Voto particular num. 98/2018 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 98/2018, promovida por la Procuraduría General de la República.

En sesión de veintiséis de enero de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 98/2018, promovida por la Procuraduría General de la República. En este asunto, se impugnaron diversos preceptos(1) de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, publicada el diez de octubre de dos mil dieciocho en el Periódico Oficial de la entidad, por considerar que vulneraban el artículo 28 constitucional, al prever reglas que generaban barreras a la competencia, facilitaban la comisión de prácticas monopólicas absolutas y otorgaban a las autoridades locales facultades exclusivas de la Comisión Federal de Competencia Económica.

En mi opinión, este asunto presentaba una oportunidad para que la Corte definiera el parámetro de validez constitucional derivado del artículo 28 de la Constitución General y, con ello, determinara los alcances de los principios constitucionales que rigen la materia de competencia de económica, lo que a su vez hubiera permitido definir el alcance del control que corresponde ejercer a este Tribunal Constitucional respecto de las normas que se combaten por violaciones a dicho precepto constitucional.

Presento este voto particular para desarrollar el parámetro de regularidad constitucional que, en mi opinión, se desprende del artículo 28 constitucional y, conforme al cual, debieron analizarse las normas impugnadas, lo cual me llevó a disentir del criterio mayoritario en gran parte de la sentencia. De tal forma, también suscribo este voto para exponer las razones que me llevaron a disentir en esas partes del fallo.

I.P. de regularidad constitucional.

La sentencia no desarrolló el parámetro de regularidad constitucional que deriva del artículo 28 de la Constitución General, lo que era central para definir los alcances de los principios constitucionales en materia de competencia económica y, consecuentemente, para definir el ámbito material y competencial de actuación legislativa de las entidades federativas en dicha materia.

En mi opinión, el artículo 28 contempla, por un lado, un conjunto de principios materiales encaminados a garantizar la igualdad de condiciones entre competidores y la rivalidad en el mercado, los cuales deben permear a todos los niveles de gobierno incluyendo a la producción normativa; y por otro, un catálogo de competencias reservadas para el Congreso de la Unión y para los órganos constitucionales autónomos en la materia (la Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones). A continuación desarrollo cada uno de estos ámbitos:

a) Principios materiales en materia de competencia económica.

El régimen constitucional sobre competencia económica está contenido en el artículo 28 de la Constitución General, del que se desprende que la competencia económica es una política de Estado,(2) que es central en la política económica nacional.

En ese sentido, la Constitución establece una prohibición general de prácticas anticompetitivas,(3) para lo cual, las autoridades del Estado –Federación, entidades federativas y Municipios– deben observar y hacer cumplir los principios de libre concurrencia y competencia económica. En este sentido, el párrafo segundo del artículo 28 constitucional sujeta a las autoridades y a las leyes a desmantelar "todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas", incluyendo "todo acuerdo, procedimiento, o combinación" de bienes o servicios "que de cualquier manera" afecten la libre competencia económica.(4)

En específico, el párrafo décimo primero del artículo 28 constitucional obliga textualmente a todas las autoridades y, en particular a las legislativas, a respetar los principios de competencia económica en el caso del régimen de concesiones.(5) En efecto, dicho párrafo ordena que la regulación relativa a la concesión de servicios públicos debe evitar "fenómenos de concentración" contrarios al interés público, esto es, toda conducta que genere condiciones que afecten la competencia y libre concurrencia en los mercados.

En suma, estos principios materiales en materia de competencia económica que vinculan a las autoridades a nivel nacional, son: (i) la prohibición general de todas las autoridades de habilitar o fomentar escenarios anticompetitivos, tales como acuerdos colusorios, ventajas exclusivas, entre otros (párrafo segundo del artículo 28); y, (ii) la obligación específica de las autoridades de evitar fenómenos de concentración contrarios al interés público en los mercados sujetos al régimen de concesiones o permisos del servicio público (párrafo décimo primero del artículo 28).

b) La distribución competencial del artículo 28 constitucional.

Además de los principios materiales aplicables al orden nacional, el artículo 28 contempla un catálogo de competencias reservadas al Congreso de la Unión y a los órganos constitucionales autónomos en la materia: la Comisión Federal de Competencia Económica (Cofece) y el Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT).

En primer lugar, la Constitución faculta exclusivamente al Congreso de la Unión a reglamentar el artículo 28 constitucional. Esto significa que, si bien la protección de los principios de competencia económica vincula a todas las autoridades a nivel nacional, la facultad reglamentaria sobre la competencia económica es una competencia federal, por lo cual las entidades federativas no pueden legislar sobre aquello que regula la Ley Federal de Competencia Económica.(6)

En segundo lugar, el artículo 28 reserva ciertas competencias a los órganos constitucionales autónomos diseñados para garantizar la política de competencia económica a nivel nacional: la Comisión Federal de Competencia Económica y el Instituto Federal de Telecomunicaciones.

Efectivamente, para el cumplimiento efectivo de esta política en el territorio nacional, el Poder Constituyente previó en el párrafo décimo cuarto del artículo 28 constitucional que: "El Estado (cuente) con una Comisión Federal de Competencia Económica.". Con ello, estableció a nivel constitucional un órgano especializado con autonomía jurídica y patrimonial, al que reservó las facultades de prevención, investigación y sanción en competencia económica sobre bases técnicas que garanticen la mejor aplicación de esta política a nivel nacional.(7)

Por su parte, en los párrafos décimo quinto y décimo sexto,(8) el Constituyente estableció al Instituto Federal de Telecomunicaciones como un órgano autónomo cuyo objeto es el desarrollo eficiente de la radiodifusión y de las telecomunicaciones y que es la autoridad en materia de competencia económica en esos sectores. En ese sentido, a dicho instituto se otorga la atribución de ejercer en forma exclusiva las facultades que la Constitución y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica en lo relativo a dichos sectores.

Como señalé anteriormente, la materia de competencia económica se rige por principios que vinculan a todas a las autoridades a nivel nacional, pero la Comisión Federal de Competencia Económica tiene reservada para sí a nivel constitucional el ejercicio de las facultades de prevención,(9) investigación y sanción en este campo.

Lo anterior se confirma a través de una interpretación integral de los artículos 6o. y 28 constitucionales, que permite advertir que la Comisión Federal de Competencia Económica ("El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica") guarda semejanza con el Banco de México ("El Estado tendrá un banco central")(10) en el sentido de conducir una política nacional, y contrasta claramente, por ejemplo, con el acceso a la información y transparencia: materia en la cual la Constitución expresamente establece que la "Federación" (a diferencia de "el Estado") contará con un Instituto Nacional de Acceso a la Información; limitando competencialmente al INAI a operar "en el ámbito federal", lo cual habilitó que en el ámbito local surjan órganos constitucionales autónomos locales de transparencia, mientras que a la Comisión Federal de Competencia Económica la diseña como un órgano del "Estado", sin ataduras competenciales de este tipo.

Esta interpretación también encuentra sustento en la exposición de motivos de la reforma constitucional en materia de competencia económica y telecomunicaciones;(11) así como en la exposición de motivos y el propio contenido de la Ley de Competencia Económica vigente, expedida en dos mil diecisiete.(12)

Lo anterior significa que a nivel nacional únicamente la Comisión Federal de Competencia Económica puede prevenir, investigar y sancionar en materia de competencia económica. Por tanto, las entidades federativas tienen prohibido otorgar funciones que ya corresponden y están reservadas a nivel constitucional para dicho órgano constitucional autónomo, a algún organismo nuevo o preexistente, porque ello invadiría el ámbito exclusivo de competencias de la Comisión: competencias que son de alcance claramente nacional, sin fragmentarse entre diversos niveles de gobierno.

Con todo, las entidades federativas no están completamente excluidas de "tocar" la materia de competencia económica, pues en la medida en la que su regulación debe respetar el artículo 28 constitucional, es natural que contemplen principios y lineamientos que favorezcan la competencia económica.

Esto me lleva a sostener que sí existe una competencia residual para las entidades federativas, pero que en ningún caso ello permite duplicar las facultades exclusivas de la Comisión Federal de Competencia Económica o el Instituto Federal de Telecomunicaciones, ni contravenir, rebasar o modificar el contenido de la ley federal de la materia.

En definitiva, el parámetro conforme al cual considero que deben analizarse las normas generales que se estimen violatorias del artículo 28 constitucional es el siguiente:

Parámetro de validez constitucional

1. La competencia económica es parte central de una política nacional que sólo puede reglamentar el Congreso de la Unión, por lo que las entidades federativas no pueden ir más allá de lo que ya regula la Ley Federal de Competencia Económica, ni contravenir sus preceptos, sin violar esta facultad reglamentaria.

2. El Constituyente diseñó un órgano que concentra todas las facultades de prevención, investigación y sanción en materia de competencia económica, por lo que las entidades no pueden crear ni otorgar facultades de prevención, investigación y sanción en competencia económica a ningún órgano local, sin violar las facultades constitucionales de la Comisión Federal de Competencia Económica.

3. A la luz del deber constitucional general a cargo de todas las autoridades de no vulnerar los principios de competencia económica(13) y, el específico relativo al régimen de concesiones del servicio público,(14) las entidades federativas no pueden atentar contra la rivalidad en el mercado ni vulnerar el piso de igualdad que debe imperar entre competidores, sin violar los principios contenidos en el 28 constitucional.

4. Finalmente, las entidades federativas sí pueden contemplar principios de competencia económica en su legislación siempre que respeten estos límites.

Considero importante aclarar que el control que corresponde ejercer a esta Suprema Corte, tampoco debe interferir en el ámbito de las facultades de prevención, investigación y sanción que corresponde a los órganos constitucionales en la materia, por lo que no es dable, a través de la acción de inconstitucionalidad, analizar la situación de los mercados, para lo cual este Alto Tribunal no cuenta con competencia constitucional ni con las herramientas pertinentes, sino únicamente pronunciarse sobre la constitucionalidad de las normas generales que prima facie vulneren de manera clara los principios constitucionales en la materia.

Sobre este parámetro de regularidad, formulé mi posicionamiento respecto del análisis de cada uno de los preceptos impugnados, el cual a continuación desarrollaré en el orden que se analiza en la sentencia.

II. Análisis de los artículos 149, 243, 245, 252, párrafo primero, 267 y 269, párrafo primero y fracción I, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

En relación con estos preceptos, el accionante realizó un planteamiento común señalando que establecen reglas para el otorgamiento, modificación y negativa de concesiones y permisos para el servicio de transporte público de carga y de pasajeros, sujetando tales determinaciones a criterios ambiguos y a la realización de estudios técnicos sin especificar los elementos que éstos toman en cuenta, dotando de discrecionalidad a las autoridades para llevar a cabo dichas determinaciones en violación al artículo 28 constitucional, en la medida que tal discrecionalidad constituye una barrera a la competencia.

