Voto particular y concurrente num. 16/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-12-2022 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

Votos particular y concurrente que formula el Ministro J.L.P. en la controversia constitucional 16/2017.

En sesión de once de febrero de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la controversia constitucional citada al rubro promovida por el Municipio de S.P.G.G., Estado de Nuevo León, en contra de ciertos artículos de la Ley General de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano (en adelante "Ley General de Asentamientos Humanos" o "ley general") y la Ley de Asentamientos Humanos, Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano para el Estado de Nuevo León (en adelante "Ley de Asentamientos Humanos" o "ley local") por contravenir los principios de división de poderes, autonomía municipal y supremacía constitucional.

Por lo que hace a la ley general, la mayoría de los integrantes del Pleno estimó que el artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos resulta válido. En concepto del Pleno, no se advierte que el Congreso de la Unión haya vulnerado la facultad del Municipio para formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo en su ámbito territorial.(1) La sentencia señala que el precepto se limitó a establecer los aspectos que deben ser considerados por el Municipio para la planificación de la zonificación primaria y secundaria de los centros de población que se ubiquen en su territorio, al tiempo que no constriñen las facultades municipales para planear dichas zonas urbanas de una manera determinada.(2)

Asimismo, la mayoría estimó que el artículo 117 de la ley impugnada no ocasiona una afectación a las competencias municipales en materia de asentamientos humanos. Dicho numeral dispone que la SEDATU podrá hacer público el incumplimiento de las recomendaciones a que se refiere la Ley General de Asentamientos Humanos y, en su caso, aplicar las medidas correctivas que se hayan establecido en los convenios o acuerdos respectivos. El Pleno consideró que esta facultad tiene como finalidad garantizar el cumplimiento de las disposiciones en la materia y, por tanto, no implica subordinación o una injerencia arbitraria de la Federación en las facultades del Municipio, ya que las medidas correctivas se actualizan cuando no se atienden las recomendaciones realizadas.(3)

Una mayoría plenaria también reconoció la validez del artículo 16, fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "municipales" de la ley impugnada. Dicho numeral regula las facultades del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano. El Pleno señaló que el Congreso de la Unión tiene la facultad de regular las facultades del Consejo Nacional en términos del artículo 73, fracción XXIX-C, de la Constitución Federal. Asimismo, se consideró que las atribuciones del Consejo Nacional son de conocimiento y opinión, no de decisión. En ese sentido, la forma de integración y asignación de sus facultades forman parte del sistema de planeación y desarrollo urbano.(4)

De igual manera, una mayoría de los integrantes del Pleno reconoció la validez del artículo 36, párrafo segundo, fracción I, de la ley en comento, que establece que la gestión de las zonas metropolitanas o conurbaciones deberá efectuarse a través de una Comisión de Ordenamiento Metropolitano. Dicha comisión se integrará por la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales. Según el mismo precepto, cada orden de gobierno participará en el ámbito de sus competencias para cumplir con los objetivos de la ley y que las comisiones tendrán la facultad de coordinar la formulación, aprobación, gestión, evaluación y cumplimiento de los programas metropolitanos. El Pleno en su mayoría estimó que dicho numeral es válido pues se encuentra dentro de las atribuciones del Congreso de la Unión para regular, a través de principios generales, la ordenación de los asentamientos humanos con el fin de garantizar una planeación homogénea de las zonas metropolitanas y conurbadas.(5)

Por último, la mayoría plenaria declaró la invalidez del artículo 60, únicamente en su fracción VII, en la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial". Este precepto establece que la legislación local deberá señalar los requisitos para las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, condominios, entre otras. Asimismo, el precepto indica que la misma legislación deberá definir los casos y condiciones para la suspensión y clausura de obras en ejecución, las cuales deberán ser producto de resolución judicial. Dicha mayoría estimó que la porción declarada inválida transgrede la competencia de los Municipios prevista en el artículo 115, fracción V, inciso d), de la Constitución Federal, toda vez que subordina el ejercicio de la función municipal de autotutela administrativa a la decisión de una autoridad distinta. Se señaló que la autoridad judicial carece de atribuciones constitucionales para intervenir en el control y vigilancia de uso de suelo.(6)

Por lo que hace a la ley local, la mayoría reconoció la validez de los artículos 259, 305, párrafo segundo y 309 de la ley reclamada. Se estimó que la fijación de los plazos para que las autoridades locales y municipales den respuesta a las solicitudes de los particulares no incide en el ámbito de competencia municipal, puesto que se encuentra en el ámbito de libertad de configuración de las entidades federativas, de acuerdo con las fracciones I y XXV del artículo 10 de la ley general en la materia.

Por otro lado, la mayoría reconoció la validez del artículo 210, párrafos octavo y décimo. Se consideró que dicha exigencia resulta constitucional, puesto que el Congreso Local estableció las previsiones necesarias para cumplir con acciones de densificación tendientes a garantizar dotación suficiente de espacios públicos, así como para ser destinados a áreas verdes y equipamientos. Lo anterior no representa una afectación o restricción a las facultades del gobierno municipal. Por lo que hace al párrafo décimo del artículo 210, el Tribunal Pleno determinó que su constitucionalidad deriva de que el área libre complementaria establecida únicamente se prevé con motivo de densificaciones ubicadas dentro de fraccionamientos previamente autorizados que impliquen nuevas construcciones. Esto implica, según el mismo razonamiento, que el desarrollo de obras e infraestructura se realiza dentro de un polígono en el que se autorizó un determinado crecimiento urbano, sin abarcar nuevas áreas ubicadas fuera de ese polígono de densificación.

