Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno

I. Introducción

El Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación 36/2011-CA interpuesto por el Presidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión, en sesión correspondiente al dieciséis de agosto de dos mil once, determinó que, primero, es procedente pero infundado el recurso de reclamación y, segundo, que se confirma el acuerdo impugnado.

La materia del recurso de reclamación fue el auto de quince de abril de dos mil once, dictado por el Ministro instructor en la controversia constitucional 48/2011, por el cual desechó de plano, por notoriamente improcedente, la controversia constitucional intentada.

El Pleno de la Suprema Corte resolvió, por mayoría de siete votos, que es infundado el recurso de reclamación y, por tanto, determinó confirmar el acuerdo impugnado, también por mayoría de siete votos.

No compartimos el criterio de la mayoría, ya que estimamos que el recurso de reclamación debería haberse declarado fundado y, en consecuencia, debió haberse revocado el acuerdo recurrido para efecto de que la demanda fuera admitida, siempre y cuando no existiera un motivo manifiesto e indudable de improcedencia diverso del analizado que diese lugar a su desechamiento. Lo anterior, en virtud de las razones que a continuación se explican.

II. Razones del disenso

La Cámara ahora recurrente (Cámara de Diputados) considera que las facultades para legislar en materia de hidrocarburos e inversión extranjera es de su ejercicio exclusivo, en términos del artículo 73,(1) fracciones X y XXIX-F, de la Constitución Federal, ya que mediante lo impugnado se encomienda a un particular el control y la operación directa de un segmento del área estratégica de los hidrocarburos reservada a la Nación, en términos de los artículos 25,(2) 27(3) y 28(4) de la propia Constitución.

La falta de afectación al interés legítimo del actor no constituye un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, es decir, no es notoriamente improcedente, en virtud de que existe un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 constitucional para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones; máxime si se toma en consideración que las adecuaciones propuestas a los "Contratos de servicios para la evaluación, desarrollo y producción de hidrocarburos en las áreas de Magallanes, C. y el Santuario, de la Región Sur"; están clasificadas como "Reservadas" en términos del artículo 14, fracción VI de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental y el artículo 15 de la Ley de Petróleos Mexicanos; tal como se advierte de la lectura del Anexo I del Acuerdo CA-131/2010 del Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos.

En efecto, se considera que, en la especie, en forma opuesta a lo establecido en el acuerdo recurrido, no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, en virtud de que existe un principio de agravio que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, constitucional; en el caso particular, la Cámara de Diputados lo tiene, para demandar la invalidez del Acuerdo CA-130/2010 del Consejo de Administración de PEMEX, la convocatoria emitida por PEMEX EXPLORACIÓN y PRODUCCIÓN para una licitación pública internacional para la adjudicación de varios contratos de servicios para la evaluación, desarrollo y producción de hidrocarburos, así como el procedimiento relacionado con las bases de licitación y su respectivo modelo de contrato.

La existencia de ese principio de afectación aducido por la Cámara de Diputados hace que no sea evidente ni indudable la inviabilidad de la acción, puesto que la afectación del ámbito competencial del actor debería dilucidarse al estudiar el fondo del asunto; por ende, no puede ser materia de un acuerdo inicial de mero trámite determinar la existencia de la causa de improcedencia.

En efecto, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha dictado una serie de importantes criterios en el sentido de que cuando hay un principio de afectación, como en el caso, se debe admitir la demanda de controversia constitucional, puesto que ese principio de agravio puede implicar la existencia real de una invasión de esferas de competencia, cuestión ésta que constituye la premisa básica para la procedencia de esta garantía constitucional de carácter jurisdiccional.

Dichos criterios están contenidos en la tesis plenaria de jurisprudencia 67 y en la tesis aislada sustentada por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE"(5) y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EXISTE INTERÉS LEGÍTIMO PARA LA PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN CUANDO SE ACTUALIZA UNA AFECTACIÓN A LA ESFERA DE ATRIBUCIONES DE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS, A SU ESFERA JURÍDICA O SOLAMENTE UN PRINCIPIO DE AFECTACIÓN".(6)

Asimismo, cobra aplicación la tesis plenaria de jurisprudencia, que lleva por rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN".(7)

En otros casos, como en el presente, alguna de la Cámaras del Congreso, sea la de Diputados o la de Senadores, según corresponda, aduce expresamente, en los conceptos de invalidez, que, a su juicio, hay una invasión de esferas competenciales, toda vez que las determinaciones impugnadas constituyen una invasión a las potestades legislativas del Congreso de la Unión.