El Tribunal Pleno reconoció la validez de los artículos 149; 243; 245; 252, párrafo primero; 267 y 269, párrafo primero, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, al considerar que los preceptos impugnados no contenían medidas que implicaran barreras injustificadas a la competencia y libre concurrencia; sin embargo, respecto de la fracción I del artículo 269, la acción de inconstitucionalidad fue desestimada al no haberse alcanzado la mayoría calificada para declarar su invalidez.

Respetuosamente, no comparto el aparato argumentativo y metodológico en que se sustentó el reconocimiento de validez, pues en mi opinión, las normas impugnadas sólo podrían resultar válidas a través de una interpretación conforme.

En efecto, considero que un primer aspecto que debió haberse puntualizado atendiendo al planteamiento del accionante era señalar que la determinación de "barreras a la competencia" es un análisis que corresponde a la Comisión Federal de Competencia Económica en los términos del procedimiento previsto para ello en la Ley Federal de Competencia Económica,(15) de manera que no es competencia de esta Corte pronunciarse sobre la existencia de tales barreras en un mercado específico.

Sin embargo, atendiendo a la causa de pedir, estimo que el planteamiento de la accionante consistía en señalar que los preceptos impugnados son inconstitucionales porque establecen reglas que inhiben la entrada de nuevos participantes en el mercado del transporte público generando una concentración en los concesionarios actuales, en contravención al artículo 28 constitucional.

En ese sentido, los preceptos impugnados debían analizarse bajo la óptica del parámetro de validez derivado del artículo 28 constitucional –el cual desarrollé en el apartado anterior– conforme al cual las entidades federativas no pueden habilitar ni fomentar escenarios anticompetitivos; y, específicamente, del mandato a las autoridades legislativas establecido en el párrafo décimo primero de dicho precepto constitucional,(16) del cual se desprende que las leyes que regulen la concesión de los servicios públicos deben evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

De forma que, si las reglas contenidas en los preceptos impugnados aumentan claramente el grado de concentración en el mercado, desatenderán el mandato constitucional establecido en el artículo 28, párrafo décimo primero, de la Constitución General.

Desde ese punto de vista y, en el orden establecido en la resolución respecto de cada uno de los preceptos impugnados, a continuación, desarrollaré las razones que me llevaron a concluir que dichos preceptos sólo resultaban válidos constitucionalmente a través de una interpretación conforme y, por tanto, aquellas que me llevaron a pronunciarme en contra del criterio mayoritario.

1) Artículo 149 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

La sentencia señala que en relación con el artículo 149 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa(17) no se planteó un argumento dirigido expresamente a impugnarlo, pues aunque la accionante haya referido que el otorgamiento y revocación de concesiones se sujeta a la realización de estudios técnicos que inhiben la entrada de nuevos competidores al mercado del servicio de transporte público, lo cierto es que aun cuando dicho precepto se refiera a la realización de un "estudio técnico", éste no contiene supuestos de otorgamiento o revocación de concesiones, sino que se refiere a la modificación de horarios y paradas del transporte público, de manera que el precepto resulta ajeno a la argumentación de la accionante.

No comparto la argumentación del proyecto, pues del escrito inicial se advierte que el planteamiento no sólo se realiza respecto de las reglas relativas al otorgamiento y revocación de concesiones y permisos, sino que también respecto de su modificación, por lo que estimo que el fallo no proporcionó una respuesta al argumento del accionante.

Al respecto, considero que este precepto impugnado debía leerse conjuntamente con los artículos 246 y 249 del Reglamento General de la (anterior) Ley de Tránsito y Transportes del Estado de Sinaloa,(18) aplicable en términos del artículo cuarto transitorio de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.(19)

En efecto, de dichos numerales se desprende que para aprobar los horarios e itinerarios que se sometan a consideración de la autoridad competente, debe tomarse en cuenta: la distancia entre los puntos de la ruta; las velocidades máximas permitidas; el estado del camino, calle o carretera; la importancia de los centros poblados cuando el servicio sea foráneo; y, la naturaleza del servicio. Por su parte, para el establecimiento de tarifas, horarios e itinerarios, servirán de base los estudios socioeconómicos y técnicos que en cada concesión se practiquen, atendiendo siempre a la capacidad de la ruta, distancia recorrida, estado del camino y economía de la región.

Tales preceptos dan contenido al artículo 149, pues establecen los elementos mínimos que sirven como base para los estudios técnicos que se lleven a cabo con motivo del establecimiento y modificación de horarios e itinerarios, en el entendido que si bien la ley se refiere a la "ubicación de paradas", este concepto está incluido en el de "itinerarios" a que se refiere el reglamento. Además, estos elementos mínimos están razonablemente relacionados con su finalidad.

En ese sentido, únicamente mediante la referida interpretación habría podido compartir el reconocimiento de validez del artículo 149 de la ley impugnada, pues sólo bajo ese entendimiento podría determinarse que no dota a las autoridades de una discrecionalidad excesiva que impida a los sujetos de la ley prever razonablemente las determinaciones de la autoridad y, por tanto, que genere un costo adicional a competidores actuales o potenciales.

Sin embargo, en función de las consideraciones plasmadas en la sentencia, no comparto el reconocimiento de validez de dicho precepto, de manera que considero que el precepto impugnado es inconstitucional.

2) Artículos 243, 245 y 267 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

La sentencia señala que los planteamientos realizados respecto de los artículos 243,(20) 245(21) y 267(22) de la ley mencionada, consistentes en que dichos preceptos condicionan el otorgamiento de concesiones del servicio de transporte público de pasajeros a la realización de estudios técnicos y socioeconómicos sin establecer los elementos que contemplan cada uno de estos criterios a efecto de que el interesado en solicitar permiso o concesión conozca los requisitos necesarios para su obtención, resultan afirmaciones genéricas insuficientes para demostrar que las normas constituyen barreras a la competencia.

A pesar de lo anterior, el fallo señala que el hecho de que el otorgamiento de una concesión y permiso de transporte público de personas se sujeten a la realización de estudios técnicos y socioeconómicos no constituye, por sí, una medida que implique una barrera injustificada a la libre competencia y concurrencia en materia económica, pues forma parte de la libertad configurativa de las entidades federativas, siempre que se relacionen con la materia que corresponda. No comparto las consideraciones en las que se sustenta el fallo en relación con dichos preceptos, pues tampoco dan respuesta al planteamiento central del accionante que indica que tales disposiciones sujetan el otorgamiento de concesiones y permisos a la realización de estudios técnicos sin especificar qué elementos toman en cuenta estos estudios.

Del contenido de los artículos 243, 245 y 267 de la ley local impugnada se desprende que los estudios técnicos y socioeconómicos que realice la Secretaría de Desarrollo Sustentable sirven como base para el otorgamiento de las concesiones o permisos para la prestación del servicio de transporte público de carga y de personas.

La relevancia de realizar los estudios técnicos a los que se refieren los preceptos impugnados radica en que la autoridad local competente puede usarlos para determinar adecuadamente las necesidades de transporte público en las áreas de una localidad y, con base en ello, decidir sobre el otorgamiento de nuevas concesiones y permisos.

La falta de certeza respecto de los criterios sobre los cuales la autoridad otorgará o negará una concesión o permiso afecta principalmente a los nuevos entrantes –competidores potenciales–, creando una ventaja indebida en favor de quienes ya cuentan con una concesión o permiso cuyo efecto directo es un aumento artificial en el grado de concentración en el mercado.

Así, la claridad en los criterios que se utilizan para realizar dichos estudios es importante para no obstaculizar la entrada de nuevos competidores a la prestación del servicio y dar certeza a los concesionarios actuales y potenciales y, en esa medida, es necesaria para cumplir con los mandatos derivados del artículo 28 constitucional.

Al respecto, ni de la ley ni del reglamento respectivo se advierten los parámetros mínimos que permitan a los interesados conocer en qué criterios se basan los estudios técnicos a que se refieren los artículos 243, 245 y 267 de la ley local impugnada.

Si bien el artículo 245 señala que los estudios técnicos estimarán "el número de unidades que sean necesarias para prestar en forma eficiente el servicio público de transporte, procurando que los autorizados para explotar la ruta o zona obtengan un retorno razonable de las inversiones realizadas, que les permita mantener las unidades en condiciones óptimas para la prestación del servicio", esto no es suficiente para que el solicitante prevea los criterios que se utilizarán para otorgar o negar su solicitud de concesión o permiso.

Lo anterior, porque el número de unidades es sólo uno de los factores que se usan para determinar los niveles de oferta del servicio. Asimismo, la "razonabilidad" de los retornos de los concesionarios es un elemento subjetivo para cada prestador del servicio, quien deberá buscar aumentar sus retornos mediante la prestación de servicios de calidad que sean premiados por el consumidor y no mediante la protección de la autoridad al excluir a nuevos entrantes, pues si bien esto puede aumentar los retornos de los concesionarios actuales, este aumento es contrario a los intereses del consumidor e inhibe que sean las fuerzas del mercado las que premien o castiguen a los oferentes, que no tendrán incentivos para aumentar la calidad en la prestación del servicio.

En este sentido, una primera interpretación conduce a señalar que, dado que ni los artículos 243, 245 y 267 de la ley local, ni otros preceptos de dicha legislación y el reglamento contienen parámetros mínimos para dar certeza sobre los elementos que toman en cuenta los estudios técnicos, tales preceptos vulneran el artículo 28, párrafo décimo primero, de la Constitución General, pues contravienen el mandato dirigido a las Legislaturas en el sentido de que las leyes que regulan la concesión de los servicios públicos deben evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés público.

Ahora bien, un análisis comparado de la regulación del régimen de concesiones y permisos del servicio público de transporte a nivel local,(23) permite advertir que los parámetros mínimos en que deben basarse los estudios técnicos suelen ser los siguientes:

a) Datos debidamente sustentados sobre la oferta y demanda del servicio (que tomen en cuenta, por ejemplo, el número de vehículos que se requieran; tipo y capacidad de las unidades que se necesitan para cubrir las necesidades del servicio, la actividad económica preponderante en la región de que se trate; la densidad demográfica de la región; estimación aproximada del transporte particular; las necesidades de la población para ampliar, modificar o mejorar los servicios; la flota vehicular existente encargada de operar el segmento específico de la demanda; entre otros).

b) Aspectos para salvaguardar el interés público (por ejemplo, requisitos de seguridad, protección al ambiente, análisis de deficiencias con que cuenta el servicio público de transporte de que se trate, evaluación costo-beneficio de la ampliación, modificación o mejora de los servicios y los costos de operación del transporte, entre otros).

En ese sentido, la inconstitucionalidad de los artículos 243, 245 y 267 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa que deriva de la falta de precisión de los criterios en que deben basarse los estudios técnicos, únicamente puede subsanarse a través de una interpretación conforme, en virtud de la cual, se entienda que los estudios técnicos deben considerar como mínimo los parámetros señalados.

Sin embargo, al no haberse interpretado así y por las razones antes expuestas es que me aparto de la determinación del Pleno y considero que los preceptos impugnados son inconstitucionales.