Asimismo, el Pleno invalidó los párrafos cuarto y sexto, en las porciones normativas "y lagunas", del artículo 210 y la porción normativa "laguna" del artículo 250, párrafo segundo, fracción I, de la ley reclamada. El Pleno concluyó que lo anterior resulta inconstitucional, ya que la regulación de las lagunas escapa del marco previsto en la ley general y se vulnera el principio de protección y progresividad del espacio, siendo las lagunas una zona inundable o con condiciones topográficas complicadas en relación con el promedio de fraccionamiento del conjunto urbano.

A continuación, precisaré las razones de mi voto en contra del sentido de algunos apartados de la sentencia y a favor del sentido, pero en contra de algunas consideraciones en ciertos apartados de la misma resolución. Específicamente, ahondaré en las razones que sostuve para posicionarme de la siguiente manera: (I) en contra del reconocimiento de validez del artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la ley general; (II) a favor del sentido, pero en contra de las consideraciones sostenidas respecto del artículo 117 de la ley general; (III) en contra del reconocimiento de validez del artículo 16, fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "y municipales", de la ley general; (IV) en contra del reconocimiento de validez del artículo 36, párrafo segundo, fracción I, de la ley general; (V) en contra de no declarar la invalidez de toda la fracción VII del artículo 60, y no sólo de la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial", de la ley general; (VI) en contra del reconocimiento de validez de los artículos 259, 305 párrafo segundo y 309 de la ley local; (VII) en contra y por la invalidez de todo el artículo 210 y no sólo algunos párrafos de la ley local; y, (VIII) en contra y por la validez del artículo 250, fracción I, en su porción normativa "lagunas", de la ley local.

I. Inconstitucionalidad del artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos

Si bien coincido con el Tribunal Pleno en que es inconstitucional el artículo 59, párrafo tercero, fracción II, en mi concepto, la fracción I también debió haberse invalidado.(7) A mi juicio, la ley general, al establecer que en las zonas de conservación de zonificación secundaria deberá regularse el uso de suelo mixto, transgrede las facultades municipales. Por zonificación, se entiende la determinación de las áreas que integran y delimitan un territorio, sus aprovechamientos predominantes y las reservas, usos de suelo y destinos, así como la delimitación de las áreas de crecimiento, conservación, consolidación y mejoramiento.(8) La zonificación secundaria se define como la determinación de los usos de suelo en un espacio edificable y no edificable, así como la definición de los destinos específicos.(9)

La ley define el uso de suelo como los fines particulares a los que podrán dedicarse determinadas zonas o predios de un centro de población o asentamiento humano.(10) El uso de suelo mixto se refiere a la integración de zonas residenciales, comerciales y centros de trabajo, impidiendo la expansión física desordenada de los centros de población y la adecuada estructura vial. Asimismo, la ley define las zonas de conservación como aquellas con valores históricos y culturales.(12)

De acuerdo con el artículo 115 de la Constitución Federal y la Ley General de Asentamientos Humanos, corresponde a los Municipios regular, controlar y vigilar los usos de suelo que se encuentren dentro del Municipio,(13) así como formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población de la jurisdicción municipal, en los términos previstos en los planes o programas municipales. (14)

En ese sentido, aun cuando la ley reclamada señale que corresponde a los Municipios formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio en sus planes o programas municipales de desarrollo urbano, lo cierto es que establece la obligación de que el uso de suelo sea de usos mixtos. Lo anterior, no permite que los Municipios puedan hacer una zonificación conforme a su propio programa de desarrollo urbano y determinar el uso de suelo que crean conveniente.

A diferencia de lo sostenido en la sentencia, estimo que, al ordenar el uso de suelos mixtos, la ley general sí constriñe a los Municipios a realizar la planeación urbana de una manera determinada, en contravención del artículo 115 constitucional. Esto es, me parece que tal contenido no consiste en un principio o base general que oriente la regulación en la materia, sino en un mandato específico y concreto sobre la regulación de suelo que necesariamente deberán implementar las autoridades municipales. De esta manera, la libertad de operación de los Municipios es nula, en tanto que deberán circunscribirse a un modelo único de ordenamiento y desarrollo territorial. Por ello, considero que el artículo 59, párrafo tercero, fracción I, de la ley impugnada es inconstitucional.

II. Interpretación del artículo 117 de la Ley General de Asentamientos Humanos

Si bien estoy a favor del reconocimiento de validez del artículo 117 de la ley,(15) parto de una interpretación distinta a la que realiza la sentencia. En mi concepto, la SEDATU únicamente puede aplicar las medidas correctivas por el incumplimiento de las recomendaciones para el cumplimiento de los convenios o acuerdos que suscriban las autoridades pertenecientes al Ejecutivo Federal con los sectores público, social y privado en la materia de desarrollo regional o urbano.