En el caso particular, como se dijo, la Cámara de Diputados sostiene expresamente que los actos impugnados invaden su facultad legislativa exclusiva, siendo que no pueden ser materia de determinaciones administrativas.

Acorde con lo expuesto, no es posible compartir la resolución de la mayoría, en cuanto que sostiene a priori, es decir, sin un examen de fondo, que: "…resulta claro que las determinaciones tomadas por el organismo descentralizado Petróleos Mexicanos en el área estratégica del petróleo, de ninguna manera son susceptibles de afectar la esfera de competencia y atribuciones que la Constitución Federal otorga, en virtud de que éstas se refieren a una facultad exclusiva que la Federación lleva a cabo por conducto del citado organismo descentralizado; por ende, jurídicamente es inadmisible que la Cámara actora pueda resentir alguna afectación por los acuerdos emitidos por el Consejo de Administración de Petróleos Mexicanos o por la emisión de las convocatorias para las licitaciones pública en dicha materia".

No podemos aceptar el argumento anterior, ya que da por sentado de antemano lo que es necesario demostrar en un estudio en que se pueda determinar con certeza si el ejercicio de esas facultades administrativas no se han excedido, precisamente invadiendo el ámbito del legislador; que es lo que alega la Cámara de Diputados. Con esto no afirmamos que la Cámara actora tenga razón en cuanto al fondo, pero sostenemos que sí hay un principio de afectación esgrimido que se traduce en un interés legítimo, que tendría que analizarse para resolver de manera fundada y motivada el asunto.

La consecuencia de desechar este tipo de asuntos es grave, desde nuestro punto de vista, toda vez que no existe otra vía para que el órgano que alega ser competente para regular la materia pueda impugnar la intromisión de otro órgano del poder público en su ámbito competencial.

Entonces emerge la cuestión acerca de qué utilidad tendría el sistema de derecho procesal establecido en la Carta Magna para garantizar el régimen constitucional (mediante prohibiciones, limitaciones y reserva legislativa) en materia del petróleo y de los demás hidrocarburos, que constituyen un área estratégica, si el Poder Ejecutivo Federal pudiese, a través de decisiones administrativas, violar esas prohibiciones, limitaciones y reserva de ley, sin medio de impugnación alguno para combatir tal violación.

Por las razones apuntadas, discrepamos de lo resuelto por la mayoría al resolver el presente recurso de reclamación, dictado en la controversia constitucional 48/2011, ya que, en forma opuesta al criterio de la mayoría, consideramos que en la especie no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia.

ATENTAMENTE

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MINISTRO JOSÉ FERNANDO MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR

FRANCO GONZÁLEZ SALAS LELO DE LARREA

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1. "Artículo. 73.- El Congreso tiene facultad:

[…]

X.- Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123.

[…]

XXIX-F.- Para expedir leyes tendientes a la promoción de la inversión mexicana, la regulación de la inversión extranjera, la transferencia de tecnología y la generación, difusión y aplicación de los conocimientos científicos y tecnológicos que requiere el desarrollo nacional."

2. "Artículo. 25.- Corresponde al Estado la rectoría del desarrollo nacional para garantizar que éste sea integral y sustentable, que fortalezca la Soberanía de la Nación y su régimen democrático y que, mediante el fomento del crecimiento económico y el empleo y una más justa distribución del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales, cuya seguridad protege esta Constitución.

El Estado planeará, conducirá, coordinará y orientará la actividad económica nacional, y llevará al cabo la regulación y fomento de las actividades que demande el interés general en el marco de libertades que otorga esta Constitución.

Al desarrollo económico nacional concurrirán, con responsabilidad social, el sector público, el sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad económica que contribuyan al desarrollo de la Nación.

El sector público tendrá a su cargo, de manera exclusiva, las áreas estratégicas que se señalan en el Artículo 28, párrafo cuarto de la Constitución, manteniendo siempre el Gobierno Federal la propiedad y el control sobre los organismos que en su caso se establezcan."

3. "Artículo. 27.-

[…]

Corresponde a la Nación el dominio directo de todos los recursos naturales de la plataforma continental y los zócalos submarinos de las islas; de todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos; el petróleo y todos los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos; y el espacio situado sobre el territorio nacional, en la extensión y términos que fije el Derecho Internacional.

