Voto particular num. 50/2023 de Plenos Regionales, 17-11-2023 (CONTRADICCIÓN DE CRITERIOS (ANTES CONTRADICCIÓN DE TESIS))
| Juez | Magistrada Silvia Cerón Fernández |
| Fecha de publicación | 17 Noviembre 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 31, Noviembre de 2023, Tomo IV,3804 |
| Emisor | Plenos Regionales |
Voto particular que formula la Magistrada S.C.F. en la contradicción de criterios 50/2023.
1. El Pleno Regional en Materia Administrativa de la Región Centro-Sur, con residencia en Cuernavaca, Morelos, en sesión ordinaria de dos de agosto de dos mil veintitrés resolvió la contradicción de criterios 50/2023, suscitada entre el Tribunal Colegiado en Materias Penal y Administrativa y el Tribunal Colegiado en Materias de Trabajo y Administrativa, ambos del Décimo Cuarto Circuito, al conocer, de los juicios de amparo directo 132/2021, 211/2021 y 269/2021, y el juicio de amparo directo 413/2023, respectivamente.
2. En dicha contradicción, la problemática consistió en determinar si en contra de las resoluciones dictadas por el Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida, Yucatán, es procedente el juicio de amparo directo. La resolución mayoritaria afirma que es procedente esa vía siempre que el acto reclamado sea una sentencia definitiva dictada por un tribunal administrativo, y dilucida la naturaleza de estos tribunales recurriendo esencialmente a la aplicación de la jurisprudencia P./J. 26/98(1) del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. Así, llega a la conclusión de que en el caso, convergen los requisitos jurisprudenciales para considerar que el tribunal municipal tiene naturaleza administrativa y que sus sentencias pueden ser combatidas mediante el juicio de amparo directo.
3. Con el mayor comedimiento, la suscrita me veo constreñida a apartarme de lo decidido por los señores Magistrados, pues sostengo la tesis opuesta, es decir, que el Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida, no reúne las características de un tribunal administrativo exigidas en el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y, que por tanto, en contra de sus resoluciones no es procedente el juicio de amparo directo, en materia administrativa, en términos del artículo 107, fracción V, inciso b), de la Norma Fundamental, por las razones que enseguida se exponen.
RAZONES DEL DISENSO
4. En mi opinión, el Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida no reúne las características exigidas por el artículo 116, fracción V, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para ser considerado un tribunal administrativo por dos razones: I) Su creación fue hecha reglamentariamente por el Ayuntamiento del Municipio de Mérida, y no por el Congreso Local; y, II) Su organización, funcionamiento y procedimientos, no están del todo previstos en la ley, como exige la Constitución. Explico con más detalle cada una de estas razones, y una consideración previa respecto del método interpretativo que estimo se debía emplear en el caso.
5. Método de interpretación. En mi opinión, la contradicción debió solucionarse a la luz de una interpretación constitucional, pues se nos planteaba un problema que requería hacernos diferentes cuestionamientos en materia administrativa sobre el alcance de instituciones previstas en la Norma Fundamental, a saber: la procedencia del juicio de amparo directo en materia administrativa [artículo 107, fracción V, inciso b)]; y la naturaleza de los tribunales contenciosos administrativos (artículo 116, fracción V); e incluso, resultaba necesario hacer un miramiento a la facultad reglamentaria de los Municipios respecto de sus medios de impugnación y órganos para dirimir controversias con los particulares [artículo 115, fracción II, inciso a)].
6. En ese sentido, el fallo mayoritario se orientó a subsumir el caso en una aplicación de la jurisprudencia P./J. 26/98 del Pleno del Alto Tribunal, que delinea la naturaleza de los tribunales de justicia administrativa, y a verificar que se cumplieran esos requisitos a través del estudio de la Constitución Política del Estado de Yucatán, la Ley de Gobierno de los Municipio del Estado de Yucatán y el Reglamento de lo Contencioso Administrativo de Mérida; así como en hacer dos consideraciones sobre la inaplicabilidad de las diversas jurisprudencias 2a./J. 4/2005(2) y 2a./J. 38/2003.(3) Siendo este proceder la fuente de mi primer diferendo.
7. En efecto, desde mi perspectiva, debía primar un enfoque constitucional a un enfoque jurisprudencial, para de ahí derivar si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Municipio de Mérida, encuadra en el supuesto previsto en el inciso b) fracción V del artículo 107 constitucional,(4) es decir, si se trata de un tribunal administrativo.
