Voto particular y concurrente num. 95/2019 Y SU ACUMULADA 98/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-04-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena |
| Fecha de publicación | 01 Abril 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 24, Abril de 2023, Tomo I,736 |
| Emisor | Pleno |
Voto particular y concurrente que formula el Ministro A.G.O.M. en relación con la acción de inconstitucionalidad 95/2019 y su acumulada 98/2019.
1. En sesión de siete de enero de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno resolvió el asunto citado al rubro y su acumulada. La materia consistió en analizar la regularidad constitucional de ciertas reformas a la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana de la Ciudad de México.
2. El presente documento es para explicar las razones que me llevaron a compartir o a estar en contra de diversas decisiones adoptadas en este fallo. Para ello, expondré mis argumentos siguiendo la metodología de la sentencia, enfocándome únicamente en los temas donde considero necesario hacer comentarios.
Tema 2: Reserva absoluta, indeterminada y previa de toda la información contenida en la plataforma integral de seguridad ciudadana
3. En este apartado se estudia la constitucionalidad del artículo 131 de la citada ley de seguridad ciudadana, cuyo texto es el siguiente:
"Artículo 131. Se clasifica como reservada la información contenida en la plataforma, así como en las fuentes que alimentan a la misma, cuya consulta es exclusiva de las instituciones de seguridad ciudadana que estén facultadas en cada caso, a través de las personas servidoras públicas que cada institución designe, por lo que el público no tendrá acceso a la información que en ellos se contenga con las excepciones que señala la presente ley y demás disposiciones aplicables. La información que obre en la plataforma deberá sujetarse a las reglas de tratamiento de datos personales en posesión de sujetos obligados."
4. En suma, por un lado, en la sentencia se reconoce la validez de las porciones normativas de este precepto que dicen: "Se clasifica como reservada la información contenida en la plataforma, así como en las fuentes que alimentan a la misma" y "con las excepciones que señala la presente ley y demás disposiciones aplicables. La información que obre en la plataforma deberá sujetarse a las reglas de tratamiento de datos personales en posesión de sujetos obligados". Por otro lado, se declara la invalidez de la porción normativa que indica "cuya consulta es exclusiva de las instituciones de seguridad ciudadana que estén facultadas en cada caso, a través de las personas servidoras públicas que cada institución designe, por lo que el público no tendrá acceso a la información que en ellos se contenga".
5. Para la mayoría de las y los integrantes del Tribunal Pleno, por lo que hace a las primeras dos porciones normativas referidas, atendiendo a una interpretación sistemática de lo ahí dispuesto con la ley local y la ley general en materia de transparencia, lo regulado en el precepto reclamado no se trata de una reserva absoluta de información. Más bien, el operador jurídico se encuentra facultado obligatoriamente para aplicar una prueba de daño, realizando una interpretación sistemática de lo ahí previsto con lo establecido en las leyes generales aplicables. No obstante, respecto a la otra porción normativa, no podía determinarse el mismo resultado, pues su texto sí impedía hacer esa interpretación y debía aplicarse, más bien, lo fallado en la acción de inconstitucionalidad 66/2019 (en la que se declaró la inconstitucionalidad de una norma con texto similar).
6. Me pronuncié en contra de estas conclusiones. A mi parecer, aplicando por analogía la postura que he adoptado en múltiples precedentes (en particular, lo fallado en las acciones de inconstitucionalidad 13/2016 y su acumulada 14/2016 y 66/2019), lo que procedía era declarar la invalidez casi de todo el artículo 131 reclamado, salvo por su última porción normativa que dice: "La información que obre en la plataforma deberá sujetarse a las reglas de tratamiento de datos personales en posesión de sujetos obligados."(1)
7. En primer lugar, es mi convicción que no es posible llevar a cabo una interpretación sistemática para solventar la constitucionalidad de las normas que prevén de manera genérica reservas de información. No es propiamente una interpretación sistemática. Se agrega contenido a las normas reclamadas que, incluso, se contrapone a su propio texto. Partiendo de esta premisa, es que considero que es equivocada la apreciación de la mayoría de los integrantes del Pleno en este caso: la primera parte del artículo reclamado no daba pie a una posible modulación de la reserva, sino que expresamente establecía que la reserva de la información ahí detallada era absoluta.