3) Artículo 252, párrafo primero, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

En relación con el artículo 252, párrafo primero, de la ley impugnada,(24) la sentencia determina que la facultad de la Secretaría General de Gobierno para cerrar una ruta no implica una barrera a la libre competencia, pues no se realiza de manera irrestricta, sino que es un parámetro que debe atender la autoridad para otorgar o cancelar concesiones o permisos atendiendo a la necesidad.

No comparto dicha conclusión, pues considero que lo que la accionante controvirtió respecto de dicho precepto es la ambigüedad que puede implicar la determinación de que el servicio se encuentra satisfecho, ya que la autoridad puede negar solicitudes con base en ello.

Al respecto, ni la ley ni el reglamento precisan los parámetros mínimos que permitan a los interesados conocer con base en qué se determinará que el servicio se encuentra satisfecho; y, como mencioné previamente, la falta de certeza respecto de los criterios con base en los cuales la autoridad puede negar una concesión crea ventajas indebidas a favor de los concesionarios actuales y aumenta artificialmente el grado de concentración en el mercado, en contravención al artículo 28, párrafo décimo primero, constitucional.

En ese sentido, considero que la inconstitucionalidad que deriva de la falta de precisión del artículo 252 únicamente puede subsanarse a través de una interpretación conforme en los mismos términos que señalé respecto de los artículos 243, 245 y 267, en virtud de la cual, se interprete en el sentido de que la determinación de que el servicio está satisfecho debe considerar, como mínimo, datos debidamente sustentados sobre la oferta y demanda del servicio de transporte público, así como aspectos tendientes a salvaguardar el interés público.

Sin embargo, dado que la postura mayoritaria fue diversa a las anteriores consideraciones, estimo que el precepto impugnado es inconstitucional.

4) Artículo 269, párrafo primero, fracción I, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

En su primer párrafo, este artículo prevé que para el otorgamiento de concesiones para la prestación del servicio público de transporte de carga, la Secretaría de Desarrollo Sustentable con la opinión del comité y dos representantes de los transportistas actuales designados por las organizaciones estatales del transporte de mayor representación deben emitir su opinión para efectos de la elaboración de la declaratoria de necesidad y la convocatoria pública respectivas. Asimismo, en la fracción I, el precepto establece que la declaratoria de necesidad deberá contener los estudios técnicos que justifiquen la necesidad de otorgar nuevas concesiones y permisos.(25)

Cabe recordar que, como mencioné previamente, el Tribunal Pleno reconoció la validez del primer párrafo del artículo 269 de la ley local, pero la acción de inconstitucionalidad fue desestimada respecto de la fracción I, al no haberse alcanzado la mayoría calificada para declarar su invalidez.

Pues bien, en cuanto a la porción normativa cuya validez fue reconocida por el Tribunal Pleno, la sentencia señala que aun cuando el procedimiento para otorgar las concesiones para transporte de carga exige una declaratoria de necesidad basada en la opinión de los concesionarios ya existentes y del comité resolutivo, ello no origina una barrera a la libre competencia y concurrencia, debido a que tales aspectos forman parte del sistema de concesiones y permisos para prestar el servicio público de transporte que el legislador local en ejercicio de su libertad configurativa, consideró adoptar y resulta aplicable en los mismos términos a cualquier interesado, aunado a que la accionante no aportó algún elemento técnico tendente a demostrar sus afirmaciones.

No comparto la decisión del Pleno, de manera tal que en la sesión plenaria me pronuncié en contra del reconocimiento de validez tanto del párrafo primero, como de la fracción I del artículo 269 de la ley local impugnada.

En mi opinión, mediante dichos preceptos se sujeta el otorgamiento de concesiones para la prestación del servicio público de transporte de carga a una declaratoria de necesidad que debe basarse en estudios técnicos, de manera que al igual que lo señalé respecto de los artículos 243, 245, 267 y 252, párrafo primero, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, la falta de certeza respecto de los criterios que deben contener los estudios técnicos aumenta artificialmente el grado de concentración en el mercado.

Considero que la única vía posible para reconocer la validez de dicho precepto era a través de una interpretación conforme en el sentido de que los estudios técnicos a que hace referencia la norma deben considerar como mínimo los parámetros señalados previamente.

A mayor abundamiento, a mi parecer, el párrafo primero resultaba problemático por un motivo adicional, pues la obligación de exigir la opinión de concesionarios actuales en la elaboración de la declaratoria de necesidad y la convocatoria pública para el otorgamiento de concesiones, pone a los nuevos entrantes en una situación desventajosa, pues además de no contar con voz para hacer frente a la opinión de sus competidores, la opinión de los concesionarios siempre estará definida por su incentivo de maximizar sus ingresos y, por tanto, en contra de incrementar sus rivales en el mercado.

Si bien la autoridad puede requerir información de los concesionarios para conocer las circunstancias del mercado y así determinar sus necesidades, esto no implica que en estas consideraciones deban estar las voces de quienes tienen un conflicto de interés en el asunto. En la medida que esta obligación coloca a los concesionarios actuales en una situación de ventaja respecto de los nuevos competidores, favorece claramente fenómenos de concentración contrarios al artículo 28 constitucional.

Por estas razones, me aparté del criterio mayoritario, pues desde mi perspectiva, para reconocer la validez de los artículos 149, 243, 245, 252, párrafo primero, 267 y 269, párrafo primero y fracción I, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, era necesario realizar una interpretación conforme.

III. Artículos 10, párrafo tercero y 37 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa y omisión de analizar los artículos 252, párrafo primero y 267 del mismo ordenamiento.

La accionante combatió los artículos 10, párrafo tercero, 37, 252, párrafo primero y 267 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, al considerar que permiten la participación de los actuales prestadores del servicio público de transporte en organismos auxiliares –el Consejo y el Comité de Movilidad– que intervienen en aspectos relevantes para los competidores en materia de transporte público –tales como la emisión de la convocatoria pública y la declaratoria de necesidad, así como la determinación del cierre de rutas– lo que genera condiciones contrarias a la competencia y libre concurrencia.

El Pleno reconoció la validez de los artículos 10, párrafo tercero(26) y 37(27) de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, al considerar que la circunstancia de que los prestadores del servicio ya existentes formaran parte de los integrantes de dichos organismos auxiliares, resultaba insuficiente para concluir que el sistema en mención es violatorio del artículo 28 constitucional.

Al respecto, estimó que el sistema de concesiones y permisos para prestar el servicio público de transporte que se deriva de los artículos 10, párrafo tercero y 37 de la legislación impugnada, no genera, por sí, barreras a la libre competencia, pues aun cuando se reconozca la implicación de representantes de los concesionarios existentes en el procedimiento para el otorgamiento de concesiones y permisos, lo cierto es que su intervención únicamente es con el carácter de integrantes del consejo, cuya función no es decisoria, sino únicamente de opinión, máxime que finalmente es la Secretaría General de Gobierno la que emitirá la resolución correspondiente, por lo que no se advierte que dicho sistema establezca alguna medida que implique el favorecimiento a algún sector, en detrimento al principio de libre competencia previsto en el artículo 28 constitucional.

No comparto el criterio del Tribunal Pleno, pues los artículos 10, párrafo tercero y 37 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, sólo podrían haber resultado válidos constitucionalmente a través de una interpretación conforme. Adicionalmente, considero que los artículos 252, párrafo primero(28) y 267(29) debieron estudiarse en conjunto con el artículo 10, párrafo tercero, todos de la legislación impugnada, ya que son parte del planteamiento de la accionante; y, si bien se examinan en otro apartado de la sentencia,(30) lo cierto es que se analizan por un motivo diferente.

En primer lugar, el artículo 10, párrafo tercero, establece que en las sesiones del Consejo de Movilidad en las que se deliberen temas relacionados con la movilidad y el transporte público, deben ser invitados a participar con voz pero sin voto, dos representantes de los transportistas designados por las organizaciones estatales del transporte de mayor representación.

El criterio consistente en "temas relacionados con movilidad y transporte público" implica que los transportistas de mayor representación estén presentes en las sesiones en las que el Consejo de Movilidad opine sobre los aspectos a que se refieren otros preceptos de la ley impugnada, a saber: (i) la declaratoria de necesidad con base en la cual se emitirá la convocatoria pública en el procedimiento para el otorgamiento de permisos para el servicio público de transporte de carga (artículos 15, fracción IV y 16, fracción VII, de la ley impugnada);(31) (ii) la resolución sobre el otorgamiento de concesiones y permisos para prestar el servicio de transporte público de personas (artículo 267 de la ley impugnada);(32) y, (iii) la determinación del cierre de rutas respecto de algún tipo de transporte cuando se encuentre debidamente atendida (artículo 252, párrafo primero, de la ley impugnada).(33)

Esto carece de razonabilidad, pues desde el punto de vista de la teoría económica, los concesionarios actuales siempre tendrán incentivos para oponerse al otorgamiento de concesiones y permisos a sus competidores. Tampoco es razonable que sólo sean invitados unos cuantos y sólo los designados por las organizaciones de mayor representación. Lo anterior, aun cuando participan únicamente con voz, pues además de poder influir en las decisiones del consejo, tendrían acceso a información que, dados los incentivos económicos, sería utilizada para su beneficio y en perjuicio de los solicitantes. Ese intercambio de información genera condiciones adversas en el mercado, ya que claramente provoca una concentración del mercado de transporte en los concesionarios actuales.

Consecuentemente, considero que el diseño normativo del Consejo de Movilidad derivado, esencialmente, del artículo 10, párrafo tercero, de la ley impugnada, claramente favorece fenómenos de concentración en contravención al artículo 28, párrafo décimo primero, constitucional.

Por tanto, estimo que la solución más adecuada respecto de la inconstitucionalidad planteada era hacer una interpretación conforme del artículo 10, párrafo tercero, en el sentido de que los "temas relacionados con movilidad y transporte público" en los que pueden participar los transportistas de mayor representación deben excluir los aspectos establecidos en los artículos 15, fracción IV; 16, fracción VII; 252, párrafo primero y 267; ello a fin de que la referencia al Consejo de Movilidad, en estos últimos preceptos, no implique la participación de los transportistas actuales en sesiones relativas a temas en los cuales su presencia genera efectos adversos al mercado.

En virtud de no haberse realizado tal interpretación, considero que el artículo 10, párrafo tercero, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa es inconstitucional.

Ahora bien, los artículos 252, párrafo primero y 267 de la legislación impugnada formaron parte del planteamiento en el que la accionante argumenta que se permite la participación de los actuales prestadores del servicio público de transporte en organismos auxiliares que intervienen en aspectos relevantes para los competidores en materia de transporte público lo que genera condiciones contrarias a la competencia y libre concurrencia.

En efecto, conforme al artículo 252, párrafo primero, de la ley impugnada, se exige la opinión favorable del Consejo de Movilidad para el otorgamiento de concesiones y permisos para prestar el transporte público de personas, mientras que de conformidad con el artículo 267 del mismo ordenamiento, se establece que la Secretaría General de Gobierno podrá decretar el cierre de rutas respecto de algún tipo de transporte, previa opinión del Consejo de Movilidad.

