Voto particular num. 100/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 04-03-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

Voto particular que formula el Ministro presidente A.Z.L. de L. en la acción de inconstitucionalidad 100/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos.

En sesiones públicas celebradas el catorce, quince, diecisiete y veintiuno de junio de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte resolvió la acción de inconstitucionalidad 100/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (en adelante "CNDH"), en la que se impugnaron diversos artículos de la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

Presento este voto particular pues, aunque estuve de acuerdo con varios de los temas abordados en el fallo –con algunos matices como explico en mi voto concurrente– respetuosamente me aparto del sentido y el criterio mayoritario sostenido en los temas 2 y 4 de la sentencia, en los cuales se analizaron los artículos 5, párrafo segundo y 11, primer párrafo, de la ley impugnada. Las razones que me llevan a separarme del fallo en estos dos rubros son las siguientes.

***

I. Tema 2 de la sentencia: Reserva de información.

En este apartado la mayoría de Ministras y Ministros, declararon la invalidez del artículo 5, párrafo segundo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio,(1) en la porción normativa que decía "La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial".

Para la mayoría, dicha porción era inconstitucional pues contenía una "restricción genérica y total al acceso a la información" que impedía que la reserva a la información se valorara de manera casuística. Ello, pues no fijaba un límite temporal y establecía un plazo de reserva mayor al previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública. Conclusión que, además, se confirmaba con un test de proporcionalidad.

Adicionalmente, la mayoría sostuvo que en este caso no era posible hacer una interpretación sistemática o conforme de la disposición impugnada a la luz de las leyes aplicables en materia de transparencia por tres razones. Primero, porque a su juicio la intención del legislador fue establecer una regla especial para la información que recabe el Ministerio Público durante la etapa preparatoria de la acción. Segundo, porque ello implicaría asumir que el artículo 5 impugnado, era redundante en tanto que sus dos párrafos remitirían a las leyes aplicables en materia de transparencia. Y, finalmente, porque el periodo de diez años en el cual, según la norma, podía permanecer reservada la información, no guardaba congruencia con el periodo de cinco años previsto por la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública.

Como adelanté, respetuosamente difiero de la postura de la mayoría en relación con todos estos argumentos pues, contrario a lo que sostuvieron mis compañeras y compañeros, estimo que en el caso sí era posible hacer una interpretación sistemática del precepto con las leyes de transparencia, por las razones que enseguida expongo.

En primer lugar, como la propia sentencia reconoce, es importante recordar que este Tribunal Pleno ya ha sostenido en diversos precedentes que, en aquellos casos en los que las leyes hacen una remisión a las leyes de transparencia y acceso a la información (como hace la norma invalidada), las normas que prevén reservas de información aparentemente "absolutas" deben interpretarse de forma sistemática con aquellas, a fin de concluir que tales supuestos de reserva solo serán aplicables cuando se fundamenten y motiven en función de una prueba de daño.(2)

Pues bien, ello es precisamente lo que sucedía en el caso. En efecto, el primer párrafo del artículo 5 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio contiene una remisión expresa a las leyes aplicables en materia de transparencia y acceso a la información, al establecer que "[t]oda la información que se genere u obtenga con relación a esta ley, se regirá en los términos de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y las correlativas de las entidades federativas, así como las demás disposiciones aplicables". Por tanto, es claro que los principios contenidos en tales leyes resultaban plenamente aplicables a la información derivada de los procedimientos de extinción de dominio.

Así, a diferencia de lo que sostuvo la mayoría me parece que en este caso sí era posible hacer una interpretación sistemática de la norma a la luz de los principios y bases previstos en las leyes de transparencia, en el sentido de que la información obtenida por el Ministerio Público durante la preparación de la acción de extinción de dominio sólo podrá calificarse como reservada en caso de que se cumplan los requisitos y condiciones que prevé la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, como es que se supere una "prueba de daño".