En cambio, considero que la Secretaría no puede aplicar medidas correctivas respecto del cumplimiento de la política nacional en materia de ordenamiento territorial de los asentamientos humanos. En este supuesto, la SEDATU sólo podría dictar recomendaciones públicas. Lo anterior, debido a que el mismo artículo 117 establece que las medidas correctivas deben haberse establecido en los convenios o acuerdos respectivos y, además, derivar de las disposiciones jurídicas aplicables.

Al interpretar el precepto de esta manera, es decir, sobre la base de que las medidas correctivas se basan en convenios o acuerdos previos, se desprende que es respetuoso de las facultades municipales. Por un lado, hacer del conocimiento público el incumplimiento del Municipio no implica sanción alguna. Por otro lado, las medidas correctivas a las que se refiere el artículo surgen únicamente de convenios de coordinación o colaboración con los Municipios. Por tanto, se entiende que al firmar dichos convenios también asintieron los mecanismos de cumplimiento que contienen.

Finalmente, por lo que se refiere a las medidas correctivas que deriven de disposiciones jurídicas aplicables, esta porción normativa implica una remisión a otras normas que no son parte de la ley impugnada y que, en su caso, deberán ser identificadas y su constitucionalidad estudiada en su oportunidad.

III. Inconstitucionalidad del artículo 16, fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "y municipales", de la Ley General de Asentamientos Humanos

A diferencia de la mayoría de los y las integrantes del Tribunal Pleno, estimo que las fracciones VI, VII y IX, en su porción normativa "y municipales" del artículo 16 de la ley en análisis son inconstitucionales.(16)

El Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano es la instancia de carácter consultivo que la persona titular de la SEDATU integra y convoca de manera discrecional para la consulta, asesoría, seguimiento y evaluación de las políticas nacionales en la materia.

En mi concepto, las facultades contenidas en las fracciones VI, VII y IX del artículo 16 sí provocan una transgresión a la autonomía municipal. Como ya fue mencionado, la mayoría del Pleno de la Suprema Corte concluyó la validez de estas disposiciones ya que las facultades del Consejo Nacional son consultivas y no vinculatorias. Sin embargo, considero que obligar al Municipio a enviar los convenios de zonas metropolitanas, los programas de creación de nuevos centros de población y los presupuestos municipales destinados a programas de acciones urbanísticas al Consejo Nacional, así como esperar su respuesta, subordina al ente municipal al Consejo Nacional y, por ende, a la Secretaría. Deben ser los órganos municipales o estatales competentes los que creen y revisen los convenios, programas y presupuestos respectivos.

En cambio, el artículo 16 y sus fracciones impugnadas ordenan que, con independencia de que el Municipio haya cumplido con los requisitos de la ley general o, en su caso, de la ley local de la materia, deberá contar con la opinión del Consejo Consultivo. Por tanto, la transgresión a la Constitución existe, aunque las opiniones del Consejo no sean vinculantes. Estas opiniones constituyen un requisito incompatible con las facultades municipales en materia de desarrollo urbano que establece la Constitución Federal y suponen una injerencia de la Federación en los asuntos del orden municipal.

Particularmente, estimo que la fracción IX, que señala que el Consejo Nacional opinará sobre los presupuestos municipales en la materia, es especialmente problemática. El texto del artículo 115 de la Constitución Federal establece que el Municipio puede aprobar su presupuesto con base en los ingresos que fije el Congreso Local. Sin embargo, el precepto impugnado distorsiona dicha facultad al obligar al Municipio a enviar el presupuesto también al Consejo Nacional para recibir una opinión.

Por esas razones, considero que, aun cuando las facultades del Consejo Nacional sean de carácter consultivo, transgreden el principio de división de poderes, puesto que el artículo impugnado otorga atribuciones a la Federación que invaden atribuciones municipales en materia de asentamientos humanos, ordenamiento territorial y desarrollo urbano.

IV. Inconstitucionalidad del artículo 36, párrafo segundo, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos

El artículo 36, párrafo segundo, fracción I,(17) de la ley en análisis establece que la gestión de zonas metropolitanas o conurbaciones se efectuará, entre otras, a través de una Comisión de Ordenamiento Metropolitano o de Conurbación integrada por la Federación, las entidades federativas, los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la zona de que se trate. La comisión tendrá como atribuciones coordinar la formulación y aprobación de los programas metropolitanos, así como su gestión, evaluación y cumplimiento.

Una zona metropolitana existe en diferentes centros de población o conurbaciones que, por su complejidad, interacciones, relevancia social y económica, conforman una unidad territorial de influencia dominante y revistan importancia estratégica para el desarrollo nacional.(18) En esa misma línea, conurbación hace referencia a la continuidad física y demográfica que formen dos o más centros de población.(19)

En mi concepto, el artículo no especifica si se trata de zonas metropolitanas al interior de una sola entidad federativa o aquellas que están en dos o más entidades. Estimo que la diferenciación es fundamental, puesto que la regulación de las zonas metropolitanas al interior de una sola entidad federativa corresponde a las entidades federativas, tal como lo establece el diverso 33 de la Ley General de Asentamientos Humanos. En ese sentido, considero que la porción normativa "Los gobiernos federal, estatales y municipales planearán de manera conjunta y coordinada su desarrollo", es inconstitucional por sobre inclusiva. En efecto, esta porción no sólo regula la intervención de la Federación en zonas urbanas que involucran dos o más entidades federativas, sino que, al no distinguir, también se refiere a las zonas metropolitanas internas que, por no involucrar dos o más entidades federativas, exceden su ámbito de atribuciones. La inconstitucionalidad del precepto impugnado también se corrobora ya que la intervención de la Federación no se limita a emitir lineamientos y directrices de carácter general para este tipo de poblaciones, sino que implica una intervención puntual de la Federación en la planeación e implementación de políticas públicas concreta de estos centros urbanos, invadiendo la esfera de facultades municipales y locales.

