Voto particular num. 93/2021 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-10-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Octubre 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 18, Octubre de 2022, Tomo II,1644 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 93/2021, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales.
En sesión pública celebrada el veintiocho de abril de dos mil veintidós, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 93/2021, promovida por el Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, en contra de diversas disposiciones de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala.
En este asunto, entre otros aspectos, el Pleno declaró infundado el concepto de invalidez que sostenía la inconstitucionalidad del artículo 4 de la ley impugnada por no contener las definiciones de "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia" establecidas en las fracciones XLIII y XLIV del diverso 4 de la Ley General de Archivos.
Presento este voto particular pues, a diferencia de la sentencia, considero que el legislador local sí incurrió en una omisión legislativa al no prever dichos conceptos en la ley local impugnada, tal como expondré a continuación.
I. Tema II. Definiciones distintas a las contenidas en la Ley marco
a) Fallo mayoritario
En sus conceptos de invalidez, el Instituto promovente adujo que el artículo 4 de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala era inconstitucional porque omitía establecer algunas de las definiciones previstas en la Ley General de Archivos –entre otras, las relativas a los conceptos de "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia–"(1) las cuales constituían un mínimo irreductible en la armonización de la materia, por lo que se generaba un vacío normativo que no podía colmarse con la ley marco al no ser supletoria de la ley local.
Como mencioné previamente, el fallo mayoritario declaró infundados los conceptos de invalidez planteados respecto del artículo 4 de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala, esencialmente, por considerar que la falta de regulación de los conceptos "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia" no daba lugar a deficiencias u omisiones legislativas.
En efecto, el Pleno consideró que el hecho de que la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala no incluyera las definiciones de "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia" no trasciende a la homologación o al sistema de archivos que pretendió implementar la reforma constitucional en la materia. Señala que, en todo caso, lo importante es determinar la existencia de estos órganos, así como observar si se encuentran regulados en dicha ley.
b) Razones del voto particular
Como lo he sostenido en diversos asuntos en los que el Pleno ha analizado leyes de archivos,(2) el parámetro de regularidad se desprende de la fracción XXIX-T del artículo 73 de la Constitución General(3) que, en materia archivística, establece un mandato de homogeneidad y ajuste en los tres órdenes de gobierno.
En mi opinión, en materia de archivos, es la propia Constitución General la que distribuye competencias entre dichos órdenes y autoriza a que en la ley general se limite la libertad de configuración normativa y operativa de la Federación y las entidades federativas.
En este sentido, a efecto de examinar la regularidad constitucional de normas locales en materia archivística, debe atenderse a la finalidad de homogeneidad materializada a través de la Ley General de Archivos, de modo que las entidades federativas, al ejercer su competencia para legislar al respecto, están obligadas a ajustarse a las bases y principios que establece –sin alterar su contenido esencial y/o alcance–, los cuales deben ser los mismos en todo el país, con el objeto de que tal finalidad se cumpla.
Desde esa perspectiva, las definiciones que se contemplan en la legislación estatal son fundamentales para determinar si cumple o no con el mandato constitucional de homogeneidad en materia de archivos, pues son la base para comprender el alcance del resto de las normas.
Bajo esta lógica, para determinar si las normas impugnadas respetan o no el mandato constitucional de homogeneidad, las definiciones previstas en las legislaciones locales deben ser especialmente cuidadosas de que tanto la terminología como el contenido que emplean sea similar al de las correlativas en la Ley General de Archivos. Además, deben contar con la suficiente precisión técnica a fin de que los operadores tengan certeza para cumplir con el criterio de homogeneidad archivística en cualquier parte de la República.
En ese sentido, contrario a la determinación del Pleno, considero que la falta de previsión de las definiciones de "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia" en la ley local, en los términos del artículo 4, fracciones XLIII y XLIV, de la Ley General de Archivos,(4) sí constituye una omisión legislativa.
En el caso, el legislador local no define ni regula los órganos de gobierno y vigilancia en alguna otra parte de la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala. Ello obedece a la naturaleza jurídica otorgada al Archivo General del Estado en términos del artículo 95 de dicho ordenamiento,(5) como un órgano desconcentrado de la Contraloría del Ejecutivo (local), por lo que no requeriría tener una estructura orgánica con órganos encargados del control y vigilancia, como sí se establecen en la Ley General de Archivos.
