Voto particular concurrente num. 122/2020 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-02-2023 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministro Javier Laynez Potisek |
| Fecha de publicación | 01 Febrero 2023 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 22, Febrero de 2023, Tomo II,1587 |
| Emisor | Pleno |
Voto concurrente y particular que formula el Ministro J.L.P. en la acción de inconstitucionalidad 122/2020.
En sesión de trece de julio del dos mil veintiuno, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad identificada al rubro en la que, entre otras cosas, declaró la invalidez de los artículos precisados en el tercer punto resolutivo de la ejecutoria, de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca, publicada en el Periódico Oficial de dicha entidad el quince de febrero de dos mil veinte.
En el considerando séptimo se analizó el fondo del asunto, atendiendo a cada uno de los temas planteados.
I.V. concurrente
Así, en el tema uno se determinó que existe concurrencia de competencias legislativas en materia de archivos porque la Ley General de Archivos difundida en el Diario Oficial de la Federación el quince de junio de dos mil dieciocho, constituye la ley marco en esa materia, pues establece los principios y bases para el desarrollo de las leyes locales correlativas, eliminando en la Constitución Federal la atribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno, dejando la función de reparto al Congreso Federal.
Como lo he señalado en diversos precedentes en materia de transparencia, acceso a la información pública y protección de datos personales, así como en los distintos asuntos en que se han analizado leyes de archivos locales,(1) considero que el hecho de que la Constitución Federal contenga un mandato para que el Congreso de la Unión emita una Ley General de determinada materia a través de la cual distribuya competencias en los distintos ámbitos de gobierno, no significa que se elimine de la Constitución dicha distribución, sino que este aspecto debe analizarse junto con, en este caso, la Ley General de Archivos, para determinar qué pueden hacer las legislaturas locales y qué les está vedado, sobre todo porque tal distribución se analiza partiendo de la Constitución Federal.
Tampoco comparto la consideración relativa a que derivado del establecimiento del régimen de concurrencia en materia de archivos, las Legislaturas Locales dejaron de tener competencia para legislar esa materia en aspectos primarios, quedando básicamente facultadas para armonizar y adecuar sus legislaciones conforme al contenido de la ley general, encargada de desarrollar los principios y bases materia de la reforma constitucional, de manera congruente y no contradictoria a nivel nacional.
Lo anterior, porque con tal consideración se da a entender que las Legislaturas Locales sólo deben replicar la Ley General de Archivos para respetar el sistema, siendo que se estableció que, en respeto al federalismo y a su libertad configurativa, deben adecuar su legislación, pudiendo también ampliarla o perfeccionarla sin contravenir los mínimos de la citada ley general.
En general, considero importante destacar el contenido de la fracción XXIX-T del artículo 73 constitucional, relativa al tema de facultades concurrentes o de todas las leyes generales por las que se crean diversos sistemas, conforme al cual el parámetro ha sido fundamentalmente la Constitución, pero, inevitablemente, el mandato contenido en cada ley marco.
Estimo que tal disposición constitucional contiene dos mandatos muy claros y específicos sobre el contenido de la ley general de la materia, pues, por una parte, prevé la obligación del Congreso de la Unión de expedir una ley general que establezca la organización y administración homogénea de los archivos, en los tres niveles de gobierno y, por otra, el segundo mandato consiste en que esa ley determine las bases de organización y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos, aspecto que me parece importante al fijar el parámetro de constitucionalidad, porque sobre el primer mandato la accionante no expuso argumentos de invalidez, ya que la norma local reproduce en su integralidad todos aquellos preceptos de la ley general que están encaminados a la gestión documental y a la administración de los archivos, precisamente, para lograr un sistema homogéneo.
Más bien, la accionante se limita a plantear cuestiones relativas a la parte orgánica, señalando lo que es contrario a la ley marco y haciendo una comparación entre el texto de la ley general y el de la ley local, por ello considero que debe establecerse el parámetro partiendo de que la materia de archivos es concurrente, que las leyes locales deben respetar las bases, principios y procedimientos de la ley general, pero que en la regulación se debe buscar una equivalencia normativa que no es lo mismo a una igualdad o reiteración de preceptos.
Si bien, la ejecutoria hace alusión a dicha equivalencia, lo cierto es que al resolver los diversos temas propuestos por la accionante, el parámetro que se aplica no es ese, sino el de identidad, pues se llega al absurdo de invalidar normas locales porque el Congreso Estatal no replicó la ley general, lo que evidencia no sólo incongruencia en la decisión, sino también que se soslayan los mandatos contenidos expresamente en el artículo 73, fracción XXIX-T, de la Constitución Federal.
