Voto de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala

Voto particular que formula el M.S.S.A.A. en la contradicción de tesis 153/2008-SS, suscitada entre los Tribunales Colegiados Noveno y Décimo Tercero, ambos en Materia Administrativa del Primer Circuito. Resuelta por la Segunda S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de doce de noviembre de dos mil ocho.

El punto de contradicción en el asunto referido, consistió en determinar si la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, al conocer del recurso de apelación, puede invocar de oficio causales de improcedencia o, por el contrario, se encuentra impedida para analizar motivos de improcedencia no planteadas en los agravios.

Al respecto, la mayoría de los Ministros integrantes de la Segunda S. consideró que la S. Superior de ese tribunal está facultada para analizar en la apelación, causales de improcedencia y sobreseimiento con independencia de que se aleguen o no en los agravios que formule el apelante, ya que el legislador no ha establecido límite alguno para su apreciación y porque en la segunda instancia subsiste el principio de que las causas de improcedencia y sobreseimiento son de orden público.

El anterior razonamiento no se comparte, por las razones que enseguida se exponen.

En efecto, en el considerando quinto de la resolución de la mayoría, se formula una reseña de los antecedentes y de las diversas reformas que ha tenido la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal; de ahí se desprende que ese ordenamiento fue publicado en el Diario Oficial de la Federación del diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno, estableciéndose desde entonces, causales de improcedencia y sobreseimiento; así como que el procedimiento contencioso administrativo se desarrollaba en una sola instancia, de manera que no existía recurso ordinario contra la sentencia definitiva, en esta virtud, el análisis de las causas de improcedencia y sobreseimiento, por obvias razones, solamente correspondía a las S. y a su presidente, estudio que podía realizarse al examinar la demanda o al dictar sentencia.

Posteriormente, en las reformas publicadas el tres de enero de mil novecientos setenta y tres, se estableció que el presidente de las S.s estaba facultado para examinar las causas de improcedencia y sobreseimiento, tanto al momento de imponerse de la demanda, como con posterioridad y antes de la audiencia y, en este orden de ideas, seguía correspondiendo a las S. el examen de esas cuestiones al momento de dictar sentencia. De igual forma con esas reformas se previó un recurso contra las resoluciones de las S.s del tribunal que decreten o nieguen sobreseimientos y las que pongan fin al juicio, el cual sólo podía ser interpuesto por la autoridad demandada cuando el asunto fuera de importancia y trascendencia, esto es, no existía todavía recurso ordinario a favor del actor o del tercero contra la resolución que dirimiera el procedimiento; empero, nada se estableció en torno a la posibilidad de que el órgano revisor examinara de oficio, las causas de improcedencia y sobreseimiento.

En la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciséis de junio de mil novecientos ochenta y seis, el recurso establecido, en principio, en forma exclusiva para la autoridad demandada, se amplió, para que estuviera en aptitud de interponerlo cualquiera de las partes del juicio; sin embargo, en esa reforma tampoco se hace mención alguna a la facultad de la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, para estudiar de oficio las causas de improcedencia y sobreseimiento.

El sistema de impugnación descrito permanece a la fecha, con la diferencia de que a partir del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, al mencionado recurso se le denominó de apelación.

En ese contexto se aprecia que la vigente Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, establece dos instancias: la primera, de la cual conocen las S.s del Tribunal; y la segunda, de apelación, de la que es competente para resolver la S. Superior; empero, en dicha ley solamente se expresa la posibilidad de examinar las causas de improcedencia y sobreseimiento en la primera instancia, como se observa de los artículos 54 y 57 de ese ordenamiento.

Lo anterior patentiza que si bien, en principio solamente se contemplaba una instancia y, por tanto, la referencia al análisis de las causas de improcedencia y sobreseimiento sólo se relacionaba con esa instancia; también lo es que en ningún precepto de la ley, ni en las exposiciones de motivos o debates de las reformas que ha sufrido, se introdujo la posibilidad de que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal examinara de oficio las citadas causales, lo que tiene su razón en la naturaleza misma del recurso y, en general, del procedimiento contencioso administrativo, como se explicará en líneas subsecuentes.

En efecto, en el artículo 87 de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, se establece en favor de las partes del juicio, esto es, del actor, la autoridad demandada y el tercero perjudicado, un medio de impugnación para combatir las resoluciones dictadas por las S.s del tribunal, si a su parecer éstas no se apegan a derecho; este medio de control denominado apelación, está encomendado a un órgano jurisdiccional de grado superior que es precisamente la S. Superior del tribunal.