[…]

En los casos a que se refieren los dos párrafos anteriores, el dominio de la Nación es inalienable e imprescriptible y la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos de que se trata, por los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, no podrá realizarse sino mediante concesiones, otorgadas por el Ejecutivo Federal, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes. Las normas legales relativas a obras o trabajos de explotación de los minerales y substancias a que se refiere el párrafo cuarto, regularán la ejecución y comprobación de los que se efectúen o deban efectuarse a partir de su vigencia, independientemente de la fecha de otorgamiento de las concesiones, y su inobservancia dará lugar a la cancelación de éstas. El Gobierno Federal tiene la facultad de establecer reservas nacionales y suprimirlas. Las declaratorias correspondientes se harán por el Ejecutivo en los casos y condiciones que las leyes prevean. Tratándose del petróleo y de los carburos de hidrógeno sólidos, líquidos o gaseosos o de minerales radioactivos, no se otorgarán concesiones ni contratos, ni subsistirán los que en su caso se hayan otorgado y la Nación llevará a cabo la explotación de esos productos, en los términos que señale la Ley Reglamentaria respectiva. Corresponde exclusivamente a la Nación generar, conducir, transformar, distribuir y abastecer energía eléctrica que tenga por objeto la prestación de servicio público. En esta materia no se otorgarán concesiones a los particulares y la Nación aprovechará los bienes y recursos naturales que se requieran para dichos fines."

4. "Artículo. 28.-

[…]

No constituirán monopolios las funciones que el Estado ejerza de manera exclusiva en las siguientes áreas estratégicas: correos, telégrafos y radiotelegrafía; petróleo y los demás hidrocarburos; petroquímica básica; minerales radioactivos y generación de energía nuclear; electricidad y las actividades que expresamente señalen las leyes que expida el Congreso de la Unión. La comunicación vía satélite y los ferrocarriles son áreas prioritarias para el desarrollo nacional en los términos del artículo 25 de esta Constitución; el Estado al ejercer en ellas su rectoría, protegerá la seguridad y la soberanía de la Nación, y al otorgar concesiones o permisos mantendrá o establecerá el dominio de las respectivas vías de comunicación de acuerdo con las leyes de la materia."

5. Jurisprudencia 67, A. (actualización 2001), de texto:

"Si bien el medio de control de la constitucionalidad denominado controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal, debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución Federal y, por ende, cuando a través de dicho medio de control constitucional se combate una norma general emitida por una autoridad considerada incompetente para ello, por estimar que corresponde a otro órgano regular los aspectos que se contienen en la misma de acuerdo con el ámbito de atribuciones que la Ley Fundamental establece, las transgresiones invocadas también están sujetas a ese medio de control constitucional, siempre y cuando exista un principio de afectación."

6. Tesis 2a./ XVI/2008, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXVII, Febrero de 2008, página 1897, de texto:

En materia de controversias constitucionales la Suprema Corte de Justicia de la Nación, respecto del interés legítimo, ha hecho algunas diferenciaciones que, aunque sutiles, deben tenerse presentes: 1. En la controversia constitucional 9/2000 consideró que el interés legítimo se traduce en la afectación que las entidades, poderes u órganos resienten en su esfera de atribuciones, y se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada pueda causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en que se encuentra; 2. En la controversia constitucional 328/2001 sostuvo que el interés legítimo se traducía en la afectación a la esfera jurídica del poder que estuviera promoviendo; 3. En la controversia constitucional 5/2001 determinó que si bien es cierto que la controversia constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado, y que debe tomarse en cuenta que la normatividad constitucional también tiende a preservar la regularidad en el ejercicio de las atribuciones constitucionales establecidas en favor de tales órganos, las que nunca deberán rebasar los principios rectores previstos en la propia Constitución, quedando las transgresiones invocadas sujetas a dicho medio de control constitucional, también lo es que no se abrogó, por decirlo de alguna manera, lo relativo al interés legítimo para la procedencia de la acción, sino que se matizó considerando que era necesario un principio de afectación; y, 4. En la controversia constitucional 33/2002 retomó el principio de afectación para efectos del interés legítimo, y estableció un criterio para determinar cuándo y cómo debe estudiarse ese principio. Así, puede entenderse que se colmará el requisito relativo al interés legítimo cuando exista una afectación a la esfera de atribuciones de las entidades, poderes u órganos legitimados, a su esfera jurídica, o solamente un principio de afectación.

7. Jurisprudencia 50/2004 P.J. 50/2004, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, julio de 2001, página 920, de texto:

"La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.", no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA." y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.", de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones."