Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministros Olga Sánchez Cordero de García Villegas y Sergio Salvador Aguirre Anguiano |
| Número de registro | 40116 |
| Fecha | 01 Enero 2009 |
| Fecha de publicación | 01 Enero 2009 |
| Número de resolución | 26/2008 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIX, Enero de 2009, 2277 |
| Emisor | Pleno |
VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LOS MINISTROS O.S.C.D.G.V.Y.S.S.A. ANGUIANO EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2008, PROMOVIDA POR EL MUNICIPIO DE MACUSPANA, ESTADO DE TABASCO, RESUELTA POR EL TRIBUNAL EN PLENO DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN EN SESIÓN DE TRECE DE OCTUBRE DE DOS MIL OCHO.
En la controversia constitucional citada se impugnaron las siguientes normas:
a) Decreto 053, de once de diciembre de dos mil siete, publicado en el Suplemento 6815 R del Periódico Oficial del Estado de Tabasco correspondiente al veintinueve de diciembre de dos mil siete, por el cual se aprobó la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, en específico, su artículo 10.
b) Decreto 0103, de trece de diciembre de dos mil cinco, publicado en el suplemento 6607 Q del Periódico Oficial del Estado de Tabasco el treinta y uno de diciembre de dos mil cinco, por el cual se aprobó la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, en específico, su artículo 31.
Se atacan los decretos anteriores porque los artículos respectivos vulneran el principio de libertad administrativa de la hacienda municipal, al establecer un monto máximo de endeudamiento del cinco por ciento.
El Tribunal en Pleno determinó declarar procedente pero infundada la controversia constitucional.
Al respecto, se apuntó, en primer lugar, que el acto de aplicación de una ley con motivo del cual puede promoverse en su contra controversia constitucional no tiene que consistir necesariamente en un acto dirigido en forma concreta y específica a la actora, sino que también puede ser una diversa disposición de observancia general de igual o inferior jerarquía. Por ello, el artículo 10 de la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, para el ejercicio fiscal de dos mil ocho, puede ser un acto de aplicación del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, pues la obligación de cumplimentar con lo dispuesto por el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, en el sentido de no exceder en la contratación de financiamientos del cinco por ciento de los ingresos ordinarios de ese Municipio en el ejercicio fiscal que corresponda, fue impuesta al actor hasta el momento en el que se publicó la Ley de Ingresos Municipal del ejercicio fiscal de dos mil ocho, por lo que fue dicho acto el que otorgó vigencia a la norma y colocó al Municipio en una situación tal que le obliga, efectivamente, al acatamiento del precepto en mención.
Con base en la premisa anterior, se precisó que la controversia constitucional se promovió dentro del plazo de treinta días hábiles, pues la Ley de Ingresos del Municipio de Macuspana, Tabasco, fue publicada el veintinueve de diciembre de dos mil siete en el Periódico Oficial del Estado, por lo que el plazo para la interposición de la demanda relativa corrió del miércoles dos de enero al miércoles trece de febrero, ambos de dos mil ocho, de forma que si la demanda se presentó el doce de febrero de dos mil ocho fue oportuna.
Con relación al problema de fondo planteado, se apuntó que, aun considerando que la contratación de financiamiento es un ingreso que establecen las legislaturas a favor de los Municipios, en tanto debe ser aprobado por aquéllas, y que por lo tanto es uno de los ingresos a los que se refiere el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, no es posible sostener que se encuentran sujetas a este régimen, pues estos ingresos tienen una regulación constitucional específica.
En efecto, el artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal establece el principio de reserva de la ley respecto de las bases de los empréstitos, asimismo, prevé que los conceptos y montos de la contratación de financiamiento por los Municipios deberán ser determinados por el presupuesto que se apruebe anualmente; de aquí que el régimen constitucional de los empréstitos no es compatible con el principio de libre administración, pues la limitación en los conceptos y montos implica que no pueden manejar, aplicar y priorizar libremente los recursos obtenidos por este medio, condiciones en las que se traduce este principio constitucional. Por tanto, como los empréstitos no están sujetos al régimen de libre administración municipal, no puede configurarse la violación a este principio que aduce al Municipio actor en la presente controversia constitucional y, por tanto, debe reconocerse la validez de los preceptos impugnados.