Además, considero que los argumentos que se ofrecen en el fallo para considerar inviable tal interpretación sistemática son insuficientes para sostener esta conclusión por lo siguiente. En primer lugar, a diferencia de la mayoría, me parece que tal interpretación no puede estar condicionada o limitada por la intención subjetiva del legislador ordinario –es decir, por lo que uno o varios de los legisladores hubieren de hecho querido– sino por el parámetro de regularidad constitucional y, en particular, por el principio de "máxima publicidad" o "máxima transparencia" previsto en el artículo 6o. de la Constitución, el cual obliga a optar por la interpretación de las leyes más favorable al acceso a la información.(3) Ello, aun y cuando no coincida con la intención subjetiva del legislador.

En segundo lugar, no comparto que el contenido del párrafo segundo del artículo 5 de la ley impugnada fuera redundante de haberse asumido tal interpretación sistemática. Por el contrario, ello únicamente habría significado que el primer párrafo contiene una remisión general y el segundo un supuesto específico de regulación.

Finalmente, tampoco coincido con la mayoría en cuanto refiere que tal interpretación sistemática tampoco era posible ya que la norma contenía un plazo de reserva distinto al que prevé la ley general en comento. A mi juicio, si bien es cierto que la norma permitía que la información se mantuviera reservada hasta que la misma fuera presentada ante la autoridad judicial –plazo que podía extenderse hasta diez años, según las reglas de caducidad–(4) y que ello se aparta del plazo general de reserva por cinco años previsto en la referida Ley General de Transparencia,(5) esto no implica que no sea posible hacer una interpretación sistemática respecto de otros elementos de la reserva, o que la norma sea inválida por ese motivo.

Ello es así, pues el hecho de que el párrafo impugnado contuviera una regla especial respecto al plazo de reserva de ninguna manera impedía que la norma se interpretara de forma sistemática con las leyes de transparencia en relación con otros aspectos, distintos a dicho plazo. En efecto, nada impide que la ley previera una remisión general a las leyes de transparencia para aspectos no contemplados en la Ley Nacional de Extinción de Dominio y, al mismo tiempo, ciertas reglas o disposiciones específicas sobre el plazo de reserva de este tipo de información.

Por lo demás, no debe perderse de vista que el Congreso de la Unión no sólo tiene competencia para legislar de manera general en materia de transparencia,(6) sino también para legislar sobre extinción de dominio. Así, ya sea que se parta desde una u otra de estas facultades constitucionales, es claro que dicho órgano contaba con atribuciones para establecer reglas especiales sobre la forma en la que podrá accederse a información en procedimientos de esta naturaleza (como son, por ejemplo, los plazos en los que podrá permanecer reservada la información obtenida por el Ministerio Público necesaria para la preparación de dicha acción).

Una postura similar sostuvo el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 56/2018.(7) En efecto, en dicho asunto se invalidó un precepto de la Ley del Sistema de Seguridad Pública de J.(8) que reservaba información que constituyera dato de prueba o prueba dentro de una investigación o juicio en curso, al considerarse que, con dicha disposición, el legislador local había invadido la competencia del Congreso de la Unión para legislar en materia procedimental penal pues, incluso, en el Código Nacional de Procedimientos Penales ya se encontraba prevista una norma similar.(9) En otras palabras, el Pleno consideró que, tratándose de reservas de información relacionada con investigaciones y procesos penales, el único competente para legislar al respecto era el Congreso de la Unión, pues es a éste a quién corresponde legislar en materia procesal penal.

En ese sentido, me parece que en el presente caso se presentaba un supuesto muy similar al del precedente, pues al igual que en materia procesal penal, el Congreso de la Unión cuenta con la facultad exclusiva para legislar en materia de extinción de dominio(10) a nivel nacional y, por tanto, es también el Congreso de la Unión quién tiene la facultad para regular la reserva de la información que se obtenga durante estos procedimientos. Por tanto, al menos desde el punto de vista competencial, no resultaba problemático que la Ley Nacional de Extinción de Dominio contuviera un plazo de reserva distinto al plazo genérico previsto en la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, pues se trata de una regla especial que válidamente podía establecer el Congreso de la Unión.

En todo caso, lo que había que determinar es si el plazo de reserva constituía una restricción desproporcionada al derecho de acceso a la información a la luz de un test de proporcionalidad. Es decir, si la misma perseguía un fin constitucionalmente válido y si era idónea, necesaria y proporcional para la consecución de dicha finalidad. Sin embargo, como también lo expresé durante la sesión, considero que el plazo de reserva sí superaba dicho test toda vez que:

1.La medida perseguía un fin legítimo, que era garantizar la secrecía y la correcta conducción de este tipo de procedimientos, lo cual encuentra sustento en el orden público y en el artículo 22 de la Constitución;

2. Se trataba de un plazo idóneo para alcanzar dicha finalidad, pues permitía que el ejercicio de la acción no fuera puesto en riesgo;

3. Era una medida necesaria, ya que mientras la acción no se ejerza, existe el riesgo de que la revelación de dicha información afecte su ejercicio; y,

4. El plazo no resultaba manifiestamente desproporcionado de cara a los intereses en juego. Ello, máxime que, de acuerdo con la interpretación sistemática que ya refería, se entiende que sólo puede ser reservada aquella información que efectivamente ponga en riesgo el ejercicio de la acción, a partir de una "prueba de daño".

Por todas estas razones es que voté en contra en este tema y por la validez de la porción normativa "La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial" del artículo 5, párrafo segundo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

***

II. Tema 4 de la sentencia: Imprescriptibilidad de la acción.

En este apartado el Tribunal Pleno determinó que el artículo 11, primer párrafo,(11) de la Ley Nacional de Extinción de Dominio en la primera porción normativa que decía "La acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de los bienes que sean de origen ilícito" era inconstitucional, toda vez que la imprescriptibilidad de la acción de extinción de dominio no es un aspecto sobre el cual el Congreso de la Unión tenga libertad de configuración y porque dicha imprescriptibilidad no supera un test de proporcionalidad.

En cambio, estimó que la segunda porción normativa del mismo párrafo que dice "Para el caso de bienes de destinación ilícita, la acción prescribirá en veinte años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos", debía considerarse válida. Ello, en virtud de que el uso o destino de los bienes sobre los que se ejerce la acción de extinción de dominio son aspectos que corresponden al segundo elemento de la acción (esto es: que los bienes materia de la acción estén "relacionados" con la investigación de algunos de los hechos ilícitos enunciados en el artículo 22 constitucional), y porque no existe algún obstáculo para que exista un plazo de prescripción para el caso de bienes de destinación ilícita.

Presento este voto particular, pues si bien estuve a favor de la invalidez de la primera parte del artículo 11, primer párrafo, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio (con algunas precisiones, como explico en el voto concurrente que formulo en este asunto), considero que la segunda parte del mismo párrafo también debió declararse inconstitucional. Como referí en sesión, dicha porción parte de una distinción entre bienes de "origen ilícito" y bienes de "destinación ilícita" que ya no se corresponde con el esquema del artículo 22 constitucional vigente, el cual exige para la procedencia de la acción que se trate de bienes "cuya legítima procedencia no pueda acreditarse".

Efectivamente, como también se reconoce en la sentencia, a partir de la reforma constitucional de marzo de 2019, la acción de extinción de dominio procede siempre y necesariamente respecto de bienes "cuya procedencia legítima no pueda acreditarse", es decir, bienes de "origen ilícito". Así, a diferencia del régimen anterior, la acción ya no procede sobre bienes de origen lícito "destinados" a la comisión de delitos. De hecho, es precisamente por esta razón que el Pleno de la Corte declaró la invalidez de los artículos 2, fracción XIV, 7, fracción II, 9 y 15, primer párrafo, en la porción normativa "y destino" en este caso.

