Voto particular num. 93/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Ana Margarita Ríos Farjat |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 18, Octubre de 2022, Tomo II,1716 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula la M.A.M.R.F. en la acción de inconstitucionalidad 93/2021.
En la sesión celebrada el veintiocho de abril de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió una acción de inconstitucionalidad planteada por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales (INAI), en la que alegó la inconstitucionalidad de distintos artículos y la existencia de diversas omisiones de la Ley de Archivos para el Estado de Tlaxcala, publicada en el Periódico Oficial de esa entidad el diez de mayo de dos mil veintiuno.
Para comprender el trasfondo de este asunto es necesario tomar en cuenta que el siete de febrero de dos mil catorce fue publicada en el Diario Oficial de la Federación una trascendental reforma en materia de transparencia, acceso a la información pública, protección de datos personales y archivos. En lo que aquí interesa, esta reforma adicionó al artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos la fracción XXIX-T, a través de la cual se facultó al Congreso de la Unión para expedir la Ley General de Archivos, en los siguientes términos:
"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:
"...
"XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos."
En cumplimiento de este precepto, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Archivos, misma que se publicó el quince de junio de dos mil dieciocho en el Diario Oficial de la Federación. Como se desprende del Texto Constitucional, esta ley tiene dos objetivos: i) establecer la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México; y, ii) determinar las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos.
En relación con las bases para la organización y funcionamiento de los sistemas de archivos resultan de gran relevancia para las entidades federativas los artículos 70 y 71 de la Ley General.(1)
El artículo 70 dispone que cada entidad federativa contará con su propio sistema local de archivos, el cual define como "el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los sujetos obligados dentro de su jurisdicción".
Por su parte, el artículo 71 establece una base institucional mínima con la que deben contar los sistemas estatales de archivos, al disponer que éstos se conformarán por: i) un Consejo Local de Archivos, que será el órgano coordinador del sistema y en los cuales deberán tener participación los Municipios o las alcaldías en el caso de la Ciudad de México; y, ii) un archivo general estatal, que será la instancia especializada en materia de archivos y que estará a cargo de un director general con el rango de subsecretario, titular de Unidad Administrativa o su equivalente. A partir de este marco institucional mínimo, el último párrafo del mismo artículo dispone que todas las entidades federativas, en sus respectivas leyes locales de archivos, "desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales equivalentes a las que esta ley otorga al Sistema Nacional".
En cumplimiento del artículo cuarto transitorio de la ley general,(2) el Poder Legislativo del Estado de Tlaxcala expidió una nueva ley de archivos con el propósito de adecuarse al nuevo marco constitucional y de la ley general, misma que fue impugnada por el INAI en la presente acción de inconstitucionalidad. Los conceptos invalidez planteados por el INAI se centraron en cuestionar aspectos relativos a la integración, atribuciones y funcionamiento de distintos componentes del sistema local de archivos de Tlaxcala. Siendo así, la principal cuestión a resolver fue determinar si el legislador de Tlaxcala había establecido en su ley local un sistema de archivos equivalente al sistema previsto en la ley general para todo el país.
Sobre el mandato de equivalencia de los sistemas locales con el nacional, conviene resaltar lo señalado al resolverse la acción de inconstitucionalidad 101/2019, el tres de mayo de dos mil veintiuno. En ella, el Tribunal Pleno sostuvo que lo más respetuoso con el marco competencial era entender que este mandato tiene un carácter funcional. Es decir, que "se considera que el diseño a nivel local es equivalente al federal, siempre y cuando las diferencias del primero no sean tales que entorpezcan, dificulten o imposibiliten el funcionamiento del Sistema Nacional, ni su debida coordinación con los sistemas locales, a fin de lograr una administración homogénea de los archivos en los distintos órdenes de gobierno".(3)
Con base en este parámetro de regularidad el Tribunal Pleno se avocó a analizar los conceptos de invalidez planteados por el INAI en contra de la Ley de Archivos de Tlaxcala, para lo cual la resolución los dividió en siete temas. De ellos, no estuve de acuerdo en la decisión adoptada por la mayoría en el tema V, relativo a la creación de un registro estatal de archivos. Al respecto desarrollo un voto particular en el presente documento.