Los Ministros que suscribimos el presente voto disentimos de la resolución votada por la mayoría, concretamente, respecto de la parte donde se examina el problema de fondo planteado, de acuerdo con las siguientes observaciones:
No se comparte la afirmación genérica en el sentido de que es incorrecto que el establecimiento de un monto máximo de endeudamiento debe hacerlo la Legislatura del Estado, al aprobar la ley de ingresos anual, y no en una ley de deuda, pues -a decir de la mayoría- el establecimiento de las bases generales de contratación de financiamiento es distinto a la determinación de los montos y conceptos de los empréstitos, por lo cual en la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco, se establecieron las bases generales de contratación de financiamiento, y en la Ley de Ingresos del Municipio, los montos de financiamiento.
Tal afirmación resulta inexacta puesto que, en primer lugar, basta una simple lectura del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, impugnada en la presente controversia, para advertir que en el texto de dicho numeral el Congreso de ese Estado no se limitó a establecer las bases generales de contratación del financiamiento, sino que estableció el tope máximo de endeudamiento en el 5% de los ingresos ordinarios de los Municipios en el ejercicio fiscal correspondiente.
Dicho numeral dice a la letra:
"Artículo 31. Para el ejercicio oportuno del presupuesto de egresos correspondiente y la adecuación de los flujos financieros autorizados por el Cabildo correspondiente, los Ayuntamientos podrán contratar financiamientos que no excedan del 5% de sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente, de conformidad con la Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Tabasco respectiva y que su vencimiento y pago se realicen en el mismo ejercicio fiscal en el que sean contratados."
Se estima que la inclusión de un porcentaje máximo de endeudamiento en la Ley de Deuda Pública impugnada debe ser considerada violatoria del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice:
"Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:
"...
"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional.
"Los Estados y los Municipios no podrán contraer obligaciones o empréstitos sino cuando se destinen a inversiones públicas productivas, inclusive los que contraigan organismos descentralizados y empresas públicas, conforme a las bases que establezcan las legislaturas en una ley y por los conceptos y hasta por los montos que las mismas fijen anualmente en los respectivos presupuestos. Los Ejecutivos informarán de su ejercicio al rendir la cuenta pública."
Según se desprende del contenido del precepto constitucional transcrito, los Municipios únicamente pueden contratar empréstitos cuando éstos están destinados a inversiones públicas productivas, y siempre que se establezca en una ley las bases de dicho endeudamiento, debiéndose definirse en una ley los montos anuales en los respectivos presupuestos.
Lo anterior significa que las bases de endeudamiento deben estar determinadas en una ley, lo que corresponde a la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios; mientras que los montos anuales han de estar determinados en una ley también anual, como ocurre con la Ley de Ingresos del Municipio actor, ya que señalar porcentajes, montos y motivos de empréstitos no puede considerarse una base general; de aquí que la determinación de esos puntos están reservados, por disposición del precepto constitucional en consulta, a esta última ley.
Estas afirmaciones encuentran razón jurídica en la necesidad de que las bases de endeudamiento de los Municipios deben estar definidas en una ley y han de tener estabilidad prolongada, mientras que los montos concretos del endeudamiento responden a circunstancias transitorias, que bien pueden ser previstas en leyes de vigencia anual, como la Ley de Ingresos atacada.
Además, cabe recordar que la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios establece expresamente en su artículo 22, fracción I, que corresponde al Congreso del Estado autorizar los montos máximos de endeudamiento anual en la correspondiente Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Tabasco; de donde se sigue que la determinación del monto de la deuda debe establecerse en la Ley de Ingresos, y no en la Ley de Deuda Pública.