V. Inconstitucionalidad de toda la fracción VII del artículo 60 de la Ley General de Asentamientos Humanos

La mayoría de los y las integrantes del Tribunal Pleno estimó que únicamente se debía declarar la inconstitucionalidad de la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial" de la fracción VII del artículo 60 de la ley en análisis.(20) Aunque coincido con las consideraciones de la sentencia, considero que toda la fracción es inválida.

En coherencia con la controversia constitucional 168/2017,(21) el Congreso Federal no tiene competencia para regular cuestiones relacionadas con el procedimiento administrativo de los Municipios. En dicho asunto el Tribunal Pleno concluyó que, de acuerdo con el artículo 115, fracción II, inciso a), de la Constitución Federal son las leyes locales las que pueden expedir las bases generales de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares. En mi concepto, la fracción VII debió ser invalidada en su totalidad, ya que está ordenando que exista la suspensión y clausura en ciertos casos y sus consecuencias para ejecución de obras. Estos elementos corresponden al procedimiento administrativo municipal, materia en la cual la Federación carece de competencia para legislar. Así, la porción normativa "que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial" no sólo es inconstitucional porque transforma un acto de naturaleza administrativa en uno de naturaleza judicial, sino porque el Congreso Federal no tiene competencia para regular aspectos relacionados con el procedimiento administrativo en el nivel municipal.

VI. Invalidez de los artículos 259, 305, párrafo segundo y 309 de la ley local.

Los preceptos hacen referencia a distintos trámites que tiene a su cargo el Municipio. El artículo 259 señala el plazo para que el Municipio dé respuesta a trámites relativos a los permisos de fraccionamientos y urbanización de uso de suelo.(22) El artículo 305 establece el plazo para que el Municipio responda a las solicitudes de autorizaciones de subdivisiones, fusiones, relotificaciones y parcelaciones.(23) El artículo 309, por último, prescribe los plazos para otorgar los permisos, factibilidades o licencias de construcción y de edificación de acuerdo con los planes y programas de desarrollo urbano aplicables y al reglamento municipal de construcción.(24)

Estimo que los preceptos contravienen el artículo 115, fracción II, de la Constitución Federal el cual faculta a los Municipios para emitir disposiciones con la finalidad de reglamentar los servicios, funciones y facultades a su cargo.

Asimismo, que transgreden la fracción V del artículo 115 constitucional, que establece que los Municipios expedirán la reglamentación para cumplir con los propósitos del artículo 27 de la Carta Magna. Estos numerales reconocen la competencia municipal para regular, controlar y administrar el programa de desarrollo urbano de distintos usos de suelo. En ese sentido, considero que los artículos 259, 305, párrafo segundo y 309 de la ley reclamada son inválidos bajo la lógica de que la materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial es concurrente. Si bien la legislación debe articular la política de la materia, no puede vaciar de contenido las facultades constitucionales de los Municipios.

Los preceptos en cita no solamente crean y detallan las exigencias de los trámites, sino que establecen el plazo y la vigencia en que deben ser emitidos y los requisitos que las personas ciudadanas deben cumplir para obtenerlos. Así, las disposiciones imponen condiciones que los Municipios tienen la atribución de decidir y, por tanto, vacían de contenido su facultad para establecer y detallar los lineamientos de los trámites a su cargo en los reglamentos de zonificación y uso de suelo respectivos.

Con lo anterior, no ignoro que los reglamentos municipales deberán ajustarse a los programas de desarrollo urbano estatales o federales. Lo que es inadmisible es que la entidad federativa establezca lineamientos que, más allá de ser mandatos de optimización, conviertan al Municipio en un mero ejecutor de las facultades que constitucionalmente se le conceden.

VII. Invalidez del artículo 210 de la ley local

Estimo que el artículo 210 es inconstitucional en su totalidad.(25) En mi concepto, la inconstitucionalidad del precepto reclamado se debe a que establece de manera detallada sin dejar campo para que el Municipio establezca y defina características del crecimiento urbano. Por ejemplo, el precepto detalla los destinos de las áreas cedidas y el porcentaje mínimo y máximo de las urbanizaciones que deben ceder los particulares. Al no tratarse de principios generales, el precepto vulnera la autonomía municipal.

Asimismo, la ley ordena al Municipio, de manera detallada, los destinos de los predios cedidos. En este sentido, el destino de los predios debe responder a las necesidades de cada Municipio, las cuales no son homogéneas. En cambio, la ley estatal fija el contenido concreto de estos parámetros y no se limita a establecer parámetros transversales generales. Además, señala que éstos serán imprescriptibles e inalienables, elemento que trasciende las facultades de las entidades federativas en materia de asentamientos humanos, desarrollo urbano y ordenamiento territorial, puesto que no deja margen de maniobra para que, atendiendo a las circunstancias específicas de cada uno, los Municipios ejerzan sus atribuciones en materia de desarrollo territorial y urbano.

