Voto particular num. 168/2020 Y SU ACUMULADA 177/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-06-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministra Loretta Ortiz Ahlf |
| Fecha de publicación | 01 Junio 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 26, Junio de 2023, Tomo I,310 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula la Ministra Loretta Ortiz Ahlf en la acción de inconstitucionalidad 168/2020 y su acumulada 177/2020.
En la sesión del treinta y uno de mayo de dos mil veintidós, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó el asunto citado al rubro y su acumulada, promovidas por la Comisión Estatal de los Derechos Humanos del Estado de Michoacán de O. y la Comisión Nacional de los Derechos Humanos en contra de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de O., expedida mediante Decreto 330, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el veintinueve de mayo de dos mil veinte.
En la sentencia, el estudio de fondo de las normas impugnadas se realizó en 15 apartados temáticos. Si bien, en términos generales estuve de acuerdo con el sentido de la misma, lo cierto es que no comparto el criterio mayoritario relacionado con el Tema 3, en donde se consideró que el artículo 75 del decreto impugnado era inconstitucional.
"Artículo 75. El Estado de Michoacán y sus municipios procurarán la concurrencia con la federación para garantizar la gratuidad de la educación en este tipo educativo [educación superior] de manera gradual, comenzando con el nivel de licenciatura y, progresivamente, con los demás niveles de este tipo educativo, en los términos que establezca la Ley de la materia, priorizando la inclusión de los pueblos indígenas y los grupos sociales más desfavorecidos para proporcionar la prestación de este servicio educativo en todo el territorio estatal. En todo momento se respetará el carácter de las instituciones a las que la ley otorga autonomía." [Énfasis añadido]
Resolución del Tribunal Pleno. La mayoría de las Ministras y de los Ministros votó por declarar la invalidez de la porción normativa resaltada, a la luz del principio de progresividad. Sin embargo, al no haberse alcanzado la mayoría calificada de ocho votos prevista en el artículo 72 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se desestimó la acción por lo que hace al artículo 75 de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de O..
Criterio mayoritario. La mayoría consideró que el deber estatal de impartir educación superior de manera gratuita es una obligación de cumplimiento inmediato para el Estado, ya que el artículo décimo quinto transitorio impone el deber de garantizar la gratuidad de la educación superior, desde el momento de la entrada en vigor de la reforma, así como tomar las medidas presupuestarias y financieras para asegurar la sustentabilidad de la gratuidad de este tipo de educación.(1)
Razones del disentimiento. Sobre este tema, disentí de la mayoría de las Ministras y de los Ministros debido a que considero que el artículo 75 de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de O. es acorde al parámetro de regularidad constitucional, ya que la gratuidad de la educación superior no constituye una obligación de cumplimiento inmediato, sino progresivo.
El principio de progresividad, reconocido en diversas normas constitucionales(2) y convencionales,(3) hace mención del reconocimiento de que la efectividad de los derechos no podrá lograrse en un plazo inmediato,(4) sino de forma gradual de acuerdo con los recursos disponibles, a partir de un contenido mínimo de los derechos.(5)
En contraparte, este principio impone a las autoridades una prohibición de regresión,(6) ya sea: (i) de resultados (consecuencia de un empeoramiento de impactos de una política pública con relación a un punto anterior), o (ii) normativa (una modificación o sustitución de una norma que suprime, limita o restringe derechos y/o beneficios concedidos por una diversa anterior).(7) De esta forma, no cualquier restricción de derechos supone una afectación al principio de progresividad.(8)
Ahora bien, por lo que hace al derecho a la educación, el principio de progresividad posee notas distintivas, dependiendo de si se relaciona con enseñanza básica y media superior, o con la superior.
De conformidad con el parámetro de regularidad constitucional, el contenido mínimo del derecho a la educación comprende el acceso a la educación básica (inicial, preescolar, primaria y secundaria) y media superior de manera gratuita, laica, pública y obligatoria, en atención a los elementos esenciales de disponibilidad, accesibilidad (sin discriminación, universal y accesible material y económicamente), aceptabilidad y adaptabilidad.(9)
Además, el Estado tiene la obligación de adoptar y aplicar una estrategia nacional de educación que abarque la superior sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular, la implantación progresiva de la educación gratuita.(10)
De este modo, la distinción entre la educación básica y media superior, y la educación superior radica en que la primera, se considera como un bien básico necesario para la formación de la autonomía personal y su habilitación como miembro de una sociedad democrática,(11) por lo que debe ser asequible materialmente para todas y todos.
