Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 14, Enero de 2015, Tomo I, 448 |
| Fecha de publicación | 31 Enero 2015 |
| Fecha | 31 Enero 2015 |
| Número de resolución | 44/2012 |
| Número de registro | 41627 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en la acción de inconstitucionalidad 44/2012, resuelta por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de diecisiete de octubre de dos mil trece.
Coincido con la conclusión de la mayoría, pero no con la metodología utilizada para determinar la constitucionalidad del artículo 51, segundo párrafo, de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, pues estimo que la jurisprudencia de esta Corte obliga a utilizar un parámetro distinto cuando se nos exige someter a escrutinio de constitucionalidad alguna ley que, se afirma, viola un derecho humano
I
La decisión de la mayoría se limita a determinar la constitucionalidad de la norma, pues si bien reconoce que con la reintroducción en la ley local del concepto de "interés jurídico", como presupuesto para ejercer la acción del juicio de nulidad en el D.F. en los casos ahí establecidos -juicios interpuestos para obtener sentencias que permitan realizar actividades reguladas-, en contraste con el requisito mínimo exigido antes de acreditar un "interés legítimo", se acota o limita el acceso a los tribunales administrativos; ello no es reprochable, pues los artículos 14 y 17 constitucionales facultan al legislador establecer condiciones y términos en las leyes de acceso a la justicia, siendo un motivo legítimo del legislador "establecer mecanismos que permitan corroborar que quienes reclamen el respeto de un derecho objetivo efectivamente sean titulares del mismo".
Desde mi perspectiva, esta argumentación es insuficiente para agotar el análisis de constitucionalidad propuesto, pues si se acepta -como se hace de manera implícita en la decisión de la mayoría- que la norma impugnada, efectivamente, restringe el acceso a la justicia administrativa -al exigirse interés jurídico en lugar de interés legítimo-, por tanto, esa acotación del legislador sólo será constitucional si supera un estándar de proporcionalidad.
Coincido con la mayoría en que los presupuestos procesales, como condiciones de acceso a los tribunales, son, por regla general, elementos disponibles para el legislador democrático, quien los puede regular para atender determinadas finalidades constitucionalmente legítimas, por lo que cabe afirmar que goza de un margen de libertad de configuración normativa; sin embargo, esas limitaciones deben ser razonables y proporcionales, y para poder determinar si lo son el tribunal constitucional está obligado a correr un escrutinio de razonabilidad.
Por tanto, en mi opinión, la sentencia suscrita por la mayoría debió someter a escrutinio la normal legal impugnada, a la luz del estándar establecido por este Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 28/2011, de rubro: "ESCRUTINIO DE IGUALDAD Y ANÁLISIS CONSTITUCIONAL ORIENTADO A DETERMINAR LA LEGITIMIDAD DE LAS LIMITACIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. SU RELACIÓN."(1)
Como se observa del contenido de la referida jurisprudencia de este Pleno, cuando se alega una restricción a un derecho constitucional es necesario que el tribunal de control someta a la disposición legislativa respectiva a un análisis de tres pasos, a saber, legitimidad, necesidad y proporcionalidad; así, es necesario que la medida legislativa busque la consecución de un fin constitucionalmente legítimo; la medida sea efectiva instrumentalmente para la realización del fin y, finalmente, no debe ser abiertamente desproporcional con otros bienes constitucionalmente tutelados.
En el presente caso, estimo que, al no estar involucradas las categorías sospechosas establecidas en el artículo 1o. constitucional, ni tratarse de una restricción que trascienda al núcleo duro de protección del derecho humano -justamente por tratarse de un presupuesto procesal en donde el legislador goza de margen de apreciación-, el escrutinio debe ser ordinario y no estricto, por lo que no debe constatarse si el legislador utilizó los medios menos gravosos, sino simplemente que los medios utilizados se conecten racionalmente con la consecución del fin constitucionalmente legítimo.
Así, en primer lugar, estimo que es un fin constitucionalmente legítimo del legislador racionalizar los recursos judiciales administrativos y buscar mecanismos más objetivos en un área de litigio sensible para el interés social: las actividades reguladas, pues un abuso del mismo puede llevar a las autoridades reguladoras a perder el control sobre la rectoría en la prestación de servicios públicos, sobre los cuales la administración pública tiene un papel de garante.
En segundo lugar, estimo que dicho fin es razonablemente alcanzable mediante la medida impugnada: exigiendo a los actores acreditar interés jurídico, como presupuesto procesal, se logra filtrar litigios abiertamente infundados, sólo acotando su acceso a aquellos que tienen un interés subjetivo respecto de los actos impugnados en sede administrativa.