8. Insistiendo que, a diferencia de otros integrantes del Tribunal Pleno, fue mi apreciación que no era posible decretar la invalidez sólo de una porción normativa, pues ni aun eliminado ese contenido es posible entender que la reserva de la información ya no es absoluta y que debe aplicarse todos los principios que rigen la materia de acceso a la información; en particular, la prueba de daño. La opción que mejor salvaguardaba los principios que rigen en materia de transparencia, así como el principio de seguridad jurídica, es que se hubiere declarado la invalidez de casi todo el precepto reclamado y, por ende, se dejara en libre apreciación y aplicación las reglas de transparencia de la información que se marcan desde la legislación general de la materia.
9. Por su parte, aclaro que voté por reconocer la validez de la última porción normativa del artículo reclamado, ya que lo único que refiere es que la información personal que obre en esa plataforma deberá atender a las reglas de tratamiento de datos personales; lo cual es acorde a lo dispuesto en la legislación general.
Tema 4: Taxatividad en torno a la obligación de los integrantes de las instituciones de seguridad ciudadana de abstenerse de realizar conductas que desacrediten su persona o la imagen de las instituciones de seguridad ciudadana
10. En esta sección de la sentencia se hace el análisis de la fracción XXI del artículo 59 de la ley reclamada, de texto que sigue:
"Artículo 59. Con el objeto de garantizar el cumplimiento de los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, los integrantes de las instituciones de seguridad ciudadana tendrán las siguientes obligaciones:
"
"XXI. Abstenerse de realizar conductas que desacrediten su persona o la imagen de las instituciones de seguridad ciudadana, dentro o fuera del servicio."
11. En suma, en el fallo se reconoce su validez al no advertirse un problema de taxatividad. Ello, pues las obligaciones ahí descritas son claras y lo que busca el precepto es que los que integran estas instituciones de seguridad ciudadana cumplan con los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo y honradez.
12. Apoyé esta conclusión, pero separándome de parte de sus consideraciones. En principio, creo importante resaltar que, aunque la norma establece una obligación a los integrantes de las instituciones de seguridad ciudadana, no puede pasarse por alto que se utiliza como supuesto de activación de sanciones (amonestación, arresto, suspensión o destitución); por ello, le es aplicable los principios y reglas que rigen el procedimiento administrativo sancionador.
13. En ese sentido, tal como se afirma la resolución, no hay una transgresión al principio de taxatividad. Dadas las características de este tipo de servidores públicos (que integran las instituciones de seguridad ciudadana) y los principios a los que están sujetos, no es posible establecer un catálogo de conductas que desacrediten su persona o la imagen de las instituciones de seguridad pública al ejercer el servicio. Mas bien, la aplicabilidad de esta norma depende del caso concreto y, precisamente, de la conducta que se considere como contraria a los principios que rigen la función de seguridad pública.
14. No obstante lo anterior, considero importante aclarar que esta declaratoria de validez no debe interpretarse como un adelanto de criterio de la regularidad constitucional de cualquier supuesto de aplicación de la norma. Lo único que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió es que la misma no adolece de una falta de incertidumbre jurídica en torno al alcance de la obligación impuesta. Empero, en atención a su amplitud textual, eso no significa que su aplicabilidad o el alcance que se le dé por parte de la autoridad sea automáticamente constitucional.
15. En particular, debe ponerse especial atención en la activación de la obligación que se impone tratándose del supuesto de "fuera del servicio": los integrantes de las instituciones de seguridad pública tienen la obligación no solo de abstenerse de realizar conductas que desacrediten su persona o la imagen de las instituciones de seguridad dentro del servicio, sino también fuera del mismo. A mi parecer, este último supuesto de activación de la obligación debe interpretarse en el sentido de que no se está pretendiendo regular cualquier actuación del servidor público, sino sólo aquella actuación que se da formalmente fuera del servicio (por ejemplo, fuera de su horario formal de labores) pero que implica el ejercicio de sus facultades públicas.
16. Es decir, estimo que no se debe valorar como que se refiere a cualquier actuación de las personas que se desempeñan como servidores públicos de las instituciones de seguridad ciudadana, pues ello abarcaría incluso su ámbito privado. Se trataría entonces de una medida legislativa excesiva. Por ello, insisto, la validez de esta norma está condicionada a que se interprete que lo que se va a abarcar en esta norma no es la regulación del ámbito privado de actuación de la persona servidora pública, sino únicamente el ámbito de ejercicio de sus facultades, sea formalmente en el momento de desempeño de sus servicios o fuera del mismo, siempre que justamente se estén ejerciendo las facultades que detenta dicho servidor público.
Tema 6: Lista de derechos que el Gobierno de la Ciudad de México tiene obligación de garantizar en materia de seguridad y protección ciudadana
17. Finalmente, en este apartado del fallo, se reconoce la validez del artículo 8 de la Ley del Sistema de Seguridad Ciudadana de la Ciudad de México, cuyo contenido es el que sigue:
"Artículo 8. Los derechos en materia de seguridad que el Gobierno de la Ciudad de México tiene la obligación de garantizar a sus habitantes, son los siguientes:
"I. Convivencia pacífica y solidaria;
"II. Vivir libre de amenazas generadas por el ejercicio de las violencias y los delitos;
"III. Seguridad frente al delito;
"IV. No violencia interpersonal o social;
".V.;
"VI. Integridad física;
"VII. Libertad personal;
"VIII. Uso pacífico de los bienes;
"IX. Garantías procesales;
"X. Protección judicial;
"XI. Privacidad y a la protección de la honra y la dignidad;
"XII. Libertad de expresión;
"XIII. Libertad de reunión y asociación; y,
"XIV. Participación de los ciudadanos.
"Las acciones para proteger los derechos en materia de seguridad ciudadana deberán ejecutarse con enfoque diferenciado y perspectiva de género para los grupos de atención prioritaria frente a la violencia y el delito."
18. En la resolución se expresa que la norma es constitucional, pues no representa una alteración del parámetro de regularidad; en cambio, es el reconocimiento, conceptualización, matiz, ampliación o desarrollo por parte del Congreso de la Ciudad de México de los derechos humanos ya previstos en la Constitución General.
19. Como lo realicé respecto a otros apartados de la sentencia, coincido con la validez, pero no con estas consideraciones que la sustentan. Desde mi punto de vista, la norma no está pretendiendo reconocer o conceptualizar derechos, sino delimitar el margen de actuación de las autoridades. Bajo ese tenor, estima que el precepto supera un examen de regularidad, pero sólo bajo una interpretación consistente en que su contenido no debe valorarse como que las autoridades de la Ciudad de México en materia de seguridad sólo deben garantizar esos derechos.
20. Por el contrario, las autoridades deben garantizar todos los derechos que puedan verse afectados en este ámbito en atención al artículo 1o. de la Constitución Federal y a lo dispuesto en la Ley General del Sistema de Seguridad Pública. El objetivo pues de la norma es reiterar la garantía de estos derechos, en el contenido particularizado o ampliado por la Constitución de la Ciudad de México, pero claramente bajo la lógica de los principios contenidos en el citado numeral de la Constitución Federal.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 95/2019 y su acumulada 98/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 5 de noviembre de 2021 a las 10:16 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 7, Tomo I, noviembre de 2021, página 230, con número de registro digital: 30207.
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1. Por el contrario, no es aplicable lo fallado en la acción de inconstitucionalidad 88/2018, en la que voté por la validez de una norma que establecía una reserva de información. Esto es así, pues el texto de esa norma no era absoluto y sí permitía una apreciación distinta a la que adopté en las citadas acciones de inconstitucionalidad 13/2016 y su acumulada 14/2016 y 66/2019.