Por su parte, la educación superior, al encontrarse vinculada con la materialización del plan de vida de cada persona, es justificable que, en principio, no sea obligatoria, ni universal, ni gratuita.(12) A pesar de ello, este nivel educativo forma parte fundamental del derecho humano a la educación, por lo que no puede depender de restricciones arbitrarias, ya que existe la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar este derecho de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y, especialmente, progresividad.
El derecho a la educación forma parte de los denominados "DESCA" o "derechos sociales". En ese sentido, el artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, establece que los Estados Parte tienen el compromiso de adoptar medidas "hasta el máximo de los recursos de que disponga, para lograr progresivamente, por todos los medios apropiados, inclusive en particular la adopción de medidas legislativas, la plena efectividad de los derechos aquí reconocidos".
De lo anterior, el Comité encargado de la vigilancia del Pacto, ha reconocido, en su Observación General Número 3, que la obligación relacionada con los derechos sociales tiene una doble dimensión. Por un lado, existe una de cumplimiento inmediato y, por otra, una de cumplimiento progresivo.
Sobre el derecho a la educación, debe destacarse que el propio artículo 13 de dicho pacto, establece de manera diferenciada que "la enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente; la enseñanza secundaria ... debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados y, en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita; y la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y, en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita".
Tal como lo reconoce el Manual sobre J. de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, emitido por este Alto Tribunal, el cumplimiento inmediato del derecho a la educación impone la obligación de que la enseñanza primaria sea gratuita a todas las personas. En lo que concierne al cumplimiento de carácter progresivo de dicho derecho, la obligación de los Estados implica que buscarán gradualmente la gratuidad de la educación secundaria y superior.(13)
Como se puede observar, en México el principio de progresividad ha rebasado los niveles mínimos que impone el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, ello, pues de conformidad con el artículo tercero constitucional, la educación básica (inicial, preescolar, primaria y secundaria) y la media superior serán obligatorias.
Si bien la Constitución Federal en su artículo tercero no contempla como obligatoria la educación superior, lo cierto es que la fracción X del mismo, sí establece que "las autoridades federales y locales establecerán políticas para fomentar la inclusión, permanencia y continuidad, en términos que la ley señale. Asimismo, proporcionarán medios de acceso a este tipo educativo para las personas que cumplan con los requisitos dispuestos por las instituciones públicas".
Lo anterior implica que los Estados deben buscar un mayor disfrute de todos los demás derechos y libertades,(14) a partir de lo cual, las autoridades tienen la exigencia de progresar en su satisfacción, lo que se traduce en un imperativo de extender, de forma progresiva, la gratuidad de la educación superior.(15)
Como ya lo mencioné, en el presente asunto se propuso declarar la invalidez del artículo 75 de la ley de educación local, al considerarse que el deber estatal de impartir educación superior es de cumplimiento inmediato para el Estado, ya que el artículo décimo quinto transitorio impone el deber de garantizar la gratuidad de la educación superior, desde el momento de la entrada en vigor de la reforma, así como tomar las medidas presupuestarias y financieras para asegurar la sustentabilidad de la gratuidad de este tipo de educación.(16)
Disiento de esta conclusión, pues considero que la reforma constitucional de dos mil diecinueve en materia educativa, principalmente el artículo décimo quinto transitorio, fue acorde al principio de progresión. El artículo transitorio es el siguiente:
"Décimo Quinto. Para dar cumplimiento al principio de obligatoriedad de la educación superior, se incluirán los recursos necesarios en los presupuestos federal, de las entidades federativas y de los municipios, en términos de las fracciones VIII y X del artículo 3o. de esta Constitución; adicionalmente, se establecerá un fondo federal especial que asegure a largo plazo los recursos económicos necesarios para garantizar la obligatoriedad de los servicios a que se refiere este artículo, así como la plurianualidad de la infraestructura." [Énfasis añadido]
Así, es posible advertir que, si bien esta disposición impuso como obligación incluir recursos en los presupuestos respectivos para garantizar este tipo de educación, en la segunda parte se estableció un fondo federal especial a efecto de asegurar los recursos necesarios, para que a largo plazo se contarán con los necesarios para garantizar el principio de obligatoriedad de la educación superior.
