Voto de Suprema Corte de Justicia, Pleno
| Juez | Ministro José Ramón Cossío Díaz. |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Tomo XXIV, Agosto de 2006, 1678 |
| Fecha de publicación | 01 Agosto 2006 |
| Fecha | 01 Agosto 2006 |
| Número de resolución | P./J. 70/2006 |
| Número de registro | 20622 |
| Materia | Voto Particular de la Suprema Corte de Justicia de México,Derecho Público y Administrativo,Derecho Constitucional |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente del Ministro J.R.C.D..
El Pleno de la Suprema Corte de Justicia, por unanimidad de votos, declaró la invalidez del Presupuesto de Egresos de Baja California para el ejercicio fiscal de dos mil cinco, en su artículo 4o., relativo al presupuesto de egresos del Poder Judicial de dicho Estado, específicamente en la parte correspondiente al Tribunal de Justicia Electoral, así como del Dictamen 72 de la Comisión de Hacienda y Presupuesto por el Pleno del Congreso de la entidad referida el ocho de febrero de dos mil cinco, como Decreto 47 de la XVIII Legislatura Constitucional de dieciocho de febrero del mismo año, mediante el cual se aprueba nuevamente el presupuesto de egresos del Tribunal de Justicia Electoral mencionado para el ejercicio fiscal de dos mil cinco desglosado por partidas, rubros y cantidades.(1)
Comparto el sentido de dicha resolución, sin embargo, no estoy de acuerdo con la consideración del Pleno consistente en que aunque el Congreso Local puede modificar, por causa justificada y fundada, el monto presupuestado para el Tribunal de Justicia Electoral local tal modificación no puede llegar al extremo de aprobar un presupuesto inferior al asignado en el ejercicio anual ordinario anterior. El Pleno consideró que el presupuesto del Tribunal de Justicia Electoral no puede ser inferior al aprobado para el año inmediato anterior, pues esto transgrede la garantía de autonomía de dicho tribunal, establecida en el artículo 116, fracción IV, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 68, párrafos primero y penúltimo, y 90 de la Constitución del Estado de Baja California, así como los artículos 14 y 16 de la Constitución Federal en relación con los artículos 244, párrafo segundo y 249, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado citado, y 27, fracción I y 30 de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Público de dicha entidad federativa.
No estoy de acuerdo con dicha consideración toda vez que, estimo, debe hacerse una interpretación diversa del segundo párrafo del artículo 90 de la Constitución Política del Estado de Baja California.
Dicho artículo establece lo siguiente:
"Artículo 90. ...
"Para garantizar su independencia económica, el Poder Judicial contará con presupuesto propio, el que administrará y ejercerá en los términos que fijen las leyes respectivas. Este no podrá ser inferior al aprobado por el Congreso para el ejercicio anual anterior. El Congreso podrá modificar, por causa justificada y fundada, el monto presupuestado."
El Pleno señaló que en dicho artículo se establece una garantía presupuestal que prohíbe la disminución del monto del presupuesto de egresos del Poder Judicial Local en relación con el presupuesto aprobado por el Congreso para el ejercicio anual anterior. Al respecto, estimo, primero, es evidente que el Poder Judicial del Estado, como unidad, debe contar con un presupuesto propio que garantice su independencia económica; segundo, este presupuesto debe ser suficiente para llevar a cabo las funciones que se le asignen constitucionalmente; y tercero, aunque en el segundo párrafo del mencionado artículo existe una regla para que este presupuesto no sea inferior, en principio al del ejercicio anual anterior, el mismo párrafo establece que el Congreso puede modificar el presupuesto siempre y cuando lo haga por una causa justificada y fundada.
En relación con este último punto, la expresión modificar el presupuesto a que se refiere el artículo constitucional mencionado significa, en mi opinión, realizar alteraciones sobre el monto del presupuesto, y estas modificaciones sólo pueden realizarse lógicamente en aumento o disminución. Por tanto, el Congreso tiene facultad expresa para aumentar o disminuir el monto del presupuesto presentado por el Poder Judicial.
Entonces, puede decirse que existe, por un lado, una garantía constitucional para que no se modifique, como disminución en relación con el monto del presupuesto del año inmediato anterior, el presupuesto del Poder Judicial y, por el otro, existe una facultad del Congreso para poder llevar a cabo modificaciones presupuestales.
Por tanto, debe encontrarse una razón de equilibrio entre ambas, la garantía y la facultad. En mi opinión, esta razón de equilibrio es que el Congreso argumente y razone los motivos de modificación del presupuesto.
Debe respetarse la garantía de autonomía presupuestal de los Poderes Judiciales en general, sin embargo, no puede llegarse al extremo de una petrificación del presupuesto con la sola posibilidad de ir incrementando su monto año con año. Esta interpretación resultaría ineficaz, ya que implicaría la imposibilidad de adaptación a los distintos momentos históricos y a las necesidades del mismo Poder Judicial y del Estado.(2) Dentro del presupuesto existen cuestiones para las que no existen posibles razones de disminución, como por ejemplo los sueldos y salarios, por estar prohibida expresamente, o aquellas relativas al mantenimiento de funciones, las cuales no pueden cambiar por disposiciones presupuestarias; son rubros esenciales y constituyen límites materiales a las modificaciones del monto presupuestado.(3) Sin embargo, para otras cuestiones pueden existir razones sólidas y suficientes que justifiquen la realización de modificaciones.
