza.

II. Sobre la determinación de desechar parcialmente la demanda respecto del nombramiento del fiscal general del Estado de Q.R..

En cuanto a este punto, el recurrente expresa de manera esencial que la carencia de interés legítimo del actor para demandar tal acto como el de aplicación de las reformas y adiciones a la Constitución del Estado de Q.R., no es un motivo manifiesto e indudable de improcedencia; además de que el auto recurrido, para apoyar su determinación, se fundamentó en la propia norma que se tilda de inconstitucional.

Previo al análisis de este agravio, debe tenerse presente la facultad que tiene el Ministro instructor para acordar lo relativo a la admisión o, en su caso, desechamiento de la demanda de controversia constitucional, cuando a su juicio se actualice un motivo manifiesto e indudable de improcedencia de conformidad con el artículo 25 de la ley reglamentaria.(28)

D. entender por manifiesto, lo que se advierte en forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos, así como de los escritos aclaratorios; y por indudable, que se tiene la certeza y plena seguridad de que la causa de improcedencia efectivamente se actualiza en el caso, sin que se requiera de otros elementos de juicio que lleven a concluir diversa convicción, de modo tal que la fase probatoria se haga innecesaria.

Lo anterior, de conformidad con la tesis jurisprudencial plenaria P./J. 128/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN 'MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA' PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA.".(29)

Además, es importante señalar que como las causas de improcedencia son de orden público y deben analizarse de oficio, es necesario que éstas queden probadas de manera fehaciente y no inferirse con base en presunciones, ya que para efectos del desechamiento de una demanda debe tenerse la certeza de que se surten los extremos del motivo de improcedencia en forma manifiesta e indudable.

Esto, en atención a que por sus propias características, el auto inicial tiene el carácter de una apreciación preliminar de mero trámite, en el que no pueden realizarse estudios exhaustivos por no ser propios de este tipo de acuerdos, pues en este estado procesal tan sólo se pueden tener en cuenta las manifestaciones que se hagan en la demanda y las pruebas que a ésta se adjunten, ya que el emitir un pronunciamiento de fondo traería como consecuencia que no se actualizara la hipótesis del artículo 25 de la ley reglamentaria.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia P./J. 42/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN EL ACUERDO QUE ADMITE O DESECHA LA DEMANDA, POR SER DE MERO TRÁMITE, NO ES POSIBLE DETERMINAR CUESTIONES RELATIVAS AL FONDO DEL ASUNTO."(30)

Ahora, en el auto recurrido el Ministro instructor desechó la demanda de controversia constitucional al considerar que el Municipio recurrente carece de interés legítimo para impugnar la designación del procurador general de Justicia del Estado de Q.R., en tanto que conforme a la Constitución de la entidad dicho acto corresponde únicamente realizarlo al Poder Legislativo de la entidad, de ahí que no encuentre vinculación con el ámbito competencial del recurrente.

Para analizar esta determinación, es importante tener presente que ha sido criterio reiterado tanto del Pleno como de las Salas de esta Suprema Corte, que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal; por tanto, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la citada N.F. cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión de la norma general o actos impugnados exista cuando menos un principio de agravio a su ámbito competencial.(31)

Por tanto, cuando un ente legitimado promueva este medio de control en contra de una norma o de un acto que no es susceptible de generarle cuando menos un principio de afectación a su esfera de facultades o atribuciones, en razón de la especial situación de hecho que guarda frente a ellos, se pone de manifiesto la inviabilidad de la acción intentada, sin que sea necesario analizar el fondo del asunto, por ser dicha afectación un requisito indispensable para su estudio. Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por el Tribunal Pleno contenido en la tesis P./J. 50/2004, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."(32)

Lo anterior en razón de que, efectivamente, conforme a los artículos 116, fracción IX, de la Constitución Federal y 49, 50, 51, 75, fracciones I, XXI, XLIV y LI, y 96 de la Constitución de esa entidad federativa –preceptos que se transcriben en el auto combatido–, la designación de dicho funcionario le corresponde en exclusiva al Poder Legislativo de la entidad, por lo que la designación, en sí misma, no genera ni siquiera un principio de afectación al ámbito de atribuciones que la propia N.F. le otorga al Municipio recurrente, tal como se consideró en el propio auto recurrido.