VOTO PARTICULAR
Registro estatal de archivos (tema V).
En ejercicio de sus facultades para establecer el sistema local de archivos, el legislador de Tlaxcala decidió que dicho sistema contará con un registro estatal de archivos, cuyo objeto sería, de acuerdo con el artículo 72 de la ley de archivos local, obtener y concentrar información sobre los sistemas institucionales y de los archivos privados de interés público, así como difundir el patrimonio documental resguardado en sus archivos y cuya administración estaría a cargo del Archivo General del Estado. La existencia de este registro quedó prevista en los artículos 4, fracción XLIV; 11, fracción IV; y 72 al 75 de la Ley de Archivos de Tlaxcala.(4)
La mayoría del Tribunal Pleno decidió que es inconstitucional la existencia de un registro estatal, pues duplica funciones y es contrario al propósito perseguido con la creación del Registro Nacional de Archivos, que fue evitar que la información archivística se encuentre dispersa, además que dicha materia no es disponible para el legislador local, puesto que vacía de contenido la ley general.(5) Razón por la cual se invalidaron los preceptos impugnados en relación con este tema.
Respetuosamente, no comparto la determinación anterior. Ni del parámetro de regularidad constitucional aplicable al diseño institucional de los sistemas estatales de archivos, ni de la revisión de los artículos 78 a 81 de la Ley General de Archivos (que establecen el Registro Nacional de Archivos a cargo del Archivo General de la Nación) se desprende que este registro necesariamente deba ser único, ni que las entidades federativas carezcan de atribuciones para crear su propio registro estatal.
Contrario a lo que sugiere la resolución, considero que los Estados sí pueden crear un registro estatal, aunque no sea una de las figuras contempladas en el artículo 71 de la ley general. Desde mi perspectiva, las figuras señaladas expresamente en ese artículo (Consejo estatal local de archivos y archivo general del Estado) deben interpretarse como un mínimo institucional que la ley local debe prever, pues el mandato constitucional contenido en el artículo 73, fracción XXIX-T, se refiere a que la ley general sólo establecerá las bases para la organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. A partir de esas bases, como lo dispone el último párrafo del artículo 71 de la ley general, las entidades federativas cuentan con libertad configurativa para desarrollar la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales, debiendo solamente guardar equivalencia, comunicación e integración con el sistema nacional.
De esta manera, la Legislatura de Tlaxcala actuó dentro de su esfera competencial delimitada por el marco constitucional y de la ley general en materia de archivos. Máxime que la forma en cómo reguló al registro estatal no entorpece, dificulta ni imposibilita el funcionamiento del registro nacional, sino que, por el contrario, estableció en la ley local las previsiones necesarias para que ambos registros coexistieran y funcionaran en forma armónica; guardando, además, un diseño equivalente con el registro nacional.
En el artículo 11, fracción IV, de la ley estatal de archivos, se establece el deber de los sujetos obligados locales de inscribir los archivos a su cargo tanto en el registro estatal como en el nacional, lo cual revela que el registro estatal no representa un obstáculo para el funcionamiento y la operatividad del registro nacional, por el contrario, se trata de una coordinación efectiva, atendiendo a la realidad social del Estado de Tlaxcala. Más aún, el artículo 75 de la ley local dispone que la plataforma digital a través de la cual operará el registro estatal deberá prever la interoperabilidad con el registro nacional y considerar las disposiciones que, para tal efecto, emita el Consejo Nacional de Archivos.