Dicho numeral dice textualmente:
"Artículo 22. El Congreso del Estado tendrá las facultades, atribuciones y obligaciones en materia de deuda pública Municipal que le confiera la Constitución Política del Estado, la presente ley y otras disposiciones legales, incluyendo sin limitación las siguientes:
"I. Autorizar los montos máximos de endeudamiento anual en la correspondiente Ley de Ingresos de los Municipios del Estado de Tabasco."
Para fortalecer lo anterior, conviene traer a colación el texto de los artículos 9o. y 10 de la Ley General de Deuda Pública, donde se establece que los montos del endeudamiento deben estar consignados en una Ley de Ingresos. El texto de dichos numerales dice:
"Artículo 9o. El Congreso de la Unión autorizará los montos del endeudamiento directo neto interno y externo que sea necesario para el financiamiento del Gobierno Federal y de las entidades del sector público federal incluidas en la Ley de Ingresos y en el presupuesto de egresos de la Federación, así como del departamento del Distrito Federal. El Ejecutivo Federal informará al Congreso de la Unión del estado de la deuda, al rendir la cuenta pública anual y al remitir el proyecto de ingresos, asimismo informará trimestralmente de los movimientos de la misma, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes al vencimiento del trimestre respectivo. No se computarán dentro de dichos montos los movimientos referentes a propósitos de regulación monetaria."
"Artículo 10. El Ejecutivo Federal, al someter al Congreso de la Unión las iniciativas correspondientes a la Ley de Ingresos y al presupuesto de egresos de la Federación, deberá proponer los montos del endeudamiento neto necesario, tanto interno como externo, para el financiamiento del presupuesto federal del ejercicio fiscal correspondiente, proporcionando los elementos de juicio suficientes para fundamentar su propuesta. El Congreso de la Unión al aprobar la Ley de Ingresos, podrá autorizar al Ejecutivo Federal a ejercer o autorizar montos adicionales de financiamiento cuando, a juicio del propio Ejecutivo, se presenten circunstancias económicas extraordinarias que así lo exijan. Cuando el Ejecutivo Federal haga uso de esta autorización informará de inmediato al Congreso.
"El Ejecutivo Federal hará las proposiciones que correspondan en las iniciativas de Ley de Ingresos y del presupuesto de egresos del Departamento del Distrito Federal quedando sujetos los financiamientos relativos a las disposiciones de esta ley, en lo conducente."
Con base en las consideraciones anteriores, estimamos que la porción normativa del artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, donde se establece como tope máximo de endeudamiento el cinco por ciento de sus ingresos ordinarios en el ejercicio fiscal correspondiente, es violatorio del artículo 117, fracción VIII, de la Constitución Federal, dado que la determinación de un tope máximo de endeudamiento no puede ser considerada una base general, sino un aspecto variante de acuerdo con las necesidades propias de cada Municipio y de acuerdo con un proyecto productivo concreto, como lo dispone, incluso, el artículo 25 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, que se ubica en el capítulo segundo, relativo a las Reglas Generales en Materia de Contratación de Deuda Pública Municipal, y que a la letra dice:
"Artículo 25. Las obligaciones de deuda pública municipal estarán destinadas al financiamiento de inversiones públicas productivas o servicios públicos que en forma directa o mediata generen recursos públicos en los términos de la fracción VIII del artículo 117 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Se consideran como inversiones públicas productivas, entre otras, la reestructuración o refinanciamiento de la deuda pública municipal, tendientes al saneamiento financiero del Municipio."
En estas condiciones, es claro que el tope del cinco por ciento comentado no puede ser considerado una base general, pues el porcentaje de deuda pública que requiere cada Municipio para llevar a cabo su proyecto productivo es variable, en función de sus necesidades y de los alcances de su proyecto productivo; de aquí que los montos respectivos deben ser definidos en la ley de ingresos, y no en la Ley de Deuda Pública, como se establece en el artículo 31 de la Ley de Deuda Pública del Estado de Tabasco y sus Municipios, que los suscritos estimamos violatorio del artículo 117, fracción VII, de la Constitución Federal.