Así, me parece que el hecho de que la sentencia reconozca la validez de la segunda parte del primer párrafo del artículo 11, genera una inconsistencia con el resto del fallo y con el sistema normativo que rige la acción de extinción de dominio desde la reforma constitucional de dos mil diecinueve. A mi juicio, dado que el artículo 11, primer párrafo, parte en su integridad de una distinción entre bienes de origen ilícito y bienes de destinación ilícita, considero que el mismo debió declararse inconstitucional en su totalidad.

Por lo demás, debo aclarar que de haberse declarado la invalidez total del primer párrafo del artículo 11 de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, no se habría producido un vacío normativo en relación con el plazo de prescripción de la acción pues, en atención a la regla de supletoriedad contenida en el artículo 4, fracción III, de la Ley Nacional de Extinción de Dominio,(12) habrían resultado aplicables las reglas de prescripción previstas en el Código Civil Federal y de las entidades federativas.(13)

Nota: El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 6 de enero de 2022.

________________

1. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Artículo 5. Toda la información que se genere u obtenga con relación a esta ley, se regirá en los términos de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública y las correlativas de las entidades federativas, así como las demás disposiciones aplicables.

"La información obtenida por el Ministerio Público para la preparación de la acción de extinción de dominio, será estrictamente reservada hasta que la misma sea presentada ante la autoridad judicial. Las personas que sean citadas en términos del último párrafo del artículo 190 de esta ley, tendrán derecho a conocer la información relacionada con su persona y sus bienes. (Se resalta la porción invalidada).

2. Así lo sostuvo el Tribunal Pleno, por ejemplo, en la acción de inconstitucionalidad 80/2018, resuelta el trece de febrero de dos mil veinte; acción de inconstitucionalidad 109/2019 resuelta el veinte de octubre de dos mil veinte, y acción de inconstitucionalidad 66/2019, resuelta el dos de marzo de dos mil veinte.

3. Constitución General

"Artículo 6o. … I. Toda la información en posesión de cualquier autoridad, entidad, órgano y organismo de los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, órganos autónomos, partidos políticos, fideicomisos y fondos públicos, así como de cualquier persona física, moral o sindicato que reciba y ejerza recursos públicos o realice actos de autoridad en el ámbito federal, estatal y municipal, es pública y sólo podrá ser reservada temporalmente por razones de interés público y seguridad nacional, en los términos que fijen las leyes. En la interpretación de este derecho deberá prevalecer el principio de máxima publicidad. …"

4. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Artículo 11.

"…

"Las facultades del Ministerio Público para demandar la extinción de dominio, caducan en el plazo de diez años …"

5. Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública

"Artículo 101.

"…

"La información clasificada como reservada, según el artículo 113 de esta ley, podrá permanecer con tal carácter hasta por un periodo de cinco años. …"

6. Constitución General

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"…

"XXIX-S. Para expedir las leyes generales reglamentarias que desarrollen los principios y bases en materia de transparencia gubernamental, acceso a la información y protección de datos personales en posesión de las autoridades, entidades, órganos y organismos gubernamentales de todos los niveles de gobierno. …"

7. Resuelta en sesión del veintiuno de mayo de dos mil diecinueve, por mayoría de ocho votos.

8. Ley del Sistema de Seguridad Pública de J.

"Artículo 192. Toda información recabada por las autoridades de seguridad pública, con apego a la presente ley, se considerará reservada en los siguientes casos:

"…

"IV. Cuando la grabación o información obtenida constituya dato de prueba o prueba dentro de una investigación o juicio en curso, salvo que la autoridad investigadora, previo análisis, determine necesaria su divulgación para que se logre identificar y localizar a quien o quienes hayan participado o cometido el hecho señalado por ley como delito; …"

9. Código Nacional de Procedimientos Penales

"Artículo 218. Reserva de los actos de investigación.

"Los registros de la investigación, así como todos los documentos, independientemente de su contenido o naturaleza, los objetos, los registros de voz e imágenes o cosas que le estén relacionados, son estrictamente reservados, por lo que únicamente las partes, podrán tener acceso a los mismos, con las limitaciones establecidas en este código y demás disposiciones aplicables.