Además, el registro estatal de archivos cumple a cabalidad con el mandato de equivalencia, pues las previsiones sobre su funcionamiento contendidas en la Ley de Archivos de Tlaxcala son prácticamente idénticas a las correspondientes al registro nacional que contempla la Ley General de Archivos. De ahí que en este tema haya votado en contra de la decisión mayoritaria de declarar la invalidez de las disposiciones que prevén la existencia de un registro estatal de archivos.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 101/2019 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 10 de junio de 2022 a las 10:16 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 14, Tomo III, junio de 2022, página 236, con número de registro digital: 30699.
La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 93/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de septiembre de 2022 a las 10:39 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 1017, con número de registro digital: 30959.
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1. "Artículo 70. Cada entidad federativa contará con un sistema local, el cual será el conjunto orgánico y articulado de estructuras, relaciones funcionales, métodos, normas, instancias, instrumentos, procedimientos y servicios tendientes a cumplir con los fines de la organización y conservación homogénea de los archivos de los sujetos obligados dentro de su jurisdicción."
"Artículo 71. Las leyes de las entidades federativas regularán los sistemas locales, los cuales contarán con un consejo local, como órgano de coordinación.
"Asimismo, se deberá prever la creación de un archivo general como la entidad especializada en materia de archivos. Su titular deberá tener nivel de subsecretario, titular de unidad administrativa o su equivalente.
"En los consejos locales participarán los Municipios y las alcaldías de la Ciudad de México, según corresponda, en los términos de la legislación de cada entidad federativa.
"El cumplimiento de las atribuciones de los consejos locales estará a cargo de los archivos generales o las entidades especializadas en materia de archivos a nivel local, según corresponda.
"Las leyes de las entidades federativas desarrollarán la integración, atribuciones y funcionamiento de los sistemas locales equivalentes a las que esta ley otorga al Sistema Nacional."
2. "Cuarto. En un plazo de un año, a partir de la entrada en vigor de la presente ley, las legislaturas de cada entidad federativa, deberán armonizar sus ordenamientos relacionados con la presente ley. ..."
3. Párrafo 83 de ese engrose.
4. "Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por:
"...
"XLIV. Registro estatal: Al registro estatal de archivos;
"..."
"Artículo 11. Los sujetos obligados deberán:
"...
"IV. Inscribir en el registro estatal y en su caso en el registro nacional, de acuerdo con las disposiciones que se emitan en la materia, la existencia y ubicación de archivos bajo su resguardo; ..."
"Artículo 72. El sistema estatal contará con el registro estatal, cuyo objeto es obtener y concentrar información sobre los sistemas institucionales y de los archivos privados de interés público, así como difundir el patrimonio documental resguardado en sus archivos, el cual será administrado por el AGHET."
"Artículo 73. La inscripción ante el registro estatal es obligatoria para los sujetos obligados y para los propietarios o poseedores de archivos privados de interés público, quienes deberán actualizar anualmente la información que contiene dicho registro, de conformidad con las disposiciones que para tal efecto emita el consejo estatal."
"Artículo 74. El registro estatal será administrado por el AGHET, su organización y funcionamiento se determinará conforme a las disposiciones que emita el consejo estatal y el registro nacional."
"Artículo 75. Para la operación del registro estatal, el AGHET pondrá a disposición de los sujetos obligados y de los particulares, propietarios o poseedores de archivos privados de interés público, una aplicación informática que les permita registrar y mantener actualizada la información; la cual deberá prever la interoperabilidad con el registro nacional y considerar las disposiciones que para tal efecto emita el Consejo Nacional.
"La información del registro estatal será de acceso público y de consulta gratuita, disponible a través del portal electrónico del AGHET."
5. Decisión adoptada por mayoría de nueve votos de las señoras Ministras Esquivel Mossa, O.A. y P.H. y de los señores M.G.O.M., G.A.C., A.M., P.R., L.P. (ponente) y presidente Z.L. de L.. Con voto en contra del señor M.P.D. y de la suscrita.
