Voto particular y concurrente num. 88/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

VOTO PARTICULAR Y CONCURRENTE QUE FORMULA EL MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 88/2019, PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.

En sesiones públicas celebradas el catorce y el dieciocho de enero de dos mil veintiuno, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 88/2019, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (CNDH), en la cual se analizó la constitucionalidad de diversos artículos de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Estatal de Búsqueda de Personas para el Estado de Sinaloa (en adelante "Ley de Desapariciones de Sinaloa").

Por un lado, una mayoría de Ministras y Ministros votó por reconocer la validez de los artículos 17, fracción V y 90, fracción I, de la Ley de Desapariciones de Sinaloa que establecen que el Sistema Estatal de Búsqueda de Personas de Sinaloa contará con un "Registro Administrativo de Detenciones."(1) De acuerdo con la mayoría, el Congreso Local está facultado para establecer un registro administrativo de detenciones. No comparto esta conclusión porque, desde mi punto de vista, las entidades federativas no están facultadas para regular los aspectos relativos al registro de detenciones.

Por otra parte, una mayoría de los integrantes de este Tribunal Pleno determinó declarar la inconstitucionalidad de la porción "la Ley General, el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal, la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como" del artículo 6 de la Ley de Desapariciones de Sinaloa. Ello, al considerar que dichas porciones transgreden los derechos a la seguridad jurídica y a la legalidad previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución General, al prever la supletoriedad de la Ley General de Desapariciones y del Código Nacional de Procedimientos Penales.

Aunque coincido esencialmente con las consideraciones de la mayoría, considero que esta invalidez no debe limitarse únicamente a las porciones normativas señaladas, sino que debió abarcar la totalidad del artículo impugnado, toda vez que el mismo varía la regla de supletoriedad prevista en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas.

Para explicar estas razones, el presente voto se estructurará de la siguiente manera: I.V. particular en relación con las facultades del legislador local para legislar en relación con el Registro Administrativo de Detenciones; y, II.V. concurrente en relación con las facultades del legislador local para regular el régimen de supletoriedad en la Ley de Desapariciones de Sinaloa.

I.V. particular, en relación con las facultades del legislador local para legislar en relación con el Registro Administrativo de Detenciones.

A. Fallo del Tribunal Pleno.

La CNDH planteó la inconstitucionalidad de los artículos 17, fracción V y 90, fracción I, de la Ley de Desapariciones de Sinaloa porque: i) remiten a normas derogadas de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública; y, ii) porque fueron emitidos por una autoridad incompetente.

Al respecto, el Tribunal Pleno reconoció la validez de los preceptos impugnados, al considerar que: 1) Conforme a la Constitución General, la Ley Nacional del Registro de Detenciones es la norma que define cómo deben coordinarse las autoridades federales, estatales y municipales en materia de registro de detenciones y, al entrar en vigor dicha ley, no derogó las disposiciones de la Ley General de Desapariciones y de la Ley General de Seguridad Pública que otorgaron competencia al legislador local para crear un Registro Administrativo de Detenciones; y, 2) La Ley Nacional del Registro de Detenciones estableció un régimen transitorio para que continuara funcionando el Registro Administrativo de Detenciones a cargo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, en tanto entrara en operación el Registro Nacional de Detenciones, cuya implementación sería gradual.

La mayoría determinó que, si bien se reformó la Constitución General y la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, y se emitió la Ley Nacional del Registro de Detenciones, la finalidad de estas reformas fue la creación gradual de un registro único de detenciones para que el primero de abril de dos mil veintiuno terminen de desaparecer los registros administrativos de carácter estatal y queden plenamente comprendidos en un registro nacional de detenciones.

En términos de la reforma, quedó vigente el artículo 133 de la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, el cual(2) –según la mayoría de Ministras y Ministros– faculta a los Estados para establecer un Registro Administrativo de Detenciones. Desde la perspectiva de la mayoría, en tanto no fenezcan los plazos establecidos en la ley nacional para la entrada en vigor plena del registro único, dicho régimen puede seguir funcionando. Así, concluyeron que los Estados mantienen su facultad para hacer referencia al registro administrativo en la materia hasta que no entre en vigor el registro nacional.

Por otra parte, dicha mayoría concluyó que tampoco le asiste la razón a la accionante cuando tilda al artículo 90, fracción I, de inconstitucional por remitir a la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública, ya que de ello no se sigue necesariamente que se cause inseguridad jurídica o incertidumbre en los gobernados o que se afecten los derechos de las víctimas de desaparición forzada.