VIII. Validez del artículo 250, fracción I, en su porción normativa "lagunas", de la ley local

El artículo 250, fracción I,(26) pertenece al mismo sistema normativo que el diverso 210. En mi concepto, de haberse declarado la invalidez del último precepto –como he argumentado ya– también debió haberse invalidado el artículo 250 por extensión. Sin embargo, obligado por la mayoría, considero que la porción normativa "lagunas" del artículo 250, fracción I, es válida. En primer lugar, estimo que las lagunas podrían ser consideradas como áreas verdes, que constituyen zonas de esparcimiento conforme a los artículos 74 y 75 de la ley general en la materia. Asimismo, en segundo lugar, considero que el hecho de que el Municipio pueda destinar hasta el setenta por ciento (70 %) de las áreas verdes a lagunas, de ninguna manera implica que las áreas de cesión municipal sean zonas inundables o de riesgo o que presenten condiciones topográficas más complicadas. Esto es así, en mi concepto, porque de forma previa a determinar el destino específico de estas áreas verdes, las autoridades deben cerciorarse de que se cumplen los requisitos que prevé el numeral 76 de la ley general (27) para que sean susceptibles de constituir áreas de cesión. De acuerdo con este artículo las zonas inundables o de riesgos no pueden ser cedidas al Municipio. Por ello, la porción normativa "lagunas" resulta válida pues debe ser entendida como un cuerpo de agua que no constituye una zona de riesgo.

Nota: La sentencia relativa a la controversia constitucional 16/2017, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de mayo de 2022 a las 10:18 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 13, Tomo II, mayo de 2022, página 1004, con número de registro digital: 30556.

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1. Artículo 115, fracción V, inciso a), de la Constitución Federal.

2. Considerando octavo, denominado "El Congreso de la Unión impone un modelo único en materia de desarrollo urbano a través de la ley general impugnada que centraliza las facultades de los Poderes Federales en violación a la forma del Estado Federal y la descentralización política".

3. Considerando noveno, denominado "Las facultades otorgadas a la Secretaría de Desarrollo Agrario, Territorial y Urbano para expedir y vigilar el cumplimiento de normas técnicas en materia de asentamientos humanos y desarrollo urbano, así como para intervenir en la planeación de zonas metropolitanas o conurbadas de interés local, vulneran la autonomía municipal".

4. Considerando décimo primero, denominado "Integración y facultades del Consejo Nacional de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Urbano".

5. Considerando décimo segundo, denominado "Las facultades de la Comisión de Ordenamiento Metropolitano restringen la autonomía municipal".

6. Considerando décimo quinto, denominado "La previsión relativa a que el Municipio requiera una autorización judicial previa para ejecutar clausuras y suspensiones de obras viola la autonomía municipal, el principio de autotutela administrativa y lo subordina al Poder Judicial".

7. "Artículo 59. Corresponderá a los Municipios formular, aprobar y administrar la zonificación de los centros de población ubicados en su territorio.

"…

"La zonificación secundaria se establecerá en los planes o programas municipales de desarrollo urbano de acuerdo a los criterios siguientes:

"I. En las zonas de conservación se regulará la mezcla de usos del suelo y sus actividades, y

"II. Las áreas de valor ambiental y de alto riesgo no urbanizables, localizadas en los centros de población." (sic)

8. Artículo 3, fracción XXXVIII, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

9. Artículo 3, fracción XL, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

10. Artículo 3, fracción XXXVI, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

11. Artículo 52, fracción I, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

12. Artículo 3, fracción VIII, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

13. Artículo 11, fracción II, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

14. Artículo 11, fracción III, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

15. "Artículo 117. En el supuesto de que no se atiendan las recomendaciones a que se refiere esta ley, la secretaría podrá hacer del conocimiento público su incumplimiento y, en su caso, aplicar las medidas correctivas que se hayan establecido en los convenios o acuerdos respectivos y que se deriven de las disposiciones jurídicas aplicables."

16. "Artículo 16. El Consejo Nacional tendrá las siguientes facultades:

"…

"VI. Conocer y opinar los convenios de zonas metropolitanas;

"VII. Conocer y opinar de la creación de nuevos centros de población;

"…

"IX. Opinar sobre los presupuestos de las dependencias y entidades de la administración pública federal y de los organismos nacionales, estatales y, en su caso, municipales y de las demarcaciones territoriales, destinados a programas y acciones urbanísticas; ..."

"17. "Artículo 36. Para lograr una eficaz gobernanza metropolitana, se establecerán los mecanismos y los instrumentos de carácter obligatorio que aseguren la acción coordinada institucional de los tres órdenes de gobierno y la participación de la sociedad.

"La gestión de las zonas metropolitanas o conurbaciones se efectuará a través de las instancias siguientes:

"I. Una comisión de ordenamiento metropolitano o de conurbación, según se trate, que se integrará por la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la zona de que se trate, quienes participarán en el ámbito de su competencia para cumplir con los objetivos y principios a que se refiere esta ley. Tendrán como atribuciones coordinar la formulación y aprobación de los programas metropolitanos, así como su gestión, evaluación y cumplimiento. Esta Comisión podrá contar con subcomisiones o consejos integrados por igual número de representantes de los tres órdenes de gobierno; ..."