8. Así pues, para determinar la naturaleza de los tribunales administrativos, debía acudirse al texto vigente del artículo 116, fracción V, de la Constitución Mexicana, que desde la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintisiete de mayo de dos mil quince, impuso un deber a los Estados, de instituir Tribunales de Justicia Administrativa en sus Constituciones y en sus leyes, incluyendo lo relativo a su organización, funcionamiento y procedimientos. Dicho texto es del tenor literal siguiente:
"V. Las Constituciones y leyes de los Estados deberán instituir Tribunales de Justicia Administrativa, dotados de plena autonomía para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones. Los Tribunales tendrán a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública local y municipal y los particulares; imponer, en los términos que disponga la ley, las sanciones a los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Estatal o Municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales."
9. Esta distinción es importante para diferenciar el contexto que dio lugar a la jurisprudencia P./J. 26/98, pues este criterio versó sobre la interpretación del texto producto de la reforma constitucional de diecisiete de marzo de mil novecientos ochenta y siete, en la que sólo se preveía la creación de los tribunales de lo contencioso administrativo, como una posibilidad por los Estados de la Federación.(5) En cambio, ahora se trata de un mandato en forma, y con el imperativo de que su organización, funcionamiento, procedimientos estén instituidos en las Constituciones y leyes de las entidades federales.
10. Por ello, el precepto constitucional debió ser el parámetro prioritario para definir si el Tribunal de lo Contencioso Administrativo del Municipio de Mérida, encuadra en el supuesto previsto en el inciso b) fracción V del artículo 107 constitucional, es decir, si se trata de un tribunal administrativo, lo que en mi opinión resultaba más adecuado, que subsumir el caso a una aplicación del criterio jurisprudencial invocado en la resolución mayoritaria, y quizá este enfoque metódico hubiera tenido por consecuencia un resultado diferente, como son las dos premisas que continúo exponiendo.
I) El Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida fue creado reglamentariamente por el Ayuntamiento del Municipio de Mérida, y no por el Congreso Local.
11. En este punto, el Pacto Federal impuso a las Legislaturas de los Estados, el deber de instituir tribunales de justicia administrativa en su Constitución y en sus leyes, según la previsión del artículo 116, fracción V, constitucional. En cambio, la creación del Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida fue hecha por el Ayuntamiento de Mérida, mediante el Reglamento de lo Contencioso Administrativo del Municipio de Mérida, publicado en la gaceta municipal de trece de enero de dos mil dieciséis.
12. Al respecto, el cuestionamiento es ¿En quién delegó la Norma Suprema la facultad de crear los Tribunales de Justicia Administrativa? ¿en el Congreso o en los Ayuntamientos? Una interpretación rigurosa del Texto Fundamental nos lleva a concluir que esta facultad es exclusiva de las Legislaturas Estatales, y que sobre ella prima una reserva de ley indelegable, pues no existe una cláusula expresa habilitante para ello.
13. Aunado a que no basta, la sola previsión en la Constitución Política del Estado de Yucatán y en la Ley de Gobierno de los Municipios del Estado de Yucatán, de la posibilidad de instituir tribunales de lo contencioso administrativo en cada Municipio de esa entidad federativa. Pues es necesario que su creación tenga un estricto origen legal para que puedan ser considerados, tribunales administrativos, en términos exactos del artículo 116, fracción V, Constitución Federal.
14. En cambio, lo que sí pueden hacer los Municipios, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, inciso a), del Pacto Federal, es establecer reglamentariamente las bases de su sistema de medios de impugnación municipal. Lo que nos lleva a concluir, que si el Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida fue creado reglamentariamente por el Ayuntamiento del Municipio de Mérida, forma parte del sistema de medios de impugnación municipal. Argumento que expongo con mayor detalle en párrafos más adelante.
II) La organización, funcionamiento y procedimientos del Tribunal de lo Contencioso del Municipio de Mérida, no cumplen con la exigencia de estar contenidos del todo, en una ley formalmente hablando.
15. Atentos al contenido del 116, fracción V, constitucional, nos encontramos frente a una reserva de ley de fuente constitucional, que impone el deber para los Estados de la Federación de que la organización, el funcionamiento y los procedimientos de los tribunales de justicia administrativa, se encuentren establecidos en las Constituciones y leyes estatales.
16. Ese principio de reserva de ley significa, como lo ha interpretado el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que la Norma Constitucional asigna la regulación de una materia al órgano legislativo local mediante una ley, y que...
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