Finalmente, en tercer lugar, estimo que la medida no es abiertamente desproporcional: al modular restrictivamente el presupuesto procesal del juicio de nulidad no se impacta negativamente en el ámbito tutelado por el derecho de acceso a la justicia de los justiciables, pues si los ciudadanos estiman que se afectan sus derechos humanos con determinado acto de la autoridad administrativa, tienen abierta la posibilidad de acudir al juicio de amparo, al cual tendrían acceso directamente sin necesidad de agotar el juicio de nulidad previamente, limitando el juicio de nulidad para que, eficientemente, se ventilen aquellas controversias que más afectan a los involucrados en el contexto de una actividad regulada.
Sobre esta base, estimo que la norma impugnada es constitucional, porque supera el estándar de escrutinio constitucional establecido en la jurisprudencia de esta Suprema Corte.
Insisto que no puedo coincidir con la metodología utilizada por la mayoría, pues no se realiza el estudio de proporcionalidad en los tres pasos de legitimidad, necesidad y proporcionalidad.
II
Finalmente, estimo que en la sentencia aprobada por la mayoría era necesario hacer notar que el contenido normativo del segundo párrafo del artículo 51 de la Ley Orgánica del Tribunal de lo Contencioso admite una interpretación literal que, en caso de adoptarse, tornaría inconstitucional la norma, justamente por las razones apuntadas por la Comisión Local de Derechos Humanos, pues, en ese caso, la restricción del legislador sí devendría irracional.
En efecto, la porción normativa impugnada establece: "En los casos en que el actor pretenda obtener sentencia que le permita realizar actividades reguladas, deberá acreditar su interés jurídico mediante la correspondiente concesión, licencia, permiso, autorización o aviso."
Como se observa, el texto del artículo establece que toda acción que busque una sentencia que permita al actor realizar actividades reguladas, debe satisfacer el presupuesto procesal de acreditar un interés jurídico, mediante la presentación de los siguientes títulos: concesión, licencia, permiso, autorización o aviso.
Pues bien, estimo que la carga que impone el artículo impugnado al actor del juicio de nulidad para presentar una concesión, licencia, permiso, autorización o aviso para acceder al juicio debe acotarse a aquellos casos en los que no es materia de la litis la existencia de alguno de esos títulos, sino los actos que impiden al actor el despliegue de la actividad a que tiene derecho con base en los mismos.
Lo anterior, pues si llegara a ser el caso de que el actor impugne justamente la decisión de la autoridad, por la cual niega o afecta esos títulos, esto es, que la materia del juicio verse justamente sobre el derecho del actor a esos títulos habilitantes, por tanto, no es válido exigir que el actor acredite el título que justamente es materia del juicio, pues eso corresponde al estudio de fondo.
En otras palabras, sólo es exigible al actor acreditar su interés jurídico mediante la presentación de una concesión, licencia, permiso, autorización o aviso, cuando el Juez administrativo advierta que no será materia de la litis la validez de esos títulos o el derecho a acceder a los mismos, sino solamente los actos que, en su caso, afectan las condiciones de ejercicio de la actividad ahí permitida.
Si la norma impugnada se interpretara en un sentido literal y se concluyera que también debe exigirse a los actores la presentación de los referidos títulos cuando combatan actos obstaculizadores del acceso a esos títulos, en mi opinión, se permitiría que el legislador blindara de control jurisdiccional en sede administrativa buena parte de los actos de autoridad realizados en el contexto de actividades reguladas, pues la puerta de entrada a los tribunales sólo la tendrían quienes la autoridad efectivamente estima que tienen derecho a ello, al controlar la emisión de esos títulos, sin importar si es la titularidad de ese derecho lo que está sujeto a cuestionamiento.
Así, en este caso, en mi opinión, el legislador no establecería una limitación legítima al derecho de acceso a la justicia, sino una limitación arbitraria sólo con el objetivo de blindar de control jurisdiccional a determinados actos; por tanto, en mi opinión, en la decisión de la mayoría debía excluirse del ámbito de interpretaciones posibles de la norma impugnada, ésta que he identificado como "literal".
En segundo lugar, estimo que cuando el legislador establece en la norma impugnada que el actor ha de acreditar su interés jurídico con "concesión, licencia, permiso, autorización o aviso", tal lista sólo es enunciativa, mas no limitativa, pues lo que importa para acreditar el interés jurídico es que se tenga un derecho subjetivo para lo cual se puede presentar cualquier otro título equivalente, pues de otra forma bastaría que la autoridad administrativa cambiara la nomenclatura de sus autorizaciones para blindar de control judicial a sus actos, siendo que lo importante no es el nombre del título, sino su contenido.
Estos dos aspectos se resolverían, en mi opinión, mediante interpretación conforme.
Sin embargo, coincido con la mayoría en el sentido de la decisión tomada el día de hoy y me separo de las consideraciones precisadas por las razones expuestas.
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1. Visible en la página 5 del Tomo XXXIV, agosto de 2011, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época.