18. Artículo 3, fracción XXXVII, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

19. Artículo 3, fracción IX, de la Ley General de Asentamientos Humanos.

20. "Artículo 60. La legislación local, en las materias objeto de esta ley, establecerá los requisitos para las autorizaciones, licencias o permisos de uso del suelo, construcción, fraccionamientos, subdivisiones, fusiones, relotificaciones, condominios y para cualquier otra acción urbanística, en los siguientes términos:

"…

"VII. Deberá definir los casos y condiciones para la suspensión y clausura de las obras en ejecución, que, en todo caso, deberán ser producto de resolución judicial; ..."

21. Asunto resuelto en sesión de diecinueve de septiembre de dos mil diecinueve por mayoría de siete votos.

22. "Artículo 259. A partir de la fecha de presentación de la solicitud de los trámites enumerados en el artículo anterior y estando debidamente acompañadas de la documentación requerida, completa y correcta, la autoridad deberá dar respuesta a la misma en los términos máximos siguientes:

"I.F. de fraccionar y urbanizar; Constituye la factibilidad de uso de suelo: 10 –diez– días hábiles;

"II. Lineamientos generales de diseño urbano: 10 –diez– días hábiles;

"III. Proyecto urbanístico o su modificación; Constituye la licencia de uso de suelo: 20 –veinte– días hábiles;

"IV. Plano de rasantes: 5 –cinco– días hábiles;

"V. Proyecto ejecutivo urbanístico o su modificación; constituye la licencia de construcción: 20 –veinte– días hábiles;

"VI. Autorización de Proyecto de ventas y garantía suficiente: 10 –diez– días hábiles;

"VII. Prórrogas para terminación de obras y reducción de garantías: 15 –quince– días hábiles;

"VIII. Constancia de terminación de obras, y liberación de garantías: 40 –cuarenta– días hábiles; y

"IX. Municipalización: 10 –diez– días hábiles.

"En caso de que la autoridad competente sea omisa y no notifique personalmente la respuesta al trámite solicitado en los términos arriba señalados para cada caso y siempre que no se involucren situaciones ilícitas ni sea contraria a la presente ley, planes, programas u otras disposiciones de carácter general en materia de desarrollo urbano, ordenamiento territorial y asentamientos humanos, se considerará negada la solicitud planteada. La resolución negativa deberá ser notificada al interesado en el término de 3 –tres– días hábiles para que en su caso haga uso del derecho de interponer los recursos administrativos presentes en esta ley.

"En los reglamentos municipales u otras disposiciones de carácter general expedidos por el Ayuntamiento correspondiente, podrá establecerse un término menor al señalado en el primer párrafo de este artículo, el cual en ningún caso podrá ser mayor."

23. "Artículo 305. Las autorizaciones de subdivisiones, fusiones, relotificaciones y parcelaciones serán expedidas por la autoridad municipal competente y tendrán por objeto aprobar el número, superficie y dimensiones de los lotes resultantes.

"Las autorizaciones a que se refiere este artículo serán expedidas en el término de 10 –diez– días hábiles contados a partir de que sean satisfechos los requisitos establecidos en el presente capítulo para su obtención, y tendrán una vigencia de 150 –ciento cincuenta– días hábiles a partir de su expedición, para la inscripción del predio correspondiente ante el Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo León."

24. "Artículo 309. A partir de la fecha de presentación de la solicitud de los trámites enumerados, estando debidamente acompañados de la documentación requerida, completa y correcta, la autoridad deberá dar respuesta a la misma en los términos máximos siguientes:

"I.F. de uso de suelo: 5 –cinco– días hábiles;

"II. Fijación de lineamientos: 5 –cinco– días hábiles;

"III. Licencia de uso de suelo; o su modificación: 10 –diez– días hábiles;

"IV. Licencia de construcción; o su modificación: 10 –diez– días hábiles;

"V.P. para terminación de obras: 5 –cinco– días hábiles;

"VI. Constancia de terminación de obras: 5 –cinco– días hábiles;

"VII. Proyecto de ventas en condominio, cuando así se requiera y garantía suficiente: 10 –diez–días hábiles;

"VIII. Prórrogas para terminación de obras en condominio y reducción de garantías: 10 –diez– días hábiles;

"IX. Constancia de terminación de obras en condominio y liberación de garantías: 10 –diez– días hábiles; y

"X. Licencia de uso de edificación: 10 –diez– días hábiles."

25. "Artículo 210. Quienes lleven a cabo cualquiera de las acciones de crecimiento urbano de las señaladas por el presente artículo deberán ceder gratuitamente al Municipio sin condición, reserva o limitación alguna para destinos y equipamiento urbano público, las siguientes superficies de suelo, denominadas áreas de cesión municipal:

"I.F. habitacionales unifamiliares de urbanización inmediata y progresiva: el 17 % -diecisiete por ciento del área vendible o 22 –veintidós– metros cuadrados de suelo por unidad de vivienda, lo que resulte mayor.

"El 60 % –sesenta– por ciento del suelo cedido deberá destinarse para jardines, parques o plazas públicas; de lo anterior, un 30 % –treinta– por ciento en fraccionamientos habitacionales de urbanización inmediata se podrá destinar para jardines ubicados en camellones y rotondas de 4 -cuatro metros de ancho o de diámetro como mínimo, o anchuras adicionales en las aceras, y hasta un 30 % –treinta– por ciento de lo anterior en jardines menores, siempre y cuando esto sea en vías colectoras o menores, y no podrá ser contabilizado como parte de su derecho de vía.

"El otro 40 % –cuarenta– por ciento del suelo cedido deberá destinarse al mismo uso o a la construcción del equipamiento educativo público de nivel básico, áreas deportivas públicas, caseta de vigilancia y asistencia pública.

"En los fraccionamientos habitacionales unifamiliares de urbanización inmediata de más de 50 –cincuenta– viviendas, las áreas de cesión deberán ser polígonos de terrenos mayores a 1,000 metros.

"El análisis de áreas de cesión se hará sobre el proyecto urbanístico;

"II.F. habitacionales multifamiliares de urbanización inmediata y progresiva: el 17 % –diecisiete– por ciento del área vendible o 22 –veintidós– metros cuadrados de suelo por unidad de vivienda, lo que resulte mayor.

"El 60 % –sesenta– por ciento del suelo cedido deberá destinarse para jardines, parques o plazas públicas; el otro 40 % –cuarenta– por ciento deberá destinarse al mismo uso o a la construcción del equipamiento educativo público del nivel básico, áreas deportivas públicas, caseta de vigilancia y asistencia pública.

"El 30 % de suelo cedido en fraccionamientos habitacionales de urbanización inmediata se podrá destinar para jardines ubicados en camellones y rotondas de 4 –cuatro– metros de ancho o de diámetro como mínimo, o anchuras adicionales en las aceras, siempre y cuando esto sea en vías colectoras o menores, y no podrá ser contabilizado como parte de su derecho de vía.

"En conjuntos urbanos multifamiliares de urbanización inmediata de más de 50 –cincuenta– viviendas, se procurará que las áreas de cesión sean de polígonos de terrenos mayores a 1,000 metros cuadrados.

"El análisis de áreas de cesión se hará sobre el proyecto urbanístico;

"III.F. comerciales y de servicios: el 7 % –siete– por ciento del área vendible, dichas superficies se destinarán a la formación de jardines, parques, plazas y similares;

"IV. Fraccionamientos o parques industriales: el 7 % –siete– por ciento del área vendible, dichas superficies se destinarán a la formación de áreas verdes y deportivas dentro del propio fraccionamiento;

".F. campestres, agropecuarios, recreativos y turísticos: el 17 % –diecisiete– por ciento del área vendible; dichas superficies se destinarán a la formación de jardines, parques, áreas recreativa (sic), y similares;

"VI. Conjuntos urbanos habitacionales unifamiliares: el 17 % –diecisiete– por ciento del área vendible o 22 –veintidós– metros cuadrados de suelo por lote privativo o por unidad de vivienda a construir, la cantidad que resulte mayor.

"El 60 % –sesenta– por ciento del suelo cedido deberá destinarse para jardines, parques o plazas públicas, las cuales podrán estar ubicadas dentro del área privada sujeta a régimen de propiedad en condominio; el otro 40 % –cuarenta– por ciento podrá destinarse para la construcción del equipamiento educativo público del nivel básico, áreas deportivas, caseta de vigilancia y asistencia pública y deberá ubicarse fuera del área privada sujeta a régimen de propiedad en condominio con frente a vía pública;

"VII. Conjuntos urbanos habitacionales multifamiliares: el 17 % –diecisiete– por ciento del área vendible o 22 –veintidós– metros cuadrados de suelo por unidad de vivienda a construir, la cantidad que resulte mayor.

"El 60 % –sesenta– por ciento del suelo cedido deberá destinarse para jardines, parques o plazas públicas, las cuales podrán estar ubicadas dentro del área privada sujeta a régimen de propiedad en condominio; el otro 40 % –cuarenta– por ciento el Municipio podrá destinarse para la construcción del equipamiento educativo público del nivel básico, áreas deportivas, caseta de vigilancia y asistencia pública y deberá ubicarse fuera del área privada sujeta a régimen de propiedad en condominio con frente a vía pública; "VIII. Conjuntos urbanos no habitacionales, el 7 % –siete– por ciento del área que resulte de restar a la superficie total del polígono a desarrollar, el área de las vialidades públicas y privadas, así como las áreas de afectación;

"IX. Fraccionamientos funerarios o cementerios: el 15 % –quince– por ciento del área total del predio a desarrollar;

"X. Parcelaciones o subdivisiones en predios habitacionales que no forman parte de fraccionamiento autorizado: se deberá ceder el 17 % –diecisiete– por ciento de la superficie total del predio, menos vialidades públicas y privadas, así como áreas de afectación, únicamente cuando se trate de parcelaciones de predios de 5,000 –cinco mil– metros cuadrados o más de superficie; tratándose de predios menores a 5,000 –cinco mil– metros cuadrados, si el área no es adecuada a las funciones públicas del Municipio se podrá hacer la cesión o el pago correspondiente en cuyo caso se tomará como base el valor comercial del predio que expida la Secretaría de Finanzas y Tesorería General del Estado, el cual tendrá una vigencia de 3 –tres– meses; y se diferirá ésta obligación conforme al artículo 234 de esta ley;

"XI. Los usos complementarios no habitacionales cederán el 7 % –siete– por ciento del área vendible correspondiente, sin considerar las afectaciones correspondientes; y

"XII. Conjuntos urbanos mixtos: cederán en forma proporcional el 17 % –diecisiete– por ciento del área vendible, o 22 –veintidós– metros cuadrados por unidad de vivienda, lo que resulte mayor.