Sin embargo, la sentencia del Tribunal Pleno omite estudiar el planteamiento de la accionante en relación con estos preceptos, razón por la cual, en la sesión plenaria, manifesté mi oposición en cuanto a la ausencia de este análisis.

No obstante lo anterior, considero que tales normas no son inconstitucionales, pues la participación del Consejo de Movilidad en las determinaciones señaladas no resulta problemática en sí misma.

Tal como lo indiqué previamente, lo que resulta inconstitucional es la amplitud del criterio consistente en "temas relacionados con movilidad y transporte público" contenido en el artículo 10, párrafo tercero, de la ley impugnada, en tanto que ello podría dar lugar a que los representantes de los concesionarios actuales participen en las determinaciones contenidas en los artículos 252, párrafo primero y 267 de la ley impugnada, de tal suerte que debía hacerse una interpretación conforme de dicha norma que excluyera estas decisiones de tal criterio.

En ese sentido, si bien considero que el análisis de la sentencia debió abordar los argumentos planteados respecto de los artículos 252, párrafo primero y 267 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, en mi opinión, tales preceptos en sí mismos no resultan violatorios del artículo 28 constitucional. Por otro lado, el artículo 37 de la ley impugnada, establece el objeto de un diverso órgano auxiliar, el comité resolutivo, el cual consiste en evaluar las solicitudes que se hayan presentado con motivo de la convocatoria pública para el otorgamiento de concesiones y permisos del servicio público de transporte de carga y emitir el dictamen técnico correspondiente; y a su vez, establece que la integración y funcionamiento del referido comité estará establecido en el reglamento que derive de la ley.

Cabe resaltar, que el Reglamento de la Ley de Movilidad Sustentable de Sinaloa aún no se ha expedido, por lo que en términos del artículo cuarto transitorio de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa,(34) resulta aplicable el Reglamento General de la (anterior) Ley de Tránsito y Transportes del Estado de Sinaloa.

Dicho reglamento prevé la existencia de un órgano técnico auxiliar, a saber, el Consejo Técnico de Vialidad y Transportes, integrado por un presidente, un secretario técnico y consejeros propietarios "entre los que se deberá contar a transportistas agrupados en organizaciones estatales".(35)

Interpretar el artículo 37 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa a la luz de dicho reglamento, llevaría a sostener que el comité resolutivo está integrado, entre otros, por consejeros propietarios que pueden ser concesionarios actuales, lo cual no sería acorde con el principio derivado del artículo 28 constitucional que exige evitar fenómenos de concentración que contraríen el interés público. Lo anterior, porque la participación de los concesionarios actuales en aspectos relacionados con la entrada de competidores potenciales al mercado –como lo es la evaluación de solicitudes de otorgamiento de concesiones para el servicio público de transporte de carga que constituye el objeto del Comité resolutivo– claramente genera fenómenos de concentración.

Por lo anterior, considero que el artículo 37 de la legislación impugnada debe interpretarse de acuerdo con el mandato constitucional derivado del artículo 28 constitucional, en el sentido de que el comité resolutivo no contempla como parte de su integración a los concesionarios actuales y, por tanto, sólo puede reconocerse su validez en los términos de la interpretación conforme precisada.

En tal sentido, al no haberse adoptado este entendimiento del precepto en la sentencia, estoy en contra del reconocimiento de validez de la disposición impugnada.

IV.A.s 158, 198 y 223, párrafo segundo, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

La accionante argumentó que los artículos 158, 198 y 223, párrafo segundo,(36) de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, permiten a los competidores asociarse o celebrar convenios de coordinación para ofrecer un mejor servicio e incluso establecen que la Secretaría de Desarrollo Sustentable de Sinaloa deberá impulsar dicha actividad. Lo anterior, en contravención al artículo 28, párrafos primero y segundo, de la Constitución General, que prohíbe la realización de acuerdos, procedimientos o combinaciones de empresarios de servicios que tengan como objeto o efecto evitar la libre concurrencia o competencia.

El Pleno reconoció la validez de dichos preceptos al considerar que no contienen disposición alguna tendente a permitir o fomentar la creación de monopolios en materia de servicio de transporte público colectivo, pues si bien dichos preceptos establecen la facultad de celebrar convenios y organizarse entre sí o con terceros; constituir sociedades, uniones o asociaciones, así como la de celebrar convenios de coordinación; esa circunstancia no es indicativa de que se está originando la creación de un monopolio o una práctica anticompetitiva. De manera adicional, señala que en todo caso, la Secretaría General de Gobierno debe autorizar las bases de los acuerdos respectivos y éstos deben registrarse ante la Secretaría de Desarrollo Sustentable.

Respetuosamente, disiento de la postura mayoritaria.

En mi opinión, el Tribunal Pleno debió declarar la invalidez de los artículos 158, 198 y 223, párrafo segundo, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa, pues conforme al parámetro constitucional que identifiqué anteriormente, dichos preceptos claramente fomentan escenarios anticompetitivos en contravención al mandato constitucional establecido en el artículo 28 de la Constitución General.

Las normas impugnadas establecen, en esencia: (i) la facultad de los concesionarios del servicio público de transporte para celebrar convenios y organizarse entre sí o con terceros, así como para constituir sociedades, uniones o asociaciones con el fin de ofrecer un servicio de mayor eficiencia, rentabilidad y calidad, así como de reducir los costos de operación de los prestadores del servicio; y, (ii) el deber de la Secretaría de Desarrollo Sustentable del Estado de Sinaloa de impulsar la asociación, coordinación y colaboración de los concesionarios a través de fondos o esquemas financieros para la consecución de economías de escala que beneficien a todos y para la mejor satisfacción de los intereses que les sean comunes.

Desde mi perspectiva, el análisis de estos preceptos debe tomar en cuenta que la lógica económica se basa en incentivos económicos, por lo que la mera posibilidad de que se lleven a cabo prácticas anticompetitivas –y no únicamente que efectivamente se concreten tales conductas– resulta problemática.

Lo que hacen las normas impugnadas es, en esencia, fomentar la cooperación y el intercambio de información entre competidores, lo que genera un riesgo de que dichos competidores realicen esas conductas en perjuicio de los usuarios del servicio.

Al respecto, las recomendaciones técnicas en materia de competencia económica de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE),(37) indican que si bien pueden existir razones legítimas para permitir y fomentar la cooperación entre competidores por el beneficio social que podrían tener en algunos casos,(38) lo cierto es que tiene un efecto secundario no intencional consistente en la creación de acuerdos colusorios, si se permite que los competidores cooperen entre sí e intercambien información.

Aunque el análisis definitivo de las conductas anticompetitivas corresponde a las autoridades de competencia, las recomendaciones técnicas son claras en señalar que la regulación no debe facilitar la colaboración entre competidores, entre otras cosas, debido a las dificultades que enfrentan tales autoridades para detectar la colusión. Las excepciones a la regla general de prohibir estas conductas de cooperación entre competidores únicamente estarían justificadas si los beneficios sociales de permitirla excedieran los costos que generarían las conductas anticompetitivas que pudieran darse con motivo de la colaboración.(38)

Tales recomendaciones adquieren sentido si se toma en cuenta que el artículo 53 de la Ley Federal de Competencia Económica establece que se consideran ilícitas las prácticas monopólicas absolutas, consistentes en los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de los enumerados en dicho precepto.(40) Al ser imposible determinar a priori cuáles podrían ser los efectos de los acuerdos establecidos en las normas impugnadas, es claro que el regulador debe abstenerse de fomentar la cooperación e intercambio de información, pues éstas dan lugar a prácticas monopólicas absolutas.

Por último, la sentencia refuerza el argumento consistente en que las normas impugnadas no implican, por sí, que se esté originando la creación de un monopolio o una práctica anticompetitiva, a partir del hecho que conforme al artículo 158 impugnado, la Secretaría General de Gobierno debe autorizar las bases de tales acuerdos que celebren los concesionarios; sin embargo, considero que ello no sólo no resuelve el problema en términos del fomento indebido de conductas anticompetitivas, sino que genera uno adicional.

El artículo 61 de la Ley Federal de Competencia Económica establece que: "se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto por virtud del cual se unan sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos"; y, en términos del artículo 28 constitucional, párrafo décimo cuarto, en relación con los diversos 12, fracciones I y IV, 61, 63, 64 y 65 de la referida ley, la Comisión Federal de Competencia Económica es la autoridad facultada para analizar concentraciones en todo el país.(41)

En ese sentido, toda vez que las uniones entre los agentes económicos del mercado del servicio de transporte público entran en el concepto de concentración en términos del artículo 61 de la Ley Federal de Competencia Económica, su evaluación a fin de autorizarlas o, en su caso, su investigación y sanción, son facultades que corresponden a la Comisión Federal de Competencia Económica, por lo que, al someter los acuerdos correspondientes a la revisión y autorización de la Secretaría General de Gobierno, el artículo 158 atribuye facultades propias de dicho órgano constitucional autónomo a la autoridad local.

De tal forma, toda vez que el artículo 158 de la Ley de Movilidad Sustentable para el Estado de Sinaloa invade facultades de la Comisión Federal de Competencia Económica, y tanto dicho precepto como los artículos 198 y 223, segundo párrafo, de la ley impugnada, fomentan cooperación e intercambio de información –y, por tanto habilitan escenarios anticompetitivos–, los artículos referidos resultan contrarios al artículo 28 constitucional.

V.A. 104, fracción XXVII, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

La accionante señaló que el artículo 104, fracción XXVII, de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa(42) establece una obligación de los concesionarios y permisionarios de evitar actos que provoquen "competencia desleal", sin definir qué debe entenderse por dicho concepto. Señaló que ello resultaba problemático porque la competencia desleal debe ser valorada por la Comisión Federal de Competencia Económica y no por las autoridades locales, además que la ausencia de taxatividad permite una interpretación subjetiva, que puede llegar a eliminar los incentivos que tienen los agentes económicos para competir.

El Pleno consideró que dicho precepto no vulneraba el principio de seguridad jurídica, porque aunque no se define expresamente el término "competencia desleal", lo cierto es que de los artículos 127, 128, fracción IV y 129, fracción III, de la ley impugnada,(43) se advierte que el término se relaciona con el objetivo de "garantizar al usuario una adecuada accesibilidad a diversas alternativas de transporte a través de la generación de un ambiente de competitividad sano entre los concesionarios". Adicionalmente, se estima que no se invade la facultad sancionatoria de la Comisión Federal de Competencia Económica, pues el incumplimiento de dicha disposición es materia de valoración y sanción por parte de las autoridades locales, además que no implica un problema de constitucionalidad de la norma sino una cuestión hipotética de su aplicación.

No comparto el criterio de la mayoría, pues en mi opinión, existían dos razones para declarar la invalidez del precepto impugnado.

En primer lugar, considero que la falta de definición del término "competencia desleal" es problemática, no sólo a la luz del principio de seguridad jurídica, sino también bajo la óptica del parámetro de validez constitucional derivado del artículo 28 de la Constitución General.

