Voto minoritario o de minoría num. 70/2019 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-05-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)
| Juez | Ministros Yasmín Esquivel Mossa y Arturo Zaldívar Lelo de Larrea |
| Fecha de publicación | 01 Mayo 2022 |
| Localizador | Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 13, Mayo de 2022, Tomo III,2176 |
| Emisor | Pleno |
VOTO DE MINORÍA QUE FORMULAN LA MINISTRA Y.E.M. Y EL MINISTRO ARTURO ZALDÍVAR LELO DE LARREA EN LA ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 70/2019, PROMOVIDA POR LA COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS.
En sesión pública celebrada el catorce de enero de dos mil veintiuno, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación resolvió la acción de inconstitucionalidad 70/2019, en la que –entre otras cosas– se declaró la invalidez del artículo 12, fracción I, en su porción normativa "o verbalmente", de la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit.(1) Ello, al considerar que las vejaciones verbales guardan estrecha relación con la inferencia que, en su caso, realice el receptor de la expresión lingüística, lo que propicia un amplio margen de apreciación de la autoridad para determinar, de manera discrecional y subjetiva, qué tipo de ofensa, injuria o falta de respeto será motivo de sanción, así como el grado de afectación o molestia, de manera que genera incertidumbre para los gobernados, en contravención al principio de taxatividad.
Para justificar lo anterior, la sentencia se apoya en diversos precedentes de esta Suprema Corte en los que se han desarrollado los alcances del principio de taxatividad en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador. De manera particular, la sentencia retoma las consideraciones sustentadas en la acción de inconstitucionalidad 47/2019 y su acumulada 49/2019,(2) en donde se declaró la invalidez de diversas disposiciones de leyes de ingresos municipales del Estado de Morelos.
Presentamos este voto de minoría pues respetuosamente no compartimos ni el sentido, ni las consideraciones del fallo en este aspecto. Lo anterior, pues consideramos que el estándar de taxatividad aplicable debe ser menos estricto cuando se está ante normas de convivencia cívica y, bajo este estándar atenuado, debió reconocerse la validez de las porciones normativas antes mencionadas.
Efectivamente, aunque no se explicita en las consideraciones del fallo, la mayoría parece entender que el estándar de taxatividad en el derecho penal y en el derecho administrativo sancionador –específicamente en el ámbito de la justicia cívica– es el mismo. Es decir, que los tipos administrativos que buscan regular la convivencia comunitaria de forma pacífica, deben estar redactados con el mismo grado de exactitud y precisión que los tipos penales. Respetuosamente no compartimos dicha conclusión.
Es verdad que esta Suprema Corte ha sostenido desde la acción de inconstitucionalidad 4/2006(3) que las sanciones administrativas guardan una similitud importante con las sanciones penales, toda vez que ambas forman parte de la potestad punitiva del Estado. Efectivamente, en ambos casos se trata de expresiones del ius puniendi del Estado, pues ambas tienen lugar frente a actos y conductas antijurídicas, por lo que ambas se rigen por principios similares.
