Voto particular num. 102/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 19-08-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)
| Juez | Ministro Luis María Aguilar Morales |
| Fecha de publicación | 19 Agosto 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 16, Agosto de 2022, Tomo II,1988 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular que formula el señor M.L.M.A.M. en la controversia constitucional 102/2017.
En sesión de diecinueve de enero de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional 102/2017, en la que se determinó que era procedente la impugnación de los artículos 114-bis, fracción VIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos, reformado mediante el Decreto Número Mil Seiscientos Diez, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa de veintidós de febrero de dos mil diecisiete, y 123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, reformado mediante el Decreto Número Mil Seiscientos Once, publicado en dicho medio de difusión oficial de la misma fecha, concluyendo con el reconocimiento de su validez.
Al respecto, manifiesto respetuosamente que no coincido con la decisión tomada por la mayoría de los integrantes del Tribunal Pleno en relación con la procedencia del estudio de los artículos114-bis, fracción VIII, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos y 123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, pues considero que era procedente el sobreseimiento integral del asunto, conforme a las consideraciones que expuse en el proyecto de este asunto que presenté ante la Segunda Sala de este Alto Tribunal,(1) que a continuación reitero.
A.A. 123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos
El artículo 123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, no constituye un nuevo acto legislativo y, por ende, se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII,(2) en relación con el artículo 21, fracción II, ambos de la ley reglamentaria de la materia.
De conformidad con el más reciente criterio mayoritario sustentado por el Pleno de este Alto Tribunal, para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo, para efectos de su impugnación, al menos, deben satisfacerse dos aspectos: uno de carácter formal, consistente en haber llevado a cabo un procedimiento legislativo y otro de carácter material, consistente en un cambio en el sentido normativo.(3)
Así lo sostuvo el Tribunal Pleno al fallar la acción de inconstitucionalidad 121/2017 y sus acumuladas 122/2017, 123/2017 y 135/2017, en sesión de dieciséis de enero de dos mil veinte.
Pues bien, de los antecedentes legislativos de los decretos impugnados, se advierte que tuvieron como origen que, el veinte de septiembre de dos mil dieciséis, se presentó una iniciativa con proyecto de decreto que proponía reformar la Constitución Estatal y la Ley Orgánica Municipal, con la intención de establecer expresamente el cuerpo de bomberos como un servicio público municipal.
En su momento, la iniciativa fue turnada para su análisis y dictamen a las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Legislación y de Fortalecimiento Municipal; luego, en la valoración de la iniciativa, las citadas comisiones advirtieron una cuestión relevante para la causal de improcedencia que, a mi juicio, se actualiza:
a) Que, en los artículos 132 y 133 de la Ley Orgánica Municipal, ya se encontraba previsto que cada Municipio debía integrar un cuerpo de bomberos, bajo el mando directo e inmediato de los presidentes municipales; sin embargo, las comisiones consideraron oportuno elevar tal competencia a rango constitucional estatal, a efecto de enfatizar su obligatoriedad.
El veintinueve de noviembre de dos mil dieciséis, el Pleno del Congreso aprobó la reforma constitucional estatal y, por conducto de la Secretaría de Servicios Legislativos y Parlamentarios, la envió a los entonces treinta y tres Municipios de la entidad, a efecto de que emitieran su voto. Transcurrido el término de ley, al no recibir manifestación alguna de los Municipios, se entendió aprobada.
El dieciocho de enero de dos mil diecisiete, el Pleno realizó la declaratoria de reforma constitucional correspondiente y aprobó las reformas a las Leyes Orgánica y General de Hacienda Municipal. Ambos decretos fueron publicados en el Periódico Oficial de la entidad el veintidós de febrero de dos mil diecisiete.
Pues bien, es claro que no se colma el segundo de los requisitos que acabo de mencionar (cambio normativo) respecto de la reforma al artículo123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal.
A efecto de corroborarlo, debe darse cuenta con el contenido de los preceptos 132 y 133 de la Ley Orgánica Municipal anteriores a la reforma impugnada:
"Artículo 132. En cada Municipio se integrarán cuerpos de seguridad pública, de bomberos y de tránsito, de los cuales el presidente municipal tendrá el mando directo e inmediato. …" (Énfasis añadido)
"Artículo 133. Los cuerpos de seguridad pública considerarán los servicios de policía preventiva municipal, de tránsito y de bomberos, cuyos objetivos son, enunciativa y no limitativamente:
"I.M. la paz y el orden público;
"II. Proteger a las personas e instituciones y su patrimonio e intereses;
"III. Auxiliar al Ministerio Público en términos de lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la particular del Estado;
"IV. Auxiliar al Poder Judicial en los asuntos en que éste lo requiera;
".V. la correcta vialidad de personas y vehicular en las calles y caminos;
"VI. Auxiliar en los programas de salud, dotación de servicios públicos municipales y vigilancia del correcto mantenimiento de los mismos;
"VII. Efectuar programas que tiendan a prevenir el delito y las faltas administrativas, así como colaborar y participar coordinadamente con las autoridades competentes en la implementación y ejecución de programas estatales en materia de seguridad pública;
"VIII. Derogada.
