Voto particular num. 150/2019-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 279/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 12-03-2021 (RECURSO DE RECLAMACIÓN EN LA CONTROVERSIA CONST)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Emisor | Pleno |
| Fecha de publicación | 12 Marzo 2021 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 84, Marzo de 2021, Tomo I, 952 |
Voto particular que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con el recurso de reclamación 150/2019-CA, derivado de la controversia constitucional 279/2019.
1. Este caso partió de la controversia constitucional que promovió el Municipio de Ú.G., Estado de Veracruz (en adelante, el "Municipio"), para combatir la falta de entrega de varios recursos federales por parte del Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa. El asunto fue turnado al Ministro instructor, quien dictó un acuerdo en el que desechaba de plano la controversia pues, a su juicio, se actualizaban los siguientes motivos de improcedencia de manera manifiesta e indudable:
a) El Municipio no tenía interés legítimo, pues su reclamo únicamente implicaba el estudio de cuestiones de legalidad.
b) El Municipio no había agotado la vía ordinaria para resolver el conflicto jurídico presentado, por lo que no se cumplió con el principio de definitividad.
c) Los actos reclamados no son omisiones, sino actos positivos, por lo que la demanda resultaba extemporánea.
2. En contra de esta determinación es que el Municipio interpuso el recurso de reclamación citado al rubro, mediante el cual argumentó a través de distintos agravios que no se actualizaban los citados motivos de improcedencia. La mayoría de los integrantes del Pleno de la Suprema Corte consideró que los agravios relativos a la falta de interés legítimo eran infundados y que no era necesario estudiar los restantes, por lo que confirmó el acuerdo recurrido y, en consecuencia, desechó la controversia constitucional.
3. El objetivo del presente documento es exponer las razones por las cuales voté en contra de la resolución de la mayoría. Desde mi punto de visa, en el caso concreto no se actualiza ninguno de los motivos de improcedencia destacados en el auto de desechamiento de la controversia constitucional; por ende, debió haberse declarado fundado el recurso de reclamación y admitir a trámite la controversia. A fin de facilitar la explicación de mis argumentos, dividiré el estudio en tres apartados siguiendo los motivos de improcedencia destacados.
A. El Municipio sí tenía interés legítimo
4. De acuerdo con la resolución de la mayoría, el reclamo de los Municipios por omisiones en la entrega de recursos federales por parte de los Estados, por regla general, no constituye un conflicto constitucional de invasión de esferas competenciales, de modo que no se actualiza un interés legítimo por parte de los Municipios. Esto de acuerdo con el siguiente razonamiento.
• Cuando los Municipios impugnan la falta de entrega de los recursos que les corresponden, ya sea en virtud de aportaciones federales o de algún convenio celebrado con el Estado, lo que en realidad reclaman es la falta de cumplimiento de los plazos previstos en la Ley de Coordinación Fiscal o de alguna otra disposición secundaria. El análisis de este reclamo, entonces, únicamente entraña la verificación de si los recursos efectivamente fueron transferidos en los plazos previstos, lo que es una cuestión de mera legalidad.
• Por lo anterior, estos asuntos no implican la determinación del contenido y alcance del artículo 115, fracción IV, ni de ninguna otra disposición de la Constitución Federal. Al final, no se pone en duda que la facultad de ministrar los recursos reclamados recae en los Poderes Ejecutivos locales, ni se aduce que éstos ejerzan facultades exclusivas de los Municipios. Tampoco se discute si los recursos cuya entrega se pretende corresponden a la hacienda municipal en términos del referido artículo 115, fracción IV, de la Constitución. Así, el único aspecto a analizar es si los montos fueron transferidos en los plazos establecidos; aspecto que, remarca la mayoría, es de mera legalidad.
5. No coincido con esta postura, pues estimo que este razonamiento tergiversa los razonamientos de invalidez planteados en la demanda de controversia constitucional. Lo que los Municipios plantean en este tipo de asuntos no es solamente el incumplimiento de los plazos establecidos en la legislación para la entrega de recursos, sino la incidencia que la ausencia de estos recursos ocasiona en su hacienda municipal y, por ende, en su capacidad de decisión como entes autónomos reconocidos constitucionalmente.
6. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte ha señalado de manera reiterada que el artículo 115 de la Constitución protege el principio de integridad de los recursos municipales, el cual consiste básicamente en que los Municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de sus recursos. Con la decisión de la mayoría este principio queda desprotegido y se traiciona la premisa de la que parte nuestro entendimiento del artículo 115: que los Municipios son entes con competencias reconocidas desde la Constitución y cuyo desempeño no puede ser incidido por el resto de órganos o poderes de los Estados.