Por ello, este tribunal ha sostenido que –a fin de garantizar los derechos fundamentales de las personas y evitar la arbitrariedad en el ejercicio del poder punitivo y de policía del Estado–(4) en la interpretación constitucional de los principios del derecho administrativo sancionador es válido acudir a los principios penales sustantivos, como son, entre otros: el principio de legalidad –incluyendo el mandato de taxatividad o de lex certa–, el principio de non bis in idem, la presunción de inocencia, el principio de culpabilidad e incluso la prescripción de las sanciones. Ello, por supuesto, en el entendido de que la traslación de dichos principios, en cuanto a grados de exigencia, "no puede hacerse de forma automática, pues la aplicación de dichas garantías al procedimiento administrativo sólo es posible en la medida en que resulten compatibles con su naturaleza"(5) (cursivas añadidas)
No obstante, consideramos que dicho estándar, utilizado en la sentencia, no es aplicable al caso pues, a nuestro parecer, la mayoría pierde de vista que el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad no aplica con la misma intensidad en todas las ramas del derecho administrativo sancionador.(6) En efecto, existen algunas áreas del derecho administrativo sancionador en donde –debido a la naturaleza de la materia regulada y/o los sujetos regulados– el uso de conceptos jurídicos indeterminados no sólo es más frecuente, sino incluso necesario para lograr una adecuada regulación y, por tanto, la exigencia de lex certa no rige con la misma intensidad.(7)
Uno de esos casos es precisamente el de las normas de convivencia social o justicia cívica (como es el caso de la norma aquí impugnada), en la cual, debido a la variedad de fenómenos y conductas que está destinada a regular, la variedad de sanciones a imponer, así como a la imposibilidad de describir a detalle todas las posibilidades que la norma administrativa pretende abarcar, no es extraño que el legislador se vea obligado a recurrir a los llamados "conceptos jurídicos indeterminados" (como son orden público, interés social, moral pública, entre otros). Ello, a fin de que el órgano de aplicación pueda contar con cierto margen de discrecionalidad (que no arbitrariedad), suficientemente adaptable y flexible, para determinar el contenido y alcance de las normas aplicables en cada caso concreto.(8)
En ese sentido, si lo que se pretende es garantizar una adecuada regulación en esta materia, es evidente que tratándose de normas sobre justicia cívica –las cuales, además, no suelen traer aparejadas sanciones graves–, el nivel de precisión exigible al legislador no puede ser el mismo que en otros campos del derecho administrativo sancionador (como lo es, por ejemplo, el sistema de responsabilidades administrativas de servidores públicos) en donde el uso de los conceptos jurídicos indeterminados suele ser menos flexible, y en donde, en muchas ocasiones, debido a los intereses en juego, el nivel de precisión se acerca más a la materia penal. Ello es así, ya que de lo contrario la tarea del legislador se volvería prácticamente imposible, al no poder recurrir a términos más precisos sin que la regulación resulte extremadamente casuística o infraincluyente.
Por lo demás, no sobra señalar que esta gradualidad en el alcance del mandato de taxatividad en función de la materia ha sido reconocida también por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien ha señalado que si bien es cierto que el principio de legalidad tiene vigencia en materia disciplinaria y no sólo penal "su alcance depende considerablemente de la materia regulada"(9) (cursivas añadidas). En esa línea, dicho tribunal ha sostenido que "la precisión de una norma sancionatoria de naturaleza disciplinaria puede ser diferente a la requerida por el principio de legalidad en materia penal, por la naturaleza de los conflictos que cada una está destinada a resolver"(10) (cursivas añadidas)
Con todo, es importante aclarar que lo anterior de ninguna manera significa que en materia de justicia cívica deba privar la arbitrariedad o la plena subjetividad. Al tratarse de normas sancionadoras, es incuestionable que el legislador está obligado a establecer un marco regulatorio razonablemente previsible, que permita a las personas saber qué tipo de conductas podrían ser sancionadas y que evite su aplicación arbitraria por parte de la autoridad.(11) Además, al existir un mayor grado de discrecionalidad decisoria –que no arbitrariedad–, el deber de motivación por parte del órgano de aplicación –en este caso, de los Jueces cívicos– es especialmente relevante, por lo que recae en éstos una carga argumentativa mayor que les obliga justificar de forma muy expresa y clara las razones por las cuales se considera que una determinada conducta debe o no considerarse infractora de la normatividad.
Partiendo del estándar expuesto, consideramos que la porción normativa impugnada consistente en vejar o maltratar física "o verbalmente" a cualquier persona, no es contraria al principio de taxatividad.
A manera de precisión, reconocemos que maltratar "verbalmente" a cualquier persona puede considerarse un concepto jurídico indeterminado y, por tanto, ciertamente depende de un juicio por parte de la autoridad en cada caso concreto. Efectivamente, la comunicación verbal implica la intervención de un emisor y un destinatario, lo cual implica que este último debe decodificar el mensaje e inferir la intención comunicativa del emisor. Por tanto, determinar en qué casos estamos frente a un maltrato verbal ciertamente depende de un juicio por parte del órgano de aplicación en cada caso concreto.