"IX. Diseñar la política en materia de seguridad pública para la prevención, atención y erradicación de la violencia contra las mujeres y la familia en el marco de la política integral con perspectiva de género; y,
"X. Los demás que establezcan las leyes y sus reglamentos." (Énfasis añadido)
Conforme a dichos preceptos, la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos establecía, con anterioridad a la reforma impugnada que, en materia de seguridad pública, cada Municipio debía integrar un cuerpo de bomberos, bajo el mando directo e inmediato del presidente Municipal. Incluso, que a cargo de dicho cuerpo estaba el mantener la paz y el orden público; proteger a las personas e instituciones y su patrimonio e intereses; auxiliar a otros servicios públicos municipales; colaborar y participar coordinadamente con las autoridades competentes en la implementación y ejecución de programas estatales en materia de seguridad pública, entre otros objetivos.
Con base en ello, se puede afirmar que, en la citada ley, cuyo objeto es establecer todas las disposiciones para la organización de la administración pública de los Municipios del Estado, resultándoles de observancia obligatoria, el servicio público de bomberos ya era considerado una competencia municipal, con funciones determinadas.
Por tanto, a mi juicio, la reforma al artículo 123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal, no representa un cambio normativo real que afecte la esencia de la institución jurídica regulada.
Esta afirmación se corrobora con los antecedentes legislativos de la reforma, de los que destaca que las comisiones legislativas advirtieron que la delegación a los Municipios del servicio público de bomberos ya se encontraba prevista en la Ley Orgánica Municipal. No obstante, estimaron conveniente adecuar la lista de los servicios públicos a cargo del Municipio, prevista en el artículo 123, como se expone a continuación:
Ver artículo 123
Así, si bien es cierto que la reforma incluyó expresamente el cuerpo de bomberos dentro del catálogo de servicios públicos municipales, también lo es que, por virtud del diverso artículo 132 vigente con anterioridad a la citada reforma, cada Municipio ya era responsable de integrar un cuerpo de bomberos, bajo el mando directo e inmediato del presidente municipal, a efecto de cumplir con determinados objetivos.
Lo anterior revela que la norma impugnada, en modo alguno, impactó de manera novedosa un ámbito competencial ya regulado. En otras palabras, la reforma que se pretende controvertir no produjo un efecto normativo real dentro del sistema al que pertenece y, en ese sentido, no es posible considerarlo como un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación vía controversia constitucional.
En consecuencia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los diversos 19, fracción VII(4) y 21, fracción II, todos de la ley reglamentaria de la materia, lo procedente era sobreseer en la controversia constitucional, respecto del artículo 123, fracción XI, de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Morelos, en virtud de que la demanda se presentó fuera del plazo legal.
B.A. 114-bis, fracción VIII, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
Respecto del artículo 114-bis, fracción VIII, de la Constitución Política del Estado de Morelos, considero que se actualiza la diversa causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el diverso 22, fracción VII,(5) ambos de la ley reglamentaria, por ausencia de conceptos de invalidez.
Es criterio del Tribunal Pleno que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación no puede, oficiosamente, buscar elementos que pudieran generar una condición de inconstitucionalidad, esto es, no puede llevar a cabo una proposición de argumentos como si los hubiera elaborado el promovente; tal como se sostiene en la tesis P. VI/2011, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO."(6)
En el caso, por virtud del artículo 114-bis, fracción VIII, de la Constitución Estatal se elevó a rango constitucional la delegación municipal del servicio público de bomberos, en los términos siguientes:
"Artículo 114-bis. Los Ayuntamientos tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes: …
"VIII. Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de la presente Constitución y de las leyes que de ambas emanen; así como la policía preventiva municipal y de tránsito, y el cuerpo de bomberos. …" (Énfasis añadido)
Al respecto, los motivos de disenso que se hicieron valer en la demanda están encaminados a demostrar que, en el presupuesto de egresos para el ejercicio fiscal de dos mil diecisiete, no se contemplaba partida que solventara los gastos relativos al funcionamiento, el equipamiento y la administración del cuerpo de bomberos. En otras palabras, la inconformidad que podría subsistir en la demanda es que, implícitamente, se dispuso de recursos económicos municipales durante el ejercicio de dos mil diecisiete, al ordenarse la formación del cuerpo de bomberos, sin haber realizado alguna modificación presupuestaria para solventar los gastos que ello implicaba.