La sentencia asume una intención del legislador entendiendo "competencia desleal" a partir de uno de los objetivos de la ley –garantizar al usuario una adecuada accesibilidad a diversas alternativas de transporte a través de la generación de un ambiente de competitividad sano entre los concesionarios–. Sin embargo, considero que de la lectura de la ley no se desprende que dicho significado sea inequívoco o evidente, ni se observan razones por las cuales las autoridades encargadas de la aplicación de la ley lo deban entender en esos términos.

Asimismo, puede observarse(44) que tanto la autoridad que aplica las normas señaladas, como el legislador local, conciben los conceptos de competencia desleal o ruinosa de formas que no sólo difieren de la que señala la sentencia, sino que en ocasiones parecieran ir en contra del "ambiente de competitividad sano" al que se refiere, es decir, parecen referirse precisamente a la competencia efectiva.

Esta falta de precisión le da un amplio margen de discrecionalidad a la autoridad encargada de hacer cumplir la norma. En efecto, al implicar una obligación para los concesionarios cuyo incumplimiento deriva en una sanción, dicho precepto genera incertidumbre respecto de su comportamiento como prestadores del servicio –actuales o potenciales–, pues no saben con exactitud los alcances de dicho precepto.

Esto no sólo implica una vulneración al principio de seguridad jurídica, sino que al mismo tiempo vulnera el mandato derivado del artículo 28 constitucional en el sentido que las entidades federativas no pueden habilitar ni fomentar escenarios anticompetitivos, pues la incertidumbre creada por la norma impugnada genera un amplio grado de discreción e impredictibilidad de parte de la autoridad que desincentiva a nuevos competidores para participar en el mercado, ya que no tendrán certeza sobre el alcance de sus obligaciones como concesionarios, aumentando a su vez, la concentración del mercado de transporte público en los concesionarios actuales.

Sin embargo, más allá de dicho razonamiento, el argumento toral que me lleva a sostener la invalidez del artículo 104, fracción XXVII, de la ley impugnada, consiste en que el legislador local carece de competencia para establecer las normas que definan y sancionen las prácticas anticompetitivas.

En efecto, con independencia de que el término de "competencia desleal" se entienda en los términos planteados en la sentencia o como una obligación de evitar prácticas anticompetitivas, considero que conforme al parámetro de validez que deriva del artículo 28 constitucional –y que desarrollé al inicio de este voto particular–, la facultad para legislar en materia de competencia económica corresponde exclusivamente al Congreso de la Unión, de manera que el legislador local no tiene competencia para determinar supuestos como el contenido en el precepto impugnado.

Por otro lado, el incumplimiento del mandato contenido en la norma impugnada es sancionable por las autoridades locales competentes, en términos del título décimo noveno de la ley impugnada –en particular, el artículo 443–,(45) cuando conforme al parámetro de regularidad constitucional mencionado, la Comisión Federal de Competencia Económica tiene reservada para sí la facultad sancionatoria en la materia. En efecto, al ser dicho órgano constitucional autónomo el establecido por el Constituyente para llevar a cabo la sanción de prácticas anticompetitivas, el legislador no puede establecer facultades de sanción en esta materia a ningún órgano local.

En ese sentido, considero que el artículo 104, fracción XXVII, de la ley impugnada vulnera directamente el artículo 28 constitucional, pues el legislador local regula en una materia que corresponde al Congreso de la Unión y faculta a la autoridad local a sancionar en dicha materia; en tal virtud, disiento del criterio mayoritario.

VI. Artículos 128, fracción IV y 250 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa.

La accionante argumentó que los artículos 128, fracción IV(46) y 250,(47) de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa vulneraban el artículo 28 constitucional, porque el primero otorga a las autoridades locales la facultad de vigilancia en materia de competencia económica; y el segundo, sujeta el otorgamiento de concesiones y permisos de transporte a que no se incurra en prácticas prohibidas por la Ley Federal de Competencia Económica, lo que vulnera las facultades exclusivas de la Comisión Federal de Competencia Económica previstas en el artículo 28 constitucional.

El Pleno reconoció la validez de dichos preceptos, al considerar que éstos no desplazan la facultad de la Comisión Federal de Competencia Económica para investigar y sancionar prácticas monopólicas, bajo la interpretación de que las autoridades deben vigilar el desarrollo del mercado para hacer todas aquellas modificaciones regulatorias necesarias para corregir fenómenos anticompetitivos, lo cual constituye un ámbito mucho más amplio que el sancionatorio en su sentido técnico en materia de competencia económica.

No comparto dicha determinación pues, desde mi perspectiva, los artículos 128, fracción IV(48) y 250(49) de la legislación impugnada, vulneran el artículo 28 constitucional, al prever facultades relacionadas con la investigación, vigilancia y sanción de monopolios y prácticas anticompetitivas en favor de autoridades distintas a la Comisión Federal de Competencia Económica.

En efecto, conforme a lo expuesto previamente, uno de los aspectos que se desprenden del parámetro de regularidad constitucional que deriva del artículo 28 constitucional es que el Constituyente diseñó a la Comisión Federal de Competencia Económica como un órgano que concentra todas las facultades de prevención, investigación y sanción en materia de competencia económica, de forma tal que las entidades no pueden crear ni otorgar facultades de prevención, investigación y sanción en dicha materia a ningún órgano local, sin violar las facultades constitucionales de dicho órgano constitucional autónomo.

Desde esa perspectiva, el artículo 128, fracción IV, de la ley impugnada resulta contrario al artículo 28 constitucional, porque al establecer como eje rector del servicio de transporte público que éste sea "antimonopolio" y señalar que ello implica vigilar que no se lleven a cabo las conductas anticompetitivas señaladas en el precepto, se establece la facultad a cargo de las autoridades estatales de realizar una calificación previa sobre la existencia o no de prácticas anticompetitivas en el mercado de transporte público, lo que implica una actividad de investigación que es facultad exclusiva de la Comisión Federal de Competencia Económica.

Por las mismas razones, el artículo 250 de la ley impugnada resulta inconstitucional al sujetar el otorgamiento de concesiones y permisos del servicio de transporte público al hecho de que no se incurra en prácticas monopólicas o en concentraciones indebidas. Dado que el otorgamiento de concesiones y permisos corresponde a las autoridades locales, la norma implícitamente atribuye a tales autoridades la determinación sobre la realización de dichas conductas y, por tanto, también los actos de investigación correspondientes.

En ese sentido, los artículos 128, fracción IV y 250 de la Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa vulneran el artículo 28 constitucional, ya que mediante ellos, el legislador local otorga facultades en materia de competencia económica que son exclusivas de la Comisión Federal de Competencia Económica.

Por todas estas razones, me aparto del criterio mayoritario en cada uno de los aspectos expuestos.

Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 98/2018, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 1 de octubre de 2021 a las 10:11 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 6, Tomo I, octubre de 2021, página 258, con número de registro digital: 30137.

__________________

1. Artículos 10, párrafo tercero; 15, fracción IV; 16, fracción VII; 37; 104, fracción XXVII; 128, fracción IV; 135, fracción II; 149; 158; 195; 198; 223, párrafo segundo; 243; 245; 250; 252, párrafo primero; 256; 265; 266; 267; 269, párrafo primero y fracción I; y 287, párrafo primero. 2. Considero que cuando la Constitución General se refiere al "Estado", alude tanto a la Federación como a las entidades federativas (Estados Unidos Mexicanos). Así se advierte, por ejemplo, del artículo 1o., párrafo tercero ("Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley."); artículo 2o., apartado A, fracción VIII (que establece el derecho de las comunidades indígenas a la libre determinación y autonomía para, entre otros ("acceder plenamente a la jurisdicción del Estado"); el artículo 3o. ("Toda persona tiene derecho a la educación. El Estado –Federación, Estados, Ciudad de México y Municipios– impartirá y garantizará la educación inicial, preescolar, primaria, secundaria, media superior y superior"); ("Toda la educación que el Estado imparta será gratuita"); el artículo 4o. ("Toda persona tiene derecho a la alimentación nutritiva, suficiente y de calidad. El Estado lo garantizará."); artículo 21 ("La seguridad pública es una función del Estado a cargo de la Federación, las entidades federativas y los Municipios"); artículo 26, apartado B ("El Estado contará con un Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica cuyos datos serán considerados oficiales. Para la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, los datos contenidos en el sistema serán de uso obligatorio en los términos que establezca la ley."); y, el artículo 28 ("El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración").

3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. En los Estados Unidos Mexicanos quedan prohibidos los monopolios, las prácticas monopólicas, los estancos, las condonaciones de impuestos y las exenciones de impuestos en los términos y condiciones que fijan las leyes. El mismo tratamiento se dará a las prohibiciones a título de protección a la industria."

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. … En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social."

5. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. … El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público."

6. En la controversia constitucional 44/2018, resuelta el catorce de noviembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Pleno resolvió, por mayoría de ocho votos, que al emitir el artículo 26 de la Ley de Alcoholes del Estado de Chihuahua, el legislador local invadió la esfera de facultades que le competen en exclusiva al Congreso de la Unión, toda vez que de conformidad con el artículo 73, fracciones XXIX-D, XXIX-E y XXXI, de la Constitución General, el legislador federal está facultado para legislar en materia de competencia económica.

7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. … El Estado contará con una Comisión Federal de Competencia Económica, que será un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tendrá por objeto garantizar la libre competencia y concurrencia, así como prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, en los términos que establecen esta Constitución y las leyes. La Comisión contará con las facultades necesarias para cumplir eficazmente con su objeto, entre ellas las de ordenar medidas para eliminar las barreras a la competencia y la libre concurrencia; regular el acceso a insumos esenciales, y ordenar la desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones de los agentes económicos, en las proporciones necesarias para eliminar efectos anticompetitivos."

8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. … El Instituto Federal de Telecomunicaciones es un órgano autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio, que tiene por objeto el desarrollo eficiente de la radiodifusión y las telecomunicaciones, conforme a lo dispuesto en esta Constitución y en los términos que fijen las leyes. Para tal efecto, tendrá a su cargo la regulación, promoción y supervisión del uso, aprovechamiento y explotación del espectro radioeléctrico, las redes y la prestación de los servicios de radiodifusión y telecomunicaciones, así como del acceso a infraestructura activa, pasiva y otros insumos esenciales, garantizando lo establecido en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución.

"El Instituto Federal de Telecomunicaciones será también la autoridad en materia de competencia económica de los sectores de radiodifusión y telecomunicaciones, por lo que en éstos ejercerá en forma exclusiva las facultades que este artículo y las leyes establecen para la Comisión Federal de Competencia Económica y regulará de forma asimétrica a los participantes en estos mercados con el objeto de eliminar eficazmente las barreras a la competencia y la libre concurrencia; impondrá límites a la concentración nacional y regional de frecuencias, al concesionamiento y a la propiedad cruzada que controle varios medios de comunicación que sean concesionarios de radiodifusión y telecomunicaciones que sirvan a un mismo mercado o zona de cobertura geográfica, y ordenará la desincorporación de activos, derechos o partes necesarias para asegurar el cumplimiento de estos límites, garantizando lo dispuesto en los artículos 6o. y 7o. de esta Constitución."