De esta manera, la circunstancia de que en el auto combatido el Ministro instructor haya tomado en cuenta para llegar a la anterior conclusión el texto de la propia norma impugnada, no hace ilegal su determinación, por el contrario, ello evidencia que se ajustó al marco normativo vigente en la entidad, el cual si bien se encuentra impugnado en el expediente principal, goza de una presunción de validez hasta en tanto este Alto Tribunal se pronuncie sobre su regularidad constitucional.

En consecuencia, al resultar evidente la inviabilidad de la acción intentada en la parte analizada, dada la carencia de interés legítimo por parte del Municipio recurrente, lo procedente es declarar infundado el agravio hecho valer y confirmar el acuerdo de veintinueve de agosto de dos mil dieciséis, mediante el cual se desechó parcialmente la demanda por falta de interés legítimo.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO.—Se confirma el auto recurrido de veintinueve de agosto de dos mil dieciséis, dictado en la controversia constitucional 79/2016.

N. haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero y cuarto relativos, respectivamente, a la competencia, a la procedencia del recurso, a la oportunidad y a la legitimación.

En relación con el punto resolutivo segundo: Se aprobó por mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., L.R., Z.L. de L., P.R., M.M.I., L.P. y P.D., respecto del considerando quinto, relativo al estudio de fondo. Los Ministros C.D., F.G.S., P.H. y presidente A.M. votaron en contra. El Ministro C.D. anunció voto particular.

El Ministro presidente A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia y aisladas P./J. 16/2001, P./J. 18/2001, P./J. 50/2004, P./J. 14/2008, P./J. 106/2009, P.L., P. LXIX/2004 y 2a. XV/2008 citadas en esta ejecutoria, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., marzo de 2001, páginas 447 y 469, XX, julio de 2004, página 920, XXVII, febrero de 2008, página 1869, XXX, diciembre de 2009, página 1245, VII, diciembre de 1998, página 790, XX, diciembre de 2004, página 1121 y XXVII, enero de 2008, página 1896, respectivamente.

_________________

1. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y una entidad federativa;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente;

"d) Una entidad federativa y otra;

"e) (Derogado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"f) (Derogado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Una entidad federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

"k) (Derogado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c) y h) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

3. "Artículo 25. El Ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano."

4. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"I. Contra decisiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación;

"II. Contra normas generales o actos en materia electoral;

"III. Contra normas generales o actos que sean materia de una controversia pendiente de resolver, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez;

"IV. Contra normas generales o actos que hubieren sido materia de una ejecutoria dictada en otra controversia, o contra las resoluciones dictadas con motivo de su ejecución, siempre que exista identidad de partes, normas generales o actos y conceptos de invalidez, en los casos a que se refiere el artículo 105, fracción I, último párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

"VI. Cuando no se haya agotado la vía legalmente prevista para la solución del propio conflicto;

"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

"En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio."

5. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: …

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

6. "Artículo 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos:

"I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones."

7. "Artículo 52. El recurso de reclamación deberá interponerse en un plazo de cinco días y en él deberán expresarse agravios y acompañarse pruebas."

8. A foja 117 del expediente obra copia certificada del oficio número 3009/2016 por el que se notificó el auto recurrido al Municipio recurrente.

9. Se descuentan del cómputo respectivo los días tres y cuatro de septiembre de dos mil dieciséis, por ser inhábiles de conformidad con los artículos 2 y 3 de la ley reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

10. Como se advierte del sello estampado al reverso de la foja 13 del expediente.

11. "Artículo 11. (Párrafo segundo) En las controversias constitucionales no se admitirá ninguna forma diversa de representación a la prevista en el párrafo anterior; sin embargo, por medio de oficio podrán acreditarse delegados para que hagan promociones, concurran a las audiencias y en ellas rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan los incidentes y recursos previstos en esta ley."

12. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXV, mayo de 2007, página 1524, de texto: "El referido recurso constituye un medio de defensa que la ley otorga a las partes en acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, para impugnar los acuerdos de trámite dictados por el presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o por los Ministros instructores. En este sentido, la materia de dicho medio de impugnación consiste únicamente en analizar la legalidad o ilegalidad del acuerdo de trámite recurrido para que se corrija el procedimiento en caso de que haya existido alguna irregularidad, por lo que los agravios ajenos a dicho acuerdo deben desestimarse."

13. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

14. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y una entidad federativa;

"b) La Federación y un Municipio;

"c) El Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión; aquél y cualquiera de las Cámaras de éste o, en su caso, la Comisión Permanente;

"d) Una entidad federativa y otra;

"e) (Derogado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"f) (Derogado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"g) Dos Municipios de diversos Estados;

"h) Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"i) Un Estado y uno de sus Municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

"j) Una entidad federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

"k) (Derogado, D.O.F. 29 de enero de 2016)

"l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

"Siempre que las controversias versen sobre disposiciones generales de las entidades federativas, de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por la Federación; de los Municipios o de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México impugnadas por las entidades federativas, o en los casos a que se refieren los incisos c) y h) anteriores, y la resolución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación las declare inválidas, dicha resolución tendrá efectos generales cuando hubiere sido aprobada por una mayoría de por lo menos ocho votos.

"En los demás casos, las resoluciones de la Suprema Corte de Justicia tendrán efectos únicamente respecto de las partes en la controversia."

15. Como sustento a esta determinación, en el auto recurrido se citaron los siguientes criterios: Tesis 2a. XV/2008, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA POR LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MÉXICO, CONTRA EL NOMBRAMIENTO DE MAGISTRADOS DEL TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DE LA MISMA ENTIDAD." y P. LXIX/2004 (sic), de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN."

16. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: …

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

17. Municipios de F.C.P., J.M.M., Cozumel, L.C., B.J., Isla Mujeres, Solidaridad, Tulum, Bacalar y Puerto Morelos, todos del Estado de Q.R.

18. Se citaron en apoyo a estas consideraciones, los criterios contenidos en las siguientes tesis: P./J. 14/2008, de rubro: "MUNICIPIOS. SU INTERVENCIÓN EN EL PROCESO DE REFORMAS A LA CONSTITUCIÓN LOCAL ES ÚNICAMENTE PARA VALIDARLAS CON SU VOTO, PERO NO PARA MODIFICARLAS O REVOCARLAS (LEGISLACIÓN DEL ESTADO DE JALISCO)." y P./J. 18/2001, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. TIENE LEGITIMACIÓN PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE REFORMAS O ADICIONES A LAS CONSTITUCIONES LOCALES, EL TREINTA Y TRES POR CIENTO DE LOS INTEGRANTES DEL CONGRESO O LEGISLATURA CORRESPONDIENTE SIN TOMARSE EN CONSIDERACIÓN A LOS AYUNTAMIENTOS CUANDO LOS MISMOS DEBAN INTERVENIR."

19. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"…

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia."

20. Tesis P.L.: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LEGITIMACIÓN PASIVA.—De la finalidad perseguida con la figura de la controversia constitucional, el espectro de su tutela jurídica y su armonización con los artículos 40, 41 y 49, en relación con el 115, 116 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que podrán tener legitimación activa para ejercer la acción constitucional a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la propia Ley Suprema, de manera genérica: la Federación, una entidad federada, un Municipio y Distrito Federal (que corresponden a los niveles de gobierno establecidos en la Constitución Federal); el Poder Ejecutivo Federal, el Congreso de la Unión, cualesquiera de las Cámaras de éste o la Comisión Permanente (Poderes Federales); los poderes de una misma entidad federada (Poderes Locales); y por último, los órganos de Gobierno del Distrito Federal, porque precisamente estos órganos primarios del Estado, son los que pueden reclamar la invalidez de normas generales o actos que estimen violatorios del ámbito competencial que para ellos prevé la Carta Magna. En consecuencia, los órganos derivados, en ningún caso, podrán tener legitimación activa, ya que no se ubican dentro del supuesto de la tutela jurídica del medio de control constitucional. Sin embargo, en cuanto a la legitimación pasiva para intervenir en el procedimiento relativo no se requiere, necesariamente, ser un órgano originario del Estado, por lo que, en cada caso particular deberá analizarse ello, atendiendo al principio de supremacía constitucional, a la finalidad perseguida con este instrumento procesal y al espectro de su tutela jurídica."