Sin embargo, el que las normas en materia de justicia cívica otorguen cierto grado de discreción a la autoridad es algo que no resulta per se incompatible con el principio de legalidad en su vertiente de taxatividad.(12) Como se mencionó anteriormente, en este caso el mandato de lex certa es más flexible, por lo que es válido que se delegue en la autoridad un mayor grado de discrecionalidad en la aplicación de este tipo de normas. Ello es así, sobre todo cuando –como sucede en la especie– no parece posible recurrir a términos más precisos sin incurrir en un casuismo exacerbado. En efecto, ¿qué otro término pudo haber utilizado el legislador para conseguir el fin que buscaba sin incurrir en imprecisión? ¿Acaso debió hacer una lista de insultos?
Por lo demás, se insiste que esta discrecionalidad de ninguna manera equivale a arbitrariedad, sino únicamente que el deber determinar la norma exactamente aplicable al caso concreto se traslada a la fase de aplicación. Ello es así, pues en estos casos la autoridad tiene un deber especialmente fuerte de justificar la imposición de la sanción en cada caso concreto a través de una adecuada motivación, cuya ilegalidad, arbitrariedad o falta de razonabilidad puede ser motivo de impugnación por parte del afectado.(13)
Por todo lo anterior, consideramos que debió reconocerse la validez del artículo 12, fracción I, en su porción normativa "o verbalmente", de la Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit.
Nota: La sentencia relativa a la acción de inconstitucionalidad 70/2019, que contiene el criterio respecto del cual se formuló este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 13 de agosto de 2021 a las 10:21 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Undécima Época, Libro 4, Tomo II, agosto de 2021, página 1394, con número de registro digital: 30025.
La tesis de jurisprudencia P./J. 100/2006 citada en este voto, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIV, agosto de 2006, página 1667, con numero de registro digital: 174326 y las tesis aisladas 1a. CCCXVI/2014 (10a.) y 1a. CCCXIX/2014 (10a.) en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 10, Tomo I, septiembre de 2014, páginas 572 y 592, con números de registro digital: 2007406, 2007402, respectivamente.
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1. Ley de Cultura y Justicia Cívica para el Estado de Nayarit
"Artículo 12. Son infracciones contra la dignidad de las personas:
"I.V. o maltratar física o verbalmente a cualquier persona."
2. Resuelta en sesión del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte el veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve.
3. Resuelta por el Tribunal Pleno el veinticinco de mayo de dos mil seis. De dicho asunto derivó la tesis P./J. 100/2006, de rubro: "TIPICIDAD. EL PRINCIPIO RELATIVO, NORMALMENTE REFERIDO A LA MATERIA PENAL, ES APLICABLE A LAS INFRACCIONES Y SANCIONES ADMINISTRATIVAS."
4. V. en ese sentido, el amparo directo en revisión 4663/2014, resuelto por la Primera Sala el diez de junio de dos mil quince, p. 19.
5. Acción de inconstitucionalidad 4/2006, p. 27. A una conclusión similar ha llegado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, quien, desde el C.B.R. y otros Vs. Panamá, ha sostenido que el principio de legalidad contenido en el artículo 9 de la Convención Americana de Derechos Humanos también es aplicable a las sanciones administrativas, pues éstas son, como las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y tienen en ocasiones una naturaleza similar a la de éstas. En ese sentido, el tribunal ha sostenido que: "en aras de la seguridad jurídica es indispensable que la norma punitiva, sea penal o administrativa, exista y resulte conocida, o pueda serlo, antes de que ocurran la acción o la omisión que la contravienen y que se pretende sancionar". Corte IDH, C.B.R. y otros Vs. Panamá, Fondo, R. y Costas, sentencia de dos de febrero de dos mil uno, párr. 106.