Por tanto, la falta de definiciones de "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia" en la ley local sí incumple con el mandato constitucional de homogeneidad en tanto que ello está estrechamente vinculado con el hecho de que el Archivo General del Estado de Tlaxcala tiene una estructura orgánica distinta a la establecida en la ley general para el Archivo General de la Nación,(6) de modo que al no definirse y no prever en la ley local estos órganos, el legislador estatal incurre en una omisión.
Finalmente, considero necesario aclarar que, si bien al resolverse la acción de inconstitucionalidad 276/2020(7) relativa a la Ley de Archivos para el Estado de Sonora, voté en el sentido de declarar infundada la omisión de legislador local respecto de definir los conceptos "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia", lo cierto es que dicho precedente es distinto al presente asunto.
En efecto, a diferencia del presente caso, tal ordenamiento sí preveía la existencia del "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia"; además de contemplar al Archivo General del Estado de Sonora como un organismo descentralizado; lo anterior, en consonancia con la naturaleza jurídica que la Ley General de Archivos otorga al Archivo General de la Nación. En ese sentido, la falta de previsión de tales conceptos no rompía con el mandato de homogeneidad en tanto que ello no derivaba de la naturaleza jurídica prevista para el organismo mencionado.
Por las razones apuntadas, difiero del sentido del fallo mayoritario, pues en el presente caso, la falta de definición de los conceptos "órgano de gobierno" y "órgano de vigilancia" en la Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala da lugar a una omisión legislativa, ya que la ley local no prevé tales órganos dentro de la estructura orgánica del Archivo General del Estado, como sí se establecen en la ley marco, lo cual rompe el mandato constitucional de homogeneidad.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 93/2021, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 30 de septiembre de 2022 a las 10:39 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 17, Tomo I, septiembre de 2022, página 1017, con número de registro digital: 30959.
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“Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por: …
"XLIII. Órgano de gobierno: Al órgano de gobierno del Archivo General;
"XLIV. Órgano de vigilancia: Al órgano de vigilancia del Archivo General; …”
2. A saber, en las acciones de inconstitucionalidad 101/2019 resuelta el tres de mayo de dos mil veintiuno, 141/2019 resuelta el cuatro de mayo de dos mil veintiuno, 122/2020 resuelta el trece de julio de dos mil veintiuno, 132/2019 resuelta el veintiuno de septiembre de dos mil veintiuno, 140/2019 resuelta el diecisiete de marzo de dos mil veintidós y 276/2020 resuelta el veinticuatro de marzo de dos mil veintidós.
3. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
“Artículo 73. El Congreso tiene facultad: …
"XXIX-T. Para expedir la ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos de la Federación, de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, y determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos. …"
"Artículo 4. Para los efectos de esta ley se entenderá por: …
"XLIII. Órgano de gobierno: Al órgano de gobierno del Archivo General;
"XLIV. Órgano de vigilancia: Al órgano de vigilancia del Archivo General; …”
Ahora bien, el “órgano de gobierno” también se encuentra regulado en los artículos 108, fracción I, 109 y 110 y séptimo transitorio de la Ley General de Archivos, relativos al funcionamiento del Archivo General de la Nación. En este sentido, el órgano de gobierno es un cuerpo colegiado de administración del archivo general con diversas atribuciones.
Por otro lado, el "órgano de vigilancia" se encuentra regulado en los artículos 108, fracción III y 113 de la Ley General de Archivos. Bajo estos preceptos, se entiende como el órgano encargado del control y vigilancia del Archivo General de la Nación.
5. Ley de Archivos del Estado de Tlaxcala.
"Artículo 95. El AGHET es un organismo desconcentrado de la contraloría del Ejecutivo con capacidad técnica y de gestión, para el cumplimiento de su objeto, el AGHET contará con la estructura que determine el reglamento interior de la contraloría del Ejecutivo, observando lo establecido por la ley general."
6. Razón por la cual esta disposición fue declarada inconstitucional en el considerando VI relativo al estudio de fondo, tema VII (páginas 43 a 50 de la sentencia).
7. Fallada en sesión del Tribunal Pleno de veinticuatro de marzo de dos mil veintidós.