21. Documentos legislativos que sirvieron de apoyo para resolver el tema de la legitimación pasiva en la controversia constitucional 32/2007, de la cual derivó el criterio contenido en la tesis P./J. 106/2009, citada por el recurrente como aplicable al caso, cuyo contenido es el siguiente: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CUENTAN CON ELLA LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE BAJA CALIFORNIA CUANDO SE IMPUGNA UNA REFORMA O ADICIÓN A LA CONSTITUCIÓN LOCAL.—D. artículo 10, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y de su exposición de motivos del 6 de abril de 1995, se advierte que tendrá la calidad de demandado en la controversia constitucional contra disposiciones generales la entidad, poder u órgano que hubiese intervenido en su emisión y promulgación, siempre que tal participación en el proceso legislativo sea necesaria para la validez de la norma impugnada, en el entendido de que sólo podrán concurrir al juicio los órganos estatales originarios, mas no los derivados o subordinados. En ese orden de ideas, si para que las reformas o adiciones a la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Baja California formen parte de ella deben satisfacerse, entre otros requisitos, el de la votación mayoritaria de los Ayuntamientos de la entidad federativa, en términos de los artículos 34 y 112 de la Constitución Local, es inconcuso que debe tenérseles como demandados y con legitimación pasiva en la controversia constitucional en la que se cuestione una norma local constitucional, ya que para la validez de tales reformas o adiciones es necesaria la participación de los Municipios y, por ende, forman parte de la emisión de la norma general impugnada, actuando como órganos originarios diferenciados del Congreso Local en el procedimiento legislativo especial de referencia."

22. Entendiendo como tal, aquella que es producto de un proceso legislativo, como son las leyes ordinarias federal y estatales, incluidas las Constituciones Políticas de las entidades federativas, respecto de estas últimas, debe tenerse en cuenta la tesis P./J. 16/2001, "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES PROCEDENTE PARA IMPUGNAR CONSTITUCIONES LOCALES, AL SER ÉSTAS, NORMAS DE CARÁCTER GENERAL Y ESTAR SUBORDINADAS A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL.—De lo dispuesto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se desprende que la Suprema Corte de Justicia de la Nación es el único órgano judicial competente para conocer de las acciones de inconstitucionalidad con el objeto de resolver la posible contradicción entre normas de carácter general expedidas, entre otros, por los órganos legislativos estatales, y la Constitución Federal. Ahora bien, de lo anterior no se advierte que el Órgano Reformador de la Constitución haya excluido de este medio de control constitucional a las normas que conforman una Constitución Local, ni tampoco se desprende que exista razón alguna para hacerlo así; antes bien, en el precepto constitucional en cita se establece que la acción de inconstitucionalidad procede contra normas generales, comprendiéndose dentro de dicha expresión a todas las disposiciones de carácter general y abstracto, provenientes de órganos legislativos. Además, estimar que las Constituciones de los Estados de la República no pueden ser analizadas por esta vía, implicaría que estos ordenamientos locales pudieran escapar del control abstracto de su subordinación con respecto a la Constitución Federal, lo cual es inadmisible, pues conforme al contenido de los artículos 40, 41 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, este ordenamiento es la Ley Suprema de toda la Unión y si bien los Estados son libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, sus Constituciones ‘en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal’. Por tanto, si el Poder Reformador de la Constitución estableció la acción de inconstitucionalidad como medio de control abstracto, con el objeto de analizar la regularidad de las normas generales subordinadas al Pacto Federal, y entre éstas se encuentran expresamente las Constituciones Locales, es claro que sí procede la vía de referencia."

23. Constitución Política del Estado de Q.R..

"Artículo 69. Las iniciativas se sujetarán al trámite señalado en el reglamento interior de la Legislatura. Una vez aprobadas, pasarán al Ejecutivo para que en plazo no mayor de 10 días formule, si las hubiere, las observaciones pertinentes, o proceda a su publicación. En la interpretación, reforma o derogación de las leyes o decreto (sic), se observarán los mismos trámites establecidos para su formación."

