Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Número de registro | 42032 |
| Fecha | 01 Marzo 2016 |
| Fecha de publicación | 01 Marzo 2016 |
| Número de resolución | 86/2009 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Marzo de 2016, Tomo I, 811 |
| Emisor | Pleno |
VOTO CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO A.G.O.M. EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 86/2009, CORRESPONDIENTE A LA SESIÓN DEL TRIBUNAL PLENO DE DIEZ DE FEBRERO DE DOS MIL QUINCE.
Comparto la conclusión de la ejecutoria aprobada en la sesión de hoy, pero no sus consideraciones, pues comparto la opinión de que el artículo 147 de la Ley de Salud Pública del Estado de Baja California es inconstitucional, pero, en mi opinión, por presentar un vicio de irregularidad constitucional de previo pronunciamiento al análisis de discriminación que se hace en la sentencia.
Desde mi perspectiva, la norma impugnada debe declararse inconstitucional por obstaculizar la ejecución del propósito y objeto de la Ley General de Prestación de Servicios para la Atención, Cuidado y Desarrollo Integral Infantil.
En otras palabras, mi voto se sustenta en el mismo conjunto de razones que me llevaron a pronunciarme por la inconstitucionalidad de los artículos 147 BIS 1 y 147 BIS 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California, y que ahora procedo a exponer.
Las leyes generales, a diferencia de las federales, son leyes que tienen validez en la totalidad del ordenamiento jurídico, esto es, regulan a la Federación, a los Estados y a los Municipios, ya que norman materias concurrentes. A través de estas leyes, el Congreso de la Unión puede hacer dos cosas: 1) regular directamente la materia en cuestión con exclusión de lo que establezcan las leyes locales y/o 2) regular sólo una parte de la materia y distribuir competencias entre la Federación y los Estados.
En todo caso, los precedentes de esta Suprema Corte establecen que las leyes generales tienen un valor jurídico diferenciado respecto de las leyes federales. En sede de control constitucional esto implica que una ley local puede ser inconstitucional por ser contraria a una ley general, ya que ello implicaría una violación directa a las cláusulas constitucionales que dan nacimiento al modelo federal. Cuando esta Corte declara la invalidez de una ley local por vulnerar una ley general lo que garantiza es el poder de rectoría de la Federación en una cierta materia.
Por tanto, para determinar si una ley local viola una ley general y, con ello, el modelo federal consagrado en la Constitución, este Tribunal Pleno, en mi opinión, debería aplicar el siguiente estándar, dividido en pasos:
1) En primer lugar, se debe verificar si la ley general busca regular exhaustivamente una materia con exclusión de lo que puedan determinar los Estados, a quienes sólo se les otorgaría participación operativa. De ser este el caso y existir respaldo competencial en la Constitución en estos términos, la ley local, sin importar si es compatible o no con la ley general, debe declararse inconstitucional si regula la misma materia.
2) Si la ley general no busca regular exhaustivamente una determinada materia, sino establecer una regulación básica y distribuir competencias a los Estados para que emitan su propia regulación, como es el presente caso, entonces, el Tribunal Constitucional debe declarar la nulidad de una ley local en uno de dos casos:
a) Cuando el cumplimiento de la ley local sea incompatible con el cumplimiento de la ley general o
b) Si no se constata la incompatibilidad entre ambas leyes, el Tribunal Constitucional todavía está obligado a agotar otro paso del estándar de control: verificar si la ley local se proyecta como un obstáculo al cumplimiento y ejecución del propósito y objetivo del Congreso.
En este último supuesto, la ley local debe declararse inválida, por vulnerar la competencia constitucional de la Federación que lo inviste del poder de rectoría sobre aquel ámbito material sobre el cual puede emitir leyes generales.
En mi opinión, este es el estándar aplicable al presente caso. Los tres artículos que hemos analizado -147, 147 BIS 1 y 147 BIS 2 de la Ley de Salud Pública para el Estado de Baja California- forman un sistema normativo, dedicado a regular los Centros de Desarrollo Infantil y Estancias Infantiles Familiares.
El artículo impugnado es inconstitucional no sólo porque la ley local sea anterior a la ley general, sino porque la ley general tiene el propósito de establecer un esquema integral de protección de los menores en las guarderías, mediante el establecimiento de un amplio listado de requisitos que buscan prevenir tragedias como las registradas en el caso de la guardería ABC, lo que realiza trazando diseños específicos de estos centros, estableciendo una tipología de los mismos, entre los que se debe incluir a los Centros de Desarrollo Infantil.
Para ilustrar lo anterior, recupero brevemente el siguiente contenido de la ley general. El artículo 5 establece que los centros de atención, en cualquiera de sus modalidades, se sujetarán a las disposiciones de esa ley. El artículo 8 dice que los centros de atención son espacios, cualquiera que sea su denominación de modalidad pública, privada o mixta, donde se prestan servicios para la atención, cuidado y desarrollo integral infantil en un marco de ejercicio pleno de los derechos de niñas y niños desde los cuarenta y tres día de nacido; así, el precepto sigue y en su fracción segunda se establece una definición relevante, a saber, que por desarrollo integral infantil debe entenderse el derecho que tienen niñas y niños a formarse física, mental, emocional y socialmente en condiciones de igualdad.
Sobre estas bases, si el propósito del Congreso de la Unión no fue solamente repartir competencias en la materia, sino la de avanzar en un esquema de control integral y preventivo lo más exigente posible de todos los centros de atención para el desarrollo infantil sin importar su denominación, entonces, a la luz de este alto objetivo, se evidencia que la ley local se proyecta como un obstáculo a su cumplimiento, ya que se erige como una fuente de requisitos que corren paralelo a la legislación federal de forma autónoma y configura un espacio de desarrollo infantil indiferente a la política rectora de la Federación.
De una simple lectura de la ley general, se observa que estos centros no son de libre configuración legislativa de los Estados, ya que al ser espacios concretos llamados a proyectarse para el ejercicio de los derechos de los niños y las niñas, debe concluirse que dicho ámbito material ha sido ocupado por la Federación para ejercer un poder de rectoría regulativa.
La ley local no ofrece un mecanismo de articulación o puente con la ley general. Más que facilitar la visión integral de protección que busca el Congreso de la Unión en las guarderías, la ley local se erige como un factor que obstaculiza la implementación de un sistema tutelar y preventivo íntegro sobre las guarderías.
Por estos motivos, coincido con la inconstitucionalidad del artículo impugnado, aunque por razones distintas.