Ahora bien, en el citado artículo no se establece pero es indudable que a partir del citado principio de impugnabilidad, el apelante pretende la revocación o la modificación de la resolución impugnada; pero cuando los vicios que se atribuyen a la resolución combatida no se demuestran, conduce a que se confirme la resolución recurrida.

A partir de lo anterior, considero que el recurso de apelación previsto en el procedimiento contencioso administrativo del Distrito Federal, no se separa del concepto tradicional de la apelación, de acuerdo con la teoría general del proceso, esto es, como "el recurso en virtud del cual un tribunal de segundo grado, a petición de parte legítima, revoca, modifica o confirma una resolución de primera instancia".(1)

La doctrina proporciona otros conceptos de apelación, los cuales se transcriben a continuación: "Es el recurso por medio del cual se pide al superior de un juzgador inferior, que revoque o modifique una resolución que éste dictó".(2)

"... el recurso de apelación, a través del cual una parte o ambas, solicitan al tribunal de segundo grado o instancia (tribunal ad quem) la revisión de una resolución dictada por el Juez de primera instancia (Juez a quo), para que la modifique o revoque. La revisión se limita, por regla general, a los agravios expresados por el apelante".(3)

De donde se sigue que el juicio ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, con relación a los medios de impugnación, en específico al de apelación, se presenta como una carga para las partes, esto es, la sentencia de primera instancia transcurridos los términos para impugnarla, adquiere la autoridad de cosa juzgada, independientemente de que su contenido se encuentre ajustado a derecho o no, de esta manera no se trata de la renovación en la segunda instancia del proceso de la primera, sino que es a partir de lo expresado en los agravios que el órgano de apelación puede examinar la resolución recurrida.

Con relación al recurso de apelación, en general, desde el punto de vista en análisis, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha emitido las siguientes jurisprudencias, que confirman lo antes dicho:

"ACCIÓN. EL ESTUDIO DE SU IMPROCEDENCIA POR EL TRIBUNAL DE APELACIÓN NO PUEDE HACERSE SI EN LOS AGRAVIOS NO SE PROPORCIONAN LAS BASES PARA ELLO. Si bien esta Tercera S. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en jurisprudencia definida ha reconocido las facultades del juzgador de primera instancia para examinar de oficio la improcedencia de la acción, cabe aclarar que el tribunal de apelación sólo puede emprender ese examen, siempre y cuando en el pliego de agravios sometidos a su consideración se haga valer la correspondiente inconformidad y se proporcionen las bases suficientes para que establezca cuáles requisitos de la acción dejaron de cumplirse, o sea, que en la segunda instancia sólo pueden examinarse los elementos de la acción y los hechos constitutivos de la misma, a la luz de los agravios respectivos" (Tesis 3a./J. 9/92, Tercera S., Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 54, junio de 1992, página 16, Octava Época).

"APELACIÓN, LITIS EN LA. En la segunda instancia la litis se forma con la expresión de agravios y la contestación a los mismos." (Tesis CXVIII, Tercera S., Semanario Judicial de la Federación, página 422, Quinta Época).

"APELACIÓN, MATERIA DE LA LITIS EN LA. De la jurisprudencia sustentada en el sentido de que la expresión de agravios es la base de la controversia en la revisión, y si no se presenta, se juzgaría oficiosamente sobre hechos que no están en tela de juicio, lo que está en abierta pugna con el sistema establecido en la revisión a instancia de parte, se infiere que la materia de la litis en la segunda instancia, está constituida por los agravios del apelante y por la sentencia recurrida, y no por el escrito que el apelado puede presentar o no, en que contradiga los agravios; por tanto, resulta que no debe estimarse necesario que el tribunal de alzada mencione este criterio en su sentencia, pues basta que del texto de la misma se venga en conocimiento de que aquél tuvo en cuenta para fallar, las respectivas alegaciones de las partes, que constituyen los elementos del juicio" (Tesis LXIX, Tercera S., Semanario Judicial de la Federación, página 671, Quinta Época).