"Artículo 74. Toda resolución de la Legislatura que tenga carácter de ley o decreto se comunicará al Ejecutivo por el presidente y el secretario de la misma, observándose la siguiente formalidad: La Legislatura del Estado de Q.R. decreta: (texto de la ley o decreto).

24. Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado de Q.R..

"Artículo 6. Las atribuciones que la Constitución Política del Estado otorga a la Legislatura del Estado y a la Diputación Permanente, así como las que otorguen otras leyes, se ejercerán conforme a lo dispuesto por esta ley y su reglamento.

"Esta ley, sus reformas y adiciones no necesitarán de promulgación del gobernador del Estado ni podrán ser objeto de veto. El presidente de la mesa directiva de la Legislatura ordenará directamente su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado."

"Artículo 51. La Diputación Permanente es el órgano del Congreso del Estado que, durante los recesos de éste, mantiene la actividad del Poder Legislativo en aquellos asuntos que expresamente le señala la Constitución Política del Estado, la presente ley y demás disposiciones legales y reglamentarias."

25. Reglamento de Comisiones del Poder Legislativo del Estado de Q.R..

"Artículo 5. Corresponde a la Comisión de Puntos Constitucionales el estudio y dictamen o el conocimiento, respectivamente, de los asuntos relacionados con:

"I. Las reformas a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o la particular del Estado."

26. Ley de los Municipios del Estado de Q.R.

"Artículo 60. Los acuerdos del Ayuntamiento se tomarán por mayoría de votos, salvo aquellos en que esta ley o por disposición reglamentaria, se exija la aprobación de cuando menos las dos terceras partes de los integrantes del Ayuntamiento.

"La votación podrá ser a favor o en contra, ningún integrante del Ayuntamiento podrá abstenerse de votar, a no ser que se encuentre impedido legalmente, por lo que deberá excusarse. La excusa debe expresar concretamente la causa en que se funde.

"En caso de empate, el o la presidente/a municipal, o quien presida la sesión, tendrá voto de calidad.

"En el caso de que no asista el número de miembros necesarios para celebrar la sesión, se citará nuevamente, y se sancionará a los miembros que no asistieron, de conformidad con lo que establezca el reglamento interior.

27. Supra nota 23.

28. "Artículo 25. El Ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano."

29. Jurisprudencia P./J. 128/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta 2000, T.X., octubre 2001, página 803, de texto:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este contexto, por ‘manifiesto’ debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo ‘indudable’ resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa."

30. Jurisprudencia P./J. 42/2003, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2003, página 1372, de texto:

"Los artículos 22, 25, 26 y 28 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen los requisitos que debe contener la demanda, así como la obligación del Ministro instructor de examinarla, debiendo desecharla si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, y si no lo encontrare, admitirla y ordenar emplazar a la demandada para que dentro del plazo legal produzca su contestación; asimismo, en caso de que el escrito fuere irregular u oscuro, establecen que el instructor debe prevenir a los promoventes para que dentro del plazo de cinco días subsanen las irregularidades o lo aclaren. Lo anterior pone de manifiesto que el acuerdo inicial que admite o desecha la demanda de controversia constitucional es de mero trámite, es decir, en él únicamente deben dictarse las medidas necesarias para la debida integración del expediente, por lo que no existe la posibilidad de que se determine alguna otra cuestión que implique el estudio de fondo del asunto."

31. En ese sentido se ha pronunciado la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia, al resolver los recursos de reclamación 28/2011-CA, 30/2011-CA, 31/2012 y 51/2012, fallados los dos primeros el quince de junio de dos mil once y los dos restantes el ocho de junio y el siete de septiembre del mismo año, respectivamente, cuyo criterio fue confirmado por el Tribunal Pleno, al resolver el recurso de reclamación 36/2011-CA en sesión de dieciséis de agosto de dos mil once y recientemente al fallar el 14 de marzo de 2016 las controversias constitucionales 89/2014, 93/2014 y 95/2014, bajo la ponencia del M.J.R.C.D. y como encargado de los engroses el Ministro J.L.P..

32. Texto: "La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.’, no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la ley reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.’ y ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.’, de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."

Esta ejecutoria se publicó el viernes 11 de mayo de 2018 a las 10:16 horas en el Semanario Judicial de la Federación.