En realidad, dichos argumentos no combaten el reconocimiento, con rango constitucional local, de un servicio público municipal, esto es, el actor no disputa la competencia del Constituyente Permanente Estatal, en sí misma considerada, para dejar a su cargo un servicio público diverso a los previstos en los incisos a) al h) de la fracción III del artículo 115 de la Constitución General;(7) más bien, el reproche del actor es el impacto al gasto público municipal que ello representó en dos mil diecisiete y que, en su opinión, fue ignorado por el legislador ordinario local.
Sin embargo, aunado al hecho de que el cuerpo de bomberos ya se encontraba bajo la responsabilidad municipal, en términos de la legislación estatal vigente con anterioridad a la reforma constitucional, sus argumentos se traducen en una afectación económica ya consumada, por virtud de la conclusión del ejercicio fiscal de dos mil diecisiete; y no en un combate a la reforma constitucional propiamente dicha.
En consecuencia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia, en relación con los diversos 19, fracción VIII y 22, fracción VII, del citado ordenamiento, considero que también se debía sobreseer en la controversia constitucional, respecto del artículo 114-bis, fracción VIII, de la Constitución Política del Estado de Morelos.
En mérito de lo expuesto, estimo que debió sobreseerse respecto de todas las normas impugnadas en la controversia constitucional promovida.
Nota: La tesis de jurisprudencia P./J. 25/2016 (10a.) citada en esta sentencia, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de octubre de 2016 a las 10:24 horas, con número de registro digital: 2012802.
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1. El proyecto se desechó por una mayoría de cuatro votos de la Ministra Esquivel Mossa y de los Ministros P.D., F.G.S. y L.P..
2. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: …
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y …"
3. Al respecto, resulta ilustrativa la tesis P./J. 25/2016 (10a.), de contenido siguiente: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO." De texto: "Para considerar que se está en presencia de un nuevo acto legislativo para efectos de su impugnación o sobreseimiento por cesación de efectos en una acción de inconstitucionalidad deben reunirse, al menos, los siguientes dos aspectos: a) Que se haya llevado a cabo un Proceso Legislativo (criterio formal); y b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación; mientras que el segundo, consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto, de este modo una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo. Este nuevo entendimiento, pretende que a través de la vía de acción de inconstitucionalidad se controlen cambios normativos reales que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto y que deriva precisamente del producto del órgano legislativo, y no sólo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa tales como, por ejemplo, variación en el número de fracción o de párrafo de un artículo, el mero ajuste en la ubicación de los textos, o cambios de nombres de entes, dependencias y organismos. Tampoco bastará una nueva publicación de la norma para que se considere nuevo acto legislativo ni que se reproduzca íntegramente la norma general, pues se insiste en que la modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema." (Énfasis añadido). Gaceta del Semanario Judicial de la Federación Décima Época, Libro 35, octubre de 2016, Tomo I, página 65.
4. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: …
"VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y …"
5. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar: …
"VII. Los conceptos de invalidez. …"
6. De texto: "Los artículos 39 y 40 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen la obligación para la Suprema Corte de Justicia de la Nación de que, al dictar sentencia, corrija los errores que advierta en la cita de los preceptos invocados y examine, en su conjunto, los razonamientos de las partes, así como el deber de suplir la deficiencia de la demanda, contestación y alegatos o agravios, lo cual presupone, cuando menos, que exista causa de pedir. De ahí que ante la ausencia de conceptos de invalidez o de razonamientos que constituyan causa de pedir, respecto de un precepto señalado como reclamado en una demanda de controversia constitucional, debe sobreseerse en el juicio conforme al numeral 19, fracción VIII, en relación con los diversos 20, fracción II y 22, fracción VII, de la citada ley reglamentaria, pues en esas condiciones, cualquier pronunciamiento de constitucionalidad sería de oficio y no en suplencia de la queja ni por corrección de error."
Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIV, agosto de 2011, página 888.
7. "Artículo 115. …
"III. Los Municipios tendrán a su cargo las funciones y servicios públicos siguientes:
"a). Agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposición de sus aguas residuales.
"b). Alumbrado público.
"c). Limpia, recolección, traslado, tratamiento y disposición final de residuos.
"d). Mercados y centrales de abasto.
"e). P..
"f). Rastro.
"g). Calles, parques y jardines y su equipamiento.
"h). Seguridad pública, en los términos del artículo 21 de esta Constitución, policía preventiva municipal y tránsito; e,
"i). Los demás que las Legislaturas Locales determinen según las condiciones territoriales y socio-económicas de los Municipios, así como su capacidad administrativa y financiera. …"
Este voto se publicó el viernes 19 de agosto de 2022 a las 10:27 horas en el Semanario Judicial de la Federación.