Ahora bien, el artículo 90 analizado prevé que el Congreso debe justificar y fundar las modificaciones al monto presupuestado. Entonces, para poder hacer estas modificaciones de disminución o aumento, pero sobre todo disminución, el Congreso tiene que fundar y justificar su decisión. De ahí que sea necesario que las discusiones y constancias del proceso legislativo demuestren que dichos órganos colegiados no alteraron arbitrariamente el presupuesto propuesto por el Poder Judicial del Estado sino que lo hicieron con la motivación objetiva en la cual apoyaron sus decisiones. Dicha motivación debe reflejarse fundamentalmente en los debates llevados a cabo en la respectiva comisión de dictamen legislativo, en el caso los debates llevados a cabo en la Comisión de Hacienda y Presupuesto del Congreso Local; esto es así porque el proceso sería demasiado largo y complejo si tuviera que llevarse a cabo sólo a nivel plenario, el trabajo en comisión favorece la adecuada división del trabajo en el seno de la legislatura y permite una interacción adecuada entre los diputados que tienen un mayor conocimiento de materias específicas, por tanto, estimo que la etapa de discusión en comisión es el momento oportuno en el proceso legislativo para satisfacer este estándar.
Aclaro, no me refiero sólo a la fundamentación y motivación legislativa, sino a una motivación reforzada que permita limitar una garantía orgánica constitucional. Conviene precisar que no corresponde a esta Suprema Corte determinar los montos adecuados, es un tema complejo que corresponde determinar a los órganos locales de acuerdo con sus facultades, a este Alto Tribunal sólo corresponde analizar la constitucionalidad del presupuesto en términos de motivación; el fin constitucional expresado en la exigencia de motivación es la producción de un juego argumentativo entre el Tribunal Electoral, el Poder Judicial y el Congreso Locales.
Ahora bien, en nuestra opinión el Congreso debe siempre fundar y motivar cualquier restricción a garantías individuales o facultades de otros órganos. Con base en esa fundamentación y motivación es que podrá juzgarse y valorarse la constitucionalidad de sus actos.
En relación con el tema de la motivación reforzada existen criterios precedentes tales como los criterios sostenidos en la resolución de las controversias constitucionales números 14/2004 y 14/2005 -aprobadas por unanimidad de once y diez votos respectivamente- así como el voto particular formulado en la controversia constitucional 15/2005 -al que se adhirieron los Ministros G.D.G.P., O.S.C. de G.V. y J.N.S.M.-.(4) De conformidad con dichos criterios, constituye una motivación reforzada la justificación objetiva y razonable tendiente a demostrar que las modificaciones no se hacen sobre una base arbitraria por la voluntad de sustraer recursos o impulsadas por parámetros que se sitúen de algún otro modo fuera de los parámetros constitucionales, y que debe apreciarse en las discusiones y constancias parlamentarias.
Esta Suprema Corte de Justicia ha interpretado que la fundamentación y motivación legislativa de los actos legislativos se sitúan en un plano de exigencia distinto al de la fundamentación y motivación exigibles de los actos jurisdiccionales o administrativos, de conformidad con la tesis de rubro: "FUNDAMENTACIÓN Y MOTIVACIÓN DE LOS ACTOS DE AUTORIDAD LEGISLATIVA."(5) Sin embargo, aunque dicha tesis contiene una regla general, se han construido excepciones. En numerosas ocasiones el Poder Legislativo, Estatal o Federal, no tiene que proveer razones especiales para desplegar su competencia de emitir leyes en las materias que caen dentro de su ámbito competencial. En otras, sin embargo, las previsiones constitucionales sí les obligan a proporcionar una motivación reforzada de los actos legislativos. Las resoluciones de esta Suprema Corte van identificando progresivamente este tipo de hipótesis mediante la resolución de casos concretos.
En el caso, el estándar de la motivación reforzada por parte de las legislaturas responde al imperativo de dotar de coherencia y de contenido jurídico real a la división de poderes y, con ello, a todas y cada una de las previsiones de nuestra Carta Magna.
En el mismo no se percibe justificación sólida alguna por parte del Congreso Local para llevar a cabo la disminución del monto presupuestado, ya que sólo se hace referencia a que el año de que se trata no es un año electoral, argumento que, estimo, no constituye la motivación suficiente que establece el artículo 90 señalado. De esta manera, en el caso concreto no se satisface el estándar de motivación reforzada que estamos sosteniendo.
Es por las anteriores razones y no por las consideradas por el Pleno que estimamos debía declararse inválido el artículo 4o. del Presupuesto de Egresos del Estado de Baja California mencionado, relativo al presupuesto de egresos del Tribunal de Justicia Electoral del Estado, así como el Dictamen 72 de la Comisión de Hacienda y Presupuesto mencionado.
Nota: La ejecutoria relativa a la controversia constitucional 10/2005, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., mayo de 2006, página 1251.
________________
1. Esta declaración se encuentra contenida en el quinto punto resolutivo de la sentencia.
2. A manera de ejemplo, disminución de la inversión en inmuebles, mobiliario y equipo; cambios en las funciones, como por ejemplo ampliación de la conciliación y la mediación, entre otras.
3. En este sentido, el artículo 116, fracción III, de la Constitución Federal establece que los Magistrados y Jueces percibirán una remuneración adecuada e irrenunciable, la cual no podrá ser disminuida durante su encargo. Aquí existe un principio absoluto, es decir, bajo ninguna razón se podría disminuir esa remuneración que también existe para otros órganos jurisdiccionales. Si es un principio absoluto, entonces el sentido de la motivación o de la justificación, inclusive la reforzada, no tiene cabida alguna.
4. Las sentencias y el voto mencionado se refieren a la determinación del impuesto predial por parte de los Municipios y las Legislaturas Locales respectivas, sin embargo, consideramos resultan aplicables al presente caso las consideraciones relativas al tema de la motivación reforzada.
5. Tesis aislada emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, visible en la Primera Parte del Volumen 38, página 27, del Semanario Judicial de la Federación (Séptima Época).