6. La Primera Sala ha reconocido que el principio de legalidad debe modularse en atención a los ámbitos de integración. V. en ese sentido la tesis 1a. CCCXVI/2014 (10a.): "DERECHO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD DEBE MODULARSE EN ATENCIÓN A SUS ÁMBITOS DE INTEGRACIÓN."; así como en la tesis 1a. CCCXIX/2014 (10a.): "TIPOS ADMINISTRATIVOS EN BLANCO. SON CONSTITUCIONALES SI SE JUSTIFICAN EN EL MODELO DE ESTADO REGULADOR."
7. Esta aplicación diferenciada del principio de legalidad en materia administrativa frente al derecho penal no es exclusiva del principio de taxatividad (lex certa), pues también se puede apreciar en el caso del mandato de reserva de ley (lex scripta). En efecto, mientras que en el caso del derecho penal la reserva de ley es absoluta, en el derecho administrativo sancionador es relativa e, incluso, en algunos casos, inexistente, pues nuestra Constitución prevé la existencia de reglamentos autónomos gubernativos y de policía.
8. En una línea similar, siguiendo la dicotomía rule/standard, un sector de la doctrina ha defendido que a diferencia del derecho penal, en donde el legislador debe procurar identificar las conductas prohibidas (tipicidad) con la medida estricta de las rules, en el derecho administrativo sancionador el uso de standards puede considerarse adecuado o suficiente. Cfr. L.M., F., "Tipicidad y legalidad en el derecho administrativo-sancionatorio", Revista de derecho (Valdivia), (Volumen XXVII-No.2), diciembre 2014, pp. 147-167.
9. Véase Corte IDH, Caso Rico Vs. Argentina, párr. 102, Caso Maldonado Ordóñez Vs. Guatemala, párr. 89, y Caso Urrutia Labreaux Vs. Chile, parr. 129.
10. Í..
11. Un criterio similar ha sostenido la Corte Interamericana de Derechos Humanos, al señalar que: "los problemas de indeterminación del tipo sancionatorio no generan, per se, una violación de la Convención, es decir, que el hecho de que una norma conceda algún tipo de discrecionalidad no es incompatible con el grado de previsibilidad que debe ostentar la norma, siempre y cuando el alcance de la discrecionalidad y la manera en que se debe ejercer sea indicado con suficiente claridad con el fin de brindar una adecuada protección para que una interferencia arbitraria no se produzca" (cursivas añadidas). Véase por todos, Caso Rico Vs. Argentina, Op. Cit., parr. 103.
12. Un criterio similar ha sostenido el Tribunal Constitucional de España, al sostener que el principio de taxatividad es compatible con la utilización de cláusulas normativas abiertas necesitadas de complementación judicial, pudiendo emplearse conceptos jurídicos indeterminados siempre que sean susceptibles de determinarse razonablemente con criterios lógicos, técnicos o de experiencia. En el entendido de que la utilización de dichas cláusulas abiertas no es libre, sino que debe estar justificada por una "fuerte necesidad de protección de determinados intereses que no permiten el uso de conceptos más precisos", y notando que la utilización de estos conceptos relativamente indeterminados "es particularmente apropiada y usual en el ámbito del derecho administrativo disciplinario." V.D.F., F., Derecho Administrativo Sancionador: Análisis a la luz de la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (Crítica del Derecho Español Vigente), A., Barcelona, 2016, p. 305.
13. En términos similares el Tribunal Constitucional de España ha referido que la concreción de los conceptos jurídicos indeterminados debe ser realizada por el aplicador del derecho con "pautas objetivas y no discrecionales", y justificarse en la "motivación" de la resolución sancionadora, cuyo examen permitirá verificar si la decisión sancionadora ha respetado las exigencias del principio de legalidad. Lo anterior, de tal modo que en realidad el problema de la predeterminación de la norma en estos casos "se traslada a la fase de aplicación del derecho, donde en su caso debe quedar justificada la imposición de la sanción a través de la pertinente motivación, pudiendo en estos casos derivar una motivación defectuosa en una infracción del artículo 25.1 CE al no resultar cognoscible el fundamento de la sanción". Í..