Lo anterior evidencia que la intención del Poder Reformador no fue la de establecer una obligación inmediata respecto de la educación superior, sino progresiva y gradual. A mi parecer, la disposición impugnada refleja correctamente el principio de progresividad en materia educativa al disponer la gradualidad de la garantía de gratuidad a los demás niveles de educación superior.
El artículo impugnado establecía que la gratuidad de la educación superior se hará "de manera gradual, comenzando con el nivel de licenciatura y, progresivamente, con los demás niveles de este tipo educativo, en los términos que establezca la Ley de la materia"; esto me parece que refleja el principio de progresividad de la educación superior fijado en el décimo quinto transitorio.
Por lo anterior considero que el artículo 75 de la Ley de Educación del Estado de Michoacán de O. no constituye una medida contraria al derecho a la educación y al principio de progresividad, por lo que, desde mi perspectiva, el mismo resulta constitucional, ya que es acorde al mandato de progresión en materia de educación superior y a la referida reforma constitucional de dos mil diecinueve.
En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, octavo y duodécimo transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.
Nota: La tesis de jurisprudencia 1a./J. 82/2017 (10a.) citada en este voto, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 20 de octubre de 2017 a las 10:30 horas.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 23 de enero de 2023.
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1. Párrafo 244 de la sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 168/2020 y su acumulada 177/2020.
2. Artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
3. Artículos 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos; 2 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; y 1 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
4. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 3, "La índole de las obligaciones de los Estados Partes", 1990, párr. 9, y Corte IDH, C.C.P. y otros Vs. Guatemala. "Excepción Preliminar, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018", Serie C No. 359, párr. 141, disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_359_esp.pdf
5. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No. 38/09, Caso 12.670, Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y Otras, Perú, 27 de marzo de 2009, párr. 139.
6. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 3, "La índole de las obligaciones de los Estados Partes", 1990, párr. 9, y Corte IDH, C.C.P. y otros Vs. Guatemala. "Excepción Preliminar, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 23 de agosto de 2018", Serie C No. 359, párr. 143, disponible en: http://www.corteidh.or.cr/docs/casos/articulos/seriec_359_esp.pdf
7. C., C. (2021), "La prohibición de regresividad en materia DESCA", en C., C. (coord.), Manual sobre justiciabilidad de los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, p. 568.
8. Comisión Interamericana de Derechos Humanos, Informe No. 38/09, Caso 12.670, Asociación Nacional de Ex Servidores del Instituto Peruano de Seguridad Social y Otras, Perú, 27 de marzo de 2009, párr. 140.
9. Sentencia recaída al amparo en revisión 306/2016, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: Ministro A.G.O.M., 8 de marzo de 2017, párr. 109.
10. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Observación General No. 13 "El derecho a la educación", E/C.12/1999/10, 8 de diciembre de 1999, párr. 57; artículos 13 del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales; 28 de la Convención sobre los Derechos del Niño; y 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.
11. Tesis 1a./J. 82/2017 (10a.), publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 47, Tomo I, octubre de 2017, página 178, registro digital: 2015295.
12. Sentencia recaída al amparo en revisión 306/2016, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: Ministro A.G.O.M., 8 de marzo de 2017, párrs. 112, 113 y 115.
13. R., L. (2021), "Derecho a la educación: bases para su tutela judicial", en C., C. (coord.), Manual sobre J. de los Derechos Económicos, Sociales, Culturales y Ambientales, México, Suprema Corte de Justicia de la Nación, pp. 804 a 808.
14. Grupo de Trabajo para el análisis de los informes nacionales previstos en el Protocolo de San Salvador, Indicadores de progreso para medición de derechos contemplados en el Protocolo de San Salvador, OEA/Ser.L/XXV.2.1, GT/PSSI/doc.2/11 rev.1, 12 de octubre de 2011, párr. 68.
15. Sentencia recaída al amparo en revisión 306/2016, Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ponente: Ministro A.G.O.M., 8 de marzo de 2017, párr. 115. En el mismo sentido, Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 13; Convención sobre los Derechos del Niño, artículo 28; y Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, artículo 13.
16. Párrafo 244 de la sentencia recaída a la acción de inconstitucionalidad 168/2020 y su acumulada 177/2020.