"La víctima u ofendido y su asesor jurídico podrán tener acceso a los registros de la investigación en cualquier momento.

"El imputado y su defensor podrán tener acceso a ellos cuando se encuentre detenido, sea citado para comparecer como imputado o sea sujeto de un acto de molestia y se pretenda recibir su entrevista, a partir de este momento ya no podrán mantenerse en reserva los registros para el imputado o su defensor a fin de no afectar su derecho de defensa. Para los efectos de este párrafo, se entenderá como acto de molestia lo dispuesto en el artículo 266 de este código.

"En ningún caso la reserva de los registros podrá hacerse valer en perjuicio del imputado y su defensor, una vez dictado el auto de vinculación a proceso, salvo lo previsto en este código o en las leyes especiales.

"Para efectos de acceso a la información pública gubernamental, el Ministerio Público únicamente deberá proporcionar una versión pública de las determinaciones de no ejercicio de la acción penal, archivo temporal o de aplicación de un criterio de oportunidad, siempre que haya transcurrido un plazo igual al de prescripción de los delitos de que se trate, de conformidad con lo dispuesto en el Código Penal Federal o estatal correspondiente, sin que pueda ser menor de tres años, ni mayor de doce años, contado a partir de que dicha determinación haya quedado firme."

10. Constitución General

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"…

"XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución; y, …"

11. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Artículo 11. La acción de extinción de dominio es imprescriptible en el caso de bienes que sean de origen ilícito. Para el caso de bienes de destinación ilícita, la acción prescribirá en veinte años, contados a partir de que el bien se haya destinado a realizar hechos ilícitos.

"Las facultades del Ministerio Público para demandar la extinción de dominio, caducan en el plazo de diez años contados a partir del día siguiente a aquel en que el Ministerio Público a cargo de un procedimiento penal, informe a la unidad administrativa de la Fiscalía responsable de ejercer la acción de extinción de dominio, de la existencia de bienes susceptibles de la aplicación de las disposiciones de esta ley.

"El uso indebido de la información derivada de las facultades del agente del Ministerio Público dará lugar a las consecuencias que las leyes señalen."

12. Ley Nacional de Extinción de Dominio

"Artículo 4. La acción de extinción de dominio se substanciará y resolverá de acuerdo a las formas y procedimientos que esta ley establece.

"A falta de disposición expresa, sin perder la naturaleza autónoma del procedimiento, se aplicará en forma supletoria:

"I. Respecto al procedimiento, la legislación procesal aplicable en materia civil federal y a falta o insuficiencia de ésta, la legislación civil aplicable en el fuero común, del lugar de ubicación del inmueble;

"II. En lo relativo a la administración, enajenación y destino de los bienes, se aplicará la Ley Federal para la Administración y Enajenación de Bienes del Sector Público o las respectivas de las entidades federativas;

"III. En relación a la regulación de bienes, y cualquier otra figura propia del derecho civil, se estará a lo previsto en el Código Civil Federal o en el código civil de la entidad federativa que corresponda, según sea el fuero del Juez que conozca del asunto; y,

"IV. En la preparación del ejercicio de la acción de extinción de dominio, en aquellas actuaciones a cargo del Ministerio Público, a lo previsto en el Código Nacional de Procedimientos Penales.

"En el caso de averiguaciones previas o procesos penales del sistema procesal mixto, al código aplicable en la materia."

13. Las cuales en su mayoría establecen que, fuera de los casos de excepción, se requiere de un plazo de diez años para que se extinga el derecho para exigir el cumplimiento de una obligación. Los Códigos Civiles de los Estados de Coahuila de Zaragoza, de México, de J. y de Tamaulipas establecen un plazo general de cinco años, los de Puebla, Tabasco y Tlaxcala de tres años, los de G. y Q.R. de seis años, y el de Veracruz de I. de la Llave de veinte años.

Este voto se publicó el viernes 04 de marzo de 2022 a las 10:07 horas en el Semanario Judicial de la Federación.