9. En relación con las facultades de prevención en materia de competencia económica, la sentencia adopta la interpretación de la Segunda Sala, realizada en el amparo en revisión 1122/2019, resuelta el veinte de mayo de dos mil veinte, por unanimidad de cinco votos, en el sentido de que cualquier autoridad puede adoptar medidas preventivas para evitar prácticas anticompetitivas. Sin embargo, considero que las facultades de prevención a que hace referencia el artículo 28, párrafo décimo cuarto, constitucional, sí son exclusivas de la Cofece, pues éstas se relacionan con los procedimientos respectivos establecidos en la ley reglamentaria de dicho precepto, tales como el análisis de concentraciones (LFCE artículo 87). Lo anterior, sin perjuicio de que estimo que todas autoridades están vinculadas a los principios constitucionales en materia de competencia económica.

10. CPEUM. "Artículo 28. … El Estado tendrá un banco central que será autónomo en el ejercicio de sus funciones y en su administración. Su objetivo prioritario será procurar la estabilidad del poder adquisitivo de la moneda nacional, fortaleciendo con ello la rectoría del desarrollo nacional que corresponde al Estado. Ninguna autoridad podrá ordenar al banco conceder financiamiento. El Estado contará con un fideicomiso público denominado Fondo Mexicano del Petróleo para la Estabilización y el Desarrollo, cuya institución fiduciaria será el banco central y tendrá por objeto, en los términos que establezca la ley, recibir, administrar y distribuir los ingresos derivados de las asignaciones y contratos a que se refiere el párrafo séptimo del artículo 27 de esta Constitución, con excepción de los impuestos."

11. Se señaló que la competencia económica busca detonar procesos de innovación que fomenten el dinamismo económico, social y cultural de la nación. Tomando en cuenta lo anterior, los legisladores consideraron necesario instrumentar una política de Estado basada en un arreglo institucional que la dote de fuerza y permanencia. Exposición de motivos del Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de los artículos 60, 70, 27, 28, 73, 78, 94 y 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de competencia económica y telecomunicaciones, publicado en el Diario Oficial.

12. Se señaló que el desarrollo económico de una nación necesariamente está vinculado a la productividad de las empresas, a la libre concurrencia y al acceso de bienes y servicios que permitan mejorar la calidad de vida de las personas. Exposición de motivos del Decreto por el cual se expide la Ley Federal de Competencia Económica, publicado en el Diario Oficial el veintitrés de mayo de dos mil catorce, páginas 4 y 21.

13. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. … En consecuencia, la ley castigará severamente, y las autoridades perseguirán con eficacia, toda concentración o acaparamiento en una o pocas manos de artículos de consumo necesario y que tenga por objeto obtener el alza de los precios; todo acuerdo, procedimiento o combinación de los productores, industriales, comerciantes o empresarios de servicios, que de cualquier manera hagan, para evitar la libre concurrencia o la competencia entre sí o para obligar a los consumidores a pagar precios exagerados y, en general, todo lo que constituya una ventaja exclusiva indebida a favor de una o varias personas determinadas y con perjuicio del público en general o de alguna clase social."

14. "Artículo 28. … El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público."

15. Ley Federal de Competencia Económica

"Artículo 94. La Comisión iniciará de oficio o a solicitud del Ejecutivo Federal, por sí o por conducto de la secretaría, el procedimiento de investigación cuando existan elementos que hagan suponer que no existen condiciones de competencia efectiva en un mercado y con el fin de determinar la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia o insumos esenciales que puedan generar efectos anticompetitivos, mismo que se realizará conforme a lo siguiente:

"I. La autoridad investigadora dictará el acuerdo de inicio y publicará en el Diario Oficial de la Federación un extracto del mismo, el cual deberá identificar el mercado materia de la investigación con objeto de que cualquier persona pueda aportar elementos durante la investigación. A partir de la publicación del extracto comenzará a contar el periodo de investigación, el cual no podrá ser inferior a treinta ni exceder de ciento veinte días. Dicho periodo podrá ser ampliado por la comisión hasta en dos ocasiones cuando existan causas que lo justifiquen;

"II. La autoridad investigadora contará con todas las facultades de investigación que se prevén en esta ley, incluyendo requerir los informes y documentos necesarios, citar a declarar a quienes tengan relación con el caso de que se trate, realizar visitas de verificación y ordenar cualquier diligencia que considere pertinente. Tratándose de insumos esenciales, la autoridad investigadora deberá analizar durante esta investigación todos los supuestos previstos en el artículo 60 de esta ley;

"III. Concluida la investigación y si existen elementos para determinar que no existen condiciones de competencia efectiva en el mercado investigado, la autoridad investigadora emitirá, dentro de los sesenta días siguientes a la conclusión de la investigación, un dictamen preliminar; en caso contrario, propondrá al Pleno el cierre del expediente.

"Al emitir el dictamen preliminar, se deberán proponer las medidas correctivas que se consideren necesarias para eliminar las restricciones al funcionamiento eficiente del mercado investigado, para lo cual podrá solicitar, en su caso, una opinión técnica no vinculatoria a la dependencia coordinadora del sector o a la autoridad pública que corresponda respecto de dichas medidas correctivas.

"En su caso, el dictamen preliminar se deberá notificar a los agentes económicos que pudieran verse afectados por las medidas correctivas propuestas, entre ellas las posibles barreras a la competencia o por la regulación para el acceso al insumo esencial, así como, en su caso, a la dependencia coordinadora del sector o a la autoridad pública que corresponda;

"IV. Los agentes económicos que demuestren tener interés jurídico en el asunto podrán manifestar lo que a su derecho convenga y ofrecer los elementos de convicción que estimen pertinentes ante la comisión, dentro de los cuarenta y cinco días siguientes a aquel en que surta efectos la notificación correspondiente. Transcurrido dicho término, se acordará, en su caso, el desechamiento o la admisión de pruebas y se fijará el lugar, día y hora para su desahogo;

"V. Una vez desahogadas las pruebas y dentro de los diez días siguientes, la comisión podrá ordenar el desahogo de pruebas para mejor proveer o citar para alegatos, en los términos de la siguiente fracción;

"VI. Una vez desahogadas las pruebas para mejor proveer, la comisión fijará un plazo de quince días para que se formulen por escrito los alegatos que correspondan; y,

"VII. El expediente se entenderá integrado a la fecha de vencimiento del plazo para formular alegatos. El agente económico involucrado podrá proponer a la comisión, en una sola ocasión, medidas idóneas y económicamente viables para eliminar los problemas de competencia identificados en cualquier momento y hasta antes de la integración.

"Dentro de los cinco días siguientes a la recepción del escrito de propuesta de medidas al que se refiere el párrafo anterior, la comisión podrá prevenir al agente económico para que, en su caso, presente las aclaraciones correspondientes en un plazo de cinco días. Dentro de los diez días siguientes a la recepción del escrito de propuesta o de aclaraciones, según el caso, se presentará un dictamen ante el Pleno, quien deberá resolver sobre la pretensión del agente económico solicitante dentro de los veinte días siguientes.

"En caso de que el Pleno no acepte la propuesta presentada por el agente económico solicitante, deberá justificar los motivos de la negativa y la comisión emitirá en un plazo de cinco días el acuerdo de reanudación del procedimiento.

"Una vez integrado el expediente, el Pleno emitirá la resolución que corresponda en un plazo no mayor a sesenta días.

"La resolución de la comisión podrá incluir:

"a) Recomendaciones para las autoridades públicas.

"Las resoluciones en las que la comisión determine la existencia de disposiciones jurídicas que indebidamente impidan o distorsionen la libre concurrencia y competencia en el mercado, deberán notificarse a las autoridades competentes para que, en el ámbito de su competencia y conforme los procedimientos previstos por la legislación vigente, determinen lo conducente. Estas resoluciones deberán publicitarse;

"b) Una orden al agente económico correspondiente, para eliminar una barrera que afecta indebidamente el proceso de libre concurrencia y competencia;

"c) La determinación sobre la existencia de insumos esenciales y lineamientos para regular, según sea el caso, las modalidades de acceso, precios o tarifas, condiciones técnicas y calidad, así como el calendario de aplicación; o,

"d) La desincorporación de activos, derechos, partes sociales o acciones del agente económico involucrado, en las proporciones necesarias para eliminar los efectos anticompetitivos, procederá cuando otras medidas correctivas no son suficientes para solucionar el problema de competencia identificado.

"La resolución se notificará, en su caso, al Ejecutivo Federal y a la dependencia coordinadora del sector correspondiente, así como a los agentes económicos afectados y será publicada en los medios de difusión de la comisión y los datos relevantes en el Diario Oficial de la Federación.

"Cuando a juicio del titular del insumo esencial, hayan dejado de reunirse los requisitos para ser considerado como tal, podrá solicitar a la comisión el inicio de la investigación prevista en este artículo, con el objeto de que la comisión determine si continúan o no actualizándose dichos requisitos.

"Si la comisión determina que el bien o servicio no reúne los requisitos para ser considerado un insumo esencial, a partir de ese momento quedará sin efectos la resolución que hubiera emitido la comisión regulando el acceso al mismo.

"La resolución relativa a la desincorporación de activos a que se refiere el presente artículo no constituye la sanción a que se refiere el artículo 131 de esta ley.

"En todos los casos, la comisión deberá verificar que las medidas propuestas generarán incrementos en eficiencia en los mercados, por lo que no se impondrán éstas cuando el agente económico con interés jurídico en el procedimiento demuestre, en su oportunidad, que las barreras a la competencia y los insumos esenciales generan ganancias en eficiencia e inciden favorablemente en el proceso de competencia económica y libre concurrencia superando sus posibles efectos anticompetitivos, y resultan en una mejora del bienestar del consumidor. Entre las ganancias en eficiencia se podrán contemplar las que sean resultado de la innovación en la producción, distribución y comercialización de bienes y servicios."

"Artículo 95. Las resoluciones en las que la comisión determine la existencia de barreras a la competencia y libre concurrencia o de insumos esenciales, deberán ser notificadas a las autoridades que regulen el sector del que se trate para que, en el ámbito de su competencia y conforme a los procedimientos previstos por la legislación vigente, determinen lo conducente para lograr condiciones de competencia.

"Cuando la Comisión tenga conocimiento de actos o normas generales emitidas por un Estado, el Distrito Federal, un Municipio, que puedan resultar contrarios a lo dispuesto, entre otros, por los artículos 28 y 117, fracciones IV, V, VI y VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o que invadan facultades de la Federación, lo hará del conocimiento del titular del Ejecutivo Federal, por conducto de su consejero jurídico, para que aquél, de considerarlo pertinente, inicie una controversia constitucional, o del órgano competente para que éste, de considerarlo procedente, interponga una acción de inconstitucionalidad.