"Las construcciones y edificaciones de tipo mixto que se desarrollen en terrenos no comprendidos en fraccionamiento autorizado, cederán en forma proporcional el 17 % –diecisiete– por ciento del área libre de afectaciones, o 22 –veintidós– metros cuadrados por unidad de vivienda, lo que resulte mayor.

"En los conjuntos urbanos de cualquier tipo, así como las construcciones y edificaciones no comprendidas en fraccionamiento autorizado, las áreas de cesión municipal resultantes se cederán sobre el terreno natural de acceso libre para el público.

"Las áreas de cesión para destinos serán clasificadas conforme al artículo 143 de esta ley, como áreas verdes formadas por plazas, jardines y lagunas.

"El manejo de las aguas pluviales, indistintamente sobre el terreno natural o sobre losas, deberá captarse y conducirse a la red pública o al subsuelo mediante pozos de absorción.

Estas áreas de cesión, podrán diseñarse como plazas, jardines y lagunas, con la única restricción que, por lo menos el 30 % deberán ser jardines.

"Las áreas de cesión para destinos, serán transmitidas al Municipio al momento de inscribir en el Instituto Registral y Catastral del Estado de Nuevo León el régimen de condominio correspondiente.

"La Cesión a la que se refiere el presente artículo sólo se hará por una sola ocasión y no podrá exigirse al propietario del predio cesión adicional a la realizada al haber llevado a cabo la acción de crecimiento urbano previamente autorizada.

"En las densificaciones en fraccionamientos previamente autorizados, cuando se realicen cambios de uso de suelo diferente al habitacional, no será exigible el área de cesión.

"En densificaciones ubicadas dentro de fraccionamientos previamente autorizados que impliquen nuevas construcciones se dejará área libre complementaria a razón del 8 % –ocho– por ciento sobre el área del predio libre de afectaciones, excepto en construcciones habitacionales de cuatro unidades o menos. El Área Libre Complementaria-ALC podrá ser de manera indistinta sobre terreno natural de acceso libre para el público. El Área Libre Complementaria-ALC no contará para el cálculo del área libre del Coeficiente de Ocupación de Suelo-COS y/o Coeficiente de Absorción y Área Verde-CAAV; será área abierta fuera de construcción cerrada, pudiendo tener cubiertas.

"Salvo las excepciones previstas de manera expresa en la ley, las áreas de cesión serán inalienables, imprescriptibles e inembargables, no estarán sujetas a acción reivindicatoria, no podrán ser cubiertas en efectivo, no podrán ser objeto de enajenación o gravamen y sólo podrán utilizarse para los fines descritos en este artículo, y dependiendo el tipo de fraccionamiento de que se trate, por lo que no se deberá cambiar su destino, salvo cuando sea necesario realizar afectaciones con fines de utilidad pública, en cuyo caso la autoridad municipal deberá contar con el acuerdo respectivo del Cabildo, aprobado cuando menos por las dos terceras partes de sus integrantes.

"Cuando el Municipio pretenda otorgar alguna concesión sobre áreas para su uso, aprovechamiento o explotación a particulares o instituciones de derecho público o privado, además de lo establecido en el párrafo que antecede, será necesario contar con la aprobación del Congreso del Estado. Las áreas de cesión de fraccionamientos industriales podrán ser enajenadas o permutadas por los Municipios para el fin que resulte de mayor beneficio para el propio Municipio y sus habitantes, sin el requisito de aprobación del Congreso del Estado.

"Las áreas municipales que no provengan de las cesiones enumeradas por este artículo y que pretendan ser enajenadas, el Municipio podrá realizar dicha enajenación en la plena autonomía que le confiere el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo 132 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Nuevo León.

"Quienes lleven a cabo cualquiera de las acciones de crecimiento urbano de las señaladas en el presente artículo que cedan gratuitamente al Municipio sin condición, reserva o limitación alguna para destinos y equipamiento urbano público parte de su inmueble, tendrán derecho conforme a las disposiciones fiscales federales aplicables, a acreditar el impuesto al valor agregado proporcional al porcentaje del área cedida."

26. "Artículo 250. El espacio público producto de cesión municipal conforme al artículo 210 de ésta Ley, será para la formación de áreas verdes, áreas recreativas y de convivencia.

"Estas áreas deberán destinarse para la construcción o habilitación de:

"I. Parques, plazas, lagunas y jardines; ..."

27. "Artículo 76. Las leyes locales establecerán las disposiciones tendientes a que los planes y programas de desarrollo urbano que implementen acciones de densificación, garanticen una dotación suficiente de espacios públicos por habitante y conectividad con base en las normas aplicables, por medio de la adquisición y habilitación de espacios públicos adicionales a los existentes dentro del polígono sujeto a densificación.

"Igualmente establecerán que los predios que con base en la normatividad aplicable, los fraccionadores y desarrolladores estén obligados a ceder al Municipio para ser destinados a áreas verdes y equipamientos, no puedan ser residuales, estar ubicados en zonas inundables o de riesgos, o presentar condiciones topográficas más complicadas que el promedio del fraccionamiento o conjunto urbano."