"TRIBUNAL FISCAL. SUS SENTENCIAS NO DEBEN OCUPARSE DE CONCEPTOS DE ANULACIÓN QUE REFIEREN CUESTIONES NO PROPUESTAS EN EL RECURSO ORDINARIO, POR NO FORMAR PARTE DE LA LITIS. Aun cuando el artículo 237 del Código Fiscal de la Federación determine a la letra que se examinen todos y cada uno de los puntos controvertidos del acto impugnado y no exista disposición alguna que textualmente ordene el rechazo de las cuestiones no aducidas en el recurso ordinario administrativo, tales circunstancias no pueden llevar al extremo de estimar que en el juicio de nulidad, el Tribunal Fiscal pueda y deba ocuparse de planteamientos no propuestos en el recurso, pues en el juicio de nulidad no se da una litis abierta y desvinculada de los cuestionamientos que, fueron materia del recurso administrativo, sino que el precepto señalado simplemente contiene el principio de congruencia que rige el dictado de los fallos, por cuya virtud el órgano resolutor está obligado a decidir todos los puntos sujetos oportunamente a debate. Apreciarlo de otra manera, desarmonizaría esa disposición con los principios de preclusión, definitividad, litis cerrada y paridad procesal, involucrados en los artículos 125, 132, 202, fracciones V y VI, y 215 del Código Fiscal de la Federación. Los principios de preclusión y definitividad se desvirtuarían al obligar o permitir que la S.F. analice todo lo que el actor aduzca en la demanda de nulidad, aun cuando no lo haya planteado en el recurso ordinario; y los de litis cerrada y paridad procesal se desconocerían al atender sin limitaciones a la extendida defensa ejercida por el demandante, frente a la circunstancia contraria impuesta a la autoridad demandada, de que no puede citar distintos fundamentos a los consignados en la resolución impugnada. En otras palabras, no tendrían razón de existir los recursos administrativos y por ende los principios que los rigen". (Tesis 2a./J. 20/93, Segunda S., Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, tomo 72, diciembre de 1993, página 20, Octava Época).

De lo expuesto se obtiene que si la parte a quien supuestamente perjudica la sentencia no hace valer el recurso de apelación, ello implica que se conforma con la misma, incluso con sus errores; en este orden de ideas, si la materia de la apelación lo es la resolución recurrida y examinada a través de los agravios hechos valer, ello implica que el Juez de apelación no está facultado para examinar el juicio desde todos los aspectos que pudieron ser objeto de examen por parte del juzgador de primera instancia.

Por tanto, la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal no está facultada para examinar de oficio las causas de improcedencia y sobreseimiento, dado que debe limitar su estudio a las cuestiones alegadas en los agravios respectivos.

Refuerza lo anterior, la circunstancia de que el juicio contencioso administrativo desde su concepción y hasta la actualidad está diseñado en beneficio de los gobernados para velar por la vigencia de sus derechos, como se desprende de las siguientes exposiciones de motivos.

En la exposición de motivos del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecisiete de marzo de mil novecientos setenta y uno, los legisladores sostuvieron lo siguiente:

"Con el fin de establecer la justicia administrativa en el Distrito Federal, en forma ágil y eficaz, se propone la creación de un Tribunal de lo Contencioso Administrativo, de acuerdo con lo previsto en la fracción I del artículo 104 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el cual estará dotado de plena autonomía para resolver con imparcialidad los juicios que los particulares promuevan contra los actos y resoluciones de las autoridades administrativas del Departamento del Distrito Federal; la justicia que se imparta en el Tribunal de lo Contencioso Administrativo deberá ser expedita, pronta y pública. Además, siempre será carente de formalidades y para que el propósito no se desvirtúe el tribunal, en bien del quejoso, suplirá la deficiencia de la demanda, lo que especialmente se propone en beneficio de la clase económicamente desvalida, en donde es más frecuente la imposibilidad o la dificultad para pedir justicia."

Asimismo, en la exposición de motivos de la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el cuatro de enero de mil novecientos setenta y tres, el Congreso expuso lo siguiente:

"Al crearse el mencionado tribunal, cuya función es impartir justicia administrativa en el Distrito Federal, se procuró establecer un procedimiento de términos breves y carente de formalidades, para lograr la más ágil y pronta resolución de los asuntos. Simultáneamente se buscó la forma más eficaz para lograr un procedimiento que vincule a todas las autoridades que, en sus diversas jerarquías, intervenga en la solución de los asuntos, a fin de que, demandada una de ellas, la sentencia sea cumplida por la que finalmente resulte competente y, en último análisis, por el jefe del Departamento del Distrito Federal. Para este fin la ley establece que, además del actor, de la autoridad demandada y del tercero perjudicado, serán partes el Departamento del Distrito Federal, considerado como una unidad, representado por el jefe del mismo, así el director general a cuya área de atribuciones corresponda la materia de la resolución o acto impugnado.

"Este sistema, establecido en beneficio de los particulares, ha facilitado a éstos el planteamiento de sus asuntos, evitándoles la investigación sobre el origen de acuerdos, u órdenes que pudieran haber motivado el acto administrativo impugnado".