7. De este modo, el hecho de que sea en leyes secundarias donde se establezcan los plazos determinados y los mecanismos para la entrega de los recursos es totalmente accesorio al verdadero planteamiento de incompetencia del Municipio actor. Al final, la afectación a los Municipios se da por la ausencia o falta de entrega de recursos que les corresponden, no sólo por el incumplimiento de temporalidades precisas y, de acuerdo con los precedentes de la Suprema Corte, esta entrega de recursos se entiende protegida directamente por la Constitución, no sólo por leyes secundarias.
B. El Municipio no debía agotar el principio de definitividad
8. Por su parte, en la sentencia no se hizo ninguna consideración respecto al incumplimiento del principio de definitividad ni en relación con la presentación extemporánea de la demanda, toda vez que se argumentó que este análisis era innecesario en la medida en que la falta de interés legítimo era suficiente para desechar la controversia. No obstante, tal postura ratificó indirectamente los razonamientos vertidos en el auto de desechamiento y, por ello, estimo necesario explicar por qué tampoco estoy de acuerdo con esta decisión.
9. Para sostener que el Municipio no agotó el principio de definitividad, en el auto de desechamiento se afirmó que, de conformidad con los artículos 6o. y 11 de la Ley de Coordinación Fiscal,(1) la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (en adelante, la "Secretaría") está facultada para disminuir las participaciones federales de las entidades federativas cuando éstas violen lo dispuesto en varios preceptos de la Constitución Federal o falten al cumplimiento de los convenios celebrados con la misma secretaría.
10. En ese sentido, se argumenta que los Municipios que se consideran afectados por la falta de entrega de recursos federales por los Estados pueden hacerlo saber a la secretaría para que ésta requiera a la entidad y, en caso de que considere injustificada la omisión, entregue directamente los recursos a los Municipios y descuente tales cantidades de las próximas ministraciones a los Estados. Ésta sería la vía prevista legalmente para solucionar el conflicto planteado por el Municipio de manera previa a que se promueva una controversia constitucional.
11. Nuevamente, no coincido con esta interpretación. En primer lugar, como se expuso en el apartado anterior, lo que reclaman los Municipios en este tipo de asuntos es una violación al principio de integridad de los recursos municipales; es decir, una violación al artículo 115 constitucional. Esto provoca que no se tenga que agotar el principio de definitividad, pues es criterio consolidado de esta Suprema Corte desde la Novena Época que no es necesario agotar las vías legales cuando se plantean violaciones directas a la Constitución.(2)
12. En segundo lugar, del artículo 11 de la Ley de Coordinación Fiscal no se desprende que la falta de entrega de cualquier recurso público federal a los Municipios pueda ser solventada por la secretaría mediante el procedimiento ahí previsto. Como se advierte de su propio texto, éste regula los supuestos relativos a indebidas recaudaciones, incorrecta aplicación de estímulos fiscales o incumplimiento de convenios, mas no el de falta de entrega de recursos públicos federales.
13. Por último, si bien el artículo 6o. de la Ley de Coordinación Fiscal menciona que ante la ausencia o falta de entrega de participaciones a los Municipios por las entidades federativas se hará la entrega directa por parte de la Federación (previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales), tampoco estimo que éste sea un argumento viable para desechar la demanda. Este artículo únicamente abarca a las participaciones federales, no así a las aportaciones u otros recursos de índole federal (como los contemplados directamente en el Presupuesto de Egresos), de modo que no hay una vía legal para abordar la falta de entrega de estos recursos.
C. La demanda no resulta extemporánea
14. Finalmente, cabe resaltar que en el auto que desechó la controversia constitucional se señaló que la falta de entrega de recursos públicos federales no puede concebirse como una omisión, sino como un acto positivo. Ello, porque existe una fecha cierta de pago para la entrega de tales recursos por parte de los Estados a los Municipios, de modo que su falta de entrega es en realidad un acto positivo de retención por parte de la entidad federativa en cuestión. Así, dado que los Municipios conocen los calendarios de pagos de estos recursos, su plazo de 30 días para presentar la demanda de controversia constitucional empieza a correr desde que el Estado retiene los recursos.
15. En el caso concreto este razonamiento implicaba que la demanda del Municipio fuera extemporánea, ya que la misma se presentó el 5 de agosto de 2019 y los recursos cuya falta de pago impugnaba eran relativos a los ejercicios fiscales de 2013, 2014, 2015 y 2016. En consecuencia, lo procedente era sobreseer la controversia por su notoria extemporaneidad.