"La comisión expresará los motivos por los cuales considera que los actos o normas generales mencionados en el párrafo anterior contravienen los citados preceptos constitucionales.

"En caso de que el Ejecutivo Federal no considere pertinente iniciar una controversia constitucional, su consejero jurídico, deberá publicar los motivos de su decisión.

"En el caso de que la comisión tenga conocimiento de actos o disposiciones generales de algún órgano constitucional autónomo, del Congreso de la Unión, o del Ejecutivo Federal, que vulneren el ejercicio de sus atribuciones, podrá interponer controversia constitucional en términos de lo previsto por el inciso l), de la fracción I, del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos." 16. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 28. … El Estado, sujetándose a las leyes, podrá en casos de interés general, concesionar la prestación de servicios públicos o la explotación, uso y aprovechamiento de bienes de dominio de la Federación, salvo las excepciones que las mismas prevengan. Las leyes fijarán las modalidades y condiciones que aseguren la eficacia de la prestación de los servicios y la utilización social de los bienes, y evitarán fenómenos de concentración que contraríen el interés público."

17. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 149. La SGG podrá modificar los horarios de servicio y ubicación de paradas autorizadas, así como bases de ruta y terminales, previa realización del estudio técnico correspondiente por la Sedesu. La modificación podrá hacerse de oficio por la autoridad competente o a solicitud expresa del concesionario."

18. Reglamento General de la Ley de Tránsito y Transportes del Estado de Sinaloa

"Artículo 246. Para aprobar los horarios e itinerarios que con ese objeto sean sometidos a la autoridad competente, se tomará en consideración lo siguiente:

"I. La distancia entre los puntos de la ruta;

"II. Las velocidades máximas permitidas, en el entendido de que en los tramos del camino donde no exista regulación expresa, la velocidad del servicio para pasajeros no debe exceder de 60 kilómetros por hora,

"III. El estado del camino, calle o carretera;

"IV. La importancia de los centros poblados, cuando el servicio sea foráneo; y

"V. La naturaleza del servicio."

RGLTTS. "Artículo 249. Servirán de base para el establecimiento de las tarifas, horarios e itinerarios, los estudios socioeconómicos y técnicos que en cada concesión o permiso se practiquen, atendiendo siempre a la capacidad de la ruta, distancia recorrida, estado del camino y economía de la región.

"Las tarifas a aplicar por los concesionarios y permisionarios a que se refiere el capítulo XVI del título tercero de este reglamento, serán por viaje o por turno, con independencia del número de personas contratadas para su transportación."

19. "Cuarto. A efecto de proveer a la observancia y estricta aplicación de la presente ley, el gobernador del Estado expedirá, dentro de los ciento ochenta días siguientes a que entre el vigor esta ley, la reglamentación correspondiente. En tanto se expide dicha reglamentación, se aplicarán, en lo conducente, los que se encuentren vigentes al entrar en vigor esta ley, y en todo aquello que no se oponga al contenido de la presente ley. Misma que mínimamente deberá asegurar a las personas con discapacidad en el servicio de transporte público de pasajeros que por cada ruta cada hora exista una unidad por cada punto de dicha ruta prestando dicho servicio."

20. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 243. Concesión de (sic) servicio público de transporte, es la autorización que otorga el Ejecutivo del Estado, a través de la SGG con soporte en los estudios técnicos de la Sedesu, en los términos de la presente ley y su reglamento, para prestar el servicio público de transporte de personas y de sus pertenencias o bienes en los centros poblados y caminos del Estado de Sinaloa. Los requisitos y procedimientos estarán establecidos en el reglamento que se derive de este ordenamiento."

21. "Artículo 245. El otorgamiento de la concesión o permisos para la prestación del servicio de transporte público de pasajeros, permiso de ruta o zona se realizará conforme a lo que determinen los estudios técnicos que realice la Sedesu, estimando, entre otros, el número de unidades que sean necesarias para prestar en forma eficiente el servicio público de transporte, procurando que los autorizados para explotar la ruta o zona obtengan un retorno razonable de las inversiones realizadas, que les permita mantener las unidades en condiciones óptimas para la prestación del servicio."

22. "Artículo 267. Para el otorgamiento de concesiones y permisos para prestar el transporte público de personas, la Sedesu realizara los estudios técnicos y socioeconómicos, para determinar la necesidad y el número de unidades requeridas. Una vez realizados estos estudios y contando con la opinión favorable del consejo, la SGG resolverá lo correspondiente."

23. Se analizaron las legislaciones respectivas de los Estados de Baja California, Baja California Sur, Colima, Guanajuato, M., Querétaro y Ciudad de México.

24. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 252. La SGG, previa opinión del consejo a que se refiere la presente ley podrá decretar el cierre de una ruta, respecto de algún tipo de transporte, cuando ésta se encuentre debidamente atendida. Aun cuando dicho cierre no se hubiere decretado, fundando y motivando, podrá negar las solicitudes que se presenten cuando el servicio que se pretende prestar se encuentre satisfecho."

25. "Artículo 269. Para el otorgamiento de concesiones para la prestación del servicio público de transporte de carga, la Sedesu con la opinión del Comité y opinión de dos representantes de los transportistas designados por las organizaciones estatales del transporte de mayor representación debidamente acreditadas ante la SGG, deberá elaborar y someter a la consideración del gobernador, los proyectos de Declaratoria de Necesidad y de Convocatoria Pública.

"La Declaratoria de Necesidad deberá contener:

"I. Los estudios técnicos que justifiquen la necesidad de otorgar nuevas concesiones o permisos."

26. Ley de Movilidad Sustentable de Sinaloa

"Artículo 10. La aplicación de esta ley y su reglamento corresponde al Ejecutivo del Estado a través de la SGG, la Sedesu y la SAF, así como de las demás áreas administrativas que el reglamento orgánico de la administración pública determine, en su respectivo ámbito de competencia.

"La Sedesu contará con un Consejo con las facultades de opinión a que se refiere la presente ley. Su estructura y operación quedaran establecidas en su reglamento interior.

"En el consejo, deberán participar los titulares de las dependencias señaladas en el primer párrafo, quienes podrán apoyarse en expertos independientes; y en las sesiones en las que se deliberen temas relacionados con la movilidad y el transporte público deberán ser invitados a participar con voz pero sin voto, dos representantes de los transportistas designados por las organizaciones estatales del transporte de mayor representación debidamente acreditadas ante la SGG, y dos de organismos empresariales."

27. Ley de Movilidad Sustentable de Sinaloa

"Artículo 37. El comité tiene por objeto, evaluar las solicitudes que se hayan presentado con motivo de la convocatoria pública expedida para el otorgamiento de concesiones y permisos del servicio público de transporte de carga y emitir el dictamen técnico correspondiente, para su resolución por la SGG.

"La integración y funciones del comité a que alude el presente artículo, estarán establecidas en el reglamento que se derive de la presente ley."

28. "Artículo 252. La SGG, previa opinión del consejo a que se refiere la presente ley podrá decretar el cierre de una ruta, respecto de algún tipo de transporte, cuando ésta se encuentre debidamente atendida. Aun cuando dicho cierre no se hubiere decretado, fundando y motivando, podrá negar las solicitudes que se presenten cuando el servicio que se pretende prestar se encuentre satisfecho."

29. "Artículo 267. Para el otorgamiento de concesiones y permisos para prestar el transporte público de personas, la Sedesu realizara los estudios técnicos y socioeconómicos, para determinar la necesidad y el número de unidades requeridas. Una vez realizados estos estudios y contando con la opinión favorable del consejo, la SGG resolverá lo correspondiente."

30. También se analizan en el considerando quinto, inciso a), de la sentencia.

31. "Artículo 15. La SGG a través de su titular tiene las siguientes atribuciones:

"…

"IV. Emitir la convocatoria pública, derivada de la declaratoria de necesidad para el otorgamiento de permisos del servicio público de carga, previa opinión del consejo, que haya elaborado la Sedesu, así como para autorizar los permisos de servicio público de trasporte."

"Artículo 16. La Sedesu, a través de su titular, tiene las siguientes atribuciones:

"…

"VII. Elaborar la declaratoria de necesidad para el otorgamiento de permisos del servicio público de carga, previa opinión del consejo, así como para autorizar los permisos de servicio público de transporte."

32. "Artículo 267. Para el otorgamiento de concesiones y permisos para prestar el transporte público de personas, la Sedesu realizara los estudios técnicos y socioeconómicos, para determinar la necesidad y el número de unidades requeridas. Una vez realizados estos estudios y contando con la opinión favorable del consejo, la SGG resolverá lo correspondiente."

33. "Artículo 252. La SGG, previa opinión del consejo a que se refiere la presente ley podrá decretar el cierre de una ruta, respecto de algún tipo de transporte, cuando ésta se encuentre debidamente atendida. Aun cuando dicho cierre no se hubiere decretado, fundando y motivando, podrá negar las solicitudes que se presenten cuando el servicio que se pretende prestar se encuentre satisfecho."

34. "Cuarto. A efecto de proveer a la observancia y estricta aplicación de la presente ley, el gobernador del Estado expedirá, dentro de los ciento ochenta días siguientes a que entre el vigor esta ley, la reglamentación correspondiente. En tanto se expide dicha reglamentación, se aplicarán, en lo conducente, los que se encuentren vigentes al entrar en vigor esta ley, y en todo aquello que no se oponga al contenido de la presente ley. Misma que mínimamente deberá asegurar a las personas con discapacidad en el servicio de transporte público de pasajeros que por cada ruta cada hora exista una unidad por cada punto de dicha ruta prestando dicho servicio."

35. "Artículo 6o. El consejo funcionará en Pleno y en comisiones y se integrará en la forma siguiente:

"…

"III. Con consejeros propietarios, y sus respectivos suplentes, que representen a los sectores público, privado y social, entre los que se deberá contar a transportistas agrupados en organizaciones estatales y a la sociedad civil."

36. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 158. Los concesionarios podrán celebrar convenios y organizarse entre sí o con terceros, así como constituir sociedades, uniones, o asociaciones que contribuyan a ofrecer un servicio de mayor eficiencia, rentabilidad y calidad, previa autorización de las bases, por la SGG, que en todo caso lo hará en observancia de los principios aludidos en esta ley."

"Artículo 198. Los prestadores de este servicio de transporte público podrán asociarse o celebrar convenios de coordinación para brindar un mejor servicio y reducir los costos de operación en las formas autorizadas por la ley. De dichos convenios, se dará visto a la Sedesu, para efecto de registro."

"Artículo 223. …

"La Sedesu deberá impulsar la asociación, coordinación y colaboración de los concesionarios a través de fondos o esquemas financieros para la consecución de economías de escala, benéficas para todos y la mejor satisfacción de los intereses que les sean comunes."

37. Herramientas para la Evaluación de la Competencia, volumen II: Guía, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), OECD, 2011. Consultable en: https://www.oecd.org/daf/competition/98765433.pdf

38. Por ejemplo, tratándose de colaboración para proyectos de investigación y desarrollo o cooperativas agrícolas para contrarrestar el poder de los compradores de gran tamaño.