Por el contrario, considero que las referencias al Registro Administrativo de Detenciones en la legislación del Estado de Sinaloa deben entenderse en el sentido de componer las "bases de datos" a nivel local y municipal a las que se refiere la propia Ley Nacional del Registro de Detenciones; es decir, constituyen los subconjuntos sistematizados de información de los ministerios públicos y de las instituciones policiales estatales y municipales relativas a la información de personas detenidas en el ámbito penal y administrativo sancionador local que deberán migrar al Registro Nacional de Detenciones.

B.M. del disenso.

Al igual que como voté en la acción de inconstitucionalidad 79/2019,(3) difiero de las consideraciones de la mayoría de las Ministras y Ministros, ya que, a mi parecer, el Congreso de Sinaloa no estaba facultado para regular los aspectos relativos al registro de detenciones. Desde mi perspectiva, los Estados perdieron esa facultad cuando entró en vigor el artículo 73, fracción XXIII, de la Constitución General, el veintisiete de mayo de dos mil diecinueve; el cual otorgó al Congreso de la Unión la facultad exclusiva para emitir la Ley Nacional del Registro de Detenciones.(4)

Del dictamen de la Cámara de Senadores se advierte que la intención de la reforma constitucional fue que un solo instrumento –refiriéndose al registro nacional– concentre la información de todas las detenciones que se realicen en el país, sean de carácter administrativo o penal.(5)

En este sentido, el veintisiete de mayo de dos mil diecinueve, el Congreso de la Unión expidió la Ley Nacional de Registro de Detenciones. Si bien es cierto que dicho registro forma parte del Sistema Nacional de Información en Seguridad Pública,(6) en su regulación no participan los Estados, pues la Constitución reservó esa materia al Congreso de la Unión.(7)

De esta manera, la regulación del registro de detenciones no es una facultad concurrente, como lo plantea la mayoría, sino que a partir de la entrada en vigor de la reforma constitucional de veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, se estableció como una facultad exclusiva del Congreso de la Unión. En ese sentido, los Congresos Estatales no están facultados para regular aspectos vinculados con ese tema.

Así, si las normas impugnadas fueron emitidas el veintidós de julio de dos mil diecinueve –cuando la materia ya era una facultad exclusiva del Congreso de la Unión–, éstas debieron declararse inconstitucionales por falta de competencia del Congreso de Sinaloa.

En ese mismo sentido, en las acciones de inconstitucionalidad 12/2014.(8) 107/2014,(9) 106/2014(10) y 23/2016(11) establecimos que, a partir de la entrada en vigor de la reforma al artículo constitucional en la que se facultó al Congreso de la Unión para emitir la legislación única en materia procedimental penal, los Estados ya no pueden normar al respecto, pues han dejado de tener la competencia para legislar sobre dicha materia.

Esta conclusión no se ve refutada por el hecho de que el artículo tercero transitorio de la Ley Nacional del Registro de Detenciones mantenga la vigencia del Registro Administrativo de Detenciones hasta que entre completamente en vigor el Registro Nacional.(12) A mi juicio, lo que se mantiene es el registro administrativo, lo cual no implica que se tenga una facultad legislativa para regularlo. Además, se trata de sólo un artículo transitorio previsto en una ley nacional y no en la Constitución, por lo que no podría servir de fundamento para otorgar una competencia a los Estados que está reservada constitucionalmente a la Federación.

Tampoco afecta a mi conclusión que el artículo 133 de la Ley General de Desaparición Forzada siga contemplando que los Estados deben contar con el registro administrativo previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública,(13) pues ello no debe interpretarse como una habilitación legislativa para establecer un registro homólogo local –como sostiene la mayoría de Ministros y Ministras–, sino como una reminiscencia normativa que sirvió para el funcionamiento del registro administrativo hasta tanto entraba en vigor el registro nacional conforme al artículo tercero transitorio de la Ley Nacional del Registro de Detenciones.(14)

Consecuentemente, considero que al resolver este asunto se debieron invalidar los artículos 17, fracción V, y 90, fracción I, de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Estatal de Búsqueda de Personas para el Estado de Sinaloa, por falta de competencia del Congreso Estatal para legislar en materia de registro de detenciones.

II.V. concurrente en relación con las facultades del legislador local para regular el régimen de supletoriedad en la Ley de Desapariciones de Sinaloa.