16. Como lo adelanté, tampoco comparto este razonamiento. Concebir la ausencia de pago como un acto positivo significa, nuevamente, malinterpretar los planteamientos del actor. En la demanda no se cuestionó el mero incumplimiento de una ley, sino la circunstancia misma, completamente omisiva, de no entregar los recursos federales que le corresponden al Municipio. No hay actuación alguna y, por ende, no puede valorarse como una especie de acto positivo, por más que la legislación establezca los plazos previstos para la entrega de los recursos.
17. Contrario es cuando las entidades federativas entregan ciertas cantidades y lo que alegan los Municipios es que dicha entrega es incorrecta o insuficiente; ahí si hay un acto positivo y, por tanto, ya no se trata del supuesto de una omisión absoluta. No obstante, en casos en los que no hay actuación alguna por parte del gobierno estatal, la demanda de controversia constitucional debe considerarse en tiempo con independencia del momento en el que se presente, pues es criterio del Pleno de la Suprema Corte que la oportunidad para la impugnación de actos completamente omisivos se actualiza día con día mientras éstos subsistan.(3)
18. Por todo lo anterior, estimo que: (a) el Municipio sí tenía interés legítimo; (b) no hay una vía legal para resolver el problema jurídico que plantea y, si la hubiera, sería innecesario que la agotara; y (c) la demanda no fue extemporánea en la medida en que reclama un acto completamente omisivo. En virtud de estas consideraciones es que el recurso de reclamación debió haberse declarado fundado y, en consecuencia, admitirse a trámite la controversia constitucional.
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1. "Artículo 6o. Las participaciones federales que recibirán los Municipios del total del Fondo General de Participaciones incluyendo sus incrementos, nunca serán inferiores al 20% de las cantidades que correspondan al Estado, el cual habrá de cubrírselas. Las Legislaturas Locales establecerán su distribución entre los Municipios mediante disposiciones de carácter general, atendiendo principalmente a los incentivos recaudatorios y principios resarcitorios, en la parte municipal, considerados en el artículo 2o. del presente ordenamiento.
"La Federación entregará las participaciones a los Municipios por conducto de los Estados, dentro de los cinco días siguientes a aquel en que el Estado las reciba; el retraso dará lugar al pago de intereses, a la tasa de recargos que establece el Congreso de la Unión para los casos de pago a plazos de contribuciones; en caso de incumplimiento la Federación hará la entrega directa a los Municipios descontando la participación del monto que corresponda al Estado, previa opinión de la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales. ..."
"Artículo 11. Cuando alguna entidad que se hubiera adherido al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal viole lo previsto por los artículos 73, fracción XXIX, 117, fracciones IV a VII y IX o 118, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos o falte al cumplimiento del o de los convenios celebrados con la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, ésta, oyendo a la entidad afectada y teniendo en cuenta el dictamen técnico que formule la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales, podrá disminuir las participaciones de la entidad en una cantidad equivalente al monto estimado de la recaudación que la misma obtenga o del estímulo fiscal que otorgue, en contravención a dichas disposiciones.
"La Secretaría de Hacienda y Crédito Público comunicará esta resolución a la entidad de que se trate, señalando la violación que la motiva, para cuya corrección la entidad contará con un plazo mínimo de tres meses. Si la entidad no efectuara la corrección, se considerará que deja de estar adherida al Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. La Secretaría de Hacienda y Crédito Público hará la declaratoria correspondiente, la notificará a la entidad de que se trate y ordenará la publicación de la misma en el ‘Diario Oficial’ de la Federación. Dicha declaratoria surtirá sus efectos 90 días después de su publicación.
"Las cantidades en que se reduzcan las participaciones de una entidad, en los términos de este precepto, incrementarán al Fondo General de Participaciones en el siguiente año."
2. V. en este sentido la tesis de jurisprudencia P./J. 116/2005, emitida por el Tribunal Pleno, Novena Época, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2005, página 893, con número de registro digital: 177329 y de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI EN LA DEMANDA SE PLANTEAN VIOLACIONES DIRECTAS A LA CONSTITUCIÓN DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, NO ES NECESARIO AGOTAR LA VÍA PREVISTA EN LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO (ESTADO DE VERACRUZ-LLAVE)."
3. Tesis de jurisprudencia P./J. 43/2003, emitida por el Tribunal Pleno, Novena Época, publicado en el Seminario Judicial de la Federación y su Gaceta, agosto de 2013, T.X., página 1296, con número de registro digital: 183581, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN."
Este voto se publicó el viernes 12 de marzo de 2021 a las 10:15 horas en el Semanario Judicial de la Federación.