39. Herramientas para la Evaluación de la Competencia, volumen II: Guía, Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), OECD, 2011. Consultable en: https://www.oecd.org/daf/competition/98765433.pdf

40. Ley Federal de Competencia Económica

"Artículo 53. Se consideran ilícitas las prácticas monopólicas absolutas, consistentes en los contratos, convenios, arreglos o combinaciones entre agentes económicos competidores entre sí, cuyo objeto o efecto sea cualquiera de las siguientes:

"I. Fijar, elevar, concertar o manipular el precio de venta o compra de bienes o servicios al que son ofrecidos o demandados en los mercados;

"II. Establecer la obligación de no producir, procesar, distribuir, comercializar o adquirir sino solamente una cantidad restringida o limitada de bienes o la prestación o transacción de un número, volumen o frecuencia restringidos o limitados de servicios;

"III. Dividir, distribuir, asignar o imponer porciones o segmentos de un mercado actual o potencial de bienes y servicios, mediante clientela, proveedores, tiempos o espacios determinados o determinables;

"IV. Establecer, concertar o coordinar posturas o la abstención en las licitaciones, concursos, subastas o almonedas; y,

"V. Intercambiar información con alguno de los objetos o efectos a que se refieren las anteriores fracciones.

"Las prácticas monopólicas absolutas serán nulas de pleno derecho, y, en consecuencia, no producirán efecto jurídico alguno y los agentes económicos que incurran en ellas se harán acreedores a las sanciones establecidas en esta ley, sin perjuicio de la responsabilidad civil y penal que, en su caso, pudiere resultar."

41. Ley Federal de Competencia Económica

"Artículo 12. La Comisión tendrá las siguientes atribuciones:

"I. Garantizar la libre concurrencia y competencia económica; prevenir, investigar y combatir los monopolios, las prácticas monopólicas, las concentraciones y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados, e imponer las sanciones derivadas de dichas conductas, en los términos de esta ley;

"…

"IV. Establecer acuerdos y convenios de coordinación con las autoridades públicas para el combate y prevención de monopolios, prácticas monopólicas, concentraciones ilícitas, barreras a la libre concurrencia y la competencia económica y demás restricciones al funcionamiento eficiente de los mercados."

"Artículo 61. Para los efectos de esta ley, se entiende por concentración la fusión, adquisición del control o cualquier acto por virtud del cual se unan sociedades, asociaciones, acciones, partes sociales, fideicomisos o activos en general que se realice entre competidores, proveedores, clientes o cualesquiera otros agentes económicos. La comisión no autorizará o en su caso investigará y sancionará aquellas concentraciones cuyo objeto o efecto sea disminuir, dañar o impedir la competencia y la libre concurrencia respecto de bienes o servicios iguales, similares o sustancialmente relacionados."

"Artículo 63. Para determinar si la concentración no debe ser autorizada o debe ser sancionada en los términos de esta ley, se considerarán los siguientes elementos:

"I. El mercado relevante, en los términos prescritos en esta ley;

"II. La identificación de los principales agentes económicos que abastecen el mercado de que se trate, el análisis de su poder en el mercado relevante, de acuerdo con esta ley, el grado de concentración en dicho mercado;

"III. Los efectos de la concentración en el mercado relevante con respecto a los demás competidores y demandantes del bien o servicio, así como en otros mercados y agentes económicos relacionados;

"IV. La participación de los involucrados en la concentración en otros agentes económicos y la participación de otros agentes económicos en los involucrados en la concentración, siempre que dichos agentes económicos participen directa o indirectamente en el mercado relevante o en mercados relacionados. Cuando no sea posible identificar dicha participación, esta circunstancia deberá quedar plenamente justificada;

"V. Los elementos que aporten los agentes económicos para acreditar la mayor eficiencia del mercado que se lograría derivada de la concentración y que incidirá favorablemente en el proceso de competencia y libre concurrencia; y,

"VI. Los demás criterios e instrumentos analíticos que se establezcan en las disposiciones regulatorias y los criterios técnicos."

"Artículo 64. La Comisión considerará como indicios de una concentración ilícita, que la concentración o tentativa de la misma:

"I.C. o pueda conferir al fusionante, al adquirente o agente económico resultante de la concentración, poder sustancial en los términos de esta ley, o incremente o pueda incrementar dicho poder sustancial, con lo cual se pueda obstaculizar, disminuir, dañar o impedir la libre concurrencia y la competencia económica;

"II. Tenga o pueda tener por objeto o efecto establecer barreras a la entrada, impedir a terceros el acceso al mercado relevante, a mercados relacionados o a insumos esenciales, o desplazar a otros agentes económicos; o,

"III. Tenga por objeto o efecto facilitar sustancialmente a los participantes en dicha concentración el ejercicio de conductas prohibidas por esta ley, y particularmente, de las prácticas monopólicas."

"Artículo 65. No podrán ser investigadas con fundamento en esta ley, las concentraciones que hayan obtenido resolución favorable por parte de la comisión, excepto cuando dicha resolución se haya obtenido con base en información falsa o bien cuando la resolución haya quedado sujeta a condiciones posteriores y las mismas no se hayan cumplido en el plazo establecido para tal efecto.

"Tampoco podrán ser investigadas las concentraciones que no requieran ser previamente notificadas a la Comisión, una vez transcurrido un año de su realización."

42. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 104. Son obligaciones de los concesionarios y permisionarios del servicio público de transporte:

"…

"XXVII. Abstenerse de realizar actos que impliquen competencia desleal respecto de otros concesionarios o permisionarios."

43. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 127. La prestación del servicio público de transporte es una atribución originaria del Estado, siendo facultad del Congreso del Estado legislar sobre esta materia. Corresponde al Poder Ejecutivo del Estado hacerlo directamente, a través de los órganos que al efecto se creen, otorgarlo a instituciones oficiales, autorizarlo o concesionarlo a particulares."

"Artículo 128. El transporte público es un servicio encaminado a garantizar la movilidad de personas y cosas en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad, comodidad e higiene sujeto a una tarifa o contraprestación económica, mismo que se sujetará a los ejes rectores siguientes:

"…

"IV. Antimonopolio. Vigilar que, en el establecimiento del servicio de transporte público, no se formen ni propicien monopolios, u otros fenómenos ilícitos de acaparamiento del mercado, ni barreras a la libre competencia, en los términos de la ley aplicable, con el objeto de garantizar al usuario una adecuada accesibilidad a diversas alternativas de transporte, en términos de lograr una movilidad sustentable de pasajeros y de carga."

"Artículo 129. Las bases y lineamientos generales que rijan el servicio público de transporte deben tener como criterios, los siguientes:

"…

"III. La competitividad entre los sujetos económicos que participen en el servicio, bajo el control y con la concurrencia del Estado como ente rector de la planeación, control, regulación y vigilancia del transporte y sus actividades conexas."

44. En la resolución del asunto IEBC-002-2015, emitida por la Cofece el veintitrés de febrero de dos mil diecisiete, se expusieron los argumentos bajo los cuales la Dirección de Vialidad y Transportes de Sinaloa negaba o autorizaba concesiones al servicio de transporte. En diversas resoluciones en donde se negaba la concesión al solicitante, dicha dirección utilizó argumentos basados en los conceptos de "competencia desleal y ruinosa", los cuales utiliza indistintamente. Asimismo, el Reglamento General de la anterior Ley de Tránsito y Transportes del Estado de Sinaloa, en su artículo 275 (sic) que la competencia ruinosa es aquella que puede "redundar en perjuicio del servicio público o intereses de los concesionarios o permisionarios" y ofrece como solución la conciliación entre ellos. Esto es inconsistente con la definición que cita la sentencia pues un "ambiente de competitividad sano" no se logra mediante conciliación entre competidores sino entre competencia efectiva entre ellos. Los riesgos para la competencia efectiva no son las disputas entre competidores, sino los acuerdos que se susciten entre ellos. 45. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 443. A quienes cometan infracciones a los preceptos de esta ley y su reglamento, así como del incumplimiento al régimen de concesiones, permisos y autorizaciones otorgadas en este ordenamiento, se aplicarán las siguientes sanciones:

"I. Amonestación por escrito o verbalmente;

"II. Multa;

"III. Suspensión, cancelación y anulación de la licencia de conducir;

"IV. Suspensión o cancelación del certificado de aptitud del operador; y,

"VII. (sic) Suspensión, revocación o extinción de las concesiones, permisos o autorizaciones.

"Cuando se cometa alguna de las infracciones establecidas en esta ley, y existan causas de interés social y orden público, los vehículos que se utilicen para la prestación de los servicios de transporte, podrán ser retenidos por la SGG.

"El monto o duración de las sanciones estará sujeto a lo dispuesto en los tabuladores vigentes que de la presente ley se deriven, debiendo considerar la gravedad de la infracción por las circunstancias de modo, tiempo y lugar, el daño producido, la condición económica del infractor y la reincidencia, en su caso.

"Estas sanciones se aplicarán sin perjuicio de las de carácter penal y civil que pudieran derivarse de las infracciones cometidas."

46. Ley de Movilidad Sustentable del Estado de Sinaloa

"Artículo 128. El transporte público es un servicio encaminado a garantizar la movilidad de personas y cosas en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad, comodidad e higiene sujeto a una tarifa o contraprestación económica, mismo que se sujetará a los ejes rectores siguientes:

"…

"IV. Antimonopolio. Vigilar que, en el establecimiento del servicio de transporte público, no se formen ni propicien monopolios, u otros fenómenos ilícitos de acaparamiento del mercado, ni barreras a la libre competencia, en los términos de la ley aplicable, con el objeto de garantizar al usuario una adecuada accesibilidad a diversas alternativas de transporte, en términos de lograr una movilidad sustentable de pasajeros y de carga."

47. "Artículo 250. Las personas físicas o morales podrán ser titulares de diversas concesiones y permisos de servicio de transporte público, siempre y cuando no se incurra en prácticas monopólicas o en concentración indebida que representen barreras a la libre concurrencia y a la competencia."

48. "Artículo 128. El transporte público es un servicio encaminado a garantizar la movilidad de personas y cosas en condiciones de libertad de acceso, calidad y seguridad, comodidad e higiene sujeto a una tarifa o contraprestación económica, mismo que se sujetará a los ejes rectores siguientes:

"…

"IV. Antimonopolio. Vigilar que, en el establecimiento del servicio de transporte público, no se formen ni propicien monopolios, u otros fenómenos ilícitos de acaparamiento del mercado, ni barreras a la libre competencia, en los términos de la ley aplicable, con el objeto de garantizar al usuario una adecuada accesibilidad a diversas alternativas de transporte, en términos de lograr una movilidad sustentable de pasajeros y de carga."

49. "Artículo 250. Las personas físicas o morales podrán ser titulares de diversas concesiones y permisos de servicio de transporte público, siempre y cuando no se incurra en prácticas monopólicas o en concentración indebida que representen barreras a la libre concurrencia y a la competencia."