La CNDH planteó la inconstitucionalidad del artículo 6 de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Estatal de Búsqueda de Personas para el Estado de Sinaloa, al considerar que transgrede los derechos a la seguridad jurídica y a la legalidad previstos en los artículos 14 y 16 de la Constitución General, al prever la supletoriedad de la Ley General de Desapariciones y del Código Nacional de Procedimientos Penales.

Sobre esto, una mayoría de Ministras y Ministros consideró que el legislador local no puede determinar que la Ley General de Desapariciones supla faltas u omisiones de la ley local en la materia, ya que conforme al artículo 73, fracción XXI, inciso a), de la Constitución General, esa ley general sólo establece como mínimo los tipos penales y sus sanciones, así como la distribución de competencias y las formas de coordinación entre los tres órdenes de gobierno, constituyendo el parámetro de validez de la ley local. En ese sentido, dicha Ley General no puede ser fundamento de validez de la Ley de Desapariciones de Sinaloa y, a la vez, un conjunto de normas supletorias.

Asimismo, argumento que el Congreso Local tampoco se encuentra facultado para prever al Código Nacional de Procedimientos Penales como norma de aplicación supletoria, pues en materia procesal penal solamente es competente para emitir la legislación complementaria y no en relación con el procedimiento penal, lo cual compete exclusivamente al Congreso de la Unión en términos del artículo 73, fracción XXI, inciso c), de la Constitución General. De ahí que el artículo 6 de la Ley de Desapariciones de Sinaloa también sea inconstitucional por esta razón en la porción respectiva.

Finalmente, de manera oficiosa, se resolvió que también debía declararse la inconstitucionalidad de las porciones del artículo 6 en análisis que hacen referencia a los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, al Código Penal Federal y a la Ley General de Víctimas. Lo anterior, al considerar que el legislador local confunde a la institución de la supletoriedad con el principio de unidad del derecho y el deber de los operadores jurídicos de interpretar las normas jurídicas de manera sistemática con las demás normas que forman parte del orden jurídico mexicano, distorsionando el régimen competencial y en violación de los principios de seguridad jurídica y legalidad.

Al respecto, si bien comparto en esencia los argumentos de la mayoría de las y los integrantes de este Tribunal Pleno en cuanto a declarar la invalidez respecto del artículo 6, considero necesario realizar este voto concurrente, ya que en mi opinión, dicha invalidez no debió limitarse a ciertas porciones normativas, sino que debió abarcar la totalidad del artículo impugnado, toda vez que el mismo varía la regla de supletoriedad prevista en la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas, lo cual no le es disponible a los Estados, puesto que en materia de desaparición forzada la Ley General es parámetro de validez de las leyes locales.

Efectivamente, el artículo 6 de la Ley en Materia de Desaparición Forzada de Sinaloa impugnada establece:

"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en la Ley General,(15) el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal, la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte, así como el Código Familiar y la Ley de Atención y Protección a Víctimas del Estado de Sinaloa y demás ordenamientos aplicables."

Dicho precepto establece una regla de supletoriedad distinta a la del artículo 6 de la Ley General.(16) Al respecto, estimo que el hecho de que exista una Ley General implica que se entienda la materia de desaparición forzada como un solo sistema normativo; por lo que de permitirse que exista una supletoriedad específica para los silencios de la ley local, se generaría un conflicto en torno a si se debe aplicar la regla de supletoriedad de la Ley General o de la ley local, pues ambas se complementan para regular una misma materia: la desaparición forzada de personas.

De tal suerte, considero que en el presente asunto debió haberse declarado la invalidez del artículo 6 de la Ley en Materia de Desaparición Forzada del Estado de Sinaloa en su integridad y no únicamente ciertas porciones de éste.

Nota: La sentencia relativa a la acción de incostitucionalidad 88/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 25 de junio de 2021 a las 10:31 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 2, T.I., junio de 2021, página 1472, con número de registro digital: 29894.

El presente voto también aparece publicado en el Diario Oficial de la Federación de 18 de agosto de 2021.

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1. Ley en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Estatal de Búsqueda de Personas para el Estado de Sinaloa

"Artículo 17. El Sistema Estatal para el ejercicio de sus facultades, contará con las siguientes herramientas:

"…

"V. El Registro Administrativo de Detenciones."

"Artículo 90. Además de lo establecido en este capítulo, las autoridades del Estado deberán contar al menos con:

"I. El Registro Administrativo de Detenciones, previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

2. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas

"Artículo 133. Además de lo establecido en este capítulo, la Federación y las entidades federativas, deberán contar, al menos, con:

"I. El Registro Administrativo de Detenciones, previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

3. Resuelta el veintitrés de abril de dos mil veinte, bajo la ponencia del M.G.A.C..

4. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIII. Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos, establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; organicen la Guardia Nacional y las demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución; así como la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, y la Ley Nacional del Registro de Detenciones."