Por otra parte, en la exposición de motivos del Decreto de reforma publicado en el Diario Oficial de la Federación el tres de enero de mil novecientos setenta y nueve, se señaló lo siguiente:

"La razón de ser de la administración pública es su sometimiento al orden jurídico; de él surge y en él encuentra determinados sus fines; así como los medios y maneras de satisfacerlos. Pero no obstante ello, resulta posible que las autoridades puedan llegar a producir actos contrarios a la ley. En una cada día más compleja vida social, el Ejecutivo enfrenta innumerables obstáculos en el desarrollo de su función. Surge aquí, para una administración consciente de su deber, la necesidad de encontrar caminos idóneos para restablecer el orden jurídico y, consecuente con ello, facilitar a los administrados velar por la vigencia de sus derechos e intereses.

"En el mes de febrero del año 1971, el H. Congreso se sirvió enviar la ley que creó el Tribunal de lo Contenciosos Administrativo del Distrito Federal. Dicho órgano jurisdiccional establecido con base en lo previsto por el artículo 104 de nuestra Constitución y siguiendo en mucho la experiencia de los Tribunales Administrativos iniciados con el Tribunal Fiscal de la Federación, tiene como principal objeto el dirimir las controversias que surgen entre los particulares y la administración pública del Departamento del Distrito Federal.

"A siete años y medio de su creación se ha observado la bondad de la institución, puesto que ha sido posible que actos que no se ajustaron estrictamente a la ley, fueran corregidos, dándoles un cauce institucional y legal, para que pudieran ser enmendados.

"La experiencia del funcionamiento del tribunal, sobre todo en relación al procedimiento y su competencia, ha sido reveladora y fecunda, aconseja que se haga una reestructuración de la ley, por lo que se ha estimado conveniente modificarla y adicionarla para preservar el espíritu que animó la creación del tribunal, incrementar su margen de producción y hacerla accesible a mayor número de ciudadanos, consolidándolo como un auténtico instrumento de justicia social."

Finalmente, en el dictamen de las Comisiones Unidas de Administración y Procuración de Justicia y de Hacienda del decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el diecinueve de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, se argumentó lo siguiente:

"En esta nueva ley que hoy se dictamina se preserva el espíritu de justicia que sirvió de base al legislador cuando en el año de 1971 creó el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, como una figura nueva dentro del derecho mexicano. Institución de la que cabe destacar que desde su creación y hasta nuestros días ha servido a los habitantes del Distrito Federal para dirimir las controversias entre la administración pública de esta entidad federativa y los particulares, determinando en su caso la legalidad o no de los actos administrativos."

En consecuencia, de aceptarse que la S. Superior del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal, puede analizar de oficio las causas de improcedencia y sobreseimiento, se trastocaría la concepción misma del juicio contencioso, pues resulta claro que, con tal actuación, solamente puede perjudicarse a los gobernados, que siempre tendrán el carácter de parte actora en los juicios de que conoce ese tribunal, vulnerándose el principio de igualdad procesal, porque a través de ese estudio oficioso se otorgaría a la parte demandada, esto es, a la autoridad, una posición más favorable respecto de la actora, al establecer la oportunidad de la renovación del análisis (oficioso) de las causas de improcedencia y sobreseimiento, que solamente beneficiarían a su parte y no a su contraria, cuando deben estar sujetos a las mismas disposiciones procesales.

Por lo mismo, a efecto de no quebrantar el mencionado principio de igualdad procesal entre los gobernados actores y las autoridades administrativas demandadas en el juicio contencioso administrativo, no es factible la revisión oficiosa de las causas de improcedencia y sobreseimiento, pues con tal actuar se estaría dando a la parte demandada una segunda oportunidad de revisión no solicitada, la cual en ningún caso, podría otorgarse a quien ejerce la acción; máxime si se toma en cuenta como se indicó, que el juicio contencioso administrativo está inspirado en la protección del gobernado frente a la autoridad administrativa que dispone de mejores elementos para defenderse en juicio.

Por estas razones, no se comulga con lo sostenido por la mayoría de los señores Ministros, ya que de un examen histórico de la Ley del Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Distrito Federal y de la naturaleza y finalidad del juicio contencioso administrativo, se desprende que la S. Superior de ese órgano jurisdiccional no está facultada para analizar de oficio, en la apelación, causales de improcedencia y sobreseimiento no aducidas en los agravios.

En términos de lo determinado por el Pleno de la Suprema Corte en su sesión de veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en el artículo 3, fracción II, de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y el Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

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1. B.B., J.. El proceso civil en México, P., México, 2000, p. 589.

2. D.T., L.. Teoría del proceso, P., México, 1997, p. 358.

3. O.F., J.. Teoría general del proceso, Oxford, México, 2008, p. 331.