Ejemplo de lo anterior es la declaratoria de inconstitucionalidad del artículo 65 de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca, porque no incluye o replica las fracciones II, III, VII y XIII del diverso 65 de la ley general, en cuanto a los servidores públicos locales con atribuciones o funciones similares a las que corresponderían al secretario de Gobernación, al secretario de la Función Pública y a un comisionado del Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, así como un representante del órgano que emule las funciones del Consejo Técnico y Científico Archivístico, respectivamente.
Otro ejemplo lo encontramos en el análisis del artículo 100 de la ley local que establece las atribuciones del Archivo General del Estado. Al respecto, la mayoría del Pleno declaró la invalidez de diversas porciones normativas de las fracciones V y VI, así como la existencia de distintas omisiones legislativas, simple y sencillamente porque el legislador local no replicó las atribuciones que al efecto establece el diverso 106 de la Ley General de Archivos.
Las inconsistencias advertidas radican en que si en materia de archivos hay concurrencia de facultades y el artículo 73, fracción XXIX-T, constitucional, sólo prevé los dos mandatos antes mencionados, es claro que no puede exigirse a los Congresos Locales replicar el contenido de la ley general, so pena de invalidar las disposiciones que no lo hagan, o bien, que contengan supuestos distintos, dentro de su ámbito de atribuciones.
De ahí que comparta parcialmente el parámetro de regularidad constitucional fijado en la ejecutoria y aplicado en cada uno de los temas resueltos, pues me apartado de todas aquellas consideraciones en que se afirma o que hagan pensar que las Legislaturas Locales sólo pueden replicar el contenido de la Ley General de Archivos, en su respectivo ámbito de competencia.
Por otra parte, en el tema seis se determinó reconocer la validez del numeral 100, con la salvedad de sus fracciones V y VI, así como la invalidez de los artículos 98, en la porción normativa indicada, que regulan al Archivo General de la entidad, y cuarto transitorio, todos de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca.
Voté a favor del sentido adoptado en ese apartado, aclarando dos aspectos. El primero, que sólo comparto la declaratoria de invalidez decretada respecto de los artículos 98 y cuarto transitorio, no así las conclusiones consistentes en invalidar las citadas fracciones del diverso 100, y de declarar la existencia de omisiones legislativas respecto de tal precepto, atendiendo al parámetro de regularidad constitucional que considero aplicable a la materia, esto es, que existe concurrencia de facultades y que las normas controvertidas deben analizarse a la luz de una equivalencia normativa o funcional.
El segundo aspecto es que al resolverse la acción de inconstitucionalidad 141/2019, citada como precedente, voté en contra del tema de naturaleza jurídica del Archivo General del Estado de Jalisco al considerar que no existía sustento para declarar inconstitucional un precepto porque el archivo local no esté o tenga que no estar sectorizado, pues dicha figura, como tal, no está regulada en esa entidad porque no ha sido necesaria.
En el precedente comentado, la norma entonces controvertida sólo establecía que el archivo local gozaba de autonomía técnica y de gestión y que era sectorizado a la Secretaría General de Gobierno, mientras que en el caso la norma dispone que el Archivo General del Estado es un organismo desconcentrado de la Secretaría de Administración, con autonomía técnica, administrativa, operativa y de gestión. De ahí que considero que hay una diferencia que trasciende al sistema, pues mientras la ley general lo regula como organismo descentralizado, la ley local lo ubica como desconcentrado, aspecto que trasciende a su naturaleza, organización y a los órganos que lo integran.
Por tales razones comparto la conclusión de invalidez, pero por razón diversa, esto es, no porque sea o no sectorizado, sino porque es desconcentrado.
II.V. particular.
Por otra parte, en el tema cuatro se declaró la invalidez del artículo 65 de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca, al considerar, en esencia, que la integración del Consejo local de archivos presenta diversas deficiencias y diferencias en relación con la ley general.
De manera similar a como voté en la acción de inconstitucionalidad 141/2019, no comparto la invalidez total del precepto citado, porque conforme a lo establecido por el Tribunal Pleno en diversos precedentes, al analizar el sistema de concurrencias de la ley general de la materia debe existir equivalencia normativa, concretamente al interpretar el artículo 70 de la ley general, sin que ello signifique que deba existir una identidad o réplica forzosa de lo establecido en la ley marco, por lo que no comparto la declaratoria de inconstitucionalidad por el hecho de que no se repitan o reiteren de manera idéntica los equivalentes de los funcionarios federales que, forzosamente, tengan que formar parte del órgano o la figura del secretario técnico, así como su participación, ni las reglas de suplencia o de remuneración.
Considero importante destacar que los sistemas locales están regulados en la ley general en tres preceptos, como es el artículo 70, que mandata la equivalencia mencionada, y debe recordarse que la Constitución Federal en el numeral 73, fracción XXIX-T, establece el mandato para el Congreso de la Unión de que a través de la ley general establezca las bases de integración y funcionamiento del Sistema Nacional de Archivos, mas no de los sistemas locales, razón por la que no puede exigirse a las Legislaturas Locales que repliquen íntegramente la ley marco, en su respectivo ámbito de competencia.
Si bien, pudiera ser deseable que en materia de organización los Congresos Locales regularan de manera similar o replicaran la ley marco, lo objetivamente cierto es que, al no hacerlo, por ejemplo al no incluir en el Consejo local de archivos al símil local del secretario de la Función Pública, no advierto violación a alguna norma constitucional, pues, se insiste, la materia de archivos no se federalizó.
Por tales razones voté en contra en ese apartado, precisando que comparto el reconocimiento de validez realizado respecto del artículo 65 en sus fracciones IV, V y VI.
En el tema cinco se declaró la invalidez de los artículos 63, fracción II, 68, 69, en la porción normativa especificada, 70, fracción I, II y III, y 71, fracción I, que regulan lo relativo al Comité Técnico de Archivos del Estado de Oaxaca, al considerar que no observan lo que, para su homólogo, se establece en el diverso 114 de la Ley General de Archivos.
Mi voto en contra es porque considero que tales preceptos se confrontan con una institución nacional distinta, dado que los artículos 108 y 114 de la ley general establecen que, para el cumplimiento de su objetivo, el Archivo General de la Nación contará con, entre otros órganos, un Consejo Técnico y Científico Archivístico, que es el que lo asesora en las materias históricas, jurídicas, tecnologías de la información y disciplinas afines, y el cual estará conformado por trece integrantes de, entre otras, instituciones de docencia, investigación, preservación de archivos, que no obtendrán remuneración, entre otras reglas.
Por su parte, el artículo 63 de la ley local establece un Comité Técnico, como órgano asesor del sistema local, el cual considero que no se puede confrontar con el Consejo que está previsto en la ley general, al tratarse de instituciones distintas. Al ser así, estimó que sobre este aspecto se está ante la total libertad configurativa del legislador local para crear un Comité Técnico, el cual sirve de apoyo al sistema local y que cuenta con una serie de atribuciones que se prevén en el diverso 71 de este ordenamiento, esto es, se trata de un órgano cuya finalidad es hacer operativo el sistema local.
Es importante recordar que en la acción de inconstitucionalidad se analizan sistemas en abstracto conformados por diversas instituciones, de modo que no hay razón para repetir exactamente en el sistema local un Consejo Técnico y Científico Archivístico y no poder crear un Comité Técnico Estatal, pues, aun cuando procediera la confronta entre ambos órganos, considero que tampoco tendrían que ser idénticos, ya que uno es para el Archivo General de la Nación y, otro, es un Comité Técnico del Sistema Local de Archivos.
Por tales razones y en congruencia con el parámetro que estimo aplicable a la materia de archivos, considero que en este tema debió atenderse a la libertad configurativa del Congreso Estatal a fin de reconocer la posibilidad de regular la existencia de un comité técnico.
Respecto al tema nueve, se declaró la invalidez de los artículos 102, 103 y 105 de Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca por no prever y diferenciar la gravedad de las faltas que pueden originar responsabilidad administrativa.
Congruente con mi voto en la acción de inconstitucionalidad 101/2019, citada como precedente, también estoy en contra en este aspecto, pues estimo, en esencia, que la falta de precisión de conductas graves y no graves se subsana con el diverso 118 de la ley general que hace esa diferencia, por lo que considero que no hay razón para declarar la inconstitucionalidad del precepto local.
Finalmente, en cuanto al apartado de efectos, voté en contra de la declaración de invalidez por omisiones, atendiendo a mi postura adoptada en diversos precedentes, y en el caso sólo comparto la invalidez decretada respecto del artículo 65 de la Ley de Archivos para el Estado de Oaxaca, por cuanto hace a las omisiones de no prever órganos equivalentes del Archivo General del Estado.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 122/2020, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de noviembre de 2022 a las 10:36 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 19, Tomo I, noviembre de 2022, página 527, con número de registro digital: 31082.
El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 16 de enero de 2023.
________________
1. De manera reciente, en la acción de inconstitucionalidad 141/2019 resuelta por mayoría de diez votos en el apartado correspondiente, en sesión de cuatro de mayo de dos mil veintiuno.