5. En efecto, en las fojas 22 y 23 del Dictamen de la Cámara de Senadores se dijo "Se añade también a las facultades del Congreso la de expedir la Ley del Registro Nacional de Detenciones, con la idea de que un solo instrumento concentre la información de todas las detenciones que se realicen en el país, sean éstas de carácter administrativo o penal"

6. Ley Nacional del Registro de Detenciones

"Artículo 4. El registro forma parte del Sistema Nacional de Información en Seguridad Pública y tiene por objetivo prevenir la violación de los derechos humanos de la persona detenida, actos de tortura, tratos crueles, inhumanos y degradantes, o la desaparición forzada."

Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública

"Artículo 5. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"XVII. Sistema Nacional de Información: al Sistema Nacional de Información en Seguridad Pública, el cual constituye el conjunto integrado, organizado y sistematizado de las bases de datos. Está integrado por elementos metodológicos y procedimentales que permiten a las instituciones de seguridad pública su consulta e interconexión para el desempeño de sus funciones."

7. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIII. Para expedir leyes que, con respeto a los derechos humanos, establezcan las bases de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios; organicen la Guardia Nacional y las demás instituciones de seguridad pública en materia federal, de conformidad con lo establecido en el artículo 21 de esta Constitución; así como la Ley Nacional sobre el Uso de la Fuerza, y la Ley Nacional del Registro de Detenciones."

8. Resuelta el siete de julio de dos mil quince, bajo mi ponencia.

9. Resuelto el veinte de agosto de dos mil quince, bajo la ponencia del M.P.R..

10. Resuelto el veintiocho de marzo de dos mil dieciséis, bajo mi ponencia.

11. Resuelto el veintiséis de junio de dos mil dieciocho, bajo mi ponencia.

12. "Tercero. La secretaría deberá integrar el Registro Nacional de Detenciones e instalar el Sistema de Consulta, dentro de los 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. Los datos y demás elementos del Registro Administrativo de Detenciones pasarán a formar parte del Registro Nacional de Detenciones.

"En tanto no esté en operación el Registro Nacional de Detenciones, seguirá en funcionamiento el Registro Administrativo a cargo del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

"Sexto. En el Sistema Nacional de Seguridad Pública se deberán establecer programas para la debida instrumentación del registro, en los cuales se deberá considerar la implementación gradual de acuerdo a lo siguiente:

"a) Para el caso de la información referente a los registros de detenciones en materia de delitos federales, en un plazo no mayor a 180 días, contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto. "b) Para el caso de la información referente a los registros de detenciones en materia de delitos del fuero común, a más tardar al 1 de abril del año 2020.

"c) Para el caso de la información referente a los registros de detenciones de carácter administrativo, a más tardar al 1 de abril del año 2021.

"La Federación, las entidades federativas y los Municipios, dentro de los plazos señalados en este artículo, harán las previsiones necesarias para lograr la compatibilidad de los servicios de telecomunicaciones para un eficaz funcionamiento del registro."

13. Ley General de Desaparición Forzada

"Artículo 133. Además de lo establecido en este capítulo, la Federación y las entidades federativas, deberán contar, al menos, con:

"I. El Registro Administrativo de Detenciones, previsto en la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

14. Régimen transitorio de la Ley Nacional del Registro de Detenciones

"Tercero. La secretaría deberá integrar el Registro Nacional de Detenciones e instalar el Sistema de Consulta, dentro de los 180 días naturales siguientes a la entrada en vigor del presente Decreto. Los datos y demás elementos del Registro Administrativo de Detenciones pasarán a formar parte del Registro Nacional de Detenciones.

"En tanto no esté en operación el Registro Nacional de Detenciones, seguirá en funcionamiento el Registro Administrativo a cargo del Sistema Nacional de Seguridad Pública."

15. El artículo 4, fracción XV, de la ley impugnada define "Ley General" como la Ley General en Materia de Desaparición Forzada de personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas.

16. Ley General en Materia de Desaparición Forzada de Personas, Desaparición Cometida por P. y del Sistema Nacional de Búsqueda de Personas

"Artículo 6. En todo lo no previsto en la presente ley, son aplicables supletoriamente las disposiciones establecidas en el Código Nacional de Procedimientos Penales, el Código Penal Federal y las legislaciones civiles aplicables, así como la Ley General de Víctimas